Strasbourg, le 5 novembre 2013                                                           CDLR(2013)28

                   Point E.3 de l’ordre du jour

COMITE EUROPEEN SUR LA DEMOCRATIE LOCALE ET REGIONALE

(CDLR)

PROJET DE RAPPORT SUR DES INITIATIVES VISANT A PROMOUVOIR LA BONNE GOUVERNANCE, A RENFORCER LES CAPACITES ET A ENCOURAGER LA PARTICIPATION DEMOCRATIQUE CITOYENNE AU NIVEAU LOCAL

Pour adoption

Note du Secrétariat

établie par la

Direction de la gouvernance démocratique

Service des institutions et de la gouvernance démocratiques


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Ce document est public. Il ne sera pas distribué en réunion. Prière de vous munir de cet exemplaire.


Introduction

Dans le cadre de son mandat, il est attendu que le CDLR prépare :

« un rapport sur des initiatives visant à renforcer la bonne gouvernance, le développement des capacités et la participation démocratique des citoyens au niveau local. »

En outre, conformément aux décisions spécifiques prises par le Comité des Ministres en ce qui concerne le suivi de la 17e session de la Conférence du Conseil de l'Europe des ministres responsables des collectivités locales et régionales (Kyiv, 3-4 novembre 2011), il est attendu que le CDLR :

« étudie comment les principes de la bonne gouvernance démocratique aux niveaux local et régional peuvent être promus et enracinés dans les pratiques des collectivités territoriales. »

Afin de répondre à ces deux demandes spécifiques, mais complémentaires, le CDLR a préparé un questionnaire qu’il a remis à tous les Etats membres afin de recueillir des informations sur leurs activités et pratiques actuelles, ainsi que sur leurs projets, dans deux grands domaines

·         l'amélioration de la qualité de la gouvernance locale et régionale

·         la réforme du cadre et des structures de la gouvernance locale et régionale.

Le Comité s’est adjoint les services d’un consultant pour compiler et analyser les réponses au questionnaire ; celui-ci a présenté ses premières conclusions au séminaire du CDLR sur la bonne gouvernance démocratique qui s’est tenu à Strasbourg les 17 et 18 juin 2013. Le séminaire a réuni des experts, des élus locaux et des universitaires en vue de partager les données d’expérience et d’identifier comment les principes pourraient être promus et appliqués au sein des collectivités locales et régionales.

Le présent rapport sur des initiatives visant à renforcer la bonne gouvernance, le développement des capacités et la participation démocratique des citoyens au niveau local s’appuie sur les réponses au questionnaire et les conclusions du séminaire[1], ainsi que sur le rapport plus substantiel préparé par le consultant[2].

Action requise

Le CDLR est invité à examiner et à approuver le rapport présenté à l’Annexe I et à le transmettre au Comité des Ministres.


 ANNEXE I

PROJET

RAPPORT SUR DES INITIATIVES VISANT A PROMOUVOIR LA BONNE GOUVERNANCE, A RENFORCER LES CAPACITES ET A ENCOURAGER

LA PARTICIPATION DEMOCRATIQUE CITOYENNE AU NIVEAU LOCAL

Introduction

Dans le cadre de son mandat, il est attendu que le Comité européen sur la démocratie locale et régionale (CDLR) prépare :

« un rapport sur des initiatives visant à renforcer la bonne gouvernance, le développement des capacités et la participation démocratique des citoyens au niveau local. »

En outre, conformément aux décisions spécifiques prises par le Comité des Ministres en ce qui concerne le suivi de la 17e session de la Conférence du Conseil de l'Europe des ministres responsables des collectivités locales et régionales (Kyiv, 3-4 novembre 2011), il est attendu que le CDLR :

« étudie comment les principes de la bonne gouvernance démocratique aux niveaux local et régional peuvent être promus et enracinés dans les pratiques des collectivités territoriales. »

Le CDLR a remis un questionnaire aux Etats membres afin de recueillir des informations et de pouvoir « rendre compte de leurs initiatives » et a organisé, à Strasbourg, un séminaire ouvert à tous ses membres en vue d’échanger les données d’expérience et de développer une compréhension des initiatives visant à renforcer la bonne gouvernance, le développement des capacités et la participation démocratique des citoyens au niveau local.

Le CDLR ayant également l’obligation « d’examiner comment les principes pourraient être promus et appliqués », il a analysé les réponses au questionnaire et engagé une réflexion sur les échanges tenus et les présentations faites au séminaire du point de vue des principes pertinents d’une bonne gouvernance démocratique au niveau local.

Le présent rapport s’efforce donc d’esquisser une définition de la bonne gouvernance dans le secteur public et de mettre en exergue les mesures prises par (certains) des Etats membres pour promouvoir et consolider la bonne gouvernance aux niveaux central et local. Il contient aussi des propositions pour promouvoir et appliquer plus efficacement les mesures destinées à renforcer l’efficacité de ces politiques à l’aune des normes du Conseil de l’Europe relatives à la bonne gouvernance démocratique qui figurent dans la Stratégie pour l'innovation et la bonne gouvernance et les Douze principes européens de la bonne gouvernance démocratique.


QU’EST-CE QUE LA BONNE GOUVERNANCE ?

La gouvernance est l’acte de gouverner. Elle renvoie aux processus de pilotage et de coordination des décisions et des acteurs qui déterminent les perspectives, attribuent les pouvoirs ou vérifient les résultats obtenus. La gouvernance, qui peut constituer un processus à part ou faire partie des processus de décision ou de direction, est généralement gérée par une autorité publique qui fournit des services aux citoyens, soit verticalement soit horizontalement [3].

Bien que l’usage du mot « gouvernance » s’applique désormais à des contextes plus larges comme la gouvernance d’entreprise, le présent rapport se concentre sur la gouvernance aux niveaux local et régional.

La gouvernance renvoie au « processus » de la prise de décisions et au processus mis en place pour appliquer ces décisions. De ce fait, toute analyse de la gouvernance porte essentiellement sur les parties prenantes formelles et informelles de la prise de décisions et de l’application des décisions prises, ainsi que sur les structures formelles et informelles qui sont mises en place pour parvenir à la décision et l’appliquer.

Le gouvernement n’est qu’un acteur parmi d’autres de la gouvernance et dans ce contexte, il doit être compris à tous les niveaux (supranational, national, régional et local). Les autres parties prenantes sont, entre autres, la société civile, les ONG, les médias, les lobbyistes, les donateurs internationaux et les multinationales. Chacune peut jouer un rôle dans la prise de décision ou dans la détermination du processus décisionnel.

La gouvernance dans les politiques internationales

Si le terme « gouvernance » est aujourd’hui très répandu, son usage est souvent galvaudé.

En politique internationale, il est généralement employé pour décrire un phénomène qui dépasse le seul gouvernement et recouvre des institutions gouvernementales, mais aussi des mécanismes non-gouvernementaux informels. La notion de gouvernance nous permet d’analyser le rôle des gouvernements face aux questions d’intérêt public et ce que d’autres acteurs peuvent apporter.

Depuis le milieu des années 1990, le mot « gouvernance » s’est imposé dans le langage des Etats membres, que ce soit dans le jargon des universitaires ou des agents – de façon limitée chez ces derniers, non seulement en ce qui concerne sa fréquence d’utilisation, mais aussi en relation avec ses connotations et les auditoires concernés[4].


Pour la Banque mondiale et l’OCDE en revanche, la gouvernance a clairement une connotation prescriptive, comme dans « bonne gouvernance ». L’OCDE déclare que :

Une gouvernance publique, bonne et efficace, contribue à renforcer la démocratie et les droits de l’homme, à promouvoir la prospérité économique et la cohésion sociale, à réduire la pauvreté, à améliorer la protection de l’environnement et l’utilisation durable des ressources naturelles, à soutenir la confiance dans le gouvernement et l’administration publique. Généralement, une bonne gouvernance implique aussi une réduction du risque de corruption et de mauvaise gestion et la protection de la démocratie et des droits de l’homme.

La Commission européenne a quant à elle conféré une troisième dimension à la gouvernance, qui englobe les relations entre le gouvernement et la société civile.

Elle a d’ailleurs publié en 2001 son Livre blanc sur la gouvernance, devenu l’une des premières références dans les débats sur la gouvernance au sein de l’Union européenne. Le Livre blanc propose d’ouvrir le processus de décision politique afin qu’un plus grand nombre de citoyens et d’organisations soient impliqués dans l’élaboration et l’exécution de la politique communautaire. Il définit les principes d’une bonne gouvernance en vue d’encourager une plus grande ouverture et responsabilité partagée pour tous les acteurs concernés.

Dans les années 1990, des universitaires, spécialistes du processus d’intégration européenne, ont commencé à parler de « gouvernance à multiniveaux » pour expliquer les chevauchements de compétences des différents niveaux de gouvernement et les interactions des acteurs politiques à ces différents niveaux.

Suite aux travaux de la Commission européenne, le Comité des Régions a également publié en 2009 ses travaux sur le Livre blanc de la gouvernance à multiniveaux, qui repose sur les huit principes de la Commission.

Les principes de la bonne gouvernance du Conseil de l’Europe

La bonne gouvernance traduit la vision des rôles et des fonctions des gouvernements en tant que leaders stratégiques du respect de principes communs établis, acceptés en tant qu’instruments pour atteindre un but commun. Les principes communément acceptés de la bonne gouvernance sont le résultat des efforts continus menés depuis quelques décennies par plusieurs organisations internationales soucieuses de comprendre et de contrôler la gouvernance.

La bonne gouvernance est aujourd’hui considérée comme le nouveau paradigme pour donner plein effet à la démocratie, aux droits de l’homme et à l’état de droit. Les citoyens veulent que leur voix soit entendue, que leurs droits de l’homme soient protégés, leurs besoins pris en compte, et que les autorités publiques exercent leur pouvoir de manière transparente et responsable.


Au moment d’établir une série de principes qui seront utilisés pour évaluer la performance de telle organisation ou de tel gouvernement, il convient de s’accorder sur une perception commune de la signification de ces principes.

Définir les principes de la bonne gouvernance est difficile et prête à controverse. Le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD, « La gouvernance et le développement humain durable, 1997 ») énonce une série de principes qui, avec de légères variations, figurent dans de nombreux documents. Dans le cadre de la transparence par exemple, il est possible de déterminer « où nous sommes aujourd’hui », « où nous voulons aller », « comment nous voulons y aller » – les stratégies, priorités et techniques, « comment nous voulons nous y maintenir » – la durabilité, et « faire en sorte que nous y arriverons » – l’application.

La classification et la comparaison de ces principes mettent souvent des chevauchements ou des conflits au jour, dont l’importance dépend du contexte social réel, des complications associées à l’application, et du fait qu’ils ne sont pas seulement associés aux conséquences du pouvoir mais aussi à la manière dont il est exercé.

Tableau 1 : Suivi de la gouvernance – concepts utilisés par les différentes organisations (compilation élargie basée sur Radaelli, 2005)

Commission européenne (Livre blanc sur la gouvernance, 2001)

OCDE

(Organisation de coopération et de développement économiques)

BM

(Banque mondiale)

MG

(Groupe Mandelkern sur la qualité de la réglementation)

CdR

(Livre blanc sur la gouvernance à multiniveaux, 2009)

Responsabilité

X

X

X

X

X

Efficacité

X

X

X

X

X

Ouverture

X

X

X

X

Participation

X

X

X

Cohérence

X

X

Subsidiarité

X

X

X

Proportionnalité

X

X

X


Le Conseil de l’Europe a regroupé et structuré tous ces principes à l’aide d’une série d’indicateurs qualitatifs reconnus :

1.    Des élections régulières, et une représentation et une participation justes

2.    La réactivité

3.    L’efficacité et l’efficience

4.    L’ouverture et la transparence

5.    L’état de droit

6.    Un comportement éthique

7.    Les compétences et les capacités

8.    L’innovation et l’ouverture d’esprit face au changement

9.    La durabilité et l’orientation à long terme

10. Une gestion financière saine

11. Les droits de l’homme, la diversité culturelle et la cohésion sociale

12. L’obligation de rendre des comptes

Un tableau comparatif reprenant les principes définis par la Commission européenne dans son Livre blanc sur la gouvernance européenne de 2001 et les Douze principes établis dans la Stratégie du Conseil de l’Europe permet de faire ressortir des parallèles.


Tableau 2 : les principes de la bonne gouvernance. Tableau comparatif des principes établis par le Livre blanc de la Commission européenne (2001) et le Conseil de l’Europe

GOUVERNANCE EUROPEENNE

UN LIVRE BLANC

LES 12 PRINCIPES DE LA BONNE GOUVERNANCE

CONSEIL DE L’EUROPE

Ouverture

L’innovation et l’ouverture d’esprit face au changement

L’ouverture et la transparence

Participation

Respect des droits de l’Homme et de la diversité culturelle

Des élections régulières et participation citoyenne

Responsabilité

L’état de droit/un comportement éthique

L’obligation de rendre des comptes / la réactivité / les droits de l’homme

Efficacité

L’efficacité et l’efficience

Une gestion financière saine

Cohérence

La durabilité et l’orientation à long terme

Les compétences et les capacités (amélioration permanente des compétences et des capacités)

Subsidiarité et proportionnalité

Définition des Douze principes d’une bonne gouvernance démocratique

A partir de ce tableau (ainsi que des définitions et indicateurs proposés par les Nations unies), on peut esquisser les définitions de principes qui portent parfois des noms différents en fonction de l’organisation internationale, mais qui fondamentalement sont les mêmes.

La transparence et l’ouverture

La transparence signifie que les décisions sont prises et exécutées conformément aux réglementations. Cela implique aussi de garantir un accès libre et direct aux informations à tous ceux qui seront affectées par ces décisions et leur mise en œuvre. Cela implique enfin que l’information soit suffisante et délivrée dans des formes et par des moyens faciles à comprendre.


La participation

La participation - des hommes et des femmes – est un pilier essentiel de la bonne gouvernance. Elle peut être directe ou s'exercer par le biais d'institutions ou de représentants légitimes. Il convient de souligner que la démocratie représentative ne signifie pas nécessairement que les préoccupations des catégories les plus défavorisées sont prises en considération dans les processus décisionnels. La participation doit être informée et organisée. Il faut donc d'une part que la liberté d'association et d'expression soit respectée et d'autre part que la société civile soit organisée.

L'obligation de rendre des comptes

Cette obligation est une condition essentielle de la bonne gouvernance. Les institutions gouvernementales, mais aussi le secteur privé et les organisations de la société civile, doivent rendre des comptes au public et à leurs partenaires institutionnels. Pour savoir qui doit rendre des comptes, et à qui, il convient de déterminer si les décisions sont prises ou les actions menées de l'intérieur ou de l'extérieur d'une organisation ou d'une institution. Le plus souvent, une organisation ou une institution doit rendre des comptes aux personnes qui seront visées par ses décisions ou ses actions. L'obligation de rendre des comptes ne peut être effective en l'absence de transparence et de respect de l'état de droit.

La réactivité (compétences et capacités)

La bonne gouvernance exige que les institutions et les processus s'emploient à servir toutes les parties prenantes dans des délais raisonnables

L'état de droit

La bonne gouvernance impose des cadres juridiques équitables qui soient mis en œuvre de manière impartiale. Elle exige aussi une protection pleine et entière des droits de l'homme, en particulier de ceux des minorités. Pour que les lois soient exécutées de manière impartiale, le système judiciaire doit être indépendant et les forces de police impartiales et incorruptibles.

La recherche du consensus (Durabilité et orientation à long terme)

Toute société réunit plusieurs acteurs et autant de points de vue différents. La bonne gouvernance exige de concilier les intérêts divers représentés dans la société, afin de parvenir à un large consensus sur l’intérêt supérieur de la communauté dans son ensemble et sur la manière de le réaliser. Elle implique aussi d'avoir une vision, large et à long terme, de ce qui est nécessaire pour un développement humain durable et de la façon d’atteindre les objectifs de ce développement. Pour cela, il faut comprendre  le contexte historique, culturel et social de la société ou de la communauté concernée.


L'équité et l'inclusion (respect des droits de l’homme et de la diversité culturelle)

Le bien-être d'une société dépend de ce qui est mis en place pour que tous ses membres aient le sentiment d'en faire partie et ne se sentent pas exclus de la société majoritaire. Il faut pour cela que tous les groupes, et tout particulièrement les plus vulnérables, aient la possibilité d'améliorer ou de maintenir leur niveau de bien-être

L'efficacité et l'efficience (durabilité)

La bonne gouvernance signifie que les processus et les institutions produisent des résultats qui répondent aux besoins de la société en utilisant au mieux les ressources disponibles. Le concept d'efficience, dans le cadre de la bonne gouvernance, inclut aussi l'utilisation durable des ressources naturelles et la protection de l'environnement.

Premières conclusions :

Une comparaison de la terminologie et des expériences permet de parvenir à une définition commune de ce qu’implique une bonne gouvernance dans la pratique.

Les Principes de la bonne gouvernance démocratique du Conseil de l’Europe peuvent être considérés comme un compromis subtil mais réel entre les différentes approches.

De plus, déclarer des principes ne constitue pas un but en soi. Les Etats membres, comme les autorités locales, sont encouragés à appliquer ces principes de façon pragmatique (la Stratégie).

Le Label européen d’excellence en matière de gouvernance (ELoGE) est un outil qui identifie et valorise les bonnes pratiques. Les autorités locales sont néanmoins invitées à améliorer en permanence leur gouvernance en se conformant à ces 12 principes.

L’adhésion aux Principes est considérée comme un processus plutôt que comme un état, ne pas atteindre les objectifs doit inciter à améliorer les résultats liés à ces principes prioritaires.


EXEMPLES DE BONNES PRATIQUES

Comment certains Etats membres appliquent-ils la bonne gouvernance ?

Tous les Etats membres ou presque mènent des politiques et des actions destinées à promouvoir la bonne gouvernance à tous les niveaux du gouvernement, à développer et à renforcer le dialogue entre les différents niveaux de gouvernement, à consolider l’obligation de rendre des comptes et à encourager la participation citoyenne. La liste ci-après[5] est un résumé des actions mises en œuvre en relation avec le ou les principes pertinents d’une bonne gouvernance démocratique.

AUTRICHE – principes prioritaires identifiés : participation, gestion financière saine

Dans les régions, les mesures mises en œuvre portent sur les aspects financiers, l’efficacité et l’efficience. Plusieurs initiatives ont été prises pour améliorer la participation au niveau local.

BELGIQUE - REGION DE BRUXELLES-CAPITALE – principes prioritaires identifiés : participation, ouverture et transparence

Cette année, Bruxelles a relancé la Stratégie pour l’innovation et la bonne gouvernance au niveau local.

BELGIQUE – REGION WALLONE - principes prioritaires identifiés : participation, ouverture et transparence

En 2009, la Wallonie a décidé de devenir un « modèle » de gouvernance en s’engageant dans un processus de réforme des provinces et en créant des bassins de vie pour renforcer la collaboration entre les communes, sur une base volontaire.

BELGIQUE – REGION FLAMANDE principes prioritaires identifiés : participation, ouverture et transparence, efficacité et efficience, compétences et capacités, innovation et ouverture d’esprit face au changement, durabilité et orientation à long terme, et gestion financière saine guident les réformes

Une « réforme interne de l’Etat » est en cours pour rapprocher le gouvernement du citoyen grâce à une approche ascendante qui prévoit de réduire les niveaux administratifs pour la prise de décisions à deux maximums. Le nombre de conseillers provinciaux a été réduit. Le regroupement volontaire des gouvernements locaux est encouragé.


BULGARIE principes prioritaires identifiés : participation, gestion financière saine

La Bulgarie a adopté plusieurs documents stratégiques (catalogues) pour le développement régional et local, qui pourront devenir des mécanismes clés de la réalisation des priorités de la Stratégie 2020 de l’Europe en mobilisant et en développant le potentiel régional et local d’une croissance intelligente, durable et inclusive.

La Bulgarie a signé le protocole additionnel à la Charte de l’autonomie locale en 2012.

Treize municipalités bulgares ont reçu le Label européen d’excellence en matière de gouvernance (ELoGE) en 2011 ; 16 municipalités bulgares l’ont reçu en 2013.

REPUBLIQUE TCHEQUE – principes prioritaires identifiés : transparence, efficacité et efficience, gestion financière saine

Des changements sont en cours, en relation avec les outils du gouvernement électronique, l’harmonisation des unités territoriales, une meilleure gestion financière et la dotation budgétaire.

ESTONIE – principes prioritaires identifiés : efficacité et efficience, gestion financière saine

Des travaux préparatoires sont en cours pour créer des bassins de vie, soutenir le développement économique et créer des emplois dans ces bassins. Les travaux prévoient une utilisation plus efficace des fonds structurels pour développer le renforcement de la capacité, une gestion financière saine et un soutien accru du Centre pour la performance des missions au niveau local.

FRANCE – STRASBOURG – principes prioritaires identifiés : transparence, efficacité et efficience, gestion financière saine

                                     

L’accent est mis sur le principe de la transparence, afin d’améliorer la confiance des citoyens dans les pouvoirs locaux. Les conseils de district sont utilisés pour transformer l’espace public et des mesures relatives à l’obligation de rendre des comptes garantissent une gestion financière saine.

HONGRIE – principes prioritaires identifiés : efficacité et efficience, gestion financière saine

Depuis l’adoption, en 2012, de la nouvelle constitution, des articles importants renvoient au niveau local de la gouvernance. Un nouveau système de financement des missions locales et de nouvelles associations ont été mis en place, tout en conservant le même nombre de municipalités. Des autorités régionales, responsables devant l’Etat, ont été créées pour superviser les travaux. Le processus d’évaluation est actuellement en cours.


ISLANDE - principes prioritaires identifiés : participation, ouverture et transparence, efficacité et efficience, innovation et ouverture d’esprit face au changement, durabilité et orientation à long terme 

La déclaration politique Islande 2020 englobe une vision de l’avenir. Une nouvelle loi sur l’administration locale (entrée en vigueur en 2012) soutient le renforcement de la participation citoyenne dans les processus décisionnels. Autre priorité : une meilleure utilisation des TIC pour promouvoir la mise en place du gouvernement électronique et de la démocratie électronique.

IRLANDE – principes prioritaires identifiés : participation, ouverture et transparence, efficacité et efficience, innovation et ouverture d’esprit face au changement, durabilité et orientation à long terme 

Publié en 2012, le programme d’action pour un gouvernement local efficace place les citoyens au centre et prévoit un large éventail de mesures pour soutenir cet objectif, qui implique des changements significatifs au niveau des structures, des fonctions, du financement, de la gouvernance du gouvernement local et des dispositions opérationnelles. Le programme de réforme a été présenté de manière exhaustive à la 51e réunion du CDLR, en avril 2013.

LUXEMBOURG - principes prioritaires identifiés : participation, ouverture et transparence, efficacité et efficience

La ville de Luxembourg est un exemple intéressant de bonne pratique en matière de participation citoyenne, avec plusieurs initiatives de bonnes pratiques présentées sur plusieurs sites internet municipaux.

PAYS-BAS – principes prioritaires identifiés : participation, ouverture et transparence, obligation de rendre des comptes, efficacité et efficience, compétences et capacités

En janvier 2009, le gouvernement néerlandais a adopté un Code pour une bonne gouvernance publique qui instaure les principes d’une bonne administration publique. Le but est de promouvoir la réflexion au sein des instances de l’administration publique et d’encourager le dialogue sur la bonne gouvernance ; il a été préparé à l’issue de consultations extensives.

L’initiative « être la démocratie » a été lancée en 2012 afin d’améliorer la démocratie participative. On trouve des exemples de bonnes pratiques dans trois villes (Enschede, Dordrecht et Zeist), où les citoyens sont invités à participer aux décisions budgétaires. Dans d’autres villes de 50 000 à 150 000 habitants, des moyens de gouverner avec la participation de toutes les parties prenantes, y compris en relation avec les questions budgétaires, sont à l’étude.


NORVEGE – principes prioritaires identifiés : participation, innovation et ouverture d’esprit face au changement

Le Livre blanc pour « une démocratie locale forte » a été présenté au Parlement en 2008 et est actuellement en cours d’application. Exemples : les processus de réforme testés dans plusieurs municipalités, l’évaluation des résultats et des initiatives pour la réforme (notamment l’abaissement de l’âge du droit de vote à 16 ans pour les élections locales).

La Stratégie pour l’innovation du Conseil de l’Europe au niveau local a été adoptée en 2008. La ville de Time a reçu le Label européen d’excellence en matière de gouvernance en 2012 pour son adhésion au principe de la transparence

PORTUGAL – principes prioritaires identifiés pour 2012-2013 : état de droit, gestion financière saine, innovation et ouverture d’esprit face au changement

La loi adoptée en 2012 autorise la fusion des entreprises municipales et une baisse du nombre de communes (environ 25 %), la coopération intercommunale et l’obligation accrue de rendre des comptes sur le plan fiscal.

SLOVAQUIE – principes prioritaires identifiés : transparence, efficacité et efficience

En mai 2012, le Manifeste du gouvernement (y compris local) établit les domaines prioritaires, en collaboration avec les syndicats et les associations de gouvernements locaux. Le ministère de l’Intérieur procède actuellement à l’évaluation du processus de décentralisation et de son financement, en vue de recommander des mesures d’amélioration.

SLOVENIE – principes prioritaires identifiés : efficacité et efficience, durabilité et orientation à long terme

La Slovénie prépare une stratégie sur le long terme pour le développement futur de l’autonomie locale axée sur la réduction du nombre de municipalités. Fin 2013, on saura si elle a décidé d’adhérer à la Stratégie pour l'innovation et la bonne gouvernance au niveau local du Conseil de l’Europe.

SUEDE – principes prioritaires identifiés : efficacité et efficience, innovation et ouverture d’esprit face au changement, compétences et capacités, comportement éthique, ouverture et transparence, participation

Une priorité fort est accordée aux cadres de référence, réalisés en coopération étroite avec SALAR (Association suédoise des collectivités locales et régionales), pour promouvoir l’efficacité et améliorer la compétence et les capacités des personnels dans les communes et les conseils de comtés.


« L’EX-REPUBLIQUE YOUGOSLAVE DE MACEDOINE » – principes prioritaires identifiés : état de droit, gestion financière saine, efficacité et efficience

La loi sur l’organisation territoriale de 2004 est actuellement en cours de développement afin de pouvoir poursuivre la décentralisation. Les priorités sont : le système de financement, le renforcement des capacités et l’orientation de la performance. L’évaluation des politiques publiques a également été revue pour faciliter l’évaluation de la manière dont le processus répond aux objectifs prévus de la réforme.

Premières conclusions :

Beaucoup d’Etats membres ont engagé des politiques et des processus de réforme qui visent à rationaliser les fonctions administratives, à réduire les niveaux de gouvernement et à contrôler les dépenses publiques. La participation citoyenne est également renforcée. Ces politiques et ces actions poursuivent les objectifs de la Stratégie pour l’innovation et la bonne gouvernance au niveau local.

Les pays qui adoptent une approche globale (tels que les Pays-Bas, la Norvège, la Hongrie) associée à des réformes juridiques et à des stratégies sur le long terme sont les mieux armés pour adhérer de manière adéquate aux Douze principes définis par le Conseil de l’Europe.

Une approche globale, dotée d’une stratégie claire et d’un programme sur le long terme, facilite l’adhésion à l’ensemble des principes, qui sont interconnectés et se renforcent mutuellement.


COMMENT LES PRINCIPES DE LA BONNE GOUVERNANCE DEMOCRATIQUE PEUVENT ETRE PROMUS ET APPLIQUES AUX NIVEAUX LOCAL ET REGIONAL

Propositions

L’analyse du concept de gouvernance et sa mise en œuvre conformément à des principes et à des procédures établis montre clairement que la Stratégie pour l’innovation et la bonne gouvernance du Conseil de l’Europe propose un ensemble de principes appropriés et un cadre de référence utile pour garantir la compatibilité entre les réformes nationales/régionales et les critères de la gouvernance démocratique.

Quoique limitée, l’expérience montre aussi que les réformes des Etats membres se « servent » de manière implicite – parfois explicite – de la Stratégie comme d’un cadre dans lequel ils inscrivent lesdites réformes.

La prochaine étape consiste donc à examiner comment promouvoir les principes d’une bonne gouvernance démocratique compte tenu de l’instrument existant, à savoir la Stratégie, ou indépendamment de celle-ci. Les éléments suivants peuvent être examinés :

S’agissant de la Stratégie pour l’innovation et la bonne gouvernance

·         Classer les principes en deux groupes, uniquement à des fins méthodologiques, afin de faciliter l’évaluation de l’adhésion à ces principes[6].

·         Impliquer davantage de parties prenantes en impliquant un large éventail d’acteurs à plusieurs niveaux dans la réalisation de la Stratégie : exception faite de ceux qui sont déjà prévus, dont l’Etat et les associations régionales concernées, les ONG et les organisations de la société civile devraient aussi être impliqués dans la Stratégie. Une approche réellement multiniveaux serait ainsi assurée pour garantir l’application des règles de la bonne gouvernance à tous les niveaux.

·         Associer le label ELoGE à un ensemble de pratiques prédéfinies qui constituent des exemples de réussite/bonnes pratiques.

·         Regrouper, dans les exemples de réussite, les insuffisances (les principes qui ne sont pas encore pleinement respectés) et les potentiels (les défis à relever et le potentiel de réussite).

·         Organiser une cérémonie, en prévoyant une présentation et une reconnaissance explicites des exemples concrets de bonnes pratiques. Publier un catalogue de projets avec présentation de ceux qui obtiennent les meilleurs résultats.


·         Suivre ces pratiques afin d’identifier les « catalyseurs » qui font d’un projet un exemple de réussite, ce que le projet a accompli et les leçons apprises.

·         Diffuser ces leçons par le biais de projets d’apprentissage. Pour cela, il faut nommer un « directeur de projet » ou un coach sur le long terme (cinq ans au moins). Ce rôle pourrait parfaitement être confié à un expert interne ou externe qui serait chargé de coordonner et de promouvoir activement la participation d’autant de parties prenantes que possible dans l’attribution du label et la campagne de communication qui l’accompagne.

·         Créer une page en ligne dédiée à toutes les bonnes pratiques (site interactif facile d’accès) et demander au directeur de projet de l’alimenter régulièrement, en utilisant les médias sociaux de manière aussi intensive que possible.

S’agissant des autres mesures visant à promouvoir les principes de la bonne gouvernance démocratique :

·         Partager les bonnes pratiques entre les gouvernements et les autorités locales, à la fois dans le cadre des travaux intergouvernementaux du Conseil de l’Europe via des débats thématiques, et au Congrès des pouvoirs locaux et régionaux.

·         Organiser des universités d’été/d’hiver dans des Etats membres présélectionnés où les pouvoirs locaux fonctionnent bien, afin de sensibiliser et de faire comprendre les travaux du Conseil de l’Europe et les bénéfices générés par l’adhésion à la Stratégie et au Label.

·         Demander et utiliser des outils comme les examens par les pairs des politiques nationales

·         Promouvoir les outils du Centre d'expertise sur la réforme de l'administration locale.


Conclusion

Nombreux sont les pays actuellement engagés dans la préparation ou la promotion de politiques destinées à renforcer les capacités et les pratiques de bonne gouvernance. La « gouvernance » étant un concept abstrait, une définition concrète, inscrite dans une réalité territoriale donnée, s’impose ; pour évaluer la gouvernance dans les différents pays, il importe aussi de veiller à une compréhension commune des principes qui sont acceptés et utilisés internationalement. Par ailleurs, bien que tous les pays du monde n’aient pas la même interprétation du concept de bonne gouvernance, une compréhension commune de la signification du concept et des principes fondamentaux devrait être établie de sorte qu’elle puisse servir d’orientation aux Etats membres qui s’engagent dans des réformes de la gouvernance.

Il ressort clairement des réponses au questionnaire, ainsi que des échanges de vues et de bonnes pratiques au CDLR, que les pays ont des approches aussi nombreuses que variées de la compréhension et de la promotion d’une bonne gouvernance. Ce qui apparaît aussi, c’est que certains pays s’engagent dans d’importants processus de réforme globale, tandis que d’autres privilégient une approche plus prudente et fragmentaire des initiatives pour renforcer la bonne gouvernance.

Les informations disponibles montrent que les pays qui adoptent des initiatives stratégiques et globales pour renforcer la bonne gouvernance, notamment en adoptant des réformes juridiques et en favorisant les stratégies sur le long terme, sont davantage susceptibles de s’adapter et d’adhérer aux Douze principes.

Or il apparaît aussi que les Etats membres optent souvent pour une approche plus progressive pour promouvoir les réformes du cadre de la gouvernance. Ces réformes ne portant pas sur tous les aspects des 12 principes, il importe alors de prévoir une certaine marge d’appréciation, en fonction de la situation de chacun. Une approche souple devrait permettre aux parties prenantes de parvenir à la reconnaissance des progrès réalisés étape par étape pour adhérer pleinement aux Douze principes de la bonne gouvernance.

Pour les Etats membres engagés dans des réformes de gouvernance, le principal défi ne réside pas tant dans l’application des Douze principes en tant que tels que dans la conception d’une idée du cadre de la gouvernance recherché qui répondra aux attentes des citoyens, ainsi qu’aux standards requis dans la société flexible et globalisée qui est la nôtre.

Alors que la tendance est à un glissement des cadres de la gouvernance, traditionnellement verticaux et hiérarchiques, vers des cadres plus horizontaux, basés sur des normes (juridiques) et des valeurs communes, la plupart de ces réformes, récentes, partent d’une approche descendante. Les cadres de la gouvernance horizontale sont jugés plus souples et mieux adaptés pour répondre aux exigences des citoyens d’aujourd’hui, mais pour que ce changement soit efficace, il est important d’assurer la confiance et la coopération à tous les niveaux de gouvernement.


Partager les expériences et les bonnes pratiques dans un contexte intergouvernemental constitue par conséquent un outil inestimable qui contribue à identifier les initiatives qui marchent parmi toutes celles qui visent à promouvoir les principes de la bonne gouvernance et à renforcer les relations entre les différents niveaux de gouvernement. Développer ces initiatives, en insistant sur le rôle crucial de la promotion de la participation citoyenne et de l’implication de la société civile, doit être central dans les efforts de modernisation en cours dans la plupart des Etats membres. Or seul un petit nombre de pays a une approche intégrée et interconnectée entre les différents niveaux de gouvernement.

L’époque étant aux réformes, qu’elles soient une conséquence des effets de la crise financière ou qu’elles soient prises par réaction contre ces mêmes effets, les gouvernements centraux devraient être vigilants et veiller à ce que les changements proposés prennent en compte les normes de la bonne gouvernance, du renforcement des capacités et de la participation démocratique citoyenne. La réforme du gouvernement ne devrait pas se focaliser sur les seules politiques d’austérité, mais au contraire privilégier des mesures qui visent à encourager et à renforcer la bonne gouvernance et la participation citoyenne, en améliorant l’efficacité et l’efficience, en favorisant l’engagement et la participation, en encourageant l’innovation et les solutions durables, dans un esprit de responsabilité et de transparence et de respect des droits de l’homme et de l’état de droit.


ANNEXE II

RAPPORT DU

SEMINAIRE SUR LA BONNE GOUVERNANCE DEMOCRATIQUE

AUX NIVEAUX LOCAL ET REGIONAL

Strasbourg 17-18 juin 2013

Ouverture du séminaire :

Le séminaire est ouvert par le président du CDLR, M. Paul Rowsell (RU). Dans ses observations liminaires, celui-ci souligne que l’objectif premier de ce séminaire est le partage d’informations, de visions et de bonnes pratiques entre Etats membres, afin de recenser les initiatives propices à la promotion de la bonne gouvernance, au renforcement des capacités et à la participation démocratique des citoyens aux niveaux local et régional.

Pour lancer le débat, le président pose aux participants les deux questions suivantes :

-        Quel est l’intérêt d’une bonne gouvernance aux niveaux local et régional ?

-        Pourquoi le Conseil de l’Europe devrait-il s’y intéresser ?

A.           Approches conceptuelles de la bonne gouvernance démocratique

Le représentant de l’Institut européen d’administration publique (EIPA) présente une analyse du concept de bonne gouvernance en expliquant ce que signifie la gouvernance et en quoi elle peut être bonne. D’après son expérience, la qualité de la gouvernance est mesurable à trois niveaux : le processus d’élaboration du produit, le contenu du produit, et le résultat pour le consommateur.

Ensuite, le représentant de l’EIPA procède à un croisement des principes de bonne gouvernance tels que définis par différentes organisations internationales. Ce faisant, il propose de regrouper ces principes en deux catégories, à savoir les « processus » et le « contenu » : dans les « processus » figurent l’information, la consultation, l’ouverture et la capacité de réaction/l’obligation de rendre des comptes ; et, dans le « contenu » figurent des principes comme l’approche territoriale/adaptée à l’environnement, la cohérence, la pérennité, le renforcement des capacités, etc. Si quelques participants contestent ce classement, ils conviennent toutefois que cette conceptualisation aide à systématiser l’analyse et à identifier les défaillances dans le respect des principes de bonne gouvernance. Toutefois, il est souligné que, dans la pratique, ces principes sont corrélés et que l’on ne peut parler de bonne gouvernance démocratique que lorsque tous sont mis en œuvre. 


Ce premier débat est suivi d’un exposé par un expert de la Hertie School of Governance, Berlin (Allemagne). L’expert soumet une analyse intéressante ainsi qu’une vision d’ensemble du concept de corruption, en l’étayant avec des statistiques qui soulèvent des questions pertinentes et réveillent le débat. Identifier et évaluer les facteurs qui facilitent la corruption et ceux qui la limitent permet de classer les pays en différentes catégories, notamment selon l’existence de facteurs plus ou moins incitatifs ou dissuasifs, et de produire les premiers résultats comparatifs. Les participants se demandent si des facteurs comme la culture, l’activisme de la société civile et l’utilisation de nouvelles technologies sont des freins aux comportements corrompus, et tirent les premières conclusions :

-          La corruption se développe à l'intérieur des frontières nationales : si le contrôle est défaillant au plan national, il ne peut être fait grand-chose au niveau international.   

-          La mobilisation de la société civile – d’après  les statistiques présentées – est un facteur crucial pour diminuer la corruption.

-          La possibilité de dépenses discrétionnaires multiplie les risques de corruption (et non l’argent dépensé).

-          Les principales conditions qui favorisent les possibilités de corruption sont de deux natures : les pouvoirs discrétionnaires de l’administration et les ressources matérielles. Quant aux facteurs dissuasifs, ils sont de nature juridique et normative  (les participants ont examiné le concept de culture en tant que facteur pertinent en matière de corruption).

-          En conclusion, il n’existe pas de solution miracle et une approche uniforme n’est pas adaptée. Il faut donc adopter une approche au cas par cas, en privilégiant le renforcement de la législation existante, prendre des mesures visant à alléger les formalités administratives, réduire l’informalité, renforcer l’accès électronique et les mécanismes de transparence (notamment pour les fonds de l’UE), et rendre publiques toutes les relations et attaches.

Lors du débat, les participants ont suggéré qu’il faudrait reconnaître la distinction entre d’une part la corruption « formelle » (argent) et, d’autre part, la corruption « informelle » (dans ses aspects plus souterrains comme le clientélisme, le favoritisme, etc.).

A la lumière de ce débat, les participants sont convaincus que les principes de bonne gouvernance, lorsqu’ils sont appliqués, contribuent de façon significative à la prévention ou à l’éradication de la corruption.

Ce sentiment est confirmé par l’intervention du représentant norvégien, qui fait part aux participants de la préparation d’un projet de manuel destiné aux municipalités, dont l’objectif est de promouvoir les mesures de lutte contre la corruption sur la base de critères découlant des principes de bonne gouvernance.


B. Exemples concrets de bonne gouvernance

Des expériences spécifiques de bonne gouvernance sur le terrain sont présentées et examinées dans le détail par les participants. Le premier adjoint au maire de Strasbourg explique le fonctionnement des « Conseils de quartier », institués en guise d’espace de discussion pour favoriser une plus forte participation des citoyens à la gestion de la ville de Strasbourg. Le premier adjoint au maire souligne que le renforcement de la participation publique au processus démocratique ne doit pas passer par une institutionnalisation qui risquerait de fermer les portes à ceux qui désirent participer. Cela étant, en fin de compte, il faut être très clair quant à qui porte la responsabilité des décisions prises.

La deuxième présentation est faite par un représentant de « Mairie-conseils », service mis en place par la Caisse des Dépôts pour apporter des conseils et collecter des expériences et des bonnes pratiques auprès des municipalités de France. Cette présentation donne aux participants une vision d’ensemble de quelques-uns des services proposés et des exemples de la façon dont les institutions peuvent coopérer à une offre de services de bon niveau.

La dernière présentation, par la Hongrie, met l’accent sur les réformes engagées à la suite de l’adoption d’une nouvelle constitution qui a modifié le cadre des structures de gouvernance au plan national. Plutôt que sur la fusion des municipalités, les réformes étaient axées sur le développement et la rationalisation d’une offre commune de services. Une nouvelle structure de financement, instituant un nouveau système de financement des missions locales, a également été mise en place.

C. Initiatives visant à renforcer la participation des citoyens et de la société civile au niveau local

La session de travail sur ce point débute par une présentation du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux, qui souligne l’importance du soutien apporté par les gouvernements nationaux aux initiatives locales dans l’objectif de garantir la participation citoyenne. Le Congrès insiste également sur le rôle déterminant que doit jouer la société civile dans le soutien de la participation directe des citoyens. La participation est plus efficace lorsque les citoyens s’auto-organisent en groupes ou en structures.

Le Congrès est convaincu que le Conseil de l’Europe et ses organes jouent un rôle déterminant dans la promotion de la participation publique. Le Congrès mentionne quatre cadres européens récemment introduits en matière de bonnes pratiques :

1.    le Protocole additionnel à la Charte européenne de l'autonomie locale sur le droit de participer aux affaires des collectivités locales ;

2.    la Charte européenne révisée de la participation des jeunes à la vie locale et régionale ;

3.    la Convention du Conseil de l'Europe sur la participation des étrangers à la vie publique au niveau local ;

4.    la Semaine européenne de la démocratie locale.

Toutefois, le Congrès souligne que les efforts pour promouvoir la participation démocratique des citoyens doivent rester une priorité pour les années à venir, et il encourage les Etats membres à signer le Protocole additionnel à la Charte européenne de l’autonomie locale.

Puis, la municipalité de Time (Norvège) relate son expérience concernant la mise en œuvre du Label européen d’excellence en matière de gouvernance. Cette démarche lui a fait prendre conscience de ses défaillances dans la prestation de services aux citoyens. Elle lui a aussi fourni une feuille de route à suivre et donné l’envie de travailler à l’amélioration permanente des services dans les années à venir. Les 12 principes européens de bonne gouvernance démocratique ne font plus l’objet d’une évaluation individuelle puisque, ensemble, ils forment à présent le socle de la culture de gouvernance de la municipalité.

Enfin, la ville de Dobrich (Bulgarie) fait part de son expérience concernant la mise en œuvre du label ELoGE, qui s’est notamment traduite par des réformes administratives destinées à améliorer la performance de l’organisation municipale. Le représentant bulgare souligne également que le maire peut contribuer à la mise en œuvre du label ELoGE en le promouvant activement et en faisant jouer à sa municipalité un rôle d’exemple.

Enfin, l’Assemblée parlementaire fait une brève déclaration rappelant les travaux qu’elle a menés dans le domaine de la bonne gouvernance. Elle informe les participants du rapport actuellement en préparation sur la bonne gouvernance dans des grandes métropoles comme Berlin, Londres et Istanbul. Le rapport sera présenté lors de la session de l’APCE d’octobre 2013.

Conclusions

Rappelant les questions posées au début de ce séminaire : 

-        Quel est l’intérêt d’une bonne gouvernance aux niveaux local et régional ?

-        Pourquoi le Conseil de l’Europe devrait-il s’y intéresser ?

Et résumant les aboutissements du séminaire, le président conclut que la bonne gouvernance est d’une grande importance aux niveaux local et régional. Les débats ont montré que les principes de bonne gouvernance fixent les paramètres de l’élaboration de politiques publiques satisfaisantes, d’une prestation efficace et effective de services publics et de la prévention de la corruption. Ce sont là des éléments essentiels à la croissance économique, qui est une priorité pour l’ensemble des Etats membres.


Le président souligne que le Conseil de l’Europe a un rôle majeur à jouer dans le renforcement de la bonne gouvernance, tant du point de vue des principes que des aspects pratiques : en termes de principes, parce que la mission clé du Conseil de l’Europe consiste à élaborer et protéger des normes fondamentales en matière de droits de l’homme, de démocratie et de primauté du droit ; d’un point de vue pratique, parce qu’il offre un forum adapté dans le cadre duquel les responsables des collectivités locales et régionales, au sein de l’administration centrale, peuvent échanger, apprendre les uns des autres et s’entraider.

Dès qu’un gouvernement fait preuve de faiblesse et laisse la corruption se répandre, la qualité de vie des citoyens en pâtit. Le Conseil de l’Europe devrait aider les gouvernements concernés à prendre des mesures pour remédier à cette situation. Pour les Etats membres engagés dans la promotion des réformes de la gouvernance, le Conseil de l’Europe représente une véritable valeur ajoutée : il se place dans le rôle de facilitateur de leurs partages d’expériences et de connaissances, en leur fournissant des outils (sous la forme de stratégies) et des expériences (le Centre).



[1] Se reporter à l’Annexe II pour un rapport sur le séminaire.

[3] Governance, Politics and the State, J. Pierre et B. Peters, 2000, Londres.

[4] Pour les diplomates et d’autres agents des institutions européennes à Bruxelles par exemple, la gouvernance est un simple synonyme de la politique administrative ou de la coopération internationale, notamment, concernant cette dernière, en relation avec les efforts déployés pour donner un statut international à l’Arctique.

[5] Un rapport présente dans le détail les politiques de chaque pays, voir www.coe.int/LocalDemocracy

[6] Cf. la proposition contenue dans le rapport préparé par le consultant : www.coe.int/localdemocracy