Strasbourg, le 31 août 2009                                                                     CDLR(2009)40

Point 6.8 de l’ordre du jour

                                                                                                    

COMITE EUROPEEN SUR LA DEMOCRATIE LOCALE ET REGIONALE

(CDLR)

PROJET DE RAPPORT SUR LES
PROGRAMMES D’ASSISTANCE ET COOPERATION

Note du Secrétariat

établie par la Direction générale de la

démocratie et des affaires politiques

Direction des institutions démocratiques

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Ce document est public. Il ne sera pas distribué en réunion. Prière de vous munir de cet exemplaire.

Introduction

Le présent document (voir annexe) présente un aperçu général des activités d’assistance concernant la législation et les politiques, particulièrement en ce qui concerne l’administration locale et régionale, visant à développer et à renforcer la démocratie locale et régionale. Ces activités, généralement appelées «activités de coopération et d’assistance», sont complétées par d’autres visant à renforcer les capacités des collectivités locales, principalement par le biais du Centre d’expertise sur la réforme de l’administration locale (CERAL).

Action

Le CDLR est invité à examiner et approuver ce document, et à le soumettre à la 16^e session de la Conférence ministérielle.

Annexe

Projet de rapport sur les

activités de terrain pour le développement de la démocratie locale et régionale

(programmes de coopération et d’assistance)

Introduction

La démocratie locale - et là où elle existe régionale - est l’un des piliers de la démocratie dans les Etats membres du Conseil de l’Europe. Elle repose sur les principes de la Charte européenne de l’autonomie locale, la participation des citoyens à la vie publique au niveau local (dont les principes essentiels sont maintenant inscrits dans le projet de protocole additionnel à la CEAL) et la bonne gouvernance démocratique à l’échelon local et régional.

Affirmer ces principes, cependant, ne suffit pas. La mise en place et le fonctionnement d’une autonomie locale et régionale effective sont plus un processus continu qu’un état de fait. Dans tous les Etats membres, l’autonomie locale - et là où elle existe régionale - évolue constamment pour répondre aux nouveaux défis auxquels doivent faire face les autorités publiques, à la fois sur le plan social, économique, démographique ou culturel.

C’est pourquoi, afin de renforcer constamment les acquis obtenus dans le domaine de la démocratie locale et régionale pour surmonter les défis qui se posent aux Etats membres, le Conseil de l’Europe apporte une assistance aux fins de l’élaboration et de la mise en œuvre adéquate de la législation et des politiques de réforme de l’administration locale et régionale. Ces «activités de terrain» ont commencé à une époque où les nouveaux Etats membres devaient réformer leur système d’autonomie locale/régionale pour le rendre démocratique et le mettre en conformité avec les principes de la Charte européenne de l’autonomie locale. Aujourd’hui, ces activités visent à répondre aux besoins de tous les Etats membres, et pas seulement des plus récents d’entre eux.

I.         Axe principal des activités de terrain

Compte tenu de l’expérience et du savoir-faire accumulés par le Conseil de l’Europe, les activités dans le domaine de l’administration locale et régionale sont axées principalement sur :

-        les cadres institutionnels et juridiques : les structures de l’autonomie locale/régionale et leurs pouvoirs;

-        les finances et ressources locales : décentralisation fiscale et biens municipaux.

L’élaboration stratégique des politiques, les relations entre les différents échelons de gouvernement et le dialogue institutionnel sont à cet égard des questions transversales.

Ces activités servent principalement deux objectifs. Elles peuvent en effet, d’une part, être développées dans le cadre des programmes de portée plus générale du Conseil de l’Europe visant à renforcer la capacité des Etats membres à respecter les engagements contractés lors de leur adhésion à l’Organisation dans un certain nombre de domaines, y compris celui de la démocratie locale/régionale. Ces programmes sont approuvés par le Comité des Ministres. Leur mise en œuvre est assurée par le Secrétariat et les ressources nécessaires peuvent provenir du budget ordinaire, des contributions volontaires des Etats membres et de l’Union européenne (par le biais de programmes conjoints entre la Commission européenne et le Conseil de l’Europe ou de programmes spécifiques de l’UE).

Les activités d’assistance peuvent, d’autre part, être initiées à la demande d’Etats membres particuliers qui cherchent à obtenir des avis sur la conception de certaines politiques, le contenu d’une législation spécifique ou la mise en œuvre de réformes territoriales. Le Secrétariat répond à ces demandes en prenant en compte les ressources disponibles, les fonds à sa disposition (qui proviennent à la fois du budget du Conseil de l’Europe et des contributions volontaires) et les priorités qu’il a établies entre les activités afin d’éviter la dispersion des ressources.

L’Europe du Sud-Est et le Caucase-Sud ont été jusqu’à présent la cible géographique privilégiée des activités d’assistance, conformément aux lignes directrices adoptées par le Comité des Ministres. En ce qui concerne la première de ces régions, le Conseil de l’Europe apporte un soutien effectif à la mise en œuvre du «processus de Zagreb-Skopje», à savoir la promotion d’une décentralisation forte et démocratique sous des formes appropriées dans les Etats de la région. Cette activité a été initiée à l’origine dans le cadre du Pacte de stabilité pour l’Europe du Sud-Est; deux conférences ministérielles régionales (Zagreb, 2004, et Skopje, 2006)^[1] ont validé le processus. L’établissement d’un partenariat avec l’OSI/LGI (Open Society Institute/Local Government and Public Reform Initiative) a rendu possible la mise en œuvre des initiatives de suivi, qui doivent se poursuivre en 2010.

Le Comité des Ministres attache une grande importance à l’établissement de relations de partenariat effectives, fondées sur le développement des synergies, avec d’autres organisations internationales actives dans les Etats membres et poursuivant des objectifs similaires à ceux du Conseil de l’Europe. Les principaux partenaires dans le domaine de la démocratie locale/régionale sont l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) et le Bureau régional pour l’Europe et la CEI du Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD). Le Conseil de l’Europe a conclu avec ces deux organisations des accords de coopération dont les termes sont pleinement pris en compte lors de la préparation des activités de mise en œuvre dans les pays où les deux partenaires sont présents.

II.       Principales activités menées en 2008 et activités en cours en 2009

En 2008, en réponse aux demandes d’Etats membres, des activités de conseil sur les politiques, d’assistance à la réforme de la législation et d’autres formes de soutien ont été organisées en direction de : Albanie, Arménie, Azerbaïdjan, Bosnie et Herzégovine (Fédération de Bosnie et Herzégovine et Republika Srpska), Géorgie, Moldova et Ukraine. En 2009, la coopération dans le domaine de la législation continue en ce qui concerne l’Albanie, l’Arménie et la Géorgie.

Dans le cadre des plans d’action approuvés par le Comité des Ministres, la Serbie[2] (rédaction de lignes directrices politiques et de législation sur les fonctions des autorités locales et les responsabilités sectorielles, la décentralisation fiscale et la stratégie de décentralisation), le Monténégro[3] (éthique publique, législation de base concernant les autorités locales et les élections locales) et l’Ukraine[4] (examen de l’organisation territoriale, législation de base  concernant l’autonomie locale et régionale) vont recevoir de l’assistance.    

En 2008, d’importantes activités ont été menées dans le domaine de la coopération intercommunale (CIC), qui a été désignée comme un objectif politique (et législatif) essentiel dans un certain nombre d’Etat d’Europe du Sud-Est et d’autres Etats. L’OSI/LGI (Open Society Institute/Local Government and Public Service Reform Initiative) et le Centre régional du PNUD à Bratislava sont les principaux partenaires de ce travail qui devrait aboutir en 2009 à la finalisation d’outils pratiques pour aider les Etats membres dans l’élaboration des réformes territoriales envisagées par eux.

III.      Evaluation et perspectives d’avenir

Les activités de terrain ont répondu jusqu’ici à la logique décrite ci-dessus, c’est-à-dire qu’elles ont été menées soit dans des Etats membres cherchant à se mettre en conformité avec les normes du Conseil de l’Europe, soit dans des Etats demandeurs. Ces activités permettent au Conseil de l’Europe de promouvoir et de faciliter la mise en œuvre de ses acquis dans certains Etats membres et de répondre de manière rapide et efficace aux besoins de ces Etats – au moins en ce qui concerne l’élaboration des politiques et les réformes législatives. L’application d’une réforme requiert le déploiement d’autres formes d’«assistance» comme les programmes de renforcement des capacités du Centre d’expertise et/ou la mise en œuvre d’une stratégie globale telle que la Stratégie pour l’innovation et la bonne gouvernance au niveau local.

Néanmoins, avec l’introduction progressive de législations pertinentes dans les Etats membres, il est inévitable que s’amenuise le besoin d’une telle assistance préliminaire à l’adoption de textes législatifs ou de politiques. L’accent est donc amené à se porter sur l’efficacité de la mise en œuvre, les bonnes pratiques et le partage d’expérience en vue d’introduire d’éventuelles améliorations à la lumière de l’expérience acquise.

Cela est particulièrement évident dans les pays qui disposent depuis plusieurs décennies, ou plus longtemps encore, d’un ensemble détaillé de lois et de réglementations. Lorsqu’ils ont créé leur système d’administration locale et régionale, ces pays n’ont pas eu recours aux acquis et à l’expertise du Conseil de l’Europe. Plus récemment, ces acquis étaient à leur disposition au moment des réformes; la conformité des systèmes existants avec les principes du Conseil de l’Europe a d’ailleurs fait l’objet d’une évaluation régulière dans le cadre de la surveillance de la démocratie locale et régionale qu’exerce le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux, mais ces Etats membres n’ont bénéficié que dans une faible mesure de l’expertise qu’il est possible de mettre à leur disposition par le biais du Conseil de l’Europe.

Il semble donc approprié de s’éloigner du modèle actuel d’activités «d’assistance et de coopération» et de réfléchir à la façon dont tous les Etats membres pourraient avoir accès, par l’intermédiaire du Conseil de l’Europe, à l’expertise en matière de démocratie locale et régionale et de bonne gouvernance. Un certain nombre d’options peuvent être envisagées à cet égard, notamment la promotion des échanges – selon des modalités horizontales et fondées sur la coopération – d’expérience et d’expertise entre les Etats membres. L’examen par les pairs pourrait être développé en tant que moyen pour les Etats membres de tirer parti des conseils d’autres Etats ayant acquis une certaine expérience dans un domaine particulier de l’action publique (réforme territoriale, décentralisation fiscale, privatisation des biens municipaux, partenariats public-privé, par exemple). Dans le cadre convenu à cette fin, dont les implications budgétaires devront être précisées, le Secrétariat servirait de point focal pour la réception des demandes et la gestion des activités.

Les ministres participant à la Conférence pourraient exprimer leur intérêt pour le développement de cette nouvelle approche.