Strasbourg, le 9 avril 2013                                                  CDLR(2013)7

                                                                   Point B.1 de l'ordre du jour

COMITE EUROPEEN SUR LA DEMOCRATIE LOCALE ET REGIONALE

(CDLR)

ECHANGE DE VUES SUR DES QUESTIONS D’ACTUALITE

Pour échange et action

Note du Secrétariat

établie par la

Direction de la gouvernance démocratique

Service des institutions et de la gouvernance démocratiques

This document is public. It will not be distributed at the meeting. Please bring this copy.

Ce document est public. Il ne sera pas distribué en réunion. Prière de vous munir de cet exemplaire.

Introduction

Conformément à son mandat, le CDLR doit « échanger des informations, points de vues et bonnes pratiques entre ses membres, observateurs et participants sur les questions intergouvernementales concernant la démocratie locale et régionale et la coopération transfrontalière ».

Lors de la dernière réunion du CDLR, trois délégations ont proposé des thèmes de discussion : l’Italie a présenté un résumé des conclusions préliminaires du questionnaire qu’elle avait adressé dans le cadre d’un échange de vues sur les projets d’infrastructures, les Pays-Bas ont proposé un débat sur les mesures adoptées pour réduire les dépenses publiques et ont annoncé un questionnaire sur le sujet, tandis que l’Estonie a invité les membres à répondre au questionnaire sur les finances locales.

Deux délégations du CDLR ont présenté de nouveaux thèmes de discussion : l’Allemagne a proposé un échange de vues sur le caractère sensible que revêt l’ajout d’informations administratives sur internet dans le cadre de la consultation publique organisée pour les projets spatiaux et l’Irlande a proposé un échange de vues sur la réforme des collectivités locales.

Au delà de la demande du CDLR de résumer les réponses au questionnaire italien, le Bureau a décidé qu’en règle générale, un résumé des réponses aux questionnaires préparés pour les échanges de vues sera établi par le Secrétariat.

Projets d’infrastructures

Le CDLR s’est félicité du débat sur les conclusions préliminaires et a demandé au Secrétariat d’établir une synthèse des réponses au questionnaire. Le projet de cette synthèse figure à l’Annexe I.

Mesures adoptées pour réduire les dépenses publiques

Le CDLR a souscrit à l’idée d’un échange de vues sur le sujet et à la proposition de diffuser un questionnaire. Un résumé des réponses figure à l’Annexe II.

Finances locales

Le questionnaire estonien a été envoyé aux membres du CDLR, qui étaient invités à répondre directement à la délégation estonienne. Un résumé des réponses figure à l’Annexe III.

Consultation publique

L’Allemagne a proposé la tenue, lors de la prochaine réunion du CDLR, d’un échange de vues sur le caractère sensible que revêt l’ajout d’informations administratives sur Internet dans le cadre de la consultation publique organisée pour les projets spatiaux. L’Allemagne réalise que le partage d’informations (techniques/stratégiques) sur internet à l’occasion d’une consultation publique peut poser problème et donner lieu à une utilisation abusive de ces informations à d’autres fins. La délégation allemande présentera un exposé sur le sujet, qui est lié en Allemagne au projet de loi relative à l’administration électronique, actuellement examiné par le Parlement allemand. La délégation allemande présentera une brève vue d’ensemble du débat parlementaire occasionné par la procédure législative et souhaite connaître l’expérience acquise en la matière par d’autres délégations. La délégation allemande a élaboré un document préparatoire qui a été distribué par le Secrétariat début mars et qui figure à l’annexe IV.

Réforme des collectivités locales en Irlande

L’Irlande présentera son Programme d’action pour des collectivités locales efficaces au CDLR lors de sa 51^e réunion, en avril 2013. Ce Programme d’action vise à mettre en place de nouveaux seuils en matière d’obligation de rendre des comptes, de transparence et de contrôle externe, qui sont autant de piliers essentiels de la démocratie locale, tout en renforçant la participation des femmes à la vie politique. Un bref résumé de certains des points de la réforme des collectivités locales en Irlande figure à l’annexe V.

Pour que la discussion soit enrichissante pour toutes les délégations, la procédure sera la suivante :

1        Les délégations qui en sont à l’origine présentent le thème de la discussion. Les éventuels documents écrits seront distribués à toutes les délégations, si possible avant la réunion. Les présentations PowerPoint ou similaires sont possibles et bienvenues.

2        Les délégations du comité se préparent à la discussion, en fonction des questions ou problèmes soulevés par les délégations qui ont proposé le thème, et apportent des informations ou des documentations pertinentes à la réunion. Si des documents sont remis à l’avance, ils pourront être distribués aux délégations.

3        L’échange de vues est résumé dans le rapport de la réunion et la décision d’un suivi éventuel sera prise par le Comité à la fin de la discussion.

4        Le Président du CDLR ouvre et anime la discussion.

Action requise

Les membres du CDLR sont invités à se préparer et à participer aux échanges de vues sur (a) les procédures de consultation : Allemagne – informations publiques sur internet / Italie – planification des grands travaux d’infrastructures ; (b) la réforme des collectivités locales : présentation du Programme d’action pour la révision des structures des collectivités locales en Irlande et (c) la crise financière : Pays-Bas – Mesures adoptées pour réduire les dépenses publiques.

ANNEXE I

Synthèse des réponses au questionnaire
sur les difficultés lors de la prise de décision et la participation
concernant les grands travaux publics

Conformément à son mandat[1], lors de ses deux réunions en 2012, le CDLR a tenu des échanges de vues sur des questions d’actualité. Prenant appui sur des informations nationales fournies en réponse à un questionnaire, le Comité a notamment discuté des procédures de prise de décisions et des pratiques en matière de consultation des citoyens et des collectivités locales/régionales lors de la planification de grands projets d’infrastructures ayant un impact territorial.

Ce thème a été proposé par la délégation d’Italie, motivée par les difficultés internes pour aboutir à des décisions consensuelles entre les deux niveaux de gouvernement sur la localisation des grandes infrastructures et sur la mise en œuvre de mesures qui impliqueraient des coûts supplémentaires pour les collectivités locales. Les discussions concernant la construction de la ligne ferroviaire Turin – Lyon ou du Pont de Messine (entre Calabre et Sicile), l’installation de sites protégés pour le stockage des déchets nucléaires (Scanzano Jonico) ou même de simples décharges pour les ordures ménagères (Naples) ont pris beaucoup de temps et illustrent ces difficultés.

 

A sa réunion de novembre 2012, le CDLR a décidé de poursuivre le débat sur ce thème en 2013. Le présent document est la synthèse des 14 réponses nationales^[2] (annexe I), structurée en quatre parties selon le modèle du questionnaire. Son objectif est de regrouper les réponses pour mettre en lumière les approches adoptées par les pays sous chaque question, ainsi que d’alimenter les prochains échanges du Comité avec les questions nécessitant davantage d’approfondissement.

 

*   *   *

 

D’un point de vue temporel, les travaux publics construisent ou entretiennent des ouvrages s’inscrivent dans une vision à long terme, bénéficiant à la fois aux générations présentes et futures. D’un point de vue matériel, les travaux publics répondent à un ou plusieurs des objectifs suivants : 

-     l’amélioration du cadre de vie par la rénovation ou l’aménagement d’un territoire,

-     le développement économique d’un territoire par la construction de nouvelles liaisons,

-     la fluidification de la circulation et la réduction de la pollution par la construction de nouvelles liaisons,

-     le développement durable par la construction de stations de gestion des risques environnementaux (épuration, traitement des déchets etc.) et de centrales-sources d’énergies renouvelables. 

Les projets de travaux publics peuvent émaner de l’administration au niveau local, régional, national, voire européen ou d’entreprises publiques ou privées. Nombreux projets émanent des collectivités locales/régionales elles-mêmes. Garant de l’intérêt national, l’Etat définit l’infrastructure dont le pays aura besoin au cours des prochaines années, en associant en principe les collectivités à la conception des projets qui auront un impact sur leurs territoires.

Avant toute décision, les projets sont portés à la connaissance des élus et de la population et font l’objet d’une étude d’utilité publique et d’impact sur l’environnement. C’est la phase pendant laquelle toute personne ou instance concernée devrait pouvoir s’exprimer.  Pour aboutir, un projet doit bénéficier d’un consensus social et économique, autrement dit les parties prenantes doivent trouver le juste milieu entre l’intérêt du projet pour le plus grand nombre et les nuisances et les coûts qu’il va occasionner.  

*   *   *

Question 1

Les réponses témoignent que la majeure partie des Etats ayant participé au questionnaire a été confrontée à des difficultés au moment de la conception et/ou de la prise de décision concernant la réalisation de travaux publics. Ces difficultés peuvent  trouver leur cause soit dans le questionnement politique sur la nécessité, le contenu, la mise en œuvre, le calendrier, le budget etc., soit dans les réactions des partenaires sociaux ou économiques au niveau national (organisations écologiques, associations d'entrepreneurs, services archéologiques etc) ou local (citoyens, entreprises, autorités locales, la société civile) sur les moyens de mise en œuvre, l’impact économique, social et environnemental du projet. Les réactions et les questionnements se traduisent en général en débats publics, politiques au sein du Parlement, en vote populaire ou finissent devant une juridiction. Les conséquences observées sont des retards, des surcoûts, des modifications et parfois même l’abandon du projet. 

Trois Etats membres ont rencontré des difficultés liées à l’impact sur l’environnement de divers projets de construction. L’Autriche donne l’exemple du projet de construction du tunnel ferroviaire de Semmering, ayant 27,3 km de longueur, qui passera sous le massif des Alpes du Nord, entre Gloggnitz en Basse-Autriche et Mürzzuschlag en Styrie. Pendant 30 ans, le projet de tunnel a été vivement contesté par des écologistes et des initiatives de groupes de citoyens qui craignaient l’insuffisance en approvisionnement en eau, l’attente à l’environnement et l’explosion des coûts. Une nouvelle alternative écologique au projet de tunnel a été développée, la construction a démarré en 2012 et se poursuivra jusqu’en 2024. La République Tchèque fournit quelques exemples -  le projet d’un second aéroport international au Nord de Prague, d’une nouvelle décharge pour des déchets radioactifs et d’un barrage à Nove Herminovy (Moravie du Nord) -, à propos desquels la population locale s’est exprimée par des referendums négatifs. Après avoir reçu une évaluation de l’impact environnemental favorable au projet, l’Etat a toutefois l’intention de procéder aux travaux publics en indemnisant les communautés en cas d’expropriation ou d’effets négatifs. Le Luxembourg a dû abandonner son projet d’installation d’une décharge pour déchets industriels à la suite des réactions négatives de la population locale. Le pays rencontre actuellement des difficultés pour la construction d’un stade de football et des commerces sur un terrain à risque d’inondation, ce qui obligera le gouvernement à reconsidérer son projet. 

Trois pays partagent l’expérience des difficultés pour mettre en œuvre de grands travaux publics pour des raisons de financement. Pour la Finlande, le partage du financement entre l’Etat et les communes concernées, selon une approche de besoins-coûts-bénéfices, par la mise en place d’une nouvelle ligne de metro « Helsinki – Espoo » est un défi actuel. Selon la réponse, il est également difficile de concilier l’information et la consultation des citoyens avec les objectifs politiques des projets de travaux. En Serbie, malgré le grand intérêt pour les travaux publics de la part des entreprises et de la part des personnes sans emploi, le financement pour de tel type de projets est nettement insuffisant. La réponse de la Turquie va dans le même sens.

Quatre autres pays – Grèce, Irlande, Suède, Royaume-Uni – déclarent avoir été fréquemment confrontés à des difficultés, sans apporter des précisions sur la nature, au moment de la prise de décision concernant des grands travaux publics. En Suède, la collaboration entre l’Etat et les autorités locales a parfois permis de trouver des solutions satisfaisantes. En Irlande, le développement de l’infrastructure routière se fonde sur des statistiques et des procédures bien établies. Néanmoins, certains projets ont dû être abandonnés, redéfinis ou font l’objet d’une procédure juridictionnelle. Au Royaume-Uni, l’adoption d’un nouveau paquet de mesures a permis l’amélioration du système de planification territoriale et l’accélération des procédures de prise de décision relative aux grands projets d'infrastructure. L’ancien système fut complexe et bureaucratique, avec des délais longs qui bloquaient le développement économique : par exemple, il a fallu sept ans pour aboutir à une décision concernant le terminal 5 de l'aéroport de Heathrow, six ans pour la décision concernant la mise à niveau de la ligne de haute tension au Nord du Yorkshire.

Des treize réponses reçues, seulement deux mettent en avant un bon dialogue de principe entre l’échelon national et l’échelon local et la réalisation de travaux publics sans grandes difficultés. Compte tenu de la spécificité de Monaco - surface territoriale réduite et une collectivité territoriale unique -, la concertation entre les autorités est réussie. En Suisse, bien que les procédures d’approbation des travaux publics soient longues et complexes, il y a très peu d’exemples de projets arrêtés ou abandonnés. Cela s’explique par l’existence de normes de construction élevées et respectueuses à la fois de l’environnement et de la santé, ainsi que par la mise en œuvre d’un processus de participation démocratique à la décision et à chaque nouvelle étape/modification du projet. Lorsqu'un projet d'infrastructure est confirmé par un vote populaire, il n'est pas remis en question par la suite, sauf s’il subit des modifications. L’exemple le plus significatif de projet rejeté par des manifestations civiles massives et abandonné par la suite est celui de la construction de la centrale nucléaire de Kaiseraugst. Certains projets dont la réalisation s'étend sur plusieurs décennies peuvent être soumis à un vote populaire supplémentaire à chaque nouvelle étape ou adaptation du projet (par ex., la construction du réseau routier national, de la nouvelle liaison ferroviaire à travers les Alpes – les tunnels du Lötschberg et du Gothard).

Question 2

La législation des pays ayant répondu appréhende de manière différente la notion de  grands travaux publics. Aux termes de la loi luxembourgeoise, il s’agit de la construction de grande voirie de communication (autoroutes et routes de liaisons) et la réalisation de projets immobiliers d’envergure (implantation de zones d’activités économiques, réaménagement des territoires). Dans le même sens, au Royaume-Uni, les grandes infrastructures sont les grandes liaisons de transport, les installations d’eau (barrages, réservoirs, stations d'épuration) et de déchets dangereux. En République Tchèque, la loi énumère les activités pouvant faire l’objet de contrats de travaux publics, la qualification des travaux diffère selon le type d’activité et le coût. En Finlande, l’ampleur des travaux publics est définie par des seuils relatifs aux montants estimés des marchés publics. L’Irlande et la Suisse mettent l’accent sur l’intérêt et l’impact, dans le sens de bénéfice, de la mise en place d’infrastructures (relier des territoires, offrir à l’ensemble de la population une mobilité par la route et des ressources (telles que l’électricité, l’eau). En Serbie, la législation ne définit pas la notion de grands travaux publics.

L’étude de l’impact sur l’environnement est une procédure administrative systématiquement menée dans les pays ayant répondu au questionnaire ; elle est devenue même obligatoire en amont de la réalisation d'aménagements ou d'ouvrages dépassant un seuil financier et ayant une ampleur. Il s'agit d'une procédure d'évaluation à travers laquelle les incidences directes, indirectes, immédiates et à long terme du projet sur ​​l'environnement sont envisagées et évaluées. Dans le cadre de cette étude, les parties prenantes dans un projet s’engagent dans des discussions et des négociations sur les enjeux écologiques et socioéconomiques, et les avantages et les incontinents de celui-ci. A l’issue de l’étude, le projet peut subir des modifications, être assorti de mesures conservatoires et/ou compensatoires ou même être remplacé par une solution alternative (le Luxembourg mentionne le traitement alternatif des déchets industriels à défaut de décharge dans le pays). L’évaluation fait parfois l'objet de critiques ou connait des limites parce qu'elle nécessite du temps, des moyens financiers, des informations et des compétences supplémentaires, ce qui retarde la réalisation du projet et engendre des difficultés imprévues (l’Autriche fait part de ce genre des difficultés). Lorsque différents échelons administratifs sont impliqués dans le projet de grands travaux publics, ils participent tous à l’évaluation de l’impact par l’intermédiaire de leur autorité compétente.  Les réponses de l’Autriche, la Suisse, la République Tchèque et la Grèce vont dans ce sens.

S’agissant du processus décisionnel, nombreux pays informent que toutes les parties intéressées, de tous les niveaux de gouvernement impliqués, participent à la prise de décision sur la construction d’un grand ouvrage. Dans certains pays, la décision relève uniquement du Gouvernement central (Serbie, Turquie, Royaume Uni). En Norvège, les propositions gouvernementales sont entérinées par le Parlement. Dans d’autres pays, les autorités locales/régionales peuvent agir soit en tant qu’autorités administratives décisionnaires si le projet émane d’elles-mêmes, soit en tant qu’autorités concernées par un projet émanant du niveau central (Autriche, République tchèque, Grèce, Suède, Suisse). La réponse suisse est particulièrement intéressante à cet égard en ce qu’elle explique bien l’application du principe de subsidiarité dans le pays et la légitimation démocratique de tout projet de grande infrastructure (voir les informations sous les questions 1 et 2). Il ressort qu’en cas de désaccord entre le niveau central et le niveau local, lorsqu’il faut arbitrer, il revient au gouvernement central de le faire. Au Luxembourg,  « toute réalisation, transformation, changement du mode d’affectation, ou démolition d’une construction, ainsi que les travaux de remblais et de déblais sont soumis à l’autorisation du bourgmestre». Au Monaco, les décisions sont prises après concertation entre le gouvernement et la commune. En Irlande, c’est une autorité nationale indépendante – An Bord Pleanala, qui examine, autorise et modifie les projets de grandes infrastructures en prenant en considération l’intérêt national, le développement durable et le respect de l’environnement.    

Question 3

Concernant la participation des communautés locales au sens de la question, le droit à l’information, en tant que modalité de participation des usagers ou des habitants, semble être acquis dans tous les pays ayant répondu au questionnaire. Les citoyens sont informés selon des procédures formelles sur les projets de grands travaux publics par divers moyens : affichage (le plus souvent à la mairie), publication sur le web (sur le site internet du ministère ou de l’autorité locale responsable) ou par annonce dans les média. L’on peut estimer que le prolongement de ce droit c’est la possibilité à toute personne désireuse de se faire communiquer des détails sur la réalisation du projet (par exemple, budgétaires) ou d’exprimer son avis. 

La tradition dans presque tous les pays est de consulter les citoyens lors de la gestion d’un projet. Leur implication contribue entre autres au développement des relations de confiance avec les autorités. Les citoyens disposent de différentes occasions (au moment de la conception, de l’étude de l’impact, pendant et après la prise de la décision) et de différents moyens (propositions, commentaires, vote aux referendums, pétitions, plaintes) pour exprimer leur avis. C’est le cas en Autriche, en République tchèque, en Irlande, au Luxembourg, en Norvège, en Slovaquie, en Suisse, en Turquie, au Royaume-Uni.

La Suisse précise que les citoyens sont associés à chaque phase du projet, tant au moment de la conception pour prendre en considération leurs besoins, qu’au moment de la décision ou de l’adaptation du projet en cours de réalisation. En Suisse, chaque vote populaire est précédé par des débats publics et une large information par les médias. Au Monaco, l’Ordre des architectes et le Comité des traditions monégasques sont représentés dans le Comité consultatif pour la construction. La Grèce se situe entre le principe et l’exception en ce que la législation ne prévoit pas de façon expresse la participation des citoyens au moment de l’élaboration du projet ni lors de la prise de décision. Dans le pays, l’on observe la multiplication des procédures juridictionnelles concernant des projets portant atteinte au droit de la propriété. Toutefois le promoteur du projet organise des échanges avec les citoyens et les citoyens de leurs côté se mobilisent et organisent des discussions avec les autorités locales. La Finlande, fait part des difficultés de bien organiser l’information des citoyens et exprime le souhait d’améliorer ce fait. La Serbie apporte la précision que les associations de citoyens peuvent aussi répondre aux appels d’offres et devenir des contractants pour des travaux publics.

Question 4

L’intérêt de cette question est de savoir comment réagissent et interagissent les Etats en cas de conflit vis-à-vis d’une installation ou d’une construction de grande infrastructure d’envergure européenne. Cette question est particulièrement d’actualité au moment où se dessine l’avenir de la nouvelle ligne ferroviaire sous les Alpes (Lyon-Turin) qui est prévue pour bénéficier aux échanges régionaux, nationaux et européens.

Certains Etats n’ont pas répondu à cette question sous cet angle. Ils se sont concentrés plutôt sur l’interaction entre l’Etat et les autorités locales/régionales. Comme cela a déjà été précisé sous la question 2 dans les conflits au niveau interne, en principe c’est l’Etat qui décide en dernier ressort. L’autorité centrale ne reste toutefois pas insensible aux arguments des autorités locales/régionales ou des citoyens. Elle cherche une solution qui satisfait au mieux les intérêts en jeu. Si cela n’est pas possible, la possibilité de recours devant une juridiction qui donnera raison à l’une ou à l’autre partie existe.   

Concernant les pays membres de l’Union Européenne, le principe devrait être que la législation supranationale – européenne – est incorporée dans la législation nationale. Comme le note l’Autriche, conformément au principe de la primauté du droit de l’Union européenne, normalement les intérêts supranationaux devraient l'emporter sur les intérêts locaux. La Finlande et la Suède partagent la bonne pratique de trouver des intérêts et des objectifs communs avec les pays voisins au moment de l’élaboration des projets nationaux d’initiative mais dépassant les frontières.

Concernant les pays non membres de l’Union Européenne, les informations permettent de conclure qu’en Norvège c’est le Parlement qui décide en dernier ressort ; en Suisse les intérêts supranationaux sont pris en compte pendant le processus décisionnel et le pays conclut des accords bilatéraux avec les pays voisins sur le développement de toute infrastructure pouvant dépasser le territoire du pays et étant d'intérêt national. Par exemple, la Suisse a contribué financièrement à la restauration en France de la ligne ferroviaire Bourg-en-Bresse - Genève qui permet de réduire de manière significative le temps de trajet entre Paris et l'Ouest de la Suisse. De même, la Suisse a participé au financement de la liaison TGV Rhin-Rhône. Quant à l'avenir, le pays participera aussi au financement de l’amélioration en Allemagne de la ligne Bregenz – Munich et d’autres projets sont en cours concernant les Alpes sur le territoire italien.

ANNEXE II

Mesures adoptées pour réduire les dépenses publiques

Lors de la 50^e réunion du CDLR, la délégation néerlandaise a proposé un échange de vues sur les effets de la crise financière sur les collectivités locales et régionales des Etats membres. La crise a des répercussions sur les collectivités locales et régionales à différents égards : par exemple, elle contraint les pouvoirs publics, comme cela fut le cas aux Pays-Bas, à prendre des mesures de gestion et de contrôle des processus budgétaires ou, encore, elle donne à l’administration centrale l’occasion d’étendre son contrôle sur les dépenses locales et régionales en vue de réduire et de gérer le déficit global, notamment en se référant aux critères de la zone euro. La délégation néerlandaise a constaté que plusieurs pays étaient contraints de réduire les dépenses publiques et que les membres de la zone euro s’étaient même attachés à convenir d’un calendrier rigoureux au cours des années à venir pour réduire les déficits et parvenir à l’équilibre budgétaire, en fixant leur niveau maximal d’endettement global à 60 %.

A la lumière de ce qui précède, la délégation néerlandaise a présenté le questionnaire ci-après, auquel 14 pays ont répondu par écrit[3]. Les éléments ci-après constituent un résumé des réponses.

Question 1 : Comment s’organise la politique budgétaire de votre pays ? Veuillez préciser les liens (budgétaires) entre l’Etat et les collectivités régionales et locales.

Les réponses montrent que les pays concernés disposent d’un cadre juridique régissant les liens budgétaires entre l’Etat et les collectivités régionales et locales. Les dispositions sont inscrites parfois dans la Constitution et le plus souvent dans une loi sur les collectivités régionales et locales. L’examen de la portée des dispositions juridiques révèle une nette différence entre les Etats unitaires et les Etats fédéralistes. Dans les Etats unitaires, les dispositions juridiques nationales couvrent les relations entre tous les échelons de l’administration, tandis que dans les Etats fédéralistes elles se limitent essentiellement à l’échelon régional.

Question 2 :Les dépenses des collectivités locales et régionales sont-elles gérées ou contrôlées d’une quelconque manière par le pouvoir central ?

En général, il existe une nette distinction entre les Etats unitaires et les Etats fédéralistes en ce qui concerne le suivi des dépenses des collectivités locales et régionales. Dans les Etats fédéralistes, les collectivités locales et régionales jouissent d’une autonomie financière et la responsabilité du suivi de l’échelon local échoit principalement aux collectivités régionales.

Cependant, dans la plupart des Etats membres, la gestion des finances locales fait actuellement l’objet d’une réforme. En raison de la crise financière, les administrations centrales ont tendance à renforcer leur influence sur les dépenses et l’endettement au niveau local. Les mesures s’échelonnent des accords sur un suivi renforcé aux dispositions juridiques inscrites dans la loi aux fins de la gestion des dépenses et de l’endettement des collectivités locales et régionales. Cet accroissement de l’influence de l’échelon central est manifeste dans les Etats membres appartenant également à la zone euro, qui sont tenus le mettre leur niveau d’endettement en conformité avec les normes de l’UE.   

Question 3 :Les systèmes comptables sont-ils les mêmes à l’échelon national, régional et local ou les différents échelons des pouvoirs publics sont-ils libres de choisir leur propre système ?

Il ressort des réponses reçues par le Secrétariat que les Etats membres utilisent des systèmes comptables différents. L’utilisation d’un système unique est prescrite dans le cas de certains Etats membres, tandis que les collectivités locales et régionales utilisent des systèmes différents dans d’autres cas. Toutefois, les réponses révèlent une tendance générale à l’adoption du système de comptabilité d’exercice à l’échelon local. 

Question 4 :La crise économique a-t-elle conduit à prendre des initiatives politiques particulières pour renforcer le contrôle des dépenses des collectivités locales et régionales ?

Même si les réponses indiquent que certains Etats membres sont moins touchés par la crise, dans la plupart des Etats membres, la crise financière a clairement conduit à prendre des initiatives politiques pour renforcer le contrôle des dépenses des collectivités locales et régionales.

En général, les nouvelles politiques n’ont pas entraîné de modification de la répartition des attributions et des compétences ; cela étant, dans certains des pays répondants, le renforcement du contrôle s’est inscrit dans le cadre d’un programme de réforme plus vaste incluant une refonte de la répartition des attributions et des compétences entre les échelons de l’administration.

Dans la plupart des cas, les collectivités locales et régionales ont été associées à la définition de la politique relative à ces changements. Les cadres de consultation sont différents entre les Etats membres répondants. Dans certains pays, il existe des obligations juridiques claires de consulter les collectivités locales et régionales, tandis que dans d’autres, ce sont des mécanismes à caractère plus ponctuel, tels que des auditions publiques, débats thématiques ou consultations plus individuelles, qui ont été mis en œuvre.

Question 5 :La crise économique a-t-elle conduit à prendre des initiatives politiques particulières pour réduire les dépenses des collectivités locales et régionales ?

Dans le cadre des mesures prises pour renforcer le contrôle des dépenses et de l’endettement, plusieurs Etats membres, notamment ceux de la zone euro, ont entrepris de fixer des critères applicables aux dépenses et à l’endettement des collectivités locales et régionales. Les Etats fédéralistes font également mention d’un renforcement de la coopération (volontaire) entre les échelons local et fédéral.

 

Question 6 :Le pouvoir central prend-t-il/propose-t-il des mesures particulières pour aider les collectivités régionales et locales sévèrement touchées par la crise économique ?

Les réponses font ressortir une large panoplie de mesures. Premièrement, dans la plupart des pays, les dispositions juridiques nouvellement adoptées en vue de gérer les dépenses et l’endettement imposent aux autorités locales et régionales de revoir leurs budgets et plans (d’investissement) pour le futur. Des Etats membres ont même exprimé l’inquiétude qu’une stricte application des règles de l’UE en particulier n’empêche les collectivités locales de réaliser des investissements dans le futur.

Dans certains pays, les mesures se sont également traduites par un soutien financier aux collectivités locales de sorte à consolider leur situation. 

ANNEXE III

Politiques en matière de finances locales

Lors de sa session des 2 et 3 avril 2012, le CDLR a tenu un débat sur les politiques en matière de finances locales en période de crise, axé sur les recettes, les impôts locaux et les emprunts des collectivités locales. Le sujet a été introduit par la délégation estonienne. Les questions posées et le résumé des 20 réponses formulées par écrit[4]figurent ci-après. 

Existe-t-il une répartition claire des responsabilités entre les différents échelons de l’administration (entre l’administration centrale et les collectivités locales) ? Toutes les attributions des collectivités locales sont-elles clairement définies dans la loi sur les collectivités locales ou un autre texte législatif pertinent ? Existe t-il des compétences communes à l’autorité centrale et aux collectivités locales ? Dans l’affirmative, comment les responsabilités sont-elles réparties dans ces cas-là ?

Dans les pays répondants, on note une répartition claire des responsabilités entre les différents échelons de l’administration. Cette répartition est établie par la Constitution ou par une loi sur les collectivités locales, et souvent précisée par une loi sectorielle. Il existe effectivement des compétences communes, mais elles concernent principalement les échelons local et régional et, d’après les réponses, en particulier les secteurs de politique revêtant une dimension régionale.  

Les collectivités locales exercent-elles des attributions pour le compte de l’administration centrale ? Dans l’affirmative, comment ces attributions sont-elles différenciées des attributions locales à proprement parler (par exemple, marché, allocation du budget de l’Etat par opposition à une allocation ordinaire de la collectivité locale aux fins d’attributions de la collectivité locale, etc.)

Dans la plupart des cas, les collectivités locales ont des attributions exclusives et n’exercent pas d’attributions pour le compte de l’administration centrale. Les réponses indiquent que les situations d’attributions partagées concernent essentiellement les Etats fédéralistes. Toutefois, aucun exemple précis d’attributions communes aux échelons central et local n’a été fourni. Dans les réponses reçues par le Secrétariat, on ne trouve que des exemples d’attributions communes aux échelons central et régional ou d’attributions communes aux échelons régional et local.

Existe-t-il des mécanismes ou procédures visant à offrir aux représentants de l’administration central et des collectivités locales un cadre pour examiner ces questions et convenir (avec ou sans effet contraignant) du montant, du type, du taux, etc. des ressources à allouer aux collectivités locales ? Quel est l’objet de ces négociations ou accords (assiette fiscale des collectivités locales, impôts, fonds de péréquation, subventions spécifiques, etc.) ?

Les réponses font ressortir un large éventail de procédures de consultation. Dans la plupart des pays répondants, il existe une obligation juridique de consulter les collectivités locales sur les propositions concernant leurs finances locales.

 

Quelle part les subventions représentent-elles dans les budgets des collectivités locales ? Quelle est la part des subventions de l’Etat affectée aux collectivités locales ?  De quelle marge de manœuvre les collectivités locales disposent-elles pour les subventions réservées ? A quels services ces subventions sont-elles associées ? Les subventions représentent-elles un soutien de l’administration centrale aux fins des attributions locales ou sont-elles spécialement destinées aux attributions exécutées à l’échelon local qui relèvent des compétences de l’administration centrale (Etat) ?

Dans la plupart des cas, les subventions et aides nationales représentent une part modeste du budget des collectivités locales. Dans la plupart des cas, les taxes et les redevances constituent la part essentielle du budget local. Dans les pays répondants où la fiscalité locale est minimale, les subventions et aides nationales représentent une part plus importante budget local. Même si l’on pourrait noter une ambition de mettre en place davantage de subventions et aides générales, les subventions et aides sont, dans la plupart des cas, liées à des domaines de politique spécifiques, souvent mentionnés dans une loi sectorielle.

Dans votre pays, comment les attributions respectives de l’Etat et des collectivités locales sont-elles définies et différenciées : dans la Constitution ; en des termes généraux dans la loi sur l’autonomie locale ; de façon spécifique pour chaque domaine de compétence dévolu aux collectivités locales ; dans des lois sectorielles couvrant, par exemple, les services et prestations sociaux, la gestion des déchets, l’enseignement primaire, la santé, les loisirs et la culture ou encore le réseau routier et les transports publics ?

Il ressort des réponses que les attributions mentionnées sont définies dans une loi sectorielle dans la plupart des cas.

ANNEXE IV

La diffusion d’informations publiques sur internet^*

Remarques préliminaires

Lors de la dernière réunion du CDLR, les discussions ont porté notamment sur la manière de parvenir à un consensus sur la mise en œuvre de grands projets d’infrastructures. La transparence et la participation citoyenne jouent un rôle important dans ce contexte et peuvent bénéficier de la diffusion d’informations publiques sur internet. Lors de l’examen du projet de loi allemand sur la gouvernance électronique, les risques liés à la diffusion d’informations publiques en ligne ont aussi été évoqués.

1.         Loi sur la gouvernance électronique

On entend par gouvernance électronique la conduite de processus professionnels dans un contexte officiel ou administratif par le biais de médias électroniques utilisant les technologies de l’information et des communications. Les communications électroniques sont largement utilisées, tant dans le domaine privé que professionnel. Les citoyens et les acteurs économiques attendent par conséquent des administrations qu’elles proposent aussi leurs services sous une forme électronique. Ces services sont cependant régis par un cadre juridique spécifique : en particulier, de nombreuses procédures administratives exigent que les demandes soient présentées par écrit, que les originaux sur papier des justificatifs soient fournis et que des dossiers sur papier soient conservés.

La loi sur la gouvernance électronique, en cours d’examen par le Parlement, vise à faciliter la communication électronique avec l’administration à tous les niveaux fédéraux, en réduisant les obstacles juridiques et en encourageant la modernisation des procédures administratives. Dans l’idéal, celles-ci seront à l’avenir intégralement électroniques, sans aucune disparité des médias employés tout au long du traitement de la demande, depuis le moment de son dépôt par un particulier ou une entreprise jusqu’à la communication de la décision administrative.

2.         Publications en ligne

2.1     Documents sur la planification d’investissements importants

Il a été proposé d’inclure dans la loi sur la gouvernance électronique une disposition exigeant que les annonces publiques ou locales soient aussi publiées en ligne. Cette disposition s’appliquerait à la publication de documents tels que les plans relatifs aux projets d’investissement. Jusqu’à présent, la documentation souvent abondante relative à ces projets pouvait être consultée par les citoyens pendant une durée limitée dans les mairies. Parfois, ces documents étaient aussi mis en ligne, mais aucune obligation n’existe à ce sujet. En vertu du projet de loi, cela devra être le cas à l’avenir pour toutes les procédures.

^* Document établi par la Délégation de l’Allemagne.

Les entreprises ont indiqué qu’elles craignaient que la publication sur internet facilite les atteintes au secret professionnel et commercial et favorise l’espionnage industriel. Leurs documentations, une fois publiées sur internet, deviendraient accessibles dans le monde entier, sans limite de durée ni restriction du nombre des personnes ayant accès aux documents. Pour cette raison, elles ont demandé qu’une disposition garantisse que les documents ne seront publiés qu’avec le consentement des entreprises concernées (par exemple le soumissionnaire et le futur opérateur d’une installation). Les réserves exprimées par l’industrie ont été prises en compte, en incluant dans la loi cette proposition en tant que disposition non contraignante. Cela signifie que dans certaines circonstances il est possible de déroger à la législation afin de respecter certaines exigences spéciales liées à la confidentialité. Cette disposition a fait l’objet d’intenses débats tout au long de l’examen du projet de loi. Le Parlement doit encore se prononcer sur le texte. Dans sa décision, il devra trouver un juste équilibre entre les intérêts des entreprises et les attentes du public en matière d’information et d’une plus grande transparence.

2.2     La mise en ligne des documents de réunion et la diffusion des réunions en ligne

La manière d’améliorer la transparence des activités des organes locaux élus fait également l’objet d’un vif débat parmi les länder et les municipalités d’Allemagne, notamment sur la question de la publication des documents de réunion et l’admissibilité de la diffusion des réunions en ligne. Le débat porte en particulier sur la nécessité du consentement des intéressés pour que les réunions soient mises en ligne. Actuellement, les dispositions sur cette question varient selon les länder.

3.        Questions à débattre

Dans ce contexte, les questions suivantes devraient être examinées :

·         Les publications en ligne permettant la transparence des actes administratifs sont-elles un bon moyen d’améliorer la participation citoyenne et de régler les conflits, par exemple au sujet des grands projets d’infrastructures ?

·         Comment les secrets commerciaux ou la vie privée des particuliers sont-ils protégés, dans votre pays, lorsque des informations officielles et administratives sont mises en ligne ? Existe-t-il un débat sur cette question ? Quels intérêts privés met-il en jeu ?

·         Comment, lors de la mise en ligne d’informations officielles et administratives, un juste équilibre est-il garanti entre les intérêts du public en matière d’information et les intérêts privés ?

ANNEXE V

Programme d’action pour des collectivités locales efficaces en Irlande

Le Programme d’action s’articule autour de la vision ci-après :

Les collectivités locales seront le principal instrument de gouvernance et de service public à l’échelon local – orientant le développement économique, social et communautaire, fournissant des services d’un bon rapport coût-efficacité et représentant les citoyens et les communautés locales de manière efficace et responsable.

Le programme de réforme est conçu pour atteindre ses objectifs à travers un ensemble de mesures complet et cohérent visant à améliorer les principaux éléments des collectivités locales (à savoir leurs structures, fonctions, ressources, arrangements opérationnels et gouvernance), et est guidé par des principes pertinents, y compris différentes recommandations du Conseil de l’Europe.

Le rôle des collectivités locales en Irlande est limité par rapport à ce qu’il est dans d’autre pays. Ce rôle sera renforcé au regard de critères pertinents, notamment en les dotant d’un éventail plus large de fonctions appropriées, afin qu’elles tirent le meilleur parti de leurs ressources et capacités.

S’agissant du court terme, les fonctions des collectivités locales sont en train d’être renforcées en particulier comme suit :

·                rôle accru et plus précis en matière de développement économique et d’appui aux entreprises ;

·                forte implication dans le développement communautaire et local ;

·                délégation de fonctions spécifiques de l’administration centrale et de pouvoirs accrus ou assouplissement de contrôles spécifiques exercés par l’échelon central sur les collectivités locales ;

·                élargissement de l’action des collectivités locales par l’utilisation de leur capacité à exercer des fonctions avec ou pour le compte d’autres secteurs et à jouer un rôle étendu de coordination et de direction au niveau local.

Les collectivités locales joueront un rôle plus important en matière de promotion du développement économique, contribuant ainsi à la préservation et à la création d’emplois. A cet effet, chaque collectivité locale s’appuiera sur un comité d’orientation stratégique (« Strategic Policy Committee » – SPC) et, le cas échéant, sur un directeur des services de développement économique.

Les collectivités locales joueront un rôle central dans la supervision et la planification des programmes de développement local et communautaire. Les arrangements à mettre en œuvre incluent :

·                un comité économique et social au sein de chaque « city council » (conseil municipal) ou « county council » (conseil de comté), aux fins de la planification et de la supervision des programmes de développement local et communautaire ;

·                un groupe inter-services afin d’assurer une approche impliquant l’ensemble de la collectivité locale (« whole-of-government approach ») ;

·                une politique nationale visant à établir un cadre pour une approche transversale du développement local et communautaire au sein des collectivités locales, et une approche commune en matière de budget, coûts et affectation des ressources ;

·                un plan quinquennal de développement local et communautaire des « cities » (villes) et « counties » (comtés) faisant partie du plan de développement global des « cities » et « counties » ;

·                l’alignement des zones du programme de développement local et communautaire sur les frontières des « cities » et des « counties » dans la mesure du possible ;

Un programme de délégation de fonctions spécifiques et de responsabilités accrues aux collectivités locales sera mis en œuvre. Il inclura :

·                la délégation de responsabilités accrues dans certains domaines tels que l’environnement, l’eau, le littoral, le développement local et communautaire, la sécurité alimentaire, les routes et la circulation, le logement et l’efficacité énergétique ;

·                l’attribution de certaines fonctions de ministères ou organismes de l’administration centrale aux collectivités locales dans des domaines tels que les transports, le tourisme, le sport, la gestion du domaine et des sites du patrimoine de l’Etat, la gestion des risques d’inondation et des secours y afférents et certains aspects liés aux infrastructures.

Une restructuration en profondeur des structures d’administration locale est prévue et, dans le cadre de la réforme de la fonction publique en général, les structures des collectivités territoriales à l’échelon inférieur au « county », à l’échelon du « county » et à l’échelon régional seront rationalisées et renforcées.

·                Il en résultera une organisation rationalisée intégrant les administrations des « towns » et des « counties » et employant environ 500 conseillers en moins, grâce au remplacement de 114 collectivités locales par 31 autorités intégrées organisées sur la base de « municipal districts » (districts municipaux) au sein des « counties ».

·                Les conseillers seront élus simultanément au sein des conseils des « municipal districts » et « counties », avec des membres en commun à la place des membres séparés des organes des « towns » et des « counties » dans le cadre du régime actuel où les « municipal towns » ont une double représentation.

·                Le nombre total de sièges à l’échelle nationale ne dépassera pas 950, contre 883 sièges de conseils de « county » et conseils de « city » et 744 sièges de conseils de « town » actuellement.

·                Un des objectifs principaux de la fusion de collectivités locales est de renforcer la capacité des collectivités locales à promouvoir le développement économique et social. Les autorités fusionnées seront les précurseurs du rôle accru des collectivités locales dans le développement économique.

·                Les structures et fonctions régionales seront révisées et renforcées, avec le remplacement des huit autorités régionales et deux assemblées par trois assemblées régionales nouvelles qui rempliront un éventail de fonctions stratégiques actualisées.

·                Les fonctions principales des nouvelles assemblées régionales incluront la formulation de stratégies d’aménagement du territoire et économiques régionales, d’autres fonctions stratégiques sur la base d’une législation adaptée, des fonctions pertinentes en rapport avec les programmes de financement de l’UE et le contrôle des performances des collectivités locales et de la mise en œuvre des politiques nationales.

Un programme robuste de mesures de renforcement de l’efficacité, de rationalisation organisationnelle et d’évaluation des performances est en cours d’exécution afin de s’assurer que les collectivités locales sont organisées et fonctionnent de façon aussi efficace que possible, répondent aux plus hautes exigences en matière de performances et fournissent la meilleure qualité de service et la meilleure réponse aux clients, citoyens et contribuables.

Un processus de planification des effectifs est en cours en vue de déterminer les besoins optima des collectivités locales en matière d’organisation et de personnel, sachant qu’une dotation rigoureuse en personnel et une rationalisation de l’organisation se poursuivront dans le contexte du programme de réforme.

Des accords sur le niveau de service seront élaborés entre les ministères et les collectivités locales. Un système plus robuste de normes de performance et de suivi sera introduit dans les collectivités locales, en mettant l’accent sur des indicateurs clés et sur les effets (« outcomes ») plutôt que sur les produits (« outputs »), sur l’optimisation des ressources et sur l’évaluation comparative des performances des autorités.

Le gouvernement est déterminé à introduire un impôt foncier local, assorti d’un élément approprié de responsabilité financière des collectivités locales sous-tendant la prise de décision démocratique au niveau local.

Pour satisfaire aux exigences de bonne gouvernance, compétences de direction et responsabilité démocratique, une série de mesures de réforme est en cours d’exécution, comme suit :

·                la structure, le rôle, la composition et les mécanismes opérationnels des « Strategic Policy Committees » (comités d’orientation stratégique) et des « Corporate Policy Groups » (groupes d’appui aux politiques) des collectivités locales seront examinés et renforcés ;

·                une assemblée spéciale des élus des quatre collectivités locales de Dublin sera convoquée afin d’examiner les possibilités d’introduction d’un maire directement élu pour une région métropolitaine de Dublin, lesquelles seront soumises à une décision via un plébiscite en 2014 ;

·                une nouvelle commission nationale de surveillance et de vérification pour les collectivités locales sera établie en vue d’assurer un contrôle indépendant et de qualité des performances des collectivités locales dans le cadre de l’exécution de leurs mandats nationaux, régionaux et locaux ;

·                des mesures seront mises en œuvre pour renforcer la responsabilisation et la vérification dans les collectivités locales ;

·                le poste de « Manager » (gestionnaire) de collectivité locale sera remplacé par celui de « Chief Executive » (directeur général), la possibilité de renforcer le statut officiel du conseil élu dans ce contexte sera examiné et les fonctions réservées aux élus seront renforcées.

·                le code de déontologie des collectivités locales sera renforcé et intégré dans un cadre législatif national unique applicable à l’ensemble du secteur public ;

·                des mécanismes destinés à promouvoir un plus grand engagement communautaire et citoyen à l’égard des collectivités locales seront examinés, y compris des arrangements de démocratie participative le cas échéant.

Un programme législatif important destiné à mettre en place, en temps opportun pour les élections locales de 2014, le large éventail de mesures requises par le Programme d’action constituera un volet central de la mise en œuvre dudit programme.

Par ailleurs, les mesures à mettre en œuvre dans le cadre du Programme d’action fourniront la plate-forme du développement futur du système des collectivités locales et d’élargissement du rôle de ce système dans le cadre de la réforme de l’ensemble de l’administration publique en cours en Irlande.