Strasbourg, le 15 septembre 2011                                                         CDLR(2011)44

                                                                                    Point C.5. de l'ordre du jour

COMITE EUROPEEN SUR LA DEMOCRATIE LOCALE ET REGIONALE

(CDLR)

GOUVERNANCE LOCALE EN TEMPS CRITIQUES: DES POLITIQUES

POUR LA CRISE, LE REDRESSEMENT ET L’AVENIR DURABLE

PROJET DE LIGNES DIRECTRICES DE KYIV

Pour instruction et adoption

Note du Secrétariat

établie par la Direction générale de la

Démocratie et des Affaires politiques

Direction des institutions démocratiques


This document is public. It will not be distributed at the meeting. Please bring this copy.

Ce document est public. Il ne sera pas distribué en réunion. Prière de vous munir de cet exemplaire.

Introduction

Ce document contient le projet de lignes directrices de Kyiv, préparé par le groupe de rédaction en coopération avec le Secrétariat.

Les lignes directrices sont destinées à figurer en annexe de la Déclaration de Kyiv et, plus précisément, en annexe de la Déclaration intitulée « Gouvernance locale en temps critiques : des politiques pour la crise, le redressement et l’avenir durable » qui en fera partie (voir le document CDLR(2011)45).

Action requise

Le CDLR est invité à examiner et, après y avoir apporté toute modification qu’il jugera utile, à approuver le projet de lignes directrices de Kyiv en vue de son adoption par les ministres à Kyiv.


PROJET DE LIGNES DIRECTRICES DE KYIV

[Préambule]

1.       La crise économique a engendré une large reconnaissance de la nécessité d’apporter des améliorations radicales à la gouvernance et à la gestion des dépenses publiques. Même après une éventuelle atténuation de la crise, il sera dans tous les cas nécessaire d’accroître l’efficience de l’ensemble du secteur public, avec des moyens qui différeront au cours du temps et selon les lieux, et donc d’établir une meilleure collaboration entre toutes les parties prenantes – gouvernement central, pouvoirs locaux et régionaux et leurs associations. L’objectif devrait être d’éviter les chevauchements et d’éliminer les coûts dus à un manque de coordination, d’intégration et de souplesse dans la fourniture des services publics, non seulement pour satisfaire les exigences de la situation fiscale actuelle, mais aussi afin d’être en meilleure position pour affronter les changements sociaux, économiques, démographiques et environnementaux à plus long terme, sources de défis qui survivront certainement à la crise. Dans ce contexte, les partenariats avec le secteur privé, les entreprises sociales et le monde associatif joueront un rôle essentiel.

2.       L’enquête menée auprès des membres pour la préparation de la 16e session de la Conférence du Conseil de l’Europe des Ministres responsables des collectivités locales et régionales à Utrecht (Pays-Bas), en novembre 2009, a permis de déterminer les principales mesures politiques possibles ; celles-ci ont donné lieu à des lignes directrices plus détaillées, appelées « lignes directrices d’Utrecht ». Les lignes directrices qui figurent ci-après en sont une version approfondie en tenant compte de l’expérience acquise depuis 2009. Il convient de souligner que la faisabilité et l’opportunité des différentes lignes directrices peuvent varier d’un pays à l’autre ; dès lors, il est préférable de voir en elles un choix d’options politiques plutôt qu’une série de mesures à prendre.

3.       L’échange et la mise en commun d’informations et d’expériences aux niveaux local, régional, national et international, ainsi que le recensement des bonnes pratiques qui peut être effectué dans ce cadre, seront essentiels pour réussir dans les meilleurs délais.

I.         Normes du Conseil de l’Europe

4.       Toute action entreprise par un gouvernement central face à l’impact de la crise économique sur les collectivités locales doit être pleinement conforme à ses obligations au titre de la Charte européenne de l’autonomie locale (STCE n° 122), qui reconnaît que les questions relatives aux ressources financières des collectivités locales doivent être réglées dans le cadre de la politique économique nationale de la Partie.

5.       Les deux recommandations du Comité des Ministres dans le domaine des finances locales, la recommandation Rec(2004)1 sur la gestion financière et budgétaire aux niveaux local et régional et la recommandation Rec(2005)1 relative aux ressources financières des collectivités locales et régionales, offrent un ensemble de lignes directrices pertinentes et cohérentes, dont la majeure partie est encore plus utile dans le contexte de la crise économique, en vue d’assurer un système solide de finances locales.

II.       Mesures politiques possibles identifiées à ce jour

6.       Les principales mesures identifiées à ce jour sont les suivantes :

1.       stabiliser les bases des recettes locales ;

2.       renforcer la responsabilité et l’efficience ;

3.       lutter contre l’exclusion sociale ;

4.       conclure des partenariats pour la fourniture de services publics ;

5.       accroître la flexibilité et la marge de manœuvre au niveau local ;

6.       promouvoir la reprise de l’économie.

1. Stabiliser les bases des recettes locales

Attributions fiscales

7.       Les dépenses de fonctionnement consomment une grande partie des budgets locaux. La plupart des collectivités territoriales financent des services essentiels tels que l’entretien de la voirie, la gestion des déchets, les soins aux personnes âgées et l’alimentation en eau, auxquels s’ajoutent parfois les salaires des enseignants, l’assistance sociale ou les services de santé. Les collectivités ont besoin de recettes relativement stables pour faire face à ces responsabilités.

8.       Les collectivités locales et leurs associations pourraient envisa    ger de modifier les systèmes de recettes locales en ce qui concerne certains éléments présentant une dépendance excessive vis-à-vis de ressources fiscales très instables telles que les impôts sur les bénéfices des entreprises ou sur les transactions immobilières. Dans l’ensemble, le pourcentage de revenus propres, par opposition aux transferts, ne semble pas jouer un rôle déterminant dans la stabilité des budgets locaux en période de crise. L’important est d’établir une base étendue et diversifiée de revenus propres, d’éviter toute dépendance excessive vis-à-vis d’une source fiscale unique, et de mettre en place des mécanismes de transfert comprenant des éléments de stabilisation automatique (tels que ceux qui servent à financer les services sociaux dans les pays d’Europe du Nord).

9.       Dans les cas où les recettes des collectivités locales dépendent d’impôts instables, et s’il est difficile de modifier la législation à cet égard, les collectivités devraient introduire des mécanismes « tampon » leur permettant de mettre de côté des recettes produites en période favorable afin de disposer d’une réserve pour les jours plus difficiles.

10.     Le revenu des personnes physiques est la seule base fiscale qui soit à la fois techniquement susceptible d’ajustement par décision des autorités locales et capable de financer une part importante des dépenses liées à des services fondamentaux tels que l’éducation, les services sociaux et les soins de santé. Les recettes locales provenant de l’impôt sur le revenu des personnes ont inévitablement diminué sous l’influence de l’augmentation du chômage, de la réduction du temps de travail, des baisses de salaire, etc., mais les pertes ont été moins importantes qu’au niveau de l’impôt sur le revenu des sociétés. L’impôt sur le revenu des personnes demeure le moyen le plus efficace d’éviter une dépendance excessive vis-à-vis des transferts, et devrait être protégé (ou instauré le cas échéant).

11.     Les taxes foncières et d’habitation ont fait preuve d’une stabilité remarquable. Cela s’explique par le fait que, dans la plupart des pays européens, le montant de ces taxes ne varie pas en fonction de la valeur du bien, soumise à des variations annuelles. En outre, les collectivités ont exercé leur pouvoir d’augmenter les taux, ou ont amélioré l’administration de ces taxes, pour compenser les diminutions enregistrées dans d’autres secteurs. Il est important d’ouvrir de telles possibilités aux collectivités locales lorsque ce n’est pas déjà le cas.

12.     Le fait de fonder la taxe foncière sur la valeur réelle des biens sur le marché n’est pas une pratique usuelle en Europe (hormis en Suède, notamment). Lors de la récente crise, les inconvénients d’un tel principe sont clairement apparus dans les pays concernés, comme les Etats-Unis. La taxe foncière devrait être calculée sur la base de valeurs officielles, et devrait être révisée de temps à autre en tenant compte de l’évolution du marché à long terme plutôt que des fluctuations de courte durée.

13.     Il est nécessaire de procéder régulièrement à des modifications de la taxe foncière, en dehors des réévaluations périodiques, pour tenir compte de l’augmentation des dépenses communales qu’elle sert à financer, mais ces modifications ne devraient pas subir l’influence des fluctuations parfois considérables des marchés immobiliers ; en effet, de telles fluctuations pourraient porter préjudice aux budgets municipaux en cas de chute, et aux budgets des contribuables en cas de flambée des prix. Une solution consiste à indexer la taxe sur l’indice des prix à la consommation ; une autre, à augmenter régulièrement les taux fixés par les collectivités locales. En Grande-Bretagne et en Pologne, par exemple, les municipalités ont procédé à une augmentation annuelle de la taxe foncière, à un niveau légèrement supérieur au taux d’inflation, ce qui a permis d’assurer une augmentation importante des recettes au fil du temps sans rencontrer d’opposition politique majeure.

Fixation discrétionnaire des taux des redevances et impôts locaux

14.     Globalement, et hormis certaines exceptions, les politiques adoptées en réaction à la crise ont réduit la marge de manœuvre des collectivités locales dans la fixation du niveau des impôts locaux, affaiblissant ainsi le respect de la Charte européenne de l’autonomie locale.

15.     Il faut toutefois reconnaître que les municipalités doivent généralement davantage rendre compte aux habitants, en tant que contribuables, qu'aux entreprises. Limiter les compétences fiscales des municipalités peut être un moyen justifié de prévenir toute discrimination à l’encontre des entités n’exerçant pas de droit de vote. Le plafonnement du taux des impôts locaux sur le revenu des personnes peut également être justifié dans les cas où les incidences sur le marché du travail sont avérées.

16.     Certains pays continuent de plafonner le taux des impôts locaux ou d’appliquer des surtaxes, sur l’impôt sur le revenu par exemple. Un tel dispositif va à l’encontre du but recherché, notamment lorsque le plafond est atteint dans toutes ou presque toutes les collectivités territoriales. Dès lors, le contribuable se sait à l’abri d’une éventuelle augmentation et perd toute motivation vis-à-vis des politiques locales de maîtrise des dépenses. Le plafonnement des taux d’imposition est contraire au principe de responsabilité. Il induit un aléa moral en privant les collectivités locales des moyens de responsabiliser les habitants, obligeant ainsi les gouvernements centraux à combler les déficits des budgets locaux.

Transferts

17.     Les budgets locaux ne peuvent être indéfiniment protégés contre la diminution des recettes et le déficit budgétaire au niveau national, mais leur réduction immédiate et arbitraire peut mettre en danger les services publics locaux. Il est possible d’atténuer ce risque en offrant aux collectivités locales un délai d’un an ou plus avant d’appliquer les mesures budgétaires, ce qui leur permet de se préparer en conséquence. Lorsque les coupes budgétaires sont inévitables, elles doivent être réparties selon des critères objectifs afin de les rendre équitables et politiquement neutres.

Dette

18.     La reprise de l’économie passe par la relance de l’investissement, ce qui suppose de revenir à un solde opérationnel suffisant pour le financement direct de l’investissement ou pour le remboursement de la dette. Face à un endettement croissant, il est toutefois nécessaire d’améliorer le cadre réglementaire relatif aux emprunts et aux situations d’insolvabilité. Ceci s’applique également aux relations financières souvent obscures entre les collectivités territoriales et leurs sociétés de services publics.

19.     Certains Etats membres connaissent des problèmes liés à un niveau d’endettement local excessif. Des mesures doivent alors être prises pour corriger tout déséquilibre fondamental entre les responsabilités et les ressources des collectivités locales. L’autonomie budgétaire des collectivités locales doit s’inscrire dans un cadre politique clair, définissant les limites prudentielles et macroéconomiques de l’emprunt, et doit être soumise au contrôle public. Il est également nécessaire de disposer de règles et de procédures claires pour traiter les cas d’insolvabilité municipale.

20.     Les critères de Maastricht ont incité un certain nombre de pays à se doter de mécanismes destinés à limiter l’emprunt public (« pacte de stabilité interne », « règle d’or », etc.). Le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe a émis des recommandations en 2004 et en 2005, tandis que le NALAS vient de publier une étude très détaillée sur les procédures d’emprunt en Europe du Sud-Est. Il convient de garder ces travaux à l’esprit.

2. Renforcer la responsabilité et l’efficience

21.     Tirer pleinement parti de ressources plus limitées restera l’une des priorités des collectivités locales dans un avenir prévisible. La diminution des recettes a pu être absorbée en grande partie par un simple report des investissements, mais on signale également de nombreuses initiatives visant à améliorer l’efficience et l’efficacité des budgets locaux. Certaines d’entre elles méritent d’être diffusées et transposées.

Les mesures suivantes revêtent un intérêt particulier :

22.     Plusieurs pays ont procédé à une réorganisation territoriale complète, ou sont en train de le faire, en vue de réaliser des économies d’échelle ou de garantir une qualité de service plus uniforme. Ces mesures potentiellement bénéfiques ont un coût initial, d’ordre politique et financier, qui en limite l’utilité dans un premier temps. Le renforcement de la coopération intercommunale offre un retour sur investissement à plus court terme. Cela étant, la réorganisation territoriale est une mesure qui peut intéresser de nombreux Etats en tant que réforme à moyen terme ou à long terme.

23.     L’amélioration de l’efficience se heurte encore à des obstacles auxquels les gouvernements, les collectivités locales individuelles et leurs associations doivent s’attaquer sans tarder. Figurent parmi ces obstacles :

3. Lutter contre l’exclusion sociale

24.     La récession a eu pour conséquence inévitable d’aggraver les problèmes sociaux en entraînant une augmentation du chômage, une baisse des salaires, une augmentation du coût de la vie (chauffage, redevances, alimentation), une multiplication des expulsions, etc. Les réductions budgétaires au niveau national et local touchent également les allocations sociales ainsi que certains programmes tels que les aides à la petite enfance, qui revêtent une grande importance pour la promotion des droits de l’homme de groupes défavorisés ou minoritaires. Dans certains cas, l’aide financière apportée à des programmes particulièrement importants pour les groupes vulnérables a subi des réductions massives, parce que les services fournis n’étaient pas obligatoires et parce que ces services étaient assurés par des organisations non gouvernementales – les collectivités locales n’avaient pas à verser d’indemnité de licenciement aux salariés concernés.

25.     Les dépenses sociales des collectivités locales ont considérablement augmenté ; leur augmentation durable est à prévoir, compte tenu de l’augmentation des besoins en soins de santé et en assistance sociale liée au vieillissement de la population.

26.     Il est recommandé de prendre les mesures suivantes pour alléger ces contraintes budgétaires :

27.     Les gouvernements nationaux et les collectivités locales devraient en outre réviser leurs procédures liées aux prestations sociales pour s’assurer qu’aucun obstacle juridique ou bureaucratique n’en entrave l’accès aux personnes dans le dénuement.

4. Conclure des partenariats pour la fourniture de services publics

28.     Les collectivités locales sont aujourd’hui confrontées à des défis de longue durée, qui survivront à la crise. L’autonomie préconisée par la Charte européenne devrait leur permettre d’innover pour relever ces défis, et leur assurer une certaine sécurité en matière de ressources. Mais les collectivités locales devront également établir et entretenir des partenariats avec différents acteurs clés tels que les autres niveaux administratifs, le secteur privé, les universités, les milieux de la recherche et de l’enseignement, les entreprises sociales et des organisations non gouvernementales.

29.     La crise a freiné le développement de partenariats impliquant le secteur privé en tant qu’investisseur initial dans les équipements de service public. Ces partenariats sont encore fréquents dans les secteurs, tels que l’élimination des déchets, dans lesquels la construction et l’exploitation vont de pair, et les coûts peuvent être récupérés directement auprès des bénéficiaires. En revanche, des pertes d’efficience sont à craindre lorsque l’exploitation du service est partagée entre les investisseurs commerciaux et les agents de la fonction publique ; de même, une augmentation importante des coûts est à prévoir en conséquence des taux d’intérêt plus élevés qui sont pratiqués dans le secteur privé.

30.     En revanche, la crise a renforcé l’intérêt des collectivités locales pour les partenariats avec le monde associatif et les entreprises sociales dans le secteur des services de proximité. Les soins aux personnes âgées sont un domaine d’activité d’une importance croissante pour ce type de partenariats. En laissant aux entreprises sociales la liberté de proposer des services de soins à domicile ou en résidence, et en apportant aux bénéficiaires une aide financière plutôt que des services en nature, on peut ouvrir un champ de concurrence et de libre choix propice à une meilleure qualité de vie. La famille et les aidants bénévoles peuvent également être soutenus et encouragés par des mesures telles que le maintien des droits à pension, des soins de répit, voire des bons d’essence.

31.     Les partenariats joueront également un rôle essentiel pour maintenir la compétitivité des économies locales. Les partenariats avec d’autres acteurs locaux, notamment, permettront d’identifier les opportunités actuelles, de promouvoir la recherche et l’innovation technologiques, d’améliorer les compétences locales au moyen de la formation, et d’établir un cadre de planification et d’infrastructures (y compris les technologies de l’information et de la communication).

5. Accroître la flexibilité et la marge de manœuvre au niveau local

32.     La crise a eu un impact mitigé sur le respect de la Charte européenne de l’autonomie locale. Le rapport « Collectivités locales : réponses à la récession en Europe » offre des exemples d’augmentation et de diminution de l’autonomie fiscale des collectivités locales. Certains exemples comme ceux de l’Irlande ou de la Hongrie montrent comment l’Etat peut intervenir jusque dans les détails des décisions budgétaires locales ; parallèlement, la volonté de l’Union européenne d’imposer un gouvernement économique commun au sein de la zone euro est perçue comme une menace pour l’autonomie des collectivités locales en termes de dépenses. Dans certains cas en revanche, les gouvernements nationaux ont assoupli les conditions et les contrôles imposés aux collectivités locales pour ne pas assumer la responsabilité du choix détaillé des prestations à supprimer.

33.     Outre la nécessité, déjà évoquée, de préserver et dans la mesure du possible d’accroître l’autonomie fiscale et budgétaire des collectivités locales, il sera important d’appliquer les principes suivants :

6. Promouvoir la reprise de l’économie

34.     Face à la quasi-stagnation du PIB et à l’augmentation du chômage dans la plupart des pays européens, les collectivités locales doivent avoir pour priorité de participer à l’effort de relance de l’économie.

35.     Leur première contribution devrait être de revenir aux niveaux antérieurs d’investissement dans les infrastructures, principale victime des réductions budgétaires. Cela suppose en premier lieu de rétablir le solde opérationnel servant à financer directement les investissements, à rembourser les emprunts, à honorer les contrats et à assurer le préfinancement ainsi que l’aide complémentaire des mesures liées aux fonds structurels de l’Union européenne.

36.     Le deuxième enjeu majeur consiste à travailler avec les banques, avec le secteur privé et avec les milieux locaux de la recherche et de l’enseignement afin de repérer et d’exploiter les opportunités de croissance économique pour le XXIe siècle. La formation professionnelle et les réseaux de communication à haut débit sont des éléments clés de cette démarche, au même titre qu’un cadre de planification et que des procédures de maîtrise de l’aménagement, qui permettent de créer un environnement propice au développement de l’économie.

37.     Enfin, les collectivités locales jouent un rôle clé dans l’action à mener face au changement climatique et à l’augmentation du coût de l’énergie. Il leur incombe d’accroître l’efficience énergétique des équipements municipaux, de développer l’utilisation des énergies renouvelables, de réformer les transports publics, ou encore d’accroître les capacités d’absorption des systèmes de collecte des eaux de pluie. Elles devront pour cela travailler en partenariat avec les entreprises des secteurs des infrastructures, des transports et des technologies « vertes », et avec d’autres acteurs compétents et dynamiques.