Strasbourg, le 27 juin 2011 CDLR-Bu(2011)13
Point 7 de l’ordre du jour
BUREAU DU
COMITE EUROPEEN SUR LA DEMOCRATIE LOCALE ET REGIONALE (CDLR)
EXAMENS DECIDES A UTRECHT
Note du Secrétariat
établie par la
Direction générale de la démocratie et des affaires politiques
Direction des institutions démocratiques
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Introduction
Le 21 juin 2011, à l’initiative de M. le ministre Manuel Chaves, s’est tenue une consultation sur le projet de rapport qu’il a élaboré sur les examens décidés à Utrecht. Le projet de rapport fait l’objet de l’annexe. M. Chaves devrait, à présent, finaliser son rapport au vu des consultations et des commentaires écrits que les Etats membres, le Congrès et l’APCE sont encore susceptibles de lui adresser avant le 30 juin 2011. M. Chaves sera aidé dans sa tâche par son rapporteur, M. Enrique Ojeda. Toutefois, il est à noter incidemment que M. Ojeda a été nommé ambassadeur de l’Espagne au Salvador à partir du 1er juillet 2011 ; il ne devrait donc pas participer à la session ministérielle de Kyiv.
M. Chaves devrait transmettre la version définitive de son rapport à ses collègues, les ministres responsables des collectivités locales et territoriales, d’ici la fin du mois d’août 2011.
A sa réunion de juin, le Bureau est invité à réfléchir au traitement du point relatif au rapport Chaves dans le projet d’ordre du jour de la 17e session ministérielle. Il pourrait notamment envisager d’examiner :
- s’il faudrait prévoir de donner à la session une structure particulière pour permettre la discussion avec le Congrès et l’APCE ;
- dans l’affirmative, quelles dispositions prendre avec le Congrès et l’APCE ;
- si un ministre autre que M. Chaves devrait être invité pour parler du rapport Chaves à la session ministérielle ;
- s'il est possible, à ce stade déjà, de suggérer certains éléments à inclure dans le projet de Déclaration de Kyiv.
Action requise
Le Bureau est invité à examiner le traitement du point relatif au rapport Chaves dans le projet d’ordre du jour de la 17e session ministérielle et à prendre toute décision et/ou à donner toute instruction qu’il jugera nécessaire.
ANNEXE
Strasbourg, 14 juin 2011
CONSULT(2011)1
PROJET
Rapport de la Conférence des Ministres européens responsables de la démocratie locale et régionale
Conseil de l’Europe: vers une gouvernance à plusieurs niveaux
Manuel Chaves
Troisième vice-président
et ministre de la Politique territoriale
et de l’Administration publique
Gouvernement espagnol
Introduction
Le présent rapport vise à articuler notre réflexion sur la situation de la démocratie locale et régionale au sein du Conseil de l’Europe et sur les défis inhérents à un monde en perpétuelle mutation dans lequel le niveau d’interrelation entre les institutions locales, régionales, nationales et internationales se renforce inéluctablement. C’est pourquoi la gouvernance à plusieurs niveaux constitue la clé de voûte de la réponse européenne aux défis que notre continent doit affronter en cette deuxième décennie du XXIe siècle.
En pratique, cette gouvernance à plusieurs niveaux est en fait un réseau accepté, contraignant et transversal reliant les autorités locales, régionales, nationales et européennes et accordant à la société civile un rôle croissant. Le groupe de réflexion présidé par Felipe González a ainsi déjà affirmé que «dans un système de gouvernance à plusieurs niveaux, chaque niveau d’autorité – européen, national, régional et local – exerce ses pouvoirs en vertu des responsabilités spécifiques que lui confère la loi».
Dans le cadre du processus actuel de réflexion sur la réforme du Conseil de l’Europe, la promotion de la démocratie locale et régionale devrait être considérée comme une priorité essentielle susceptible de conforter le rôle de notre Organisation dans la consolidation des processus démocratiques en Europe et dans l’élaboration de bonnes pratiques exportables dans d’autres régions du monde.
La contribution fondamentale du «Rapport Kiviniemi» – lequel propose des nouveaux mécanismes de coordination et de promotion – sera le point de départ du présent rapport, lequel examine la série de réformes que la promotion de la démocratie locale régionale suppose dans le cadre du Conseil de l’Europe.
Une partie des idées maîtresses énoncées dans le présent rapport découle des réflexions que m’ont inspirées les réponses à un questionnaire envoyé en juillet 2010, telles qu’elles nous sont parvenues des pays membres, ainsi que de consultations et de contacts avec les principales parties prenantes.
Notre examen a porté sur quatre domaines spécifiques:
A. les relations entre le secteur intergouvernemental et le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux;
B. un ordre du jour commun entre les ministres responsables des questions locales et régionales d’une part et le Congrès d’autre part;
C. le suivi de la mise en œuvre de la Charte européenne de l’autonomie locale et
D. l’évaluation du travail du Conseil de l’Europe dans le domaine de la démocratie locale et régionale.
- Intensification et amélioration des relations entre le secteur intergouvernemental et le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux
Considérations:
Le secteur intergouvernemental et plus particulièrement les ministres responsables de la démocratie locale et régionale (“la Conférence ministérielle”) et le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux (“le Congrès”) partagent un objectif commun: contribuer à assurer une gouvernance locale et régionale de qualité dans tous les Etats membres. Chaque organisme poursuit cet objectif dans le cadre des pouvoirs qui lui sont conférés et en tenant compte de ses caractéristiques propres.
La qualité de l’interaction entre le secteur intergouvernemental et le Congrès revêt une importance capitale sous l’angle de la pertinence, de la visibilité et de l’impact du travail du Conseil de l’Europe dans le domaine de la démocratie locale et régionale.
Il existe un certain consensus concernant la nécessité d’améliorer le niveau actuel de coopération et de dialogue entre le Congrès et le secteur intergouvernemental, notamment les ministres responsables des collectivités locales et régionales.
Ces améliorations devraient intervenir dans le processus actuel de réforme globale du Conseil de l’Europe et de la réforme en cours du Congrès.
Les réformes – qu’elles visent la gouvernance en général ou la démocratie locale et régionale – tendent à éviter les doubles emplois, à supprimer les formalités administratives superflues et à optimiser l’utilité des documents, outils et autres activités du Conseil de l’Europe de manière à renforcer la cohérence globale de notre Organisation.
Au sein du secteur intergouvernemental, la relation entre le Comité des Ministres et les autorités de chaque pays compétentes en matière de démocratie locale et régionale – réunis dans le cadre de la Conférence ministérielle – sera renforcée. Mon collègue finlandais, M. Tapani Tölli, s’est vu confier cette tâche.
Propositions:
- Renforcement des relations politiques stables entre la Conférence ministérielle et le Congrès grâce aux mesures suivantes:
a. Parvenir à une compréhension commune avec le Congrès afin d’approfondir nos relations et de l'exprimer dans un programme de travail sur la base de sujets choisis d’un commun accord.
b. Consolider le dialogue politique entre la Conférence ministérielle et le Congrès afin de pouvoir présenter des propositions communes au Comité des Ministres. Le Congrès et la Conférence ministérielle élaboreront un programme de travail commun à moyen terme qui pourrait être adopté dans le cadre de la session de la Conférence (ce qui aurait l’avantage de conférer une visibilité maximale au processus). Ce programme serait élaboré au cours de plusieurs réunions précédant la Conférence ministérielle et serait présenté par les deux organes au Comité des Ministres – en qualité de proposition conjointe – en vue de son approbation.
- Mise à niveau de la coopération technique grâce à l’exploitation optimale des ressources et des efforts que la Conférence ministérielle et le Congrès consacrent à des aspects analogues: une telle démarche implique une rationalisation et permet de tirer le meilleur profit du travail accompli par les deux organes dans ce domaine.
A cette fin, je propose de:
a. Etablir une liste commune présentant sommairement les divers organes et comités impliqués dans la promotion de la démocratie locale régionale au sein du Conseil de l’Europe, en indiquant pour chacun ses suggestions concernant l’établissement de synergies et l’amélioration de l’interaction en vue de parvenir aux meilleurs résultats. De plus, la liste devrait résumer les activités de chacun de ces organes avec d’autres organisations internationales (comme l’Union européenne), de manière à éviter les doubles emplois.
b. Désigner deux représentants des deux organes qui, de concert avec un représentant de l’Assemblée parlementaire, seraient chargés d’animer le dialogue et d’assurer le suivi de leurs activités respectives; une telle initiative permettrait d’établir un mécanisme d’échanges réguliers d’informations et, dans le cadre d’un ordre du jour commun, d’informer les membres de cette structure des progrès réels sur le terrain voire de conclure, en cas de besoin, des accords portant sur la réorientation des activités en cours. Il estproposé d’accroître le degré de participation aux différentes réunions que le CDLR (lequel relève du secteur intergouvernemental) et le Bureau du Congrès organisent et d’assurer la présence de représentants de chacun de ces organismes aux réunions organisées par l’autre. Une telle pratique permettrait non seulement d’échanger des informations, mais également de collaborer.
c. Créer une plate-forme numérique d’échange d’informations: un tel outil inciterait les représentants du Congrès et du CDLR à partager des documents importants relatifs à la démocratie locale et régionale dans le cadre d’un forum informel et souple permettant aux groupes de travail d’améliorer leurs performances en recourant à des solutions informatiques utiles.
Certes, ces propositions devraient être comprises sous l’angle des deux principes énoncés dans le «Rapport Kiviniemi»: l’austérité budgétaire inhérente à la crise économique actuelle et la nécessité d’améliorer – et de rendre plus visible – le travail du Conseil de l’Europe sur la démocratie locale et régionale.
- Etablissement d’un ordre du jour commun entre les ministres responsables de la démocratie locale et régionale d’une part et le Congrès d’autre part
Considérations:
On peut se féliciter de ce que, dans le cadre du programme et du budget intégrés (2012-2013) du Conseil de l’Europe – lesquels constituent eux-mêmes le résultat concret de l’effort de réforme engagé par le Secrétaire Général –, le travail du Congrès et celui du secteur intergouvernemental compétent en matière de démocratie locale régionale aient été rassemblés sous le pilier de la démocratie et plus spécialement de l’axe stratégique de la gouvernance démocratique, de manière à établir des synergies.
Cette évolution s’inscrit dans la droite ligne des suggestions avancées dans le « Rapport Kiviniemi » et répond au double objectif de cohérence interne au sein du Conseil de l’Europe et d’une meilleure visibilité de son travail dans le domaine de la démocratie locale et régionale (activités de sensibilisation). Il est important d’identifier les domaines sur lesquels cet effort devrait porter et, par conséquent, de commencer à élaborer un ordre du jour commun au secteur gouvernemental et au Congrès dans le cadre de l’ordre du jour plus large du Conseil de l’Europe relatif à la démocratie locale et régionale.
Pour parvenir à cet objectif, le dialogue amélioré – décrit plus haut au point A – devrait permettre la coordination concrète des priorités politiques et des lignes stratégiques.
Cette évolution s’accompagnera du renforcement des relations au niveau intergouvernemental entre le Comité des Ministres et la Conférence ministérielle (Rapport Tölli).
D’autres organes du Conseil de l’Europe comme l’Assemblée parlementaire et la Conférence des ONG devront également jouer un rôle essentiel dans ce nouveau processus.
Propositions:
Ce plan pourrait être abordé sous différents angles, mais intégrera de toute façon les éléments suivants :
- Une approche large: «La démocratie locale régionale dans le cadre du processus de réforme du Conseil de l’Europe». Cette approche est indispensable pour maintenir la démocratie locale régionale au cœur du travail et des priorités de notre Organisation, laquelle fait actuellement l’objet d’une réforme qui bat son plein. Ce travail sera effectué en collaboration étroite avec d’autres organisations internationales et plus spécialement avec l’Union européenne et son Comité des régions.
- Une approche commune: «Le congrès et le secteur intergouvernemental: buts communs, procédures communes». Cette approche vise à établir un ordre du jour commun reprenant les sujets d’intérêt commun en tenant compte des modalités mentionnées plus haut au point A et à contribuer ainsi à rationaliser les procédures, à améliorer les méthodes de travail et à renforcer la coordination.
Ainsi, un premier ordre du jour commun pourrait être élaboré autour de la question de la gouvernance à plusieurs niveaux et de la démocratie locale et régionale. La coopération interinstitutionnelle perçue comme l’aboutissement logique du dénominateur commun – à savoir la démocratie locale et régionale – permettrait de renforcer et de maximiser les efforts.
Nous proposons les sujets plus spécifiques suivants:
1. Suivi de l’impact de la crise économique sur les collectivités locales et régionales et des réponses politiques élaborées au niveau central, régional et local.
2. Renforcement de la participation démocratique des citoyens.
Comme il a été souligné à Utrecht, le faible niveau de la participation des citoyens aux affaires publiques constitue un défi de taille que doivent relever les responsables politiques à tous les niveaux.
3. Amélioration de la coordination de la gouvernance à plusieurs niveaux
Cet aspect devrait être traité conjointement par le Comité des régions et par le Groupe de haut niveau sur la gouvernance réunissant les États membres de l’UE.
4. Gouvernance intégrée en vue d’assurer le respect et la promotion des droits de l’homme;
5. Coopération à plusieurs niveaux, de manière à surmonter les obstacles inhérents à toute coopération transfrontière
Élargir l’application de la Charte européenne de l’autonomie locale dans le but de réduire le nombre de réserves et de parvenir à la meilleure application possible de cet instrument dans les États qui l’ont ratifié, ainsi que d’encourager les États ne l’ayant pas encore fait à combler cette lacune le plus rapidement possible. Ceci permettrait à la Conférence ministérielle d’assumer de manière plus complète sa tâche de suivi de la mise en œuvre de la Charte, en collaboration avec le Congrès.
L’élaboration de ces stratégies par le secteur intergouvernemental et le Congrès soulignerait l’importance du travail et la valeur ajoutée de chacun de ces organes. Dans l’esprit de la discussion en cours (au sein du Comité des Ministres) de la réforme du Conseil de l’Europe, il serait possible de sélectionner les thèmes qui seront abordés lors des futures conférences ministérielles.
- Suivi de la Charte européenne de l’autonomie locale
Considérations:
L’examen sommaire des réponses au questionnaire que j’ai envoyé révèle la diversité des opinions relatives au suivi. En dépit de la reconnaissance presque universelle de l’importance du processus de suivi, les avis respectifs des États membres concernant les modalités de cet exercice divergent.
Depuis la conférence d’Utrecht, le Congrès a entamé un processus de réforme en profondeur de son suivi de la Charte européenne de l’autonomie locale, conformément aux orientations énoncées dans ses Résolutions 296 et 307. Il a également introduit la dimension de la protection des droits de l’homme au niveau local comme l’une de ses priorités. Cette évolution ne saurait cependant en aucune manière déboucher sur une forme de suivi du respect desdits droits.
Les ministres, dans leurs réponses, ont pour leur part indiqué des questions générales (objectivité, impartialité) et des modalités particulières du suivi dont ils aimeraient débattre (notamment le système de consultations et d’entretiens pratiqué dans chaque pays, l’évaluation à l’issue de la publication de chaque rapport et la périodicité des rapports, tout en soulignant la nécessité de promouvoir une discussion entre le secteur intergouvernemental et le Congrès sur ce point. Cette dernière proposition figure d’ailleurs dans la déclaration d’Utrecht elle-même.
Propositions:
La Charte européenne de l’autonomie locale est et restera indubitablement au centre de l’ordre du jour global du Conseil de l’Europe en matière de démocratie locale régionale. Une discussion complète – portant sur tous les aspects de la question essentielle du suivi de la Charte – entre le secteur intergouvernemental et le Congrès n’a pas encore eu lieu, mais devrait être envisagée dans un avenir pas trop lointain.
Dans le contexte d’une telle discussion, il serait notamment possible d’examiner les suggestions suivantes:
1. La création d’un groupe de travail conjoint Congrès / Conférence ministérielle dont le travail se concentrerait sur l’identification et l’analyse des problèmes communs relevés dans les pays (ou groupes de pays) ayant fait l’objet du suivi, de manière à pouvoir concevoir des systèmes d’étalonnage propices à l’élaboration de conclusions communes.
2. La tenue de réunions bilatérales préalables entre le Congrès et l’Etat membre, avant la mission sur le terrain, de manière à obtenir des informations précises sur les réalités concrètes et les différentes approches spécifiques au pays concerné.
3. Le suivi de la Charte européenne par le Congrès devrait s’accompagner d’une étude plus technique (qui pourrait être confiée au CDLR), de manière à éviter toute évaluation excessivement subjective. Cette suggestion pourrait déboucher sur la création d’un comité conjoint qui serait présidé par le Congrès.
4. L’introduction d’une certaine souplesse dans les différents types de suivi afin de permettre aux pays d’exiger eux-mêmes le suivi de certaines questions et de se concentrer sur les aspects auxquels ils s’intéressent, à condition d’avoir obtenu le soutien préalable de leur délégation nationale au Congrès. De cette manière et tant que les Etats et les organes nationaux et locaux participeront au processus, il serait possible d’assurer le suivi souple (mais périodique) de ces questions.
Toutes ces recommandations seraient mises en œuvre en ayant pour principale préoccupation la suppression des doubles emplois et l’exploitation des organes et des canaux de communication déjà en place.
D. Evaluation du travail du Conseil de l’Europe dans le domaine de la démocratie locale et régionale:
Considérations:
Le principe de l’évaluation périodique – par des experts indépendants désignés conjointement – sur les performances du Conseil de l’Europe en matière de promotion de la démocratie locale et régionale a été discuté à Utrecht, approuvé par le Congrès et inclus dans la Déclaration finale.
Les Etats membres n’ont pas soumis de propositions concrètes sur la question, mais plusieurs Etats ont fait part de leurs désaccords concernant la possibilité de recourir à un expert extérieur à l’organe international pour procéder à l’évaluation. Il semble donc qu’à l’heure actuelle aucun consensus suffisant ne se soit dégagé entre les Etats membres pour proposer une réforme substantielle en ce sens.
L’idée même d’une évaluation par un groupe d’experts indépendants des organes dotés d’un mandat politique – comme la Conférence ministérielle, l’Assemblée parlementaire et le Congrès – soulève des difficultés. Cependant, pareille constatation ne devrait pas faire obstacle au suivi et à l’évaluation du travail accompli concrètement, tels que ces processus sont prévus par l’ordre du jour commun.
Propositions:
1. L’évaluation devrait porter sur des activités concrètes comme celles figurant à l’ordre du jour commun.
2. Cette évaluation devrait intervenir à un stade précoce, conformément aux critères d’évaluation interne établis par le Secrétaire Général. À cette fin, les rapports annuels consacrés à chaque question et préparés par les organes compétents devront être examinés.
3. L’évaluation de la situation globale devrait faire l’objet d’une appréciation politique régulière dans le cadre d’une réunion – tenue au cours de chaque session de la Conférence ministérielle – entre le Congrès et les Ministres.
4. Les rapports préparés à cette fin seront soumis pour approbation à la Conférence ministérielle elle-même et à la réunion plénière du Congrès, puis à l’Assemblée parlementaire et au Comité des Ministres.