Strasbourg, le 19 mars 2012                                                                     CDLR(2012)7

Point 15 de l’ordre du jour

                                                                                                                         

COMITE EUROPEEN SUR LA DEMOCRATIE LOCALE ET REGIONALE

(CDLR)

CENTRE D’EXPERTISE SUR LA REFORME DE L'ADMINISTRATION LOCALE

ET PROGRAMMES DE COOPERATION

Pour information et instruction

Note du Secrétariat

établie par la

Direction de la Gouvernance démocratique, de la Culture et de la Diversité

Service de la démocratie, du renforcement des institutions et de la gouvernance

This document is public. It will not be distributed at the meeting. Please bring this copy.

Ce document est public. Il ne sera pas distribué en réunion. Prière de vous munir de cet exemplaire.

Introduction

Ce document donne un aperçu des activités du Centre d'expertise sur la réforme de l’administration locale et de l'assistance législative fournie aux Etats membres pendant l’année 2011, et il présente les perspectives pour l’année 2012 et au-delà.

Il est rappelé que le Centre d’expertise, créé en 2006, travaille en coopération étroite avec le CDLR et le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe. Le CDLR comme le Congrès sont représentés au sein du Conseil consultatif. Le Centre met en œuvre des programmes axés sur le renforcement des capacités des collectivités locales dans les Etats membres, à leur demande et en coopération avec les associations concernées. Un rapport d’activité annuel est établi et soumis au Conseil consultatif avant d’être communiqué au Comité des Ministres. Sous réserve de confirmation par ses membres, le Conseil consultatif devrait se réunir fin avril 2012.

S’agissant des autres activités d’assistance et de coopération, elles sont assurées par le Secrétariat, à la demande des Etats membres, avec la participation d’experts indépendants. Ces activités prennent généralement la forme d’avis écrits destinés à étayer les documents de stratégie ou ayant trait à l’élaboration des politiques dans le domaine des collectivités locales, et parfois régionales, d’avis écrits concernant les projets de loi et les arrêtés, ou de participation à des auditions publiques. Les « examens par les pairs » sont d’autres démarches possibles pour adresser des avis aux Etats membres et coopérer avec eux dans des domaines choisis des politiques de décentralisation et/ou de consolidation des réformes territoriales.  

Action requise

Les membres du CDLR sont invités à prendre note des informations fournies dans ce document et à faire toute suggestion qu’ils jugeront appropriée. Ils sont en particulier invités à manifester leur intérêt pour recevoir une assistance législative et bénéficier d’autres formes de coopération telles que les « examens par les pairs ». Toute manifestation d’intérêt pour une contribution financière ou d’expert aux programmes sera également bienvenue.

ANNEXE

RENFORCEMENT DES CAPACITES ET ASSISTANCE LEGISLATIVE EN 2011

I.         RENFORCEMENT DES CAPACITES – LE CENTRE D’EXPERTISE SUR LA          REFORME DE L’ADMINISTRATION LOCALE

2011 a été une année particulièrement bonne pour le Centre d’expertise. Son volume d’activité a atteint un sommet.

Le Centre s’est positionné comme un partenaire sérieux auprès des institutions nationales et internationales et offre des programmes modernes aux pouvoirs locaux désireux d’améliorer la qualité de leur gouvernance. Il a suscité l’intérêt et l’engagement des municipalités et associations dans un grand nombre de pays. Enfin, et ce n’est pas négligeable, il a été capable d’obtenir des financements extrabudgétaires afin de pouvoir satisfaire le plus de demandes possibles.

En 2011, le Centre a mis en œuvre (l’équivalent de) 32 programmes dans 18 pays, soit un volume d’activité bien supérieur à celui enregistré les années précédentes.

Le Centre d’expertise parvient à attirer des financements extrabudgétaires, sous forme de programmes joints avec la Commission européenne, de contributions volontaires des Etats membres et de co-financements de partenaires. En 2011, en dépit de sa taille réduite, le Centre d’expertise s’est avéré être l’unité du Conseil de l’Europe ayant attiré le plus de contributions volontaires.

En 2011, le Centre a lancé son premier programme paneuropéen à part entière (les activités régionales précédentes étaient de portée et de couverture géographique plus limitées) : le Prix des bonnes pratiques pour les villes côtières, suite à une initiative du Président du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux et en coopération avec le Congrès et l’Association britannique des collectivités locales. Ce programme repose sur l’outil Pratiques d’excellence développé par le Centre. Deux semaines avant la date butoir de dépôt des candidatures, le nombre de demandes dépasse déjà largement les attentes ; des candidatures « hors concours » ont également été reçues de la part de collectivités locales non européennes, par exemple de municipalités d’Israël.

Le Centre a également élaboré ou finalisé de nouvelles boîtes à outils abordant des questions soulevées sur le terrain lors des activités menées à bien les années précédentes : développement du leadership, gestion des ressources humaines et coopération transfrontalière. Il a publié la boîte à outils sur la gestion des performances et la planification municipale (élaborée en 2010-2011) et une version française allégée[1] de la boîte à outils III (cadre de référence de l’éthique publique et cadre de référence de la gestion financière). En raison d’un manque de ressources, la boîte à outils sur la coopération intermunicipale (élaborée en 2010 dans le cadre d’un partenariat élargi, avec le PNUD et LGI-OSI) n’a pas encore été publiée en version papier.

Le Centre a continué de nouer des partenariats axés sur les résultats. A titre d’exemple, un nouveau partenariat avec le Conseil nordique des ministres a permis d’initier la coopération sur un programme spécifique mené dans le Nord-Ouest de la Russie et a mené à l’élaboration d’une nouvelle boîte à outils sur la coopération transfrontalière. En 2012-2013, le Conseil nordique financera un programme très ambitieux en Fédération de Russie, entièrement fondé sur les douze principes européens de bonne gouvernance démocratique et la grille de référence d’ELoGE.

Malheureusement, l’Open Society Institute a décidé de mettre un terme à l’activité de l’un des principaux partenaires et financeurs d’activités du Centre, l’Initiative de réforme des collectivités locales et de la fonction publique (LGI). Dans le cadre des dispositions précédentes, LGI continuera de financer des activités du Centre et détache un fonctionnaire à titre gracieux pour le Conseil de l’Europe jusqu’en juillet 2012.

Le programme Académie de Leadership a suscité beaucoup d’intérêt en 2011. Il a été mis en œuvre dans un grand nombre de pays (Hongrie, Croatie, Bulgarie, Ukraine) et plusieurs partenaires ont fait part de leur volonté d’obtenir l’autorisation/la certification du Centre aux fins de conduire ce programme : le Centre de gestion d'Innsbruck (Autriche), le Centre de formation pour les collectivités locales du canton du Tessin (Suisse) et le réseau NALAS.

Avec le soutien du Centre, le Centre de gestion d'Innsbruck a préparé et dispensé un programme de formation basé sur les douze principes européens de bonne gouvernance démocratique. Grâce à l’aimable coopération de la ville d’Innsbruck, l’examen pratique final des étudiants consistait à évaluer les performances de la ville à l’aune de la grille de référence d’ELoGE.

Le Centre a également apporté un appui ciblé aux activités de promotion de la Stratégie pour l'innovation et la bonne gouvernance (organisation de réunions, présentation de la grille de référence, conseil juridique).

Le tableau ci-après résume les activités mises en œuvre en 2011.

Élaboration et publication d’outils

Publication de la nouvelle boîte à outils sur la gestion des performances et la planification municipale Finalisation de la boîte à outils sur le développement du leadership chez les autorités locales (sur la base des outils élaborés pour le programme Académie de leadership) Élaboration de la boîte à outils sur la gestion des ressources humaines (finalisation et publication en 2012) Publication de la version française de la boîte à outils sur un cadre de référence de l’éthique publique et un cadre de référence de la gestion financière au niveau local Élaboration d’une nouvelle boîte à outils sur la coopération intermunicipale (en coopération avec le Conseil nordique)

Programmes par pays

Albanie Gestion des ressources humaines* Coopération intermunicipale*                                            Arménie Aide à la planification municipale stratégique pour Erevan et d’autres villes arméniennes Belgique Gestion des performances Bulgarie Éthique publique Académie de leadership Croatie Coopération intermunicipale France Quatre séances de formation sur la Gestion des performances – INET Conférence internationale sur la transparence et l'éthique publique, en collaboration avec la Ville de Strasbourg, l'Université de Pau et le CNFPT 4ème Séminaire conjoint Conseil de l'Europe / INET sur la gestion stratégique au niveau local en Europe Formation sur les pouvoirs locaux et le renforcement des capacités en Europe à l’attention de l’École d'études politiques de Strasbourg.   Géorgie Suivi du programme Planification municipale stratégique Hongrie Programme des pratiques d’excellence Programme Académie de Leadership Italie Gestion des performances Malte Stratégie nationale de formation Aide à la préparation d’un projet de renforcement des capacités à l’attention des autorités locales (à financer grâce à des contributions de la Norvège)

Allemagne Séminaire conjoint Conseil de l’Europe/Euro-Institut de Kehl sur la démocratie participative locale en Europe: tendances et évolutions Atelier conjoint d’un jour Conseil de l’Europe/Euro-Institut de Kehl sur « le management public dans la tourmente de la crise financière » Gestion des performances (dans le cadre de la promotion du label européen d’innovation et de bonne gouvernance - ELOGE) Moldova Programme des pratiques d’excellence Fédération de Russie Programme de coopération transfrontalière (Nord-Ouest de la Russie) Tchétchénie Quatre nouvelles activités de formation (éventuellement, sous réserve de l’approbation des autorités russes, programme à part entière sur la planification municipale). Serbie Gestion des performances* Gestion des ressources humaines* Kosovo[2]* Jeunesse et gouvernement local Espagne Participation des citoyens Soutien à la mise en œuvre de la Stratégie (avec la participation de villes françaises pilotes du Label) Conférence internationale « Planification stratégique et définition d’une vision à long terme pour les autorités locales en Europe » Suisse Programme des pratiques d’excellence dans le canton du Tessin Turquie Coopération intermunicipale (avec le PNUD) Programme Académie de leadership Ukraine Suivi du programme Cadre de référence de l’éthique publique* Programme des pratiques d’excellence* Programme de gestion des performances* Cadre de référence des finances locales* Programme Académie de leadership* Soutien à la mise en œuvre de la Stratégie (plus de 25 activités différentes)

* Programmes mis en œuvre avec l’appui financier de la Commission européenne ou d’Etats membres

II.       PROGRAMME D’ASSISTANCE – LES PROGRAMMES DE STABILITE    DEMOCRATIQUE

En 2011, la demande de programmes d’assistance est restée stable. Le Centre a apporté un soutien substantiel au Monténégro (dans le cadre d’un programme joint qui a pris fin en mai 2011), à la Serbie (dans le cadre d’un programme joint qui devrait se terminer en décembre 2012) ainsi qu’à l’Ukraine (dans le cadre du programme en cours financé par la Suède et qui prendra également fin en décembre 2012).

Le gouvernement arménien a suggéré un plan d’action extrêmement ambitieux en soutien de la réforme législative, qui a été reporté dans l’attente de la finalisation du plan d’action général Conseil de l’Europe-Arménie.

Le tableau ci-après présente les principaux résultats des activités d’assistance législatives réalisées dans plusieurs pays en 2011. Il ne fait pas référence aux activités, faute de place.

Albanie Aide à la préparation de trois règlements / décrets d’application concernant la planification territoriale. Arménie                                                       Nouveau plan d'action sur la décentralisation Étude sur les compétences des collectivités territoriales Préparation de la Loi organique sur l’autonomie locale révisée Géorgie Nouvelle révision de la Loi organique sur l’autonomie locale et de la Loi sur Tbilissi (à modifier à l'automne 2011) Discussion sur une éventuelle révision du Code sur le budget et la décentralisation fiscale Malte Série de réunions sur le rôle des secrétaires exécutifs Monténégro Appui à la finalisation de la réforme de la fonction publique Amendements à la loi sur le financement de l’autonomie locale Trois rapports d’évaluation concernant la loi sur la capitale, la fiscalité immobilière et les finances locales Observations et recommandations sur le volet autonomie locale de la Stratégie de réforme de la fonction publique Ordonnances-types sur : commissions d’éthique des élus ; commissions d’éthique des fonctionnaires

Moldova Préparation de la stratégie de décentralisation Serbie 16 produits différents (évaluations juridiques, contributions, rapports, recommandations) dans les domaines suivants : Cadre institutionnel des gouvernements locaux Dispositions financières et décentralisation financière Mécanismes de coordination et stratégie de décentralisation Participation des citoyens Ukraine Préparation du projet de Stratégie pour la décentralisation et la réforme de l’autonomie locale Soutien à la préparation du RAP Soutien à la coopération intermunicipale (juridique et pratique) 11 avis : services municipaux, décentralisation de l'eau; code budgétaire; projet de Loi sur les référendums locaux; audit des organes de l’autonomie locale, développement régional, organisation territoriale du pouvoir; fusion des communautés rurales… Plus de 30 événements différents, des tables rondes et des ateliers.

III.      LES PERSPECTIVES POUR 2012 ET AU DELA

2012 – Encore une bonne année !

Les deux programmes les plus importants, en Ukraine et en Serbie, se poursuivent en 2012. La composante « assistance juridique » du programme pour l’Ukraine devrait être finalisée d’ici le 31 décembre 2012.

Les négociations sont très avancées pour un nouveau programme joint en Serbie, qui pourrait démarrer début 2013, dans l’attente de l’adoption par le Parlement serbe de la Loi sur le statut des fonctionnaires. Ce programme triennal portera sur le développement des capacités institutionnelles des autorités locales serbes, et notamment la mise en œuvre d’outils modernes et efficaces de gestion des ressources humaines élaborés et expérimentés par le Conseil de l’Europe dans le contexte du programme joint actuellement en cours. Il s’agira du premier grand programme du Centre d’expertise systématiquement appliqué et facilitant une réforme véritable de toutes les autorités locales dans un pays.

L’actuel programme albanais, financé par une contribution volontaire de la Suisse, se termine le 31 mars 2012. Cependant, un nouveau programme de renforcement des capacités, de plus grande ampleur, est à un stade avancé de négociation avec ce pays donateur. Le programme devrait démarrer mi-2012 et portera sur l’obtention de résultats pratiques dans la mise en place de nouvelles modalités de coopération intermunicipale et d’instruments modernes de gestion des ressources humaines.

Un nouveau programme ambitieux de renforcement des capacités, comprenant quatre volets distincts, devrait bientôt démarrer à Malte. Il sera financé par une subvention de l’EEE et de la Norvège versée directement aux autorités maltaises.

D’autres négociations sont en cours pour de nouveaux programmes financés par des ressources extrabudgétaires et concernent la Fédération de Russie (où le gouvernement et la CE ont fait part de leur intérêt à un nouveau programme joint dans le domaine du renforcement des capacités des collectivités locales), le Monténégro et la Turquie.

Les perspectives à court terme sont donc extrêmement positives. Le volume d’activité du Centre d’expertise en 2012 devrait, selon les estimations actuelles, être identique à celui de 2011.

Perspectives à long terme

Le processus de réforme du Conseil de l’Europe aura un impact significatif sur le Centre d’expertise.

D’un côté, au cours de l’année 2012, le Centre perdra deux postes salariés financés sur le budget ordinaire du Conseil de l’Europe et deux membres de son personnel qui lui avaient été détachés (sans frais pour le Conseil de l’Europe) arriveront au terme de leur mandat. De l’autre, une des grandes priorités de la réforme est de décentraliser une part importante du travail vers les dix bureaux mis en place par le Conseil de l’Europe dans les pays. Le budget ordinaire du Centre a également été fortement réduit. En dépit de sa capacité à lever des financements extrabudgétaires, le Centre devra de ce fait trouver de nouveaux moyens d’optimiser l’impact de ses travaux dans un contexte de réduction des ressources de Strasbourg.

Le Centre favorise déjà l’emploi de personnel local sur le terrain dans les pays où le Conseil de l’Europe dispose d’un bureau ; il emploie actuellement quatre personnes en Ukraine, trois en Serbie et une en Albanie. Cette tendance se poursuivra à mesure qu’une part de plus en plus importante du travail opérationnel sera déléguée aux bureaux dans les pays, le Centre continuant de prendre en charge la conception, la collecte de fonds, la supervision et l’assurance qualité. Il est à espérer que davantage de tâches de gestion financière, qui demandent beaucoup de temps, seront également décentralisées vers les bureaux dans les pays.

Le Centre cherche par ailleurs des partenaires susceptibles d’être formés à l’utilisation des outils qu’il a développés et de continuer à assurer l’impact de ses travaux sans une implication directe et lourde du Centre dans la gestion. Dans certains pays, les programmes (par exemple le « Beacon Scheme » en Bosnie-Herzégovine) lancés par le Centre se poursuivent sans son intervention ; ces programmes ne sont pas inclus dans le présent rapport. Dans d’autres, la contribution du Centre est très restreinte, limitée généralement à une expertise, alors que la majorité des coûts et la gestion sont pris en charge par les partenaires locaux (c’est le cas de programmes en Belgique, France, Espagne, Hongrie, Bulgarie, nord-ouest de la Russie...). Dans d’autres encore (par exemple les quatre programmes à mettre en œuvre à Malte), les autorités nationales couvriront l’ensemble des coûts, y compris ceux liés à l’expertise, alors que le Centre se contentera d’effectuer à titre gracieux quelques activités de supervision et de contrôle de la qualité.

Un exemple intéressant est offert par l’un des plus récents programmes développés par le Centre, le programme Académie de Leadership, dont le succès dépasse les espérances initiales. En fait, le succès a été tel que le programme initial de leadership, fondé sur des méthodes d’analyse comparative et d’évaluation par les pairs plus exigeantes et nécessitant davantage de temps, a été pratiquement abandonné. Avant même la publication de la boîte à outils, le programme était déjà mis en œuvre sur une base durable, les autorités locales prenant en charge la plus grande part des coûts, dans de nombreux pays : Bulgarie, Croatie, Hongrie, Turquie, Ukraine. Il a également été mis en œuvre dans le Nord-Ouest de la Russie et le sera prochainement à Malte et au Monténégro.

Par ailleurs, comme nous l’évoquions dans la première partie de ce document, plusieurs partenaires ont demandé au Centre l’autorisation d’utiliser ce programme dans leurs futures offres de formation : le Centre de gestion d’Innsbruck, le Centre de formation pour les collectivités locales dans le canton du Tessin (Suisse) et le réseau NALAS. Une formation de formateurs sera organisée à Bellinzona (Tessin) pour les partenaires suisses et autrichiens (mais également pour certains formateurs d’Ukraine et de Malte), et une autre à Strasbourg pour le réseau NALAS. A l’issue de ces formations, ces partenaires devraient être autorisés à utiliser la boîte à outils de l’Académie de Leadership dans le cadre de leurs travaux.

Ce modèle économique, où le Centre se charge de la formation puis autorise les partenaires à effectuer le travail à sa place, pourrait être étendu à d’autres programmes qui ont connu un succès significatif, par exemple le programme des pratiques d’excellence, le programme Cadre de référence de l’éthique publique, le programme de gestion des ressources humaines, etc.

Les relations avec les Ecoles d’études politiques pourraient être améliorées. Dans certains pays (par exemple en Ukraine), la coopération est excellente ; plusieurs anciens étudiants de l’École ukrainienne remplissent la fonction d’experts locaux. L’École coopère avec l’équipe locale et a par ailleurs fait montre d’intérêt à dispenser certains programmes du Centre. Dans d’autres pays par contre, il conviendrait d’examiner les moyens d’améliorer cette coopération.

Un autre développement intéressant serait le lancement de programmes européens ou régionaux et non plus seulement nationaux. Comme mentionné dans la première partie du présent document, le programme Bonnes pratiques pour les villes côtières, le premier du genre, a suscité un vif intérêt en dépit du délai extrêmement court et du peu d’efforts de promotion déployés. De tels programmes pourraient être lancés avec l’aide de partenaires régionaux tels que le réseau NALAS.