Strasbourg, le 20 septembre 2011 CDLR(2011)42
Point C.4. de l'ordre du jour
COMITE EUROPEEN SUR LA DEMOCRATIE LOCALE ET REGIONALE
(CDLR)
EXAMENS D’UTRECHT
Pour information et instruction
Note du Secrétariat
établie par la Direction générale de la
Démocratie et des Affaires politiques
Direction des institutions démocratiques
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Introduction
Ce document contient le projet de rapport de la Conférence des Ministres responsables des collectivités locales et régionales « Conseil de l’Europe : vers une gouvernance à plusieurs niveaux », préparé par M. Manuel Chaves, deuxième vice-président du Gouvernement espagnol et ministre de la Politique territoriale et de l’Administration publique.
Ce document sera présenté par la délégation espagnole lors de la réunion du CDLR. Les membres auront l’opportunité d’en discuter et de formuler des commentaires et suggestions à son sujet, qui seront portés à l’attention du Ministre Chaves.
Action requise
Les membres du CDLR sont invités à examiner le projet de document et à faire part des commentaires et suggestions qu’ils jugeront utiles.
Le CDLR est par ailleurs invité à fournir des instructions au Bureau du CDLR en vue de la préparation des éléments pertinents à inclure dans le projet de Déclaration de Kyiv.
Projet
Rapport de la Conférence des Ministres responsables
des collectivités locales et régionales
Conseil de l’Europe : vers une gouvernance à plusieurs niveaux
Manuel Chaves
Deuxième vice-président du Gouvernement espagnol
et ministre de la Politique territoriale
et de l’Administration publique
Introduction
La présente déclaration vise à articuler notre réflexion sur la situation de la démocratie locale et régionale au sein du Conseil de l’Europe et sur les défis inhérents à un monde en perpétuelle mutation dans lequel le niveau d’interrelation entre les institutions locales, régionales, nationales et internationales doit inéluctablement se renforcer. C’est pourquoi la gouvernance à plusieurs niveaux constitue la pierre angulaire qui permettra à l’Europe de répondre aux défis que notre continent doit affronter aujourd’hui.
En pratique, cette gouvernance à plusieurs niveaux est en fait un réseau accepté, contraignant et transversal reliant les autorités locales, régionales, nationales et européennes dans lequel la société civile joue elle aussi un rôle croissant. Le groupe de réflexion présidé par Felipe González a ainsi déjà affirmé que « dans un système de gouvernance à plusieurs niveaux, chaque niveau d’autorité – européen, national, régional et local – exerce ses pouvoirs en vertu des responsabilités spécifiques que lui confère la loi ».
Bon nombre des organes du Conseil de l’Europe sont des acteurs cruciaux de ce système de gouvernance à plusieurs niveaux impliquant les divers échelons dans leurs travaux : gouvernements nationaux, Parlements nationaux, pouvoirs locaux et régionaux. Le Comité des Ministres, organe de décision suprême de l’Organisation, en définit les priorités. Avec les Conférences des Ministres spécialisés, il constitue ce qu’il est convenu d’appeler le « secteur intergouvernemental ». L’Assemblée parlementaire et le Congrès sont des acteurs politiques institutionnels représentant les Parlements et les Pouvoirs locaux et régionaux des 47 Etats membres. Le secteur intergouvernemental, l’Assemblée parlementaire et le Congrès entretiennent un dialogue politique régulier aux fins de développer et de renforcer la gouvernance à plusieurs niveaux au sein du Conseil de l’Europe.
Dans le cadre du processus actuel de réflexion sur la mise en œuvre de la réforme du Conseil de l’Europe, la promotion de la démocratie locale et régionale devrait être considérée comme une priorité essentielle susceptible de conforter le rôle clé de notre Organisation dans la consolidation des processus démocratiques en Europe et dans l’élaboration de bonnes pratiques exportables dans d’autres régions du monde.
La contribution fondamentale du « Rapport Kiviniemi », lequel propose des nouveaux mécanismes pour coordonner et donner une nouvelle impulsion au travail du Conseil de l’Europe dans le domaine de la démocratie locale et régionale, est le point de départ de la présente déclaration. Elle a pour objet de suggérer de nouvelles étapes sur la voie des réformes que la promotion de la démocratie locale régionale suppose dans le cadre du Conseil de l’Europe. La proposition repose sur les discussions et la volonté du Congrès de favoriser les relations et le dialogue politique entre les divers échelons institutionnels en charge des pouvoirs locaux et régionaux au sein du Conseil de l’Europe. En ce sens, la gouvernance à plusieurs niveaux devrait être l’un des vecteurs permettant de faciliter la coopération inter-institutionnelle au sein de l’Organisation et d’optimiser les efforts afin de garantir que la démocratie locale et régionale reste le fer de lance d’une Europe plus cohésive.
La réforme du Conseil de l’Europe actuellement en cours est un processus complexe qui s’est adapté aux nouvelles réalités et décisions. La présente déclaration répond au mandat d’Utrecht, et porte sur quatre domaines spécifiques d’examen :
A. Les relations entre le secteur intergouvernemental et le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux ;
B. Un ordre du jour commun entre les ministres responsables des questions locales et régionales d’une part et le Congrès d’autre part ;
C. Le suivi de la mise en œuvre de la Charte européenne de l’autonomie locale ; et
D. L’évaluation du travail du Conseil de l’Europe dans le domaine de la démocratie locale et régionale.
Toutefois, tenant compte des réformes en cours au sein du Conseil de l’Europe et du fait que ce document est le fruit d’un processus vivant et proactif, j’ai choisi de me concentrer sur trois questions principales :
A. Le Conseil de l’Europe et la promotion de la démocratie locale et régionale
B. Un ordre du jour commun entre les ministres responsables des questions locales et régionales d’une part et le Congrès d’autre part
C. Vers une gouvernance à plusieurs niveaux.
Une partie des idées maîtresses énoncées dans le présent rapport découle des réflexions que m’ont inspirées les réponses à un questionnaire envoyé en juillet 2010, telles qu’elles nous sont parvenues des pays membres, ainsi que de consultations et de contacts avec les principales parties prenantes, notamment le Congrès.
A. Le Conseil de l’Europe et la promotion de la démocratie locale et régionale
Le Conseil de l’Europe a engagé un processus de réforme visant à améliorer sa performance et sa valeur ajoutée aux questions dont l’Organisation a toujours été le porte-drapeau. La promotion de la démocratie locale et régionale en Europe est érigée au rang de composante fondamentale du pilier de la démocratie et met en lumière les synergies requises entre le Comité des Ministres, la Conférence des Ministres responsables des collectivités locales et régionales et le Congrès dans ce domaine.
Les progrès d’ores et déjà réalisés dans l’élargissement et l’amélioration du niveau de coopération entre le Congrès et le secteur intergouvernemental, notamment le Comité des Ministres, vont dans le même sens. Au sein du secteur intergouvernemental, le rôle essentiel des ministres responsables des collectivités locales et régionales mérite également d’être noté car, à l’instar du Congrès, ils partagent un objectif commun qui est de contribuer à assurer à tous une bonne gouvernance locale et régionale. Chaque organisme poursuit cet objectif dans le cadre de ses compétences et en tenant compte des caractéristiques propres de ses responsabilités.
Les réformes engagées au sein du Conseil de l’Europe, s’agissant notamment de la démocratie locale et régionale, tendent à éviter les doubles emplois, à supprimer les formalités administratives superflues et à optimiser l’utilité des documents, outils et autres activités du Conseil de l’Europe de manière à renforcer la cohérence globale de notre Organisation.
D’une part, au sein du secteur intergouvernemental, la relation entre le Comité des Ministres et les autorités de chaque pays compétentes en matière de démocratie locale et régionale – réunis dans le cadre de la Conférence ministérielle – devrait être renforcée, comme le préconise le Rapport Tolli.
D’autre part, il semble nécessaire de progresser sur la voie du renforcement des relations politiques stables entre la Conférence ministérielle et le Congrès, afin de contribuer à la coopération entre le Comité des Ministres et le Congrès en complétant certains aspects susceptibles de requérir une connaissance plus détaillée du sujet et/ou des points dont la mise en œuvre effective dépend de l’autorité compétente au niveau national. Ce renforcement pourrait se traduire par un programme de travail, fondé sur des sujets choisis d’un commun accord par la Conférence ministérielle et le Congrès à partir d’un ordre du jour commun, et qui nécessiterait l’approbation du Comité des Ministres.
Certes, ces propositions devraient être comprises sous l’angle des deux principes énoncés dans le « Rapport Kiviniemi »: l’austérité budgétaire inhérente à la crise économique actuelle et la nécessité d’améliorer – et de rendre plus visible – le travail du Conseil de l’Europe sur la démocratie locale et régionale.
B. Etablissement d’un ordre du jour commun entre les ministres responsables de la démocratie locale et régionale et le Congrès
Cette évolution s’inscrit dans la droite ligne des suggestions avancées dans le « Rapport Kiviniemi » et répond au double objectif de cohérence interne au sein du Conseil de l’Europe et d’une meilleure visibilité de son travail dans le domaine de la démocratie locale et régionale (activités de sensibilisation). Il est important d’identifier les domaines sur lesquels cet effort devrait porter et, par conséquent, de commencer à élaborer un ordre du jour commun à la Conférence ministérielle et au Congrès, soumis à l’approbation du Comité des Ministres, dans le cadre de l’ordre du jour plus large du Conseil de l’Europe relatif à la démocratie locale et régionale.
Pour parvenir à cet objectif, le dialogue amélioré – décrit plus haut au point A – devrait permettre la coordination concrète des priorités politiques et des lignes stratégiques.
D’autres organes du Conseil de l’Europe comme l’Assemblée parlementaire et la Conférence des ONG devront également jouer un rôle essentiel dans ce nouveau processus.
Propositions:
Cet ordre du jour pourrait être abordé sous différents angles, mais intégrera de toute façon les éléments suivants:
- Une approche large: «La démocratie locale régionale dans le cadre du processus de réforme du Conseil de l’Europe». Cette approche est indispensable pour maintenir la démocratie locale régionale au cœur du travail et des priorités de notre Organisation, laquelle fait actuellement l’objet d’une réforme qui bat son plein. Cette tâche sera entreprise en collaboration étroite avec d’autres organisations internationales et plus spécialement avec l’Union européenne et son Comité des régions.
- Une approche commune: « Le Congrès et le secteur intergouvernemental: buts communs, convergence des approches ». Cette démarche vise à établir un ordre du jour commun reprenant les sujets d’intérêt commun en tenant compte des modalités mentionnées plus haut au point A et à contribuer ainsi à rationaliser les procédures, à améliorer les méthodes de travail et à renforcer la coordination.
Ainsi, un premier ordre du jour commun pourrait être élaboré autour de la question de la gouvernance à plusieurs niveaux et de la démocratie locale et régionale. La coopération interinstitutionnelle perçue comme l’aboutissement logique du dénominateur commun – à savoir la démocratie locale et régionale – permettrait de renforcer et de maximiser les efforts.
Nous proposons les sujets plus spécifiques suivants:
1. Suivi de l’impact de la crise économique sur les collectivités locales et régionales et des réponses politiques élaborées au niveau central, régional et local.
2. Renforcement de la participation démocratique des citoyens.
Comme il a été souligné à Utrecht, le faible niveau de la participation des citoyens aux affaires publiques constitue un défi de taille que doivent relever les responsables politiques à tous les niveaux.
3. Développement du concept de gouvernance à plusieurs niveaux au sein du Conseil de l’Europe.
Cet aspect devrait être traité conjointement avec le Comité des régions et le Groupe de haut niveau sur la gouvernance réunissant les Etats membres de l’UE.
4. Promotion des droits de l’homme à tous les niveaux et sensibilisation des collectivités locales et régionales.
Les droits de l’homme relèvent de la compétence de différentes instances intergouvernementales du Conseil de l’Europe. La Conférence des Ministres responsables des collectivités locales et régionales, peut toutefois apporter un soutien substantiel à ces activités et coopérer avec le Congrès.
5. Coopération à plusieurs niveaux, de manière à surmonter les obstacles inhérents à toute coopération transfrontière
L’élaboration de cette liste thématique par le secteur intergouvernemental et le Congrès soulignerait l’importance du travail et la valeur ajoutée de chacun de ces organes. Dans l’esprit de la discussion en cours (au sein du Comité des Ministres) de la réforme du Conseil de l’Europe, il serait possible de sélectionner, à partir de l’ordre du jour commun, les thèmes qui seront abordés lors des futures conférences ministérielles. La mise en place de cet « ordre du jour commun » par le secteur intergouvernemental nécessitera une utilisation efficiente des ressources actuelles.
C. Vers une gouvernance à plusieurs niveaux
Depuis la Conférence d’Utrecht, le Congrès a entamé un processus de réforme en profondeur de son suivi de la Charte européenne de l’autonomie locale, conformément aux orientations énoncées dans sa Résolution 307 (2010). Cette réforme a conduit notamment à une clarification des procédures, désormais plus transparentes et précises, et permet aux Etats membres de participer plus activement au processus. Au demeurant, la promotion d’un débat politique constructif sur ce point entre le secteur intergouvernemental et le Congrès pourrait contribuer à un renforcement des efforts déjà déployés par ce dernier.
Les activités de suivi sont scindées en plusieurs étapes comprenant la préparation de la visite en étroite coopération avec les autorités de l’Etat membre concerné, la visite proprement dite, l’élaboration et l’adoption par le Congrès du rapport et des recommandations, la discussion des recommandations au sein du Comité des Ministres et de ses organes subsidiaires et le suivi concret qui consiste entre autres à traduire en plans d’action les recommandations formulées conjointement avec les autorités de l’Etat membre concerné.
Le dialogue politique avec les Etats membres représentés au sein du Comité des Ministres et de la Conférence ministérielle intervient au cours de cette dernière étape qui est également la plus cruciale. Le soutien des Etats membres à la mise en œuvre des recommandations est la condition préalable et la garantie de l’efficience de l’Organisation dans ce domaine d’activités essentiel.
Aux fins de mieux promouvoir les droits de l’homme et sensibiliser les collectivités locales et régionales aux responsabilités qui relèvent de leur domaine de compétences et en vue d’appuyer les nombreuses initiatives locales à cet égard, le Congrès a, dans sa Résolution 296 (2010), inscrit au rang de ses priorités la promotion des droits de l’homme au niveau local. Le Comité des Ministres note que le Congrès n’a pas l’intention de suivre, ou pendant ses visites de suivi d’évaluer, la mise en œuvre des droits de l’homme par les collectivités territoriales et qu’il ne fera pas double emploi avec les activités des organes de suivi du Conseil de l’Europe (réponse adoptée par le Comité des Ministres le 6 juillet 2011 lors de la 1118e réunion des Délégués des Ministres).
Fort de cela, la Conférence ministérielle et le Congrès envisagent de coopérer pour promouvoir les droits de l’homme aux plans local et régional. Une approche à plusieurs niveaux s’avère nécessaire pour garantir l’efficacité des actions concrètes de sensibilisation et assurer une meilleure prise de conscience par les élus locaux et régionaux de leur champ d’action en matière de droits fondamentaux et de protection des libertés individuelles.
Cet échange politique autour des questions évoquées dans le présent document et la mise en œuvre d’activités communes telles que définies dans l’ordre du jour commun prennent en considération la responsabilité et les devoirs des partenaires institutionnels au sein du Conseil de l’Europe ainsi que les tâches assignées à chaque sphère de l’administration au plan local, régional et national et permettent d’avancer sur la voie de la concrétisation d’une gouvernance à plusieurs niveaux au sein de l’Institution.