Strasbourg, 25 mars 2013                                                    CDLR(2013)14

Point E.4 de l’ordre du jour

COMITE EUROPEEN SUR LA DEMOCRATIE LOCALE ET REGIONALE

(CDLR)

DEVELOPPEMENT D'ACTIVITES POUR SURMONTER LES OBSTACLES A LA COOPERATION TRANSFRONTALIERE, ENTRE AUTRES, EN PARTAGEANT LES LEÇONS RETENUES DES INITIATIVES PERTINENTES DANS LES ETATS MEMBRES

Pour instruction et action

Note du Secrétariat

établie par la

Direction de la gouvernance démocratique

Service des institutions et de la gouvernance démocratiques

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Ce document est public. Il ne sera pas distribué en réunion. Prière de vous munir de cet exemplaire.

Introduction

Les origines des activités du CDLR pour surmonter les obstacles à la coopération transfrontalière remontent aux années 1980, avec l’adoption de la Convention pour la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales (Convention de Madrid). Au cours des trente années qui ont suivi, le CDLR a activement soutenu l’adoption de mesures et politiques mieux adaptées pour encourager et faciliter le développement de la coopération transfrontalière, en particulier à travers trois Protocoles à la Convention de Madrid, plusieurs recommandations adoptées par le Comité des Ministreset une assistance et des conseils sur la mise en place de mesures ou organes de coopération transfrontalière.

Avec la créationdu Pacte de stabilité pour l'Europe du Sud-Est, un nouvel élan était donné à la coopération transfrontalière dans la région. La contribution du Conseil de l'Europe a pris la forme d’un important rapport (l’analyse SWOT) sur la coopération  transfrontalière dans la zone Danube – Balkans, qui a fait l’objet de discussions lors de plusieurs événements dans la région. D’autres rapports SWOT ont suivi sur l'Europe centrale et l'Europe du Nord, ainsi qu'une vue d'ensemble de l’état de la coopération transfrontalière (publiée en 2012) en Europe le long des frontières couvertes par les précédents rapports.

A l'occasion de la 16^e session de la Conférence du Conseil de l'Europe des ministres responsables des collectivités locales et régionales (Utrecht, novembre 2009), les ministres ont reconnu que « même en dehors de la création formelle de groupes ou d'organes de coopération, … les collectivités ou autorités territoriales voisines devraient, par le biais du dialogue et de l'échange de pratiques, prendre davantage en compte, dans l'élaboration et l'application de leurs politiques et mesures, la situation des territoires situés de l'autre côté de la frontière et l'impact que ces politiques auront sur ceux-ci et leurs populations. C'est déjà le cas dans un certain nombre de territoires frontaliers et [ils y voient] une préfiguration de la « gouvernance transfrontalière » qui devrait s'implanter à nos frontières, sans entraîner pour autant de transfert de souveraineté ou de compétence ». Par conséquent, ils ont exprimé leur intérêt pour ces développements et se sont déclarés « prêts à tenir compte de l'expérience des Etats membres et leurs collectivités ou autorités territoriales dans ce domaine afin de promouvoir une attitude similaire chez nous. »^[1]

Conformément à cette Déclaration et eu égard aux décisions pertinentes du Comité des Ministres, les travaux ont débuté au CDLR en vue d’identifier les obstacles à la coopération transfrontalière, ainsi que les bonnes pratiques et les solutions pour les surmonter. Ces travaux ont abouti à une compilation d’exemples de difficultéset de bonnes pratiques, synthèse qui a été soumise aux ministres à l’occasion de la session suivante de leur conférence du Conseil de l'Europe à Kyiv (novembre 2011), où les ministres sont convenus :

« 12    d'intensifier les efforts pour supprimer ou réduire autant que possible les obstacles à la coopération transfrontalière des territoires qui ont souvent été pénalisés par leur situation aux frontières de leur pays ;

13      d'envisager, en fonction des besoins, un « médiateur spécialisé » ou un office spécialisé de médiation pour la coopération transfrontalière au niveau de l'administration centrale ou régionale, chargé de dynamiser l'action des différents ministères et acteurs concernés, ou d'une personne ou institution de référence au niveau des zones frontalières, que les administrations et les collectivités territoriales pourraient contacter pour la promotion et la mise en place de coopérations transfrontalières ;

14      d'inviter le Comité des Ministres à inclure dans le programme du Conseil de l'Europe dans le domaine de la démocratie locale et régionale et de la gouvernance la tâche de mise en commun des enseignements tirés par certains Etats membres à la suite de l'institution d'un « médiateur spécialisé » ou d'un office spécialisé de médiation pour la coopération transfrontalière »^[2].

A l'occasion de l'examende la Déclaration de Kyiv, les Délégués des Ministres, lors de leur 1156^e réunion (point 2.bis a), « [ont chargé] le Comité européen sur la démocratie locale et régionale (CDLR) … de développer des actions en vue de contribuer à la suppression des obstacles à la coopération transfrontalière, notamment en mettant en commun les enseignements tirés des initiatives prises en ce sens dans les Etats membres » et « [invité] le CDLR à mettre en œuvre ces activités dans la limite des ressources budgétaires qui lui ont été allouées et dans le cadre des structures existantes, en veillant à assurer une coordination et à promouvoir des synergies avec les autres instances compétentes du Conseil de l’Europe ».

Domaine couvert par le mandat

Le mandat actuel pour 2012-2013 renvoie aux « actions en vue de contribuer à la suppression des obstacles à la coopération transfrontalière, notamment en mettant en commun les enseignements tirés des initiatives prises en ce sens dans les Etats membres ».

L’identification de ces « initiatives » a déjà commencé dans le cadre de l’élaboration d'unmanuel sur les mesures et bonnes pratiques en vue de surmonter les obstacles à la coopération transfrontalière, qui décrira et facilitera la diffusion des bonnes pratiques.  

L’élaboration de normes appropriées à inclure dans l'annexe au Protocole n° 3 à la Convention-cadre de Madrid tirera également parti de la mise en commun des enseignements tirés des initiatives prises dans les Etats membres, dans la mesure où les normes proposées se fonderont sur les bonnes pratiques des organes de coopération transfrontalière.

D’autres initiatives visant à encourager et faciliter le développement de la coopération transfrontalière ont été signalées et citées dans les travaux préparatoires (document MCL-17(2011)10) à la conférence de Kyiv. Elles ont trait à la mise en place d’organes spécifiques de coopération ou d’unités dont la tâche est de faciliter la coopération transfrontalière par des actions visant à se recentrer sur des difficultés particulières et la façon de les surmonter.

Ces organes ou institutions, selon les réponses transmises par les Etats membres et compilées avant la conférence de Kyiv, sont les suivants :

-      En France, la Mission Opérationnelle Transfrontalière (MOT), créée en 1997, est une structure associative et interministérielle. Elle compte près d'une soixantaine d'adhérents représentant des collectivités, Etats, associations, structures transfrontalières, entreprises, fédérations, etc. Son objectif s'exerce sur trois axes : l'assistance opérationnelle, la mise en réseau et l'aide à la définition de stratégies d'ensemble. La MOT aide ainsi à la structuration des projets et accompagne les démarches transfrontalières.

-      Aux Pays-Bas, un médiateur transfrontalier (Grensmakelaar) a été mis en place pour résoudre les problèmes transfrontaliers. Après une période initiale de trois ans, sa fonction a évolué pour devenir celle d’un « ambassadeur pour les pays voisins » (actuellement M. Maarten Lak). Les développements récents aux Pays-Bas montrent aussi que la coopération transfrontalière ne se limite pas aux régions voisines. Dans le cadre de ses activités liées aux politiques urbaines de l’UE, le ministère néerlandais de l'Intérieur et des relations au sein du Royaume a créé un GECT avec 11 autres Etats membres.

-      En Espagne et au Portugal, concernant la coopération entre la Galice et le nord du Portugal, au niveau central, un référent transfrontalier est présent dans chaque ministère des affaires étrangères et une commission mixte sur la coopération transfrontalière est dirigée par les deux ministères. Au niveau déconcentré, on trouve du côté portugais une commission de coordination et de développement régional du Nord, ainsi qu'un référent transfrontalier du côté de la Galice. Plusieurs structures transfrontalières soutiennent ce dispositif : un GECT, une communauté de travail et une eurorégion.

-      En Hongrie, le CESCI (Central European Service for Cross-Border Initiatives) a été mis en place en novembre 2009 sur le modèle français de la MOT. C'est un outil d'assistance au service des collectivités frontalières hongroises. Il permet leur mise en réseau et assure la remontée d’informations sur les obstacles frontaliers du niveau local vers le niveau central.^[3]

-      Au début de l'année 2011, le Land allemand de Brandebourg et la Pologne ont convenu de nommer un « Commissaire à la coopération avec les pays d'Europe de l'Est dans les domaines de la protection contre les incendies et la gestion des catastrophes ». Sa tâche consiste essentiellement à développer un concept national dans ces domaines, ainsi qu'un plan de prévention des dangers pour la région frontalière immédiate entre le Brandebourg et la Pologne, en coopération avec les voïvodies polonaises voisines. Cette instance est également chargée d'accélérer la conception de plans d'alertes transfrontaliers pour les catastrophes et sinistres majeurs, et celle de formations et exercices conjoints. En outre, il participera, aux côtés des autorités locales, à l'évaluation, la coordination, la planification et la mise en œuvre des projets transfrontaliers de l'UE relatifs à la protection contre les incendies et la gestion des catastrophes. »

Toutefois, ces informations reflètent la situation à la date d’octobre 2011 et comme la coopération transfrontalière continue d’évoluer dans les zones frontières, il serait utile de les mettre à jour.  

Ainsi, d’après les informations complémentaires dont dispose le Secrétariat, la Belgique dispose du même type d’ambassadeur que les Pays-Bas, mais après la démission du premier ambassadeur, personne n’a été nommé à ce jour. Dans la région des Flandres, le ministre flamand des Affaires internationales coordonne les activités  transfrontalières dans les Flandres. En Allemagne, les chancelleries d’Etat (« Staatskanzlei ») des différents Länder sont l’interlocuteur pour la coopération transfrontalière ; elles sont chargées de coordonner le rôle des ministères concernés. En France, la MOT a subi d’importantes réformes de ses structures et de son mode de fonctionnement.  

Cependant, les exemples de représentants spéciaux ou ad hoc ou d’équipes chargées de la coopération transfrontalière semblent plus répandus qu’on ne le pense. Il pourrait donc être intéressant, voire indispensable, avant de développer toute initiative, de mieux connaître la situation actuelle de ces organes ou personnes et leurs fonctions.   

Ces diverses initiatives pourraient être regroupées, contribuant ainsi à la mise en œuvre du mandat confié au CDLR. Il est donc suggéré de procéder comme suit :

1.            Un bref questionnaire est adopté par le CDLR et diffusé à tous ses membres, en vue de rassembler des informations actualisées sur les expériences ou initiatives pour faciliter la coopération transfrontalière (comme le médiateur, le représentant spécial, les comités mixtes, etc.) (Annexe). Date limite: 31 mai 2013.

2.            Le manuel sur les mesures et bonnes pratiques pour surmonter les obstacles à la coopération transfrontalière est diffusé à toutes les délégations du CDLR pour  rassembler les commentaires, informations complémentaires et expériences qui pourraient y être intégrés. Date limite: 30 juin 2013.

3.       Les réponses au questionnaire et le projet de manuel (révisé) sont présentés lors d’un séminaire sur la coopération transfrontalière, où les membres du CDLR, les membres du Congrès et les experts peuvent débattre des bonnes pratiques et des futurs défis dans le domaine de la coopération transfrontalière.

4.       Compte tenu de son rôle dans l’élaboration du manuel et de son expérience générale en matière de coopération transfrontalière, l'Institut ISIG est prêt à accueillirle séminaire, qui pourrait prendre une dimension véritablement transfrontalière en ayant lieu à Gorizia (Italie) et à Nova Gorica (Slovénie). Date indicative: mi-septembre 2013.

Les thèmes supplémentaires pour le séminaire pourraient être la présentation du livre de 2012 « Vue d’ensemble » et d’expériences concrètes de coopération au niveau transfrontalier, comme le GECT de la frontière italo-slovène et les possibilités offertes par le Protocole n° 3 à la Convention de Madrid. En outre, le séminaire pourrait être l’occasion de discuter des futurs défis dans les activités de promotion de la coopération transfrontalière, comme les questions de la future harmonisation des cadres nationaux résultant des activités en cours de coopération transfrontalière. 

5.       Le CDLR approuverale Manuel et ses conclusions sur les expériences visant à promouvoir la coopération transfrontalière, conformément à la demande faite par le Comité des Ministres, lors de sa prochaine réunion.

Action requise

Le CDLR est invité à discuter et approuver le questionnaire, le principe et les modalités du séminaire transfrontalier et à autoriser le Bureau à prendre toutes les décisions appropriées en son nom.

Annexe

Questionnaire sur les expériences ou initiatives visant à

faciliter la coopération transfrontalière

1.                    Les activités transfrontalières sont-elles coordonnées au niveau national/régional^* ?

·         Dans l’affirmative, pourriez-vous décrire la nature de l’instance de coordination et ses principales tâches et responsabilités ?  

2.                    De nouvelles formes de coopération transfrontalière ont-elles été récemment mises en place ?

·         Dans l’affirmative, quelles sont les domaines impliqués et quels sont les principaux domaines de coopération ?

3.            Un organe spécifique/une personne individuelle est-il/elle créé(e) pour aider les collectivités locales et régionales à résoudre les problèmes frontaliers ?

·         Dans l’affirmative, pourriez-vous décrire la nature de cet organe et ses principales tâches et responsabilités ?

^*pour les Etats fédéraux/régionaux