Strasbourg, le 25 octobre 2013                                                             CDLR(2013)26

                                                                                      Point E.1 de l'ordre du jour

COMITE EUROPEEN SUR LA DEMOCRATIE LOCALE ET REGIONALE

(CDLR)

PROJET DE RAPPORT SUR L’IMPACT DES ALEAS ECONOMIQUES SUR LES BUDGETS DES COLLECTIVITES LOCALES ET PROPOSITIONS DE REPONSES POLITIQUES

Pour adoption

Note du Secrétariat

établie par la

Direction de la gouvernance démocratique

Service des institutions et la gouvernance démocratiques


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Ce document est public. Il ne sera pas distribué en réunion. Prière de vous munir de cet exemplaire.


Introduction

Lors de leur 1156e réunion, le 28 novembre 2012, dans le cadre du suivi de la Conférence ministérielle de Kyiv de novembre 2011, les Délégués des Ministres ont chargé le CDLR :

·         d’analyser l’impact des aléas économiques sur les budgets des collectivités locales ainsi que de développer des propositions de réponses politiques sur la base, le cas échéant, des « lignes directrices de Kyiv ».

Le Bureau du CDLR a tenu une discussion sur le nouveau mandat lors de sa réunion du 1er février 2013 et convenu d’inviter le Professeur Ken Davey à préparer un questionnaire adressé aux Etats membres afin d’évaluer l’impact des aléas économiques ainsi que les réponses adoptées à la lumière des « lignes directrices de Kyiv ». Le questionnaire a été par la suite discuté et approuvé lors de la 51e réunion du CDLR (document CDLR (2013)11). Vingt-deux Etats membres ont répondu au questionnaire.

Dans le même esprit, le Congrès a chargé le Professeur Ken Davey d’élaborer un rapport d’orientation analysant l’impact de la crise et suggérant les réponses politiques à y apporter. Ce rapport a été présenté à la Commission des questions d’actualité du Congrès à Ankara (Turquie) le 26 juin 2013 et un projet de résolution et de recommandation devrait être adopté lors de la session plénière du Congrès 29-31 octobre 2013.

Lors d’une réunion d’une délégation du Bureau du CDLR avec le coordinateur politique du Congrès pour la coopération avec le secteur intergouvernemental du Conseil de l’Europe, M. Karl-Heinz Lambertz, tenue à Bruxelles le 31 mai 2013, il a été convenu de tout mettre en œuvre pour harmoniser les conclusions des rapports respectifs.

Au cours de sa réunion du 5 juillet 2013, le Bureau a examiné l’avant-projet du rapport élaboré par le Professeur Davey.  Une version révisée du rapport a été présenté au Bureau le 27 septembre 2013.  Ce document dresse un aperçu de la situation actuelle en Europe, met en lumière certaines réponses politiques et bonnes pratiques adoptées par les Etats membres pour lutter contre les effets des changements de la conjoncture économique et formule quelques propositions à l’attention du Comité des Ministres.

Action requise

Le CDLR est invité à examiner le projet de rapport (voir Annexe) et à faire des commentaires ou à proposer des amendements qu’il juge approprié. Le CDLR sera ensuite invité à adopter le rapport final et le transmettre au Comité des Ministres.  


Annexe

PROJET DE RAPPORT ET PROPOSITIONS POLITIQUES A L’ATTENTION DES COLLECTIVITES LOCALES COMPTE TENU DE L’IMPACT DES ALEAS ECONOMIQUES SUR LEURS BUDGETS

I. Introduction

Objet

Lors de sa 1156e réunion en novembre 2012, le Comité des Ministres, faisant suite à la Déclaration de Kyiv adoptée à la 17e Session de la Conférence des Ministres du Conseil de l'Europe responsables des collectivités locales et régionales, a chargé le CDLR :

d’analyser l’impact des aléas économiques sur les budgets des collectivités locales ainsi que de développer des propositions de réponses politiques sur la base, le cas échéant, des « Lignes directrice de Kyiv ».

Le présent rapport dresse un aperçu de la situation actuelle en Europe et s’appuie sur les informations fournies par les Etats membres du Conseil de l’Europe en réponse au questionnaire élaboré par le CDLR[1]

Plusieurs initiatives politiques prises par les Etats membres, ainsi que certains exemples de bonnes pratiques identifiés par le CDLR, ont été mis en avant en tant que propositions de réponses politiques à examiner par les Etats membres lors de l’élaboration de nouvelles mesures à la lumière des aléas économiques auxquels sont confrontées les collectivités locales et régionales.

Contexte économique

Dans la plupart des pays européens, la reprise économique demeure fragile. En 2009, le PIB de l’UE dans son ensemble a accusé une baisse de 4,3 %, la production manufacturière a chuté de 19,4 %, et le taux de chômage a augmenté de près de 27%. Les signes d’une lente reprise ont commencé à se manifester en 2010, avec une croissance de 2 % du PIB dans l’UE, mais elle est retombée à 1 % en 2011 et l’année 2012 a enregistré une récession de l’ordre de 0,1 %. Les prévisions font état pour l’UE d’une nouvelle baisse de 0,1% en 2013 (0,4% dans la zone Euro). Néanmoins, une légère reprise a été constatée au cours du deuxième trimestre 2013. Cependant, la plupart des pays d’Europe orientale non membres de l’UE ont connu une légère reprise.


Au cours de l’année 2012 et du premier semestre de 2013, la crise était principalement centrée sur les déficits des budgets nationaux creusés par la baisse des recettes fiscales, l’augmentation des dépenses de prestations sociales et, dans quelques Etats, par les coûts engendrés par le sauvetage de banques. Ces facteurs ainsi que les répercussions des renflouements ont mis en péril la capacité des gouvernements à refinancer la dette souveraine à des taux d’intérêt viables.

 

Grâce en partie à l’intervention de la Banque centrale européenne, la pression sur les taux des obligations s’est estompée et l’attention porte à nouveau sur des questions générales de performances économiques. Selon les prévisions de la Commission européenne, l’économie de l’UE devrait « stagner » en 2013, une reprise significative n’intervenant pas avant 2014. Le chômage demeure la principale préoccupation. Dans l’UE, son taux est passé de 11,4% en 2012 à 12,0 % en 2013, les jeunes étant particulièrement touchés.

La hausse du chômage et l’absence de reprise économique sur un plan général dans toute l’Europe ont donné lieu à de vifs débats sur les politiques de réduction du déficit. Leurs détracteurs soutiennent que l’augmentation de la fiscalité, accompagnée d’une réduction des dépenses publiques, conduit à un cercle vicieux marqué par le chômage, la baisse de la demande des consommateurs et une diminution des recettes fiscales, creusant ainsi davantage le déficit budgétaire national.

 

Pour autant, les solutions alternatives aux politiques d’austérité sont difficiles à trouver. Tout le monde semble toutefois s’accorder à dire que les Etats devraient chercher à revenir aux niveaux antérieurs d’investissement dans le secteur public, essentiellement afin de créer des emplois. Les collectivités locales sont des acteurs clés du débat dans la mesure où elles sont à l’origine, en moyenne, des deux-tiers des investissements publics en Europe. Par ailleurs, ce sont précisément ces investissements dansles budgets des collectivités locales qui ont subi de plein fouet les réductions depuis 2009 et enregistré une baisse de l’ordre de 14 % depuis 2010. (Il s’agit d’une moyenne. Dans les nouveaux Etats membres de l’UE, les investissements ont bénéficié du soutien des fonds structurels de l’UE ; dans d’autres, les réductions ont atteint les 30 %).

Budgets des collectivités locales

En 2009, les recettes des collectivités locales ont chuté dans 16 pays, cette diminution atteignant parfois jusqu’à 20 %. Elle était due principalement à une baisse du produit des impôts locaux et de la part perçue sur les impôts partagés, en particulier les taxes sur les transactions immobilières, le chiffre d’affaires ou les bénéfices des sociétés. Ces diminutions ont été partiellement compensées par des transferts du budget national, notamment dans les pays dotés de mécanismes de péréquation.


Ces interventions furent toutefois éphémères et loin d’être générales. En 2011, l’augmentation moyenne de 5,5 % du produit des impôts locaux et de la part des impôts partagés au sein de l’UE a été quasi intégralement gommée par la baisse de 4,9 % des transferts intergouvernementaux. Ces réductions s’inscrivent dans le cadre des programmes d’austérité nationaux pleinement en vigueur tant dans les pays d’Europe du Sud confrontés à des problèmes de dette souveraine que dans d’autres pays connaissant un grave déficit budgétaire comme l’Irlande, la Roumanie et le Royaume-Uni. À tous les échelons du gouvernement et dans chaque Etat de l’Eurozone, les dépenses sont limitées pour tenir les objectifs du pacte budgétaire.

En 2013, plus de la moitié des systèmes des collectivités locales demeurent confrontés aux pertes de ressources subies depuis les années 2008/2009 et les perspectives d’une reprise immédiate sont minimes ; tous connaissent une augmentation des coûts sociaux, imputable en partie au changement démographique à long terme ; tous éprouvent des difficultés à accroitre les investissements.

II. Réponses politiques et meilleures pratiques

Les stratégies adoptées par les Etats membres pour faire face au changement de conjoncture économique et à ses répercussions sur les budgets des collectivités locales doivent répondre aux grandes incertitudes qui continuent de peser sur les perspectives d’avenir des budgets locaux. Les travaux conduits par l’OCDE sur les politiques structurelles et les inégalités dans le cadre de l’initiative intitulée Nouvelles approches face aux défis économiques (New Approaches to Economic Challenges, NAEC)[2] feront la lumière sur les effets à long terme de telles réformes structurelles. En étudiant les réponses au questionnaire sur les résultats financiers ainsi que d’autres sources d’information disponibles[3], le CDLR a identifié les initiatives politiques et les exemples de bonnes pratiques suivants.

Ressources

Fiscalité locale

La récession a mis en lumière la relative stabilité de la propriété foncière en tant qu’assiette de la fiscalité locale en période de vulnérabilité économique, à condition que les évaluations ne fassent pas l’objet de révisions incessantes. Bien que l’impôt foncier soit une source majeure de recettes pour les collectivités locales d’une minorité d’Etats membres seulement, son incidence s’est accrue durant la crise : l’Irlande et l’Ukraine ont réintroduit une taxe foncière locale,la Bulgarie et la Lituanie ont relevé les plafonds des taux d’imposition et la République tchèque a supprimé les restrictions sur les coefficients multiplicateurs votés par les municipalités et définissant le niveau de taxation. Au Royaume-Uni, une disposition de la Localism Act (Loi sur l’autonomie locale) donne aux collectivités locales la possibilité d’augmenter la Council Tax au-delà du pourcentage applicable à condition d’organiser un référendum.

La volatilité économique a soumis la fiscalité locale des sociétés commerciales à de fortes pressions politiques et a suscité de vifs débats. Les entreprises se plaignent du poids des taxes qui sont évaluées en fonction de la valeur supposée de leurs actifs à un moment où les recettes leur permettant de s’en acquitter ont baissé. Les collectivités locales veulent à tout prix conserver un rendement prévisible de leurs recettes compte tenu du fait qu’une grande partie de leur budget est consacrée à la couverture de coûts fixes permanents tels que les salaires des enseignants ou l’entretien du réseau routier. Dans un même temps, les analystes économiques comme ceux de l’OCDE s’élèvent contre les politiques qui accordent à l’échelon local le pouvoir discrétionnaire d’augmenter les taux d’imposition des sociétés, arguant qu’elles faussent les décisions d’implantation géographique et avancent que la fixation de taux élevés fait supporter les coûts locaux à des propriétaires ou consommateurs établis en dehors de la juridiction. Le CDLR avait déjà précédemment estimé qu’il convient de garder à l’esprit, lors de l’examen de la question de la fixation au plan local de la fiscalité des entreprises, le risque d’une concurrence fiscale malsaine entre les collectivités locales, susceptible d’engendrer une situation où les ménages subventionnent les services fournis aux entreprises, ainsi que le risque d’exportation fiscale, qui peut conduire à la situation inverse. 

Il peut s’avérer difficile de financer les infrastructures locales sans une certaine contribution fiscale des entreprises qui les utilisent. Certains arguments plaident également en faveur de la fixation au plan local de la fiscalité sur les sociétés commerciales, notamment par souci de transparence, de flexibilité et de responsabilité. En particulier, la situation des collectivités locales variant considérablement, il est délicat de parvenir au scénario idéal où la fiscalité des entreprises serait proportionnelle aux services fournis dès lors que les taux d’imposition sont fixés au plan national.

Les récents changements intervenus en Europe ont généralement restreint la marge de manœuvre des collectivités locales dans la fixation des taux des impôts (s’agissant de la France, ce pouvoir discrétionnaire a été supprimé). Au Portugal, la surtaxe locale appliquée aux bénéfices des sociétés est limitée à 1,5 % ; en Irlande, les collectivités locales sont en mesure de majorer ou minorer de 15 % le taux de l’impôt foncier fixé au niveau national. Les communes françaises ne peuvent pas augmenter davantage le taux d’imposition des entreprises que celui des personnes physiques.

Transferts intergouvernementaux

Les efforts convergeant désormais vers une réduction de la dette souveraine et du déficit national, l’impact de la crise économique sur les budgets des collectivités locales s’est de plus en plus souvent traduit dans la plupart des Etats membres par des coupes franches dans les fonds alloués par le pouvoir central. Qu’elles soient évitables ou non, en tout état de cause, le délai accordé et l’équité de la répartition de ces coupes dans les transferts sont d’autant plus importants.


Contrairement à la situation qui prévalait dans certains Etats en 2008, il est désormais normal d’accorder un délai d’au moins un an avant de procéder à une modification des transferts afin de permettre aux collectivités locales de préparer leurs budgets en conséquence. Le gouvernement du Royaume-Uni a échelonné sur trois ans la mise en œuvre de réductions drastiques, annoncées à l’avance (période aujourd’hui portée à quatre ans) ; ces réductions ont également été en partie atténuées grâce à une modification du calcul visant à tenir compte de l’augmentation du nombre de personnes âgées.

La Recommandation du Comité des Ministres aux Etats membres relative aux ressources financières des collectivités locales et régionales (Rec (2005)1) énonce que « le système de péréquation financière devrait permettre aux collectivités locales d'offrir à leurs citoyens, s'ils le désirent, des niveaux de services généralement comparables pour des niveaux de fiscalité et de redevances comparables ; ce système doit tenir compte à la fois des disparités entre les capacités financières des collectivités et de celles entre leurs besoins de dépenses ».

La dotation de péréquation danoise est un exemple parfait d’utilisation d’un transfert intergouvernemental pour mettre en totale adéquation le produit des taxes et redevances locales (au taux moyen national) avec les coûts des services locaux (au niveau standard de prestation). La capacité des ressources des budgets nationaux à combler un éventuel écart a été mise à mal par la crise mais le processus de négociation de la dotation avec l’association des pouvoirs locaux a permis d’identifier les gains d’efficience ou les modifications de la norme de service nécessaires pour y parvenir, tout au moins en théorie.

S’agissant des techniques de péréquation, les transferts horizontaux plutôt que verticaux opérés en Pologne et en Suède réduisent les disparités des assiettes fiscales locales, tandis que les dotations à destination spéciale permettent de corriger les inégalités en termes de besoins ou de coûts des services essentiels à la personne, comme l’éducation.

Plusieurs Etats membres ont cherché à harmoniser autant que faire se peut les normes de base dans l’éducation, la santé et les services sociaux. En Italie, les transferts aux régions dans les domaines de la santé, de l’éducation et de la protection sociale étaient auparavant fondés sur des coûts historiques donnant lieu à de grandes disparités dans les niveaux de prestation. Ils ont depuis lors été remplacés par des subventions calculées à partir d’une évaluation objective des besoins, axée pour l’essentiel sur la population et reflétant la quête de normes de prestation uniformes pour ces services particuliers.

 


Dette

Comme on l’a déjà évoqué, les restrictions légales aux emprunts municipaux ont été adoptées par un nombre croissant d’Etats avec toutefois des bases de calcul différentes. Certaines de ces restrictions ont trait au coût acceptable du service de la dette pour les recettes municipales, en faisant preuve de la plus grande prudence vis-à-vis des charges d'intérêts et du poids des remboursements pour les futurs contribuables. D’autres portent plus spécifiquement sur la contribution de la dette municipale agrégée à la dette nationale et attribuent les droits de contracter des emprunts selon un quota défini pour les collectivités locales, en tant qu’instrument de politique macroéconomique.

Au sein de l’Eurozone, cette dernière pratique a été encouragée par le Pacte de stabilité budgétaire et s’étend aux niveaux agrégés de dépenses d’investissement, au demeurant financées. Tout cela a imposé de regrettables restrictions au renouvellement raisonnable et efficient des actifs. D’autre part, si quelques limitations prudentes sont tout à fait normales (certaines ont d’ailleurs été suggérées par le Comité des Ministres dans sa Recommandation Rec(2004)1), les restrictions macroéconomiques font peu de cas des situations locales particulières. La Recommandation Rec(2005)1 du Comité des Ministres reconnaît la nécessité de poser de telles restrictions en temps de crise mais énonce également clairement qu’elles devraient être levées dès que la situation le permet.

L’apport d’une aide financière spéciale aux collectivités locales devenues insolvables mais engagées dans un processus de redressement financier s’est étendu de la Grèce et de la Hongrie à d’autres pays comme le Monténégro et le Portugal et a permis d’assurer la continuité des services locaux en période de crise.

Gestion des dépenses

Depuis 2008, les collectivités locales ont réagi à la baisse des recettes en remettant à plus tard les investissements locaux mais en rognant aussi sur les coûts de fonctionnement. Même en cas de rétablissement du niveau des recettes, ces stratégies visant à faire des économies en rognant les coûts de fonctionnement demeureront essentielles, car il conviendra de réaliser des excédents de fonctionnement pour restaurer les niveaux d’investissement. En outre, les collectivités locales resteront confrontées à une hausse à long terme des dépenses sociales.

La tendance à la prolifération du nombre et des échelons de collectivités locales et régionales qui était de mise avant la crise s’est maintenant inversée. Les regroupements de collectivités se poursuivent en Finlande, en Irlande et au Portugal. La réforme irlandaise se veut innovante en rassemblant au sein d’une administration unique les autorités des comtés et celles des districts, mais avec des élus dotés de pouvoirs délégués et siégeant à la fois aux conseils de comté et aux comités de district.


Le partage volontaire des ressources administratives et des services présentant davantage de contraintes techniques entre collectivités voisines se poursuit à un rythme soutenu et restera probablement une option durable et de plus en plus utilisée.

Les nombreuses tentatives visant à réduire les frais de personnel sans procéder à des licenciements méritent d’être imitées. Deux impacts sociaux des réductions de coûts ont toutefois suscité bien des préoccupations qui exigeront une attention constante. Il s’agit d’une part de l’accès des communautés rurales isolées et des minorités ethniques aux services publics essentiels, qui a subi les contrecoups de la fermeture des institutions sous-employées et d’autre part des coupes disproportionnées dans le soutien aux organisations non gouvernementales qui fournissent des services fondamentaux aux personnes vulnérables.

Les réductions de coûts imposent aux collectivités locales de revoir leur manière d’opérer mais aussi les obligations que leur impose le gouvernement national. Le gouvernement espagnol, par exemple, a modifié plusieurs normes dans le secteur de l’éducation, notamment les effectifs des classes, les heures de contact avec les enseignants, les subventions accordées pour les cantines et les transports scolaires.

La récession a encouragé une culture de responsabilité et d’efficience ancrée dans les 12 principes de la Stratégie pour l'innovation et la bonne gouvernance au niveau local du Conseil de l’Europe. Elle a encouragé une plus grande transparence dans la passation des marchés et d’autres utilisations des fonds publics (par l’introduction du système d'appels d'offre en ligne, notamment). Le recours à des approches d’optimisation des ressources, comme les évaluations comparatives et les audits de performance, s’est généralisé. L’informatisation a réduit les dépenses de personnel tout en accélérant les processus.

 

Exclusion sociale

Les dépenses budgétaires locales consacrées aux prestations sociales ont augmenté de 15,9 % dans l’UE depuis 2009. Consciente de cette évolution et après consultation publique, la Commission européenne a adopté des mesures de minimis définissant les conditions dans lesquelles l’aide de l’Etat aux prestataires de services d’intérêt économique général peut être jugée compatible avec les règles de l’UE[4]. Un retour aux anciens modèles de croissance et d’emploi est susceptible d’alléger dans un avenir plus ou moins proche ce fardeau qui pèse sur les budgets des collectivités locales, mais les demandes n’appellent pas seulement une réponse aux pressions économiques. Les pressions à long terme exercées sur les dépenses sociales locales sont de nature démographique. D’ici 2050, le pourcentage de la population européenne de plus de 65 ans aura augmenté de moitié.

 


Assistance ciblée

Comment contenir cette augmentation inexorable des dépenses sociales ou s’y adapter ? Les pratiques budgétaires locales révèlent trois stratégies mises en lumière dans les lignes directrices de Kyiv. D’abord, les subventions ne sont plus versées aux prestataires de services tels que les propriétaires de logements sociaux, les entreprises de chauffage, les compagnies de transport public ou les crèches. Elles ne profitent ainsi plus à l’ensemble des usagers mais sont désormais remplacées par des aides allouées aux usagers à faible revenu – les ménages, les parents, les passagers, etc. – en fonction de leurs moyens financiers individuels.

L’assujettissement des avantages et services à des conditions de ressources est controversée. Cette pratique peut poser des problèmes administratifs et engendrer des clivages politiques. Les personnes âgées notamment seront peut-être trop fières pour réclamer une allocation sous condition de ressources et risquent de se priver de services dont elles ont pourtant besoin, en particulier le chauffage. Le caractère universel des prestations sociales est souvent décrit comme l’essence même de l’Etat providence.

À l’inverse, on pourrait avancer qu’une aide sous condition de ressources destinée aux plus démunis vaut mieux que rien. La question est en particulier de savoir quel est le niveau des allocations à verser aux retraités simplement en fonction de leur âge et de leur situation. Une minorité de retraités au moins sont relativement aisés et plus à même que leurs enfants adultes de payer des services, des transports publics, etc.

Soins de proximité

Dans la seconde stratégie, la prise en charge des personnes âgées ou handicapées par la communauté est privilégiée par rapport à leur placement en établissement. À l’exception des personnes souffrant des handicaps les plus lourds, le placement en établissement est en général plus onéreux et moins favorable que les soins de proximité.

L’évolution démographique appelle à modifier radicalement la prestation des services de soins de longue durée aux personnes âgées, domaine largement financé et géré par les collectivités locales. Il a déjà été fait mention de la nécessité de supprimer tout parti pris institutionnel ou financier en faveur des solutions de soins résidentiels.

L’équilibre historique entre les soins résidentiels et les soins à domicile aux personnes âgées varie considérablement d’un pays européen à l’autre, les pays post-communistes étant les plus attachés aux soins résidentiels et les pays méditerranéens ayant le plus préservé la tradition des soins dans le cadre familial.

Les réactions contre le socialisme d’Etat ont réduit la distorsion en faveur des soins résidentiels en Europe orientale, même s’ils restent ancrés dans les dispositions administratives et financières de bon nombre de pays. Les possibilités de soins dans le cadre familial se sont également réduites dans la plupart des pays du fait des flux migratoires croissants des jeunes générations à la recherche d’emploi dans les villes et les pays étrangers. Désormais, les politiques sociales privilégient de plus en plus des soins et un appui financier mixtes pour les personnes âgées, ce qui leur permet de choisir le lieu et le type de soins.

L’assurance obligatoire des soins de longue durée est largement reconnue comme une solution pertinente et a été principalement lancée en Allemagne, mais la crainte d’un renchérissement du coût de l’emploi a jusqu’à présent fait obstacle à son adoption obligatoire ailleurs. La solution retenue par plusieurs pays est de remplacer les services en nature aux personnes âgées par des prestations en espèces qui sont basées sur le coût de la vie.

Ces prestations sont pondérées selon le degré de dépendance physique et peuvent de façon souple servir à acheter les types d’assistance les plus nécessaires auprès de toute partie susceptible de les fournir. De telles allocations ont été introduites dans différents pays comme la France, la Pologne, la Serbie, la Slovaquie, l’Espagne et le Royaume-Uni. Elles offrent aux bénéficiaires des possibilités de choix, qui favorisent la concurrence, l’efficacité et le respect de la dignité. Des maisons de retraite peuvent proposer des services externes, tels que les repas, les boutons d’alarme, la blanchisserie, le jardinage et le ménage, à des personnes âgées non résidentes. En Italie, un nombre élevé d’immigrés sont employés chez des personnes âgées, au salaire minimum légal ou en-dessous, et financés par l’allocation pour soins. Au Royaume-Uni, des bénévoles peuvent se faire rembourser les frais d’essence pour conduire des voisins dans un établissement de soins, au supermarché ou à la banque.

Aider les personnes âgées à rester à leur domicile malgré un handicap implique également de soutenir les membres de la famille et d’autres soignants informels, sur lesquels repose alors le gros du fardeau. Dans plusieurs pays, tels que la Slovaquie, les travailleurs partant à la retraite de façon anticipée pour s’occuper d’un membre de leur famille peuvent bénéficier d’une compensation à titre de perte de revenu de retraite. Des soins en établissement peuvent être dispensés pendant une période courte pour permettre aux soignants habituels de prendre du repos. Dans la pratique, la plupart des soignants familiaux et bénévoles sont des femmes. Cela doit être reconnu dans des arrangements qui permettent de concilier un emploi salarié et la prise en charge à domicile tout en favorisant la reprise d’une carrière à temps plein à un stade ultérieur.

Partenariat

La troisième stratégie repose sur le renforcement des partenariats avec les acteurs non gouvernementaux. En Espagne, le secteur privé assure 80 % des soins résidentiels, sachant que les organismes religieux sont spécialisés dans les soins de santé mentale. En Roumanie, l’église orthodoxe développe actuellement l’offre de soins résidentiels. En Bulgarie, les soignants à domicile sont financés par la coopération entre les municipalités, la Croix-Rouge et UniCredit Bank. Les soins aux personnes âgées relèvent de plus en plus de l’économie mixte.

En Grèce, en cas d’urgence, des dons privés et des opérations de parrainage alimentent des épiceries municipales distribuant aux familles vulnérables et sans emploi les produits alimentaires et les articles ménagers de première nécessité. Les autorités portugaises collaborent avec les églises et des ONG pour fournir aux enfants défavorisés des manuels scolaires, des facilités de transport et des repas durant les vacances scolaires, dans le cadre d’un programme spécial d’urgence.

Les organisations non gouvernementales, généralement caritatives, sont aussi largement impliquées dans des formes plus spécialisées d’assistance sociale et médicale couvrant des types particuliers de handicaps tels que la cécité ou l’addiction. Elles peuvent attirer des bénévoles et des dons, mais leur activité principale consiste à dispenser des services professionnels commandés par les pouvoirs publics. Leur principal point fort est leur expertise, qui s’étend bien au-delà des frontières locales et même nationales. Leur détachement de l’appareil d’Etat peut également être un avantage pour venir en aide à certaines personnes, telles que des toxicomanes vivant en marge de la loi.

La prestation de services sociaux par une entreprise privée est souvent mal vue par l’opinion publique qui estime que ce secteur ne se prête pas à la réalisation de profits. La conclusion de partenariats public-privé est liée à l’idée que le renforcement de l’efficacité de la gestion peut compenser la marge bénéficiaire de l’opérateur. Cependant, en dépit de l’intérêt évident à externaliser certains coûts dans une période de conjoncture économique fluctuante, le nombre des partenariats destinés à fournir des services locaux en Europe a diminué depuis 2008. Apparemment, dans certains cas, les autorités locales ont conclu des contrats désavantageux et dans d’autres, après une phase initiale de sous-traitance de ces services, les autorités locales ont acquis les compétences (et parfois l’infrastructure) nécessaires pour les assurer en direct. 

Dans la pratique, la question présente plus d’intérêt pour l’offre de services de base tels que l’eau, l’électricité, le gaz ou encore l’assainissement que pour les services sociaux. Qu’ils soient issus du public ou du privé, certains acteurs font montre de compétences, de dévouement et d’efficacité, alors que d’autres en sont totalement dépourvus. Le compromis semble de plus en plus être l’externalisation, le transfert de ces services à des entreprises sociales détenues par leurs employés ou des fondations caritatives.

L’impératif de responsabilité s’applique autant aux activités non gouvernementales qu’à l’administration publique. Pour respecter leurs obligations sociales, les collectivités locales ont de plus en plus besoin de partenariats avec des entreprises ou des organisations de la communauté, mais cette démarche doit s’inscrire dans un cadre réglementé de normes et de contrats, tout en gardant une certaine souplesse. La conclusion de tels partenariats requiert elle aussi un ensemble de compétences spécifiques, que les autorités locales ne possèdent peut-être pas, ce qui peut déboucher sur des conditions contractuelles désavantageuses pour les contribuables locaux. Cependant, il convient de faire montre de prudence avant de procéder à une réduction du soutien aux partenaires du troisième secteur dans le contexte de mesures d’économies afin d’éviter tout effet disproportionné sur les ménages vulnérables et ceux qui ont le plus besoin d’aide.

Reprise économique

Les prévisions d’évolution du PIB de l’Union européenne ont récemment pris une tournure positive, même si ce n’est que très légèrement. Il n’empêche que le niveau de chômage, particulièrement chez les jeunes, reste inacceptable et appelle une réponse des collectivités locales afin de favoriser le redressement de l’économie locale.

La relance de l’investissement dans les infrastructures locales et la qualité environnementale est généralement considérée comme une priorité pour promouvoir la compétitivité au plan local, encourager les investissements du secteur privé et stimuler l’emploi dans l’industrie de la construction. Cependant, cette relance fait l’objet d’approches divergentes et suscite des controverses politiques.

Assistance aux entreprises

La première approche concerne l’ampleur des interventions municipales sur le marché et les modalités adoptées. Nous avons hérité des récessions précédentes l’assistance directe au développement des entreprises, par exemple sous les formes suivantes :

Toutes ces mesures prêtent à controverse. Certains avancent que cette assistance repose sur une évaluation subjective des opportunités et compétences entrepreneuriales, que les collectivités locales ne savent pas correctement mener. Ces interventions peuvent avoir des relents de populisme et de copinage. Les entrepreneurs peuvent profiter de toutes les aides locales proposées par la municipalité puis se tourner vers d’autres cieux.

Une approche quelque peu différente, tenant compte de ces critiques, consiste à fournir une assistance en contrepartie d’une quote-part du capital. Cette pratique de partage des risques doit permettre aux pouvoirs locaux de réinvestir leurs retours sur l’investissement initial. Cependant, les collectivités locales ne sont pas particulièrement bien équipées pour prendre ce genre de décision ou évaluer et gérer les risques financiers. Bien qu’elle soit plus ou moins répandue, cette pratique nécessite de la prudence compte tenu du peu d’informations à son sujet.

Urbanisme et transport

L’évolution économique actuelle remet en cause la tendance antérieure à la « décentralisation » et à la dispersion. Les opportunités de production technologiquement avancée semblent favoriser la concentration de compétences diverses et variées, la connectivité et les aptitudes à l’utilisation de ressources hautement spécialisées, tant humaines que techniques. Les services professionnels et financiers indispensables aux économies locales peuvent également en être demandeurs. Elles semblent adaptées aux grandes villes, voire à certains de leurs « quartiers » – par exemple Wall Street ou Silicon Roundabout – qui favorisent les interactions et l’esprit d’entreprise


Une telle concentration menace de marginaliser la périphérie urbaine à moins que des transports rapides facilitent les trajets quotidiens et permettent d’éviter les embouteillages. Cette concentration de l’activité économique peut coïncider avec la dispersion des lieux de résidence, entre autres parce que les membres d’un même ménage sont de plus en plus amenés à travailler et à scolariser leurs enfants dans des endroits différents. Les communes résidentielles ne connaissant plus de concentration d’emplois comme par le passé préviendront l’exil de leurs habitants et préserveront leur prospérité à condition de disposer de bonnes liaisons ferroviaires ou par tramway, d’une école primaire de qualité et d’une connexion à large bande ultra-rapide.

Compétences

Les collectivités locales sont souvent responsables de la partie du système éducatif qui assure la formation professionnelle. Leurs politiques peuvent également encourager l’acquisition d’une expérience professionnelle, l’amélioration des compétences et réseaux informatiques et celle des systèmes d’apprentissage. Certaines municipalités ont fait de l’offre d’apprentissages une condition sine qua non de la participation aux marchés publics ou même de la délivrance de permis de construire.

Régénération

Au cours des récentes récessions, les politiques de développement économique local étaient axées principalement sur la régénération des zones touchées par la dégradation des ensembles résidentiels construits après la guerre et la fermeture des industries. Avec la crise, l’accent a été placé sur la régénération des centres-villes où le commerce de détail a souffert de la baisse de la consommation et de la concurrence avec les centres commerciaux et parcs d’activités commerciales situés à l’extérieur des villes.

Les réponses portent à la fois sur des améliorations physiques et des changements politiques. Les améliorations physiques peuvent inclure la mise en place de secteurs piétonniers, de mobilier urbain, de zones Wi-Fi et le pavage des rues. Les changements politiques peuvent permettre l’utilisation d’un éventail plus large de terrains, la réduction des frais de stationnement et la possibilité d’exercer le commerce et les divertissements de rue.

Changement climatique

L’objectif immédiat de la réduction des coûts énergétiques municipaux coïncide avec les engagements politiques à long terme visant à réduire les émissions de CO2 et à lutter contre le changement climatique. Les autorités locales de toute l’Europe entreprennent des projets d’isolation des bâtiments publics et de remplacement des lampadaires publics. Les crues soudaines survenues dans de nombreuses régions suscitent la demande de construction de systèmes de drainage des eaux pluviales. Le renforcement de l’efficacité énergétique peut nécessiter des investissements substantiels dans des systèmes de chauffage, d’alimentation en eau, de transport et d’élimination des déchets, y compris la régulation par des capteurs intelligents.

 


Des partenariats avec des entreprises de service public et de transport sont des éléments importants de toute stratégie en matière énergétique. Des exemples ont également été donnés de propriétaires de bâtiments privés qui ont réussi à compenser le coût de l’isolation par les économies futures de consommation, avec une certaine forme de garantie de la part de la municipalité.

Autonomie locale

La crise a démarré en 2008 après une période de renforcement des pouvoirs des collectivités locales dans beaucoup de pays d’Europe, favorisé par les politiques de décentralisation et la croissance économique. Le rétablissement d’une telle situation est loin d’être assuré.

Dans les réformes menées par certains pays comme l’Irlande, la Hongrie, le Portugal et les Pays-Bas, la tendance est clairement à la rationalisation des structures et des compétences des pouvoirs locaux. Les aléas économiques et les restrictions imposées suite aux plans de sauvetage gouvernementaux ont fait office de catalyseur pour des réformes visant à renforcer l’efficacité et la responsabilité envers les administrés tout en réduisant les dépenses et le gaspillage. En dépit de la réticence formelle des gouvernements centraux à recentraliser les pouvoirs, dans beaucoup de pays européens, les possibilités pour les collectivités locales d’exercer leurs compétences ont été considérablement réduites par la baisse des recettes.

L’objectif de la réforme menée actuellement au Portugal est d’augmenter l’efficacité et l’équité des dépenses tout en préservant la cohésion sociale et en renforçant la pérennité de l’Etat providence. Devant les pressions exercées par le plan de sauvetage pour réaliser des économies budgétaires, la réforme se traduira par une supervision centrale et un contrôle plus stricts des activités des collectivités locales, accompagnée dans le même temps d’une délégation de pouvoirs à un mécanisme intermédiaire à l’échelon intermunicipal.

En Irlande, la réforme cherche elle aussi à renforcer l’efficacité, la responsabilité et la supervision grâce à une rationalisation des structures des collectivités locales. Elle porte entre autres sur le regroupement d’un certain nombre de collectivités, l’intégration de certaines autres dans des structures plus larges et la réduction significative du nombre de conseillers. La responsabilité des collectivités locales en matière de services locaux sera étendue, une part plus importante des recettes viendra des nouveaux impôts fonciers locaux et non des subventions du pouvoir central.

Dans le cadre des mesures d’austérité qui ont fait suite à la réglementation de l’UE en matière de déficit, le gouvernement néerlandais a mis en place des règles strictes relatives à l’endettement des pouvoirs locaux et régionaux. Par ailleurs, comme le gouvernement a continué à mettre en œuvre ses politiques de décentralisation, les recettes limitées dont disposent les collectivités locales en raison de la crise financière ont rendu l’exécution de ces nouvelles tâches pour le moins difficile.   


En Hongrie, dans le contexte de la rationalisation, des politiques ont été adoptées pour promouvoir les économies et renforcer la transparence et l’efficacité des collectivités locales. Cependant, les pouvoirs locaux ont officiellement perdu des compétences importantes et leur endettement fait l’objet d’un contrôle plus strict de la part du gouvernement.

Globalement, les gouvernements centraux se sont montrés réticents à recentraliser les pouvoirs de manière formelle. Il n’y a qu’en Hongrie que les compétences des collectivités locales ont été considérablement restreintes (et en grande partie transférées aux services régionaux du gouvernement central). Dans beaucoup de pays européens, toutefois, les possibilités pour les collectivités locales d’exercer leurs compétences ont été fortement réduites par la baisse des recettes.

Néanmoins, l’attente du public quant au rôle joué par les collectivités locales dans la promotion du redressement économique et de la croissance, tout en faisant face aux défis sociaux, est une opportunité pour ces dernières d’asseoir leur leadership, de renforcer leur influence et de faire preuve d’esprit d’innovation à l’échelle locale. Pour exploiter au mieux cette opportunité, les collectivités locales devraient préserver et mettre à profit l’héritage des dernières années.

III. Propositions de réponses politiques

Après analyse des réponses au questionnaire du CDLR sur les données économiques, et à la lumière d’autres informations collectées au fil des travaux du Comité, par exemple les échanges d’informations et de bonnes pratiques, le CDLR a décidé de formuler les propositions politiques suivantes, à examiner par les Etats membres à l’occasion de la réforme de leur administration publique à la lumière des aléas économiques :

·         Il conviendrait d’appliquer durablement des stratégies visant à faire des économies, car les excédents d’exploitation seront nécessaires pour répondre à l’augmentation des coûts inhérents aux changements démographiques à long terme et pour accroître les ressources d’investissement.

  • L’assistance ciblée peut mener à une utilisation plus efficiente de l’argent public, même si elle est controversée et administrativement pesante.

  • Le développement des soins de proximité peut favoriser la mise en place d’un système de soins moins onéreux et plus personnalisé.

  • Les partenariats avec les acteurs du troisième secteur chargés de dispenser des soins et l’allocation des financements requis peuvent réduire les pressions exercées sur les budgets des collectivités locales mais doivent intervenir dans un cadre réglementé

·         Les réformes devraient encourager une culture d’efficacité, de responsabilité et de transparence dans la fixation des priorités et l’utilisation de l’argent public.

·         Les réformes devraient être basées sur la promotion des partenariats avec les autorités et agences voisines, le monde des affaires et les entreprises sociales, le secteur associatif, les universités et les instituts de recherche. Ce faisant, l’autorité ne découlera pas seulement du statut juridique, mais également d’une légitimité politique et d’un intérêt particulier pour l’économie et la société locales.

 

 



[1] Vingt-deux Etats membres ont répondu : Arménie, Autriche, Belgique, Bulgarie, République tchèque,  Estonie, Finlande, Allemagne, Grèce, Hongrie, Irlande, Lettonie, Lituanie, Luxembourg, Monaco, Norvège, Portugal, Serbie, Slovaquie, Suède, Suisse, Royaume-Uni.

[2] Voir le rapport intérimaire NAEC suite à la réunion du rapport du Conseil de l’OCDE, Paris, 29-30 mai 2013.

[3] Tels qu’un sondage auprès des membres de la Commission des questions d’actualité,  Eurostat, Boîte à outils – grille de référence en matière des finances locales, CCRE, l’OCDE The Economist etc.

[4]http://ec.europa.eu/competition/state_aid/legislation/sgei.html