Strasbourg, le 1er avril 2009 CDLR(2009)6
Point 5.3.2 de l’ordre du jour
COMITE EUROPEEN SUR LA DEMOCRATIE LOCALE ET REGIONALE
(CDLR)
PROJET DE RAPPORT EXPLICATIF AU PROJET DE
PROTOCOLE ADDITIONNEL A LA CEAL LE DROIT DE PARTICIPER AUX AFFAIRES DES COLLECTIVITES LOCALES
Tel que révisé pour la réunion du CDLR en avril 2009
Note du Secrétariat
établie par la Direction générale de la
démocratie et des affaires politiques
Direction des institutions démocratiques
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Projet de rapport explicatif
I. Le Protocole additionnel a été élaboré au sein du Conseil de l'Europe par le Comité européen sur la démocratie locale et régionale (CDLR). Il a été ouvert à la signature des Etats parties à la Charte européenne de l’autonomie locale en tant que convention le ….. 2009.
II. Le texte du rapport explicatif établi sur la base des discussions dudit comité et adressé au Comité des Ministres du Conseil de l'Europe ne constitue pas un instrument d'interprétation authentique du texte du Protocole additionnel, bien qu'il puisse faciliter la compréhension des dispositions qui y sont contenues.
A. Origines du Protocole additionnel
Dans le préambule de la Charte européenne de l'autonomie locale, adoptée et ouverte à la signature le 15 octobre 1985, les Etats signataires reconnaissent que le droit des citoyens de participer à la gestion des affaires publiques fait partie des principes démocratiques communs à tous les Etats membres du Conseil de l'Europe. La Charte ne comporte cependant pas de dispositions de fond sur ce sujet.
Le Protocole additionnel à la Charte européenne de l'autonomie locale sur la participation démocratique représente, en termes d’élaboration de normes, l’aboutissement de plus de vingt ans de travail intergouvernemental consacré par le Conseil de l'Europe à la participation démocratique au niveau local.
En effet, dès 1978, les Ministres européens responsables des collectivités locales, qui tenaient leur 3e réunion (Stockholm, 7-8 septembre 1978), ont adopté une résolution concernant la participation des citoyens au niveau des communes. Ce sujet figure de nouveau dans les conclusions de leur 4e réunion (Madrid, 21-23 mai 1980).
Aux nombreux rapports élaborés par le CDLR s’ajoutent plusieurs recommandations du Comité des Ministres aux Etats membres portant sur ce sujet, qui ont toutes été préparées par le CDLR:
- la Recommandation n° R (81) 18 relative à la participation au niveau communal;
- la Recommandation n° R (96) 2 sur les référendums et les initiatives populaires au niveau local;
- la Recommandation Rec(2001)19 sur la participation des citoyens à la vie publique au niveau local.
A la suite de l’adoption par le Comité des Ministres de la Recommandation Rec(2001)19, le CDLR a décidé de suivre de près sa mise en œuvre et d’étudier les possibilités d’aller plus loin, y compris dans le domaine de l’élaboration de normes.
A sa 14e session (Budapest, 24-25 février 2005), la Conférence des Ministres européens responsables des collectivités locales et régionales a adopté la Déclaration de Budapest, dans laquelle les ministres conviennent de « faire de « la bonne gouvernance aux niveaux local et régional » un objectif essentiel que doivent poursuivre nos Etats membres pour relever les défis auxquels nos sociétés sont confrontées et pour répondre aux attentes légitimes de nos citoyens ».
Dans l’Agenda de Budapest, adopté lors de la même session et approuvé par la suite à l’occasion du Troisième Sommet des chefs d'Etat et de gouvernement des Etats membres du Conseil de l'Europe (Varsovie, 16-17 mai 2005), les ministres ont recensé les défis à relever et les actions à mener au cours de la période 2005-2010.
Parmi ces défis figurait le suivant : « réagir aux nouvelles modalités de participation des citoyens à la vie publique locale et, dans certains cas, au recul de cet engagement ». Pour relever ce défi, les ministres ont décidé d’« étudier l’opportunité et la faisabilité d’une norme juridique de type conventionnel sur la participation des citoyens aux niveaux local et régional ».
Le CDLR et l’un de ses organes subordonnés, le comité d’experts sur la participation démocratique et l’éthique publique (LR-DP), ont travaillé sur ce sujet. Ils ont commencé par examiner les formes que pourrait prendre cette norme juridique, puis ont élaboré des propositions concrètes de dispositions de fond.
A la 15e session de la Conférence ministérielle, tenue à Valence (Espagne) les 15 et 16 octobre 2007, les ministres ont donné une impulsion politique décisive au processus. Ils ont déclaré ce qui suit :
«2. Etant donné que la culture européenne de participation démocratique des citoyens à la vie publique locale constitue une composante essentielle de notre engagement et de notre compréhension commune de la démocratie du XXIe siècle sur notre continent, il y a lieu de la consacrer par un instrument juridique paneuropéen tel qu'une convention. Sur cette base, nous demandons que soit menée à bonne fin la préparation d'un projet de Protocole additionnel à la Charte européenne de l'autonomie locale (STE n° 122) en vue de le soumettre au Comité des Ministres pour approbation et de l'ouvrir à la signature et à la ratification avant le 31 décembre 2008.
3. Ce Protocole devra refléter et respecter la richesse et la diversité des modalités et procédures de participation prévues par les législations nationales, régionales ou locales et aborder les points suivants:
- le droit à la participation à la vie publique au niveau local;
- le droit des citoyens à l'information de la part des collectivités locales;
- le devoir des collectivités locales de permettre l'exercice de ces droits».
Le CDLR, assisté du LR-DP et, depuis 2009, son successeur, le Comité d’experts sur la bonne gouvernance démocratique au niveaux local et régional (LR-GG), s’est consacré au travail de rédaction, qui a été achevé en …… Le projet de Protocole a été envoyé par le CDLR au Comité des Ministres en …... 2009.
[A sa 16e session, tenue les 16 et 17 novembre 2009 à Utrecht, la Conférence du Conseil de l'Europe des ministres responsables des collectivités locales et régionales a adopté le Protocole additionnel et l’a ouvert à la signature et à la ratification des Etats membres parties à la Charte. La Conférence ministérielle a expressément été autorisée à le faire en vertu de la décision prise par le Comité des Ministres lors de sa ….. réunion, le ….. 2009.]
B. Considérations générales
Le Protocole additionnel vise à faire entrer dans le champ d’application de la Charte le droit pour toute personne de participer aux affaires d’une collectivité locale.
La mise en œuvre d’un droit individuel de participer aux affaires d’une collectivité locale traduit une évolution de la société qui est à l’œuvre depuis longtemps dans les pays européens. Ils ont tous fini par reconnaître (selon des modalités différentes et à des degrés divers) qu’il est essentiel que les citoyens soient des acteurs de la vie publique. On ne peut pas concevoir d’institutions démocratiques sans prendre en compte le rôle fondamental de la participation des citoyens, car elles ne pourraient pas fonctionner sans eux.
A cela il y a principalement trois raisons. Premièrement, cette participation est déterminante pour aider à renforcer la légitimité des décisions et imposer le respect de l'obligation de rendre compte. Deuxièmement, les pouvoirs publics ont besoin d’écouter et d’apprendre afin d'améliorer les politiques et les services proposés. Troisièmement enfin, la participation a une valeur intrinsèque. Elle donne un sentiment d’appartenance et fait des communautés locales des lieux où les gens veulent vivre et travailler, aujourd'hui et à l'avenir.
Sur la base de ces considérations, il a été estimé que la Charte, qui oblige les Parties à appliquer des règles fondamentales garantissant l'indépendance politique, administrative et financière des collectivités locales, devrait aussi donner aux Etats membres parties à la Charte la possibilité d’étendre le champ de leurs obligations légales internationales pour y intégrer certains droits des citoyens au niveau local.
L’ajout de droits pour les citoyens au niveau local ne diminue en rien l’importance fondamentale et la validité des dispositions existantes de la Charte. La Charte incarne l'idée que le degré d'autonomie dont jouissent les collectivités locales peut être considéré comme la pierre de touche d'une démocratie véritable. Ajouter des droits individuels destinés à devenir de nouvelles dispositions de fond de la Charte ne peut que renforcer le rôle de référence pour la démocratie rempli par la Charte.
L’approche originelle de ce Protocole additionnel, qui prévoyait l’inclusion du droit d’accès aux documents publics détenus par une autorité locale, a été abandonnée parce que l’adoption et l’ouverture à la signature, par le Comité des Ministres, de la Convention du Conseil de l’Europe sur l’accès aux documents publics (STCE…), le 27 novembre 2008, ont rendu l’inclusion d’une telle disposition spécifique dans le présent Protocole additionnel inutile.
C. Commentaire des dispositions du Protocole additionnel
Préambule
Le bref Préambule évoque de façon succincte les raisons d’être de ce Protocole additionnel. La référence à la Convention du Conseil de l’Europe sur l’accès aux documents publics y a été incluse afin de souligner le lien substantiel entre les deux instruments (voir également les remarques générales ci-dessus).
Article A - Droit de participer aux affaires d'une collectivité locale
Paragraphe 1
Le premier paragraphe constitue la principale disposition de fond, qui se présente sous la forme d’un droit individuel.
Paragraphe 2
Le deuxième paragraphe décrit le contenu du droit individuel de participer aux affaires d'une collectivité locale.
Paragraphe 3
Le troisième paragraphe impose à toute Partie au Protocole additionnel l’obligation d’établir et/ou maintenir un cadre législatif qui facilite l’exercice du droit de participer aux affaires d'une collectivité locale. Ce cadre n’a pas besoin de prévoir des mesures uniformes, mais peut prévoir des mesures qui diffèrent selon les caractéristiques objectives des personnes et/ou des collectivités locales. Dans le paragraphe a été intégrée une disposition explicite qui vise à empêcher que cette différenciation entraîne ou constitue une discrimination.
Paragraphe 4.1
Ce paragraphe garantit au niveau international le droit, pour les citoyens de la Partie, de participer, en qualité d'électeur ou de candidat, à l'élection des membres du conseil ou de l'assemblée de la collectivité locale dans laquelle ils résident. Une telle garantie internationale n’est prévue nulle part ailleurs. En effet, l’article 3 du premier Protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l'homme concerne uniquement les élections législatives. Quant à l'article 3, paragraphe 2, de la Charte, il prévoit l’élection démocratique des conseils locaux, mais n’énonce pas de droit individuel.
Dans la version anglaise, le terme « nationals » a été retenu à la place de « citizens » afin d’utiliser la même terminologie comme dans la Convention sur la participation des étrangers à la vie publique au niveau local.
Paragraphe 4.2
La garantie de niveau international contenue dans le paragraphe précédent est limitée aux citoyens de la Partie qui résident dans la circonscription de la collectivité locale.
L’objet du paragraphe est de souligner que le Protocole additionnel ne s’oppose pas à ce que la Partie accorde des droits électoraux à d’autres personnes, par exemple à des citoyens qui ne résident pas dans la collectivité locale ou à des non-citoyens. Si la Partie choisit d’accorder de tels droits, le paragraphe 4.2 lui impose de le faire en inscrivant ces droits dans la loi.
Le paragraphe ne prévoit donc pas un droit électoral individuel pour les non-citoyens de la Partie. Dans le cadre des normes du Conseil de l'Europe, cette question fait l’objet du Chapitre C de la Convention sur la participation des étrangers à la vie publique au niveau local (STE n° 144).
Paragraphe 5.1
Les paragraphes 5.1 à 5.3 concernent la question des limitations qui peuvent et, dans certains cas, doivent être apportées à l’exercice du droit de participer aux affaires d’une collectivité locale.
Bien entendu, la limitation des droits individuels ne peut pas être arbitraire. C’est pourquoi le paragraphe 5.1 exige que toute formalité, condition ou restriction soit prévue par la loi et compatible avec les obligations légales internationales de la Partie. Si la référence aux obligations légales internationales de la Partie peut, en toute rigueur, sembler superflue, elle a cependant été jugée utile dans la mesure où elle permet d’attirer l’attention sur d’autres obligations légales internationales pertinentes, au premier rang desquelles figurent celles qui découlent de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.
Paragraphe 5.2
Ce paragraphe impose à la Partie de prévoir les formalités, conditions et restrictions nécessaires pour garantir que l’intégrité éthique et la transparence de l’exercice des compétences de la collectivité locale ne sont pas compromises par l’exercice du droit de participer. Cette disposition témoigne de la détermination des Parties à empêcher des actes totalement inacceptables, tels que la corruption ou le recours à la force ou à la contrainte, et exige qu’elles prennent des mesures appropriées. Toute formalité, condition ou restriction instaurée à cette fin doit satisfaire aux critères énoncés au paragraphe 5.1.
Paragraphe 5.3
Ce paragraphe traite des formalités, conditions ou restrictions autres que celles qui sont visées au paragraphe 5.2. Il prévoit des critères qui doivent être remplis (en plus de ceux du paragraphe 5.1) pour qu’une formalité, condition ou restriction soit acceptable. Les trois critères énoncés dans ce paragraphe ne doivent pas tous être remplis: il suffit que l’un des trois soit rempli pour que la formalité, condition ou restriction soit acceptable.
Article B - Mesures de mise en œuvre du droit de participer
Paragraphe 1
Ce paragraphe établit l’obligation générale des Parties de prendre toutes les mesures nécessaires afin de permettre l’exercice effectif du droit de participer aux affaires d’une collectivité locale, y compris dans leur droit interne, mais sans se limiter à cela. Des spécifications détaillées sur les mesures à prendre sont indiquées dans le paragraphe 2.
Paragraphe 2
Ce paragraphe énumère, de façon non-exhaustive, les mesures à prendre dans le cadre de l’obligation générale établie dans le paragraphe 1. Elles sont relatives aux questions que les rédacteurs du Protocole additionnel ont identifié comme ayant une importance particulière.
Paragraphe 3
En ce qui concerne la possibilité de différenciation selon les catégories de collectivités locales, cette disposition correspond à l’article A3.
Paragraphe 4
Ce paragraphe vise à faire en sorte que les collectivités locales soient dûment consultées au cours du processus de planification et de décision concernant les mesures juridiques et autres de mise en œuvre. Son libellé s’inspire du libellé de l’article 4, paragraphe 6, de la Charte.
Article C - Application du Protocole aux collectivités
Les articles C et D permettent de choisir les collectivités et le ou les territoires qui tombent dans le champ d’application du Protocole additionnel. Des dispositions identiques existent dans la Charte. Il a été décidé d’inclure dans le Protocole additionnel la possibilité de choisir afin de permettre aux Etats d’appliquer ses dispositions également aux collectivités territoriales non couvertes par la Charte.
Il a été considéré évident que le Protocole additionnel devrait couvrir au moins les collectivités et le ou les territoires couverts par la Charte.
Paragraphe 1
Tout en partant du principe que le Protocole additionnel s’applique à toutes les catégories de collectivités locales existant sur le territoire de la Partie, cette disposition prévoit, en des termes identiques à ceux de l’article 13 de la Charte, la possibilité de limiter le champ d’application du Protocole additionnel, au moment de la ratification, de l’acceptation ou de l’approbation. En outre, comme l’article 13 de la Charte, elle donne aux Parties la possibilité permanente d’élargir le champ d’application.
Paragraphe 2
Cette disposition complète le premier paragraphe en précisant que des collectivités régionales peuvent être intégrées dans le champ d’application du Protocole additionnel dès le tout début, c'est-à-dire dès le moment de la ratification du Protocole additionnel, ou ultérieurement.
Article D– Application territoriale
Cette disposition comporte les dispositions relatives à l’application territoriale qui figurent habituellement dans les conventions du Conseil de l'Europe.
Article G et H
Ces dispositions reprennent les règles habituelles des traités du Conseil de l’Europe en ce qui concerne : la signature, la ratification, l’acceptation, l’approbation, l’entrée en vigueur, les notifications, les communications et la dénonciation.
Le Protocole entrera en vigueur le premier jour du mois qui suit l'expiration d'une période de trois mois après la date à laquelle huit Etats membres du Conseil de l'Europe auront exprimé leur consentement à être liés par le Protocole conformément aux dispositions de l'article F.