CEPEJ(2005)12REV

Comisión europea para la eficacia de la justicia (CEPEJ)

Lista de control sobre gestión del tiempo

(Lista de indicadores para el análisis de la duración de los procedimientos judiciales)

COMISIÓN EUROPEA PARA LA EFICACIA DE LA JUSTICIA (CEPEJ)

LISTA DE CONTROL SOBRE LA GESTIÓN DEL TIEMPO

(Lista de indicadores para el análisis de la duración de los procedimientos judiciales)

adoptado por la CEPEJ en la sexta reunión plenaria

(7-9 de diciembre 2005)

Traducción de cortesía. Autores: Elsa García-Maltrás (Fiscal, Miembro español de la CEPEJ) and Maria Aránzazu Alameda (Secretario Judicial, Red de Juzgados Piloto de la CEPEJ)

Esta lista de control no es un cuestionario sino una herramienta para uso interno de sus destinatarios cuyo propósito es ayudar a los sistemas judiciales a recoger la información adecuada y analizar los aspectos relevantes de la duración de los procedimientos judiciales a fin de reducir retrasos excesivos, asegurar la efectividad de los procedimientos y proporcionar a los usuarios la necesaria transparencia y previsibilidad en las actuaciones procesales.

Esta lista de control está dirigida a legisladores, políticos y a todas aquellas personas responsables de la administración de justicia, incluyendo ministerios de justicia, jueces, funcionarios judiciales encargados de la gestión de los juzgados y de los procedimientos y organismos de investigación que analizan el funcionamiento de los sistemas judiciales. Asimismo, puede ser útil para todas las organizaciones y personas a quienes interesa la capacidad de los sistemas judiciales para gestionar la duración de los procedimientos y para establecer una administración de justicia, operativa, transparente y sin dilaciones.

Origen y propósito de la lista

Con el fin de evitar retrasos o de reducir la duración de los procedimientos judiciales, los Estados deberían disponer de información que les permitiera entender dónde y por qué se producen las dilaciones.

El Convenio Europeo de Derechos Humanos y la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos exigen que los sistemas judiciales aseguren la efectividad del derecho a un juicio justo en un plazo razonable. El Tribunal valora la duración de los procedimientos a la luz de las circunstancias del caso, atendiendo fundamentalmente a la complejidad del asunto, el comportamiento del demandante y las autoridades implicadas, así como a la importancia de los intereses en juego. De esta manera, el Tribunal examina la duración del procedimiento desde la perspectiva de los usuarios de la justicia. La protección de los derechos y deberes ha de ser efectiva, no programática. La duración de los procedimientos judiciales tiene que ser valorada en su totalidad, desde la incoación del procedimiento ante el tribunal hasta el momento en que la sentencia debe ser ejecutada forzosamente.

De acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal y la experiencia de los sistemas judiciales nacionales, el Programa marco de la Comisión Para la Eficacia de la Justicia (CEPEJ) “un nuevo objetivo para los sistemas judiciales: tramitar cada asunto en un período de tiempo adecuado y previsible” enfatiza la importancia de la previsibilidad de la duración de los procedimientos judiciales. Igualmente se indica la importante influencia que los períodos de inactividad (tiempos de espera) tienen sobre la duración de los procedimientos.

Los estudios realizados en el Programa marco de la CEPEJ1 han puesto en evidencia que muchos sistemas judiciales no recogen o no disponen todavía de la información necesaria para calibrar la duración y retrasos en las diferentes clases de procedimientos. En particular, los resultados del Proyecto Piloto para evaluar los sistemas judiciales (“Sistemas Judiciales Europeos 2002: hechos y cifras”2), han demostrado que muy pocos países fueron capaces de responder a las preguntas relativas a la duración de los procedimientos de una manera completa y exacta.

La CEPEJ también ha tenido en cuenta la Opinión nº6 del Consejo Consultivo de Jueces Europeos relativa al “juicio justo en un plazo razonable y el papel de los jueces en los juicios y medidas alternativas para la resolución de conflictos3 así como las opiniones de otras organizaciones de profesionales del Derecho representados en la CEPEJ como observadores.

La lista de control pretende ayudar a los Estados miembros permitiendo que los sistemas judiciales puedan recoger la información adecuada y puedan analizar los aspectos más relevantes de la duración de los procedimientos. Su propósito es reducir los retrasos indebidos, asegurar la efectividad de los procedimientos y proporcionar transparencia y previsibilidad a los usuarios de la justicia. La lista debería permitir el análisis de los procedimientos a dos niveles: la duración total del procedimiento desde las etapas iniciales hasta la decisión final (y, si fuera necesaria, la ejecución forzosa hasta que ésta concluya cuando aquella sea competencia del Estado); y la duración de las diferentes fases del procedimiento (con especial atención a los períodos de inactividad). En consecuencia, esta lista puede ser utilizada para la evaluación del funcionamiento de los sistemas judiciales en relación con la duración de las distintas clases de procedimientos (tanto en el marco de los ciclos de evaluación de la CEPEJ como en relación con otros ejercicios de evaluación ), para facilitar el establecimiento de una política de control de los tiempos procesales y de reducción de las dilaciones en los sistemas judiciales nacionales. Por tanto, debería ser objeto de una amplia difusión entre todos los profesionales implicados y, en particular, a los ministerios de justicia, presidentes de tribunales, jueces y demás profesionales del Derecho.

LISTA DE INDICADORES PARA LA GESTIÓN DEL TIEMPO

INDICADOR UNO: CAPACIDAD PARA MEDIR LA DURACIÓN TOTAL DE LOS PROCEDIMIENTOS

Un adecuado control del tiempo requiere la capacidad de valorar la duración de las diferentes fases del proceso así como la duración total del mismo desde su incoación hasta la sentencia y, en su caso, su ejecución forzosa.

    · Identificación de los procedimientos desde la perspectiva del usuario

    1. ¿ Existe un único identificador ( por ejemplo, un número de asunto) para cada procedimiento, desde su inicio hasta la decisión final y ejecutoria?4

      a. ¿el número/nombre/identificador del asunto se mantiene durante todo el procedimiento o cambia cada vez que otra instancia judicial asume su conocimiento (por ejemplo, en apelación)?

      b. Cuando, a consecuencia de algún recurso, la instancia superior revoca la decisión judicial y devuelve el asunto al juzgado de origen para un nuevo juicio ¿ el asunto se trata como un caso nuevo o como el mismo caso?

      c. ¿se mantiene la fecha inicial de incoación para calcular la duración del proceso cuando existe acumulación (o segregación) de procedimientos?

    · Establecimiento de la duración total de los procedimientos

    2. ¿Es posible determinar la duración total de los procedimientos en cada asunto pendiente?

      a. ¿hay información disponible acerca de la duración de los procedimientos desde su inicio en el juzgado hasta la decisión judicial firme? Cuando existe algún procedimiento previo a la incoación de un procedimiento judicial, ¿hay información sobre la duración de dicha actuación previa?

      b. ¿hay información disponible que permita establecer la duración de los procedimientos desde su inicio hasta la ejecución forzosa de las sentencias (si procede)?

      c. ¿hay información disponible acerca de la duración de los procedimientos de medidas cautelares, desde su inicio hasta la fecha de cumplimiento de la medida acordada?

INDICADOR DOS: FIJACIÓN DE ESTÁNDARES SOBRE DURACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS

Con el propósito de facilitar la valoración, planificación y transparencia de la duración de los procedimientos, se deberían establecer estándares y objetivos (mínimos, máximos) relativos a su duración óptima, y ponerlos a disposición de los usuarios de la justicia. Es recomendable que estos estándares se elaboren en colaboración con los profesionales implicados (representantes de las profesiones jurídicas, público, etc.)

    · Definición de plazos óptimos en los procedimientos

    3. ¿se han elaborado estándares de duración óptima para cada clase de procedimiento?

      a. ¿existen estándares a nivel nacional sobre la duración adecuada (óptima) de los procedimientos judiciales? ¿se aplican a la mayor parte de asuntos (p.ej. asuntos de familia, laborales, homicidio, asuntos urgentes)?

      b. ¿emplean los juzgados objetivos concretos (plazos orientativos) relativos a la duración de tipos concretos de procedimiento?

      c. Los jueces, personal no juzgador u otras instancias (por ejemplo el Ministerio de Justicia, Consejo del Poder Judicial, Inspección ¿definen y revisan adecuadamente la duración optima de los procesos según la clase de asunto?

    4. Previsibilidad de los plazos

    4. ¿pueden los usuarios del sistema de justicia (abogados, partes, otros) predecir la duración de los procedimientos?

      a. ¿Hay información accesible al público a nivel nacional acerca de la duración de los procedimientos? (v.supra punto 2)

      b. los juzgados y tribunales ¿informan a los usuarios sobre la previsible duración de procesos concretos?

      c. ¿ intentan los jueces y tribunales planificar la duración del proceso en concreto y estimar, junto con los usuarios, la duración de determinadas actuaciones procesales?

    INDICADOR TRES: CLASIFICACIÓN DE ASUNTOS SUFICIENTEMENTE ELABORADA

    Una planificación realista y adecuada de los estándares y de la duración total de los procedimientos exige una clasificación de los casos adecuadamente elaborada según su complejidad y duración media, que no ha de ser ni demasiado vaga ni excesivamente detallada.

    · Clasificación de los asuntos según el tiempo que requieren

5. ¿existe una clasificación de los asuntos según su complejidad y duración?

      a. ¿incluye esta clasificación la mayor parte de los asuntos?

      b. ¿existe una estimación del tiempo que necesita el juzgado para tramitar cada tipo de caso (tiempo empleado por jueces, funcionarios judiciales)?

      c. ¿existe alguna estimación del tiempo previsible o mínimo que se necesita para realizar actos procesales determinados (ie. traslado de documentos; preparación del caso antes de la vista)?

INDICADOR CUATRO: CAPACIDAD DE CONTROLAR EL CURSO DE LOS PROCEDIMIENTOS

Una correcta gestión del tiempo ha de tener en cuenta la duración de cada concreta fase procesal. A tal fin, debería registrarse y analizarse el tiempo requerido para llevar a cabo, cuanto menos, los actos procesales más importantes y significativos (estos actos o “fases” procesales se enumeran a continuación a título meramente ejemplificativo).

· Recopilación de datos sobre la duración de las principales actuaciones procesales

6. ¿se siguen y recogen datos acerca de la duración de las fases más importantes en la mayor parte de los distintos asuntos, con vista a determinar dónde y por qué se producen los retrasos?

      a. ¿se recopilan datos sobre las siguiente fases relevantes del proceso, así como sobre la duración entre una y otra?

      i. incoación del procedimiento5

      ii. comunicación de la incoación a la otra parte

      iii. recepción de la respuesta de la otra parte

      iv. medidas y resoluciones procesales acordadas por el juzgado

      v. duración de las audiencia previas o preparatorias

      vi. comienzo del juicio (primera vista oral sobre el fondo)

      vii. existencia y duración de las pericias

      viii. duración y número de vistas en cada asunto

      ix. conclusión de la fase de enjuiciamiento

      x. elaboración de la resolución judicial en la primera instancia (decisiones preliminares, decisiones parciales, sentencia).

      xi. comunicación de la decisión judicial de primera instancia a las partes

      xii. inicio de los recursos (apelación, etc.) y su impacto en la duración de los procedimientos

      xiii. vista de apelación y resolución

      xiv. decisiones y medias preliminares en instancias judiciales superiores (p. ej. anuncio de la decisión y su motivación).

      xv. tramitación y resultado de la apelación u otro recurso ( p. ej. revocación de la resolución, anulación con nuevo enjuiciamiento).

      xvi. otras fases (extraordinarias) y recursos ( p.ej. revisión de un asunto o recurso de constitucionalidad).

      xvii. efectividad de la resolución judicial, ejecución forzosa

      b. ¿la información relativa al punto a) es accesible para las partes del procedimiento y el público en general?

      c. ¿se emplea la información mencionada en el punto a) a fines de planificación, para identificar y prevenir dilaciones indebidas, agilizar los procedimientos o mejorar su eficacia?

INDICADOR CINCO: MEDIOS PARA DIAGNOSTICAR CON RAPIDEZ LOS RETRASOS Y REDUCIR SUS CONSECUENCIAS

Como parte del control de la duración de los procedimientos, el sistema judicial necesita disponer de mecanismos que permitan detectar rápidamente duraciones excesivas (dilaciones) y que alerten inmediatamente a las personas o instancias responsables a fin de poner remedio a la situación y evitar mayores disfunciones.

    · Responsabilidad clara para prevenir y suprimir los retrasos

7. ¿Es posible determinar claramente sobre quién recae la responsabilidad de identificar y evitar las dilaciones indebidas?

      a. ¿existe una persona o una instancia encargada de controlar el curso regular de los procesos y de localizar los retrasos para ponerles remedio, con independencia de la fase del procedimiento (primera instancia, apelación)?

      b. ¿hay alguna persona o instancia obligada a informar al tribunal, instancia o autoridad competente de que se han producido retrasos indebidos? ¿existe una persona encargada de adoptar las medidas necesarias para resolver tales retrasos, prevenirlos en el futuro o impulsar el procedimiento? ¿existen medidas apropiadas que puedan adoptarse en relación con estas personas responsables si no tomaron medidas o si no se alcanzaron dichos resultados?

      c. ¿hay alguna instancia responsable a nivel nacional de la duración adecuada de los procedimientos judiciales? ¿es competente para tomar medidas en caso de que se constate la existencia de dilaciones?

    · Políticas de emergencia (gestión de crisis)

8. ¿existen procedimientos/protocolos para identificar rápidamente los retrasos y reducir su impacto para las partes procesales?

      a. ¿existen en general medidas provisionales o interinas que permitan temporalmente regir las relaciones entre las partes procesales hasta el fin del proceso (por ejemplo, resoluciones suspensivas del litigio o de la acusación )?

      b. ¿es posible declarar las decisiones judiciales ejecutables y hacerlas efectivas antes del final de la apelación?

      c. ¿es posible imponer sanciones a los participantes en un procedimiento que, intencionadamente o no, ocasionen algún retraso (admonición, multa, decisiones sobre las costas)? ¿se usan tales medidas habitualmente?

    · Medios procesales para agilizar los procedimientos

9. ¿hay medidas efectivas para impulsar los procedimientos y evitar los retrasos?

      a. ¿se permiten las suspensiones sine die? Si es así, ¿son frecuentes y se revisan periódicamente? ¿revisa periódicamente el tribunal todos los asuntos y decide acerca de la necesidad de impulsar ( o concluir) los asuntos parados?

      b. ¿Disponen las partes u otros participantes en el procedimiento (jueces, intervinientes, etc.) de alguna medida que les permita establecer plazos límite para actuaciones procesales concretas? ¿son eficaces tales medidas?

      c. ¿hay algún mecanismo para evitar que la apelación se utilice por las partes con intención dilatoria?

INDICADOR SEIS: EL USO DE LAS NUEVAS TECNOLOGÍAS COMO HERRAMIENTA PARA EL CONTROL DEL TIEMPO EN LOS SISTEMAS JUDICIALES

Los sistemas judiciales modernos están en mejores condiciones para controlar los tiempos procesales mediante el uso de una tecnología actualizada, tanto en lo que se refiere al control de los plazos como para confeccionar estadísticas y realizar una planificación estratégica.

    · el control de la duración y de los retrasos mediante las tecnologías de la información

10. ¿se usan adecuadamente las nuevas tecnologías para controlar la duración de los procedimientos?

      a. ¿se introducen los datos esenciales acerca de todos/la mayoría de los asuntos en un sistema de información (en particular, los datos mencionados en el punto 6.a)?

      b. ¿está disponible esta información a nivel local ( para los jueces y tribunales) y a nivel general ( para las oficinas/autoridades responsables de la administración de justicia y de la estadística?

      c. ¿pueden las partes (y, cuando fuera posible, el público en general) acceder a la información acerca de la fase y duración de determinados procedimientos ( p. ej. fechas de vistas, ubicación del expediente) por medio de Internet o de un sistema de información semejante?

    · Las tecnologías de la información como herramienta para la confección de estadísticas y para la planificación en materia de duración de los procedimientos

11. ¿Permiten las nuevas tecnologías, elaborar rápidamente informes estadísticos y conducir políticas planificadas?

      a. ¿se puede disponer rápidamente de información estadística actualizada por parte de todos los juzgados y en cualquier momento?

      b. ¿se publican los informes estadísticos periódicamente y con la suficiente frecuencia?

      c. ¿se recoge información estadística relativa a la duración de los procedimientos y de los retrasos por medio de un sistema de información utilizado habitualmente para la planificación estratégica?

1 Toda la información relevante sobre la CEPEJ así como los documentos de la CEPEJ están disponible en la página web: www.coe.int/CEPEJ

2 Adoptado por la CEPEJ en la cuarta reunión plenaria (diciembre 2004).

3 Ver en particular el párrafo 43: “El consejo consultivo recomienda que los indicadores de la calidad sean elegidos por un amplio consenso entre los profesionales del Derecho, ya que por el momento es imposible contar con criterios ampliamente aceptados, y que es aconsejable que el órgano independiente para el gobierno del poder judicial tenga un papel central en la elección y recogida de la información sobre la calidad, en el diseño del sistema de recogida de datos, en la evaluación de los resultados, en su difusión a los propios protagonistas de una manera confidencial así como al público en general; de esta manera se podría conciliar la necesidad de una valoración cualitativa y la del respecto a la independencia judicial por parte de los evaluadores”.

4 En asuntos penales, la información debería incluir el tiempo empleado desde que una persona es considerada sospechosa de un delito, ya sea por parte de la policía, el ministerio fiscal o el juzgado.

5 En materia penal, las fases más importantes sobre las que procede recoger datos, deberían incluir el momento en que se atribuye al sospechoso la comisión de un delito, con independencia de que dicha atribución se realice por la policía, el fiscal o el juzgado.



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