Strasbourg, le 2 septembre 2009 CDLR(2009)37
Point 6.5 de l’ordre du jour
COMITE EUROPEEN SUR LA DEMOCRATIE LOCALE ET REGIONALE
(CDLR)
PROJET DE RAPPORT SUR LA
STRATEGIE POUR L’INNOVATION ET LA BONNE GOUVERNANCE
AU NIVEAU LOCAL
Note du Secrétariat
établie par la Direction générale de la
démocratie et des affaires politiques
Direction des institutions démocratiques
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Introduction
Ce document (voir Annexe) présente un aperçu général de la mise en œuvre de la Stratégie pour l’innovation et la bonne gouvernance au niveau local, approuvée par les ministres européens responsables des collectivités locales et régionales lors de leur 15e session (Valencia, 2007) et adoptée par le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe en mars 2008.
Action
Le CDLR est invité à examiner et approuver ce document, et à le soumettre à la 16e session de la Conférence ministérielle.
Annexe
Projet de rapport sur la
Stratégie pour l’innovation et la bonne gouvernance au niveau local
Introduction
Les Etats européens ont adhéré au Conseil de l’Europe dans l’objectif de réaliser une union plus étroite sur le continent et de sauvegarder et de promouvoir les idéaux et les principes qui constituent leur patrimoine commun, à savoir la démocratie, les droits de l’homme et l’Etat de droit. Si ces idéaux restent aussi valables aujourd’hui qu’ils l’étaient il y a un demi-siècle, les attentes des citoyens, elles, ont évolué. La bonne gouvernance est devenue le paradigme de l’importance réellement accordée aux valeurs et normes de la démocratie, des droits de l’homme et de l’Etat de droit.
En ce qui concerne la démocratie locale et régionale, dès la 14e session de leur Conférence (Budapest, 2005), les ministres européens ont convenu de faire de l’établissement d’«une bonne gouvernance locale et régionale un objectif essentiel des Etats membres pour faire face aux enjeux de nos sociétés et répondre aux attentes légitimes de nos concitoyens».
En 2005, les chefs d’Etat et de gouvernement des Etats membres du Conseil de l’Europe, réunis à Varsovie dans le cadre de leur Troisième Sommet, ont affirmé «qu’une démocratie effective et une bonne gouvernance à tous les niveaux sont essentielles pour prévenir les conflits, promouvoir la stabilité, favoriser le progrès économique et social, et partant la création de communautés durables, lieux de vie et de travail pour aujourd’hui et pour l’avenir».
La promotion de la bonne gouvernance au niveau local et régional est devenue par conséquent un objectif essentiel du Conseil de l’Europe en général et du secteur intergouvernemental de la démocratie locale et régionale en particulier. En 2007, le travail a commencé en vue d’identifier les principes aptes à exprimer le caractère essentiel d’«une bonne gouvernance démocratique au niveau local» ainsi que les moyens et méthodes à adopter afin d’en faire un objectif universellement reconnu parmi les autorités locales d’Europe.
Le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe a soutenu l’idée d’une «Stratégie pour l’innovation et la bonne gouvernance» à soumettre à la Conférence ministérielle. Celle-ci ayant été approuvée par les ministres européens responsables des collectivités locales et régionales (Valencia, 2007), le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe a décidé d’adopter la Stratégie en mars 2008.
I. But de la Stratégie
L’ambition du Conseil de l’Europe en adoptant la Stratégie est d’améliorer la qualité de la gouvernance dans toute l’Europe en incitant un nombre croissant de collectivités locales d’Europe à s’engager à «livrer une bonne gouvernance démocratique» à leurs citoyens en mettant à leur disposition un mécanisme concret à cette fin. Cela implique d’aider les collectivités locales à adopter des politiques et des pratiques aptes à garantir que leur gestion respecte les droits fondamentaux des individus, assure la prestation de services adéquats aux citoyens, répond à leurs attentes et est soumise à l’obligation de rendre des comptes. Bref, les collectivités locales doivent placer les citoyens au cœur de toutes les institutions et de tous les processus locaux.
Pour atteindre ce résultat, la Stratégie apporte à la fois une définition détaillée de la bonne gouvernance démocratique (sous la forme des «douze principes de la bonne gouvernance démocratique»[1]) et un mécanisme de mise en œuvre. Les collectivités locales sont invitées à adopter la Stratégie, c’est-à-dire à s’engager officiellement et publiquement à appliquer ses principes. La conformité aux principes peut être évaluée sur la base de critères objectifs et les municipalités qui respectent la plupart des principes peuvent se voir décerner le Label européen de l’innovation et de la bonne gouvernance.
La Stratégie est pilotée par la Plateforme d’Acteurs du Conseil de l’Europe qui comprend des représentants du Comité des Ministres, de l’Assemblée parlementaire, du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux, du Comité européen sur la démocratie locale et régionale (CDLR) et de la Conférence des OING.
II. Mise en œuvre de la Stratégie
Lors de la conférence ministérielle de Valencia, trois pays (Bulgarie, Norvège et Espagne) ont décidé de commencer la mise en œuvre de la Stratégie au niveau national. Depuis, plusieurs autres pays (ou régions dans les Etats où les compétences relatives aux collectivités locales sont dévolues aux régions) ont suivi le mouvement. La Stratégie est aujourd’hui mise en œuvre – à l’échelon national ou à un autre échelon – en Belgique (Région de Bruxelles-Capitale, Wallonie), en Bulgarie, en Italie, en Norvège, aux Pays-Bas, en Roumanie et en Ukraine. En Autriche, Belgique (Flandre), Hongrie et Slovaquie, les autorités centrales et/ou les associations de collectivités locales se sont déclarées intéressées à adhérer à la Stratégie et les préparatifs d’adoption formelle ou de lancement sont en cours[2].
La mise en œuvre de la Stratégie repose sur l’engagement des collectivités locales qui font généralement appel à leurs associations – et aussi éventuellement aux autorités centrales – pour obtenir l’assistance et les conseils dont elles ont besoin pour adopter des politiques et des méthodes adéquates et se mettre en conformité avec les douze principes.
Le point de départ est l’évaluation de la situation au regard de ces principes dans l’ensemble du pays, qui permet d’identifier les problèmes existants ou les changements législatifs ou autres nécessaires pour que les municipalités agissent en conformité avec les douze principes. L’établissement d’un partenariat entre le gouvernement et l’association des collectivités locales est un moyen d’assurer que les deux parties adoptent les mesures appropriées.
Dans certains pays ont déjà été mis en place des programmes visant à promouvoir les mêmes objectifs et inciter les collectivités locales à adopter des politiques exemplaires et à remplir des objectifs de bonne gouvernance. L’adoption de la Stratégie européenne pourrait en être facilitée. En revanche, lorsqu’il n’existe pas de programme similaire à l’échelon national ou régional, la Stratégie est un bon moyen de promouvoir l’adhésion de l’ensemble des collectivités locales – en commençant, le cas échéant, par des villes pilotes ou certaines régions du pays – aux principes de la bonne gouvernance.
Le Conseil de l’Europe a jusqu’ici prodigué directement des conseils aux Etats (ou régions) qui en ont fait la demande. Ses programmes d’assistance et de coopération ainsi que le Centre d’expertise sur la réforme de l’administration locale sont à la disposition des Etats (et des régions) et peuvent leur apporter une aide législative, des échanges d’informations et de pratiques et des programmes de renforcement des capacités adaptés à leurs besoins.
Les conditions d’attribution du Label européen sont en cours de définition et seront testées dans un certain nombre de municipalités appartenant à des pays qui ont déjà adhéré à la Stratégie. Le premier Label devrait être décerné à l’automne 2010.
III. Evaluation et perspectives
La réponse des Etats membres (et dans les Etats membres) au lancement de la Stratégie est encourageante. Le nombre d’Etats participants est en constante augmentation. La mise en œuvre de la Stratégie exige de planifier soigneusement les étapes du travail, de susciter une véritable volonté politique et de mobiliser des ressources humaines et financières (à l’échelon central et local), ce qui demande du temps. Néanmoins, la tendance actuelle ne fait guère de doute. Dans le sillage de la crise financière et sous l’effet du ralentissement économique qui affecte tous les pays européens, une importance croissante est accordée aux valeurs de «bonne gouvernance». Les collectivités locales sont intéressées à obtenir des «labels de qualité». Les individus, en effet, préfèrent généralement venir s’installer dans les collectivités locales qui, par exemple, respectent certains critères environnementaux et d’autres paramètres de bonne gouvernance.
La Stratégie intègre les valeurs essentielles du Conseil de l’Europe sous une forme facile à comprendre et propose au niveau local une démarche de mise en œuvre qui est aussi facile à suivre (engagement individuel des municipalités, Label européen). La Stratégie est apte, par conséquent, à devenir potentiellement le flambeau de la démocratie locale dans les Etats européens.
Les ministres pourraient réitérer leur soutien à la Stratégie et s’engager à envisager son adoption au niveau national (si cela n’a pas été encore fait). Ils pourraient aussi décider d’examiner à la prochaine session les progrès accomplis.
Annexe 1
Les douze Principes de bonne gouvernance démocratique au niveau local
Principe 1. Des élections régulières, et une représentation et une participation justes
● Les élections locales sont tenues librement et régulièrement, conformément aux normes internationales et à la législation nationale, et sans fraude.
● Les citoyens sont placés au cœur de l’action publique et sont impliqués d’une manière clairement définie dans la vie publique au niveau local.
● Tous les hommes et toutes les femmes ont le droit de faire entendre leur voix lors de la prise de décisions, que ce soit directement ou par l’intermédiaire d’organes légitimes qui représentent leurs intérêts. Cette conception de la participation, qui fait intervenir l’ensemble des citoyens, repose sur les libertés d’expression, de réunion et d’association.
● Toutes les voix, y compris celles des plus défavorisés et des plus vulnérables, sont entendues et prises en compte lors de la prise de décisions, entre autres celles qui concernent l’allocation de ressources.
● Des efforts raisonnables sont toujours entrepris pour tenter de concilier divers intérêts légitimes et de parvenir à un large consensus sur ce qui est dans l’intérêt de l’ensemble de la communauté, ainsi que sur les moyens d’y parvenir.
● Les décisions sont prises en fonction de la volonté de la majorité des citoyens, tout en respectant les droits et les intérêts légitimes de la minorité.
Principe 2. La réactivité
● Les objectifs, règles, structures et procédures sont adaptés aux attentes légitimes et aux besoins des citoyens.
● Les services publics sont assurés et il est fait suite aux demandes et aux plaintes dans un délai raisonnable.
Principe 3. L’efficacité et l’efficience
● Les résultats sont conformes aux objectifs fixés.
● Les ressources disponibles sont utilisées de façon optimale.
● Des systèmes de gestion de la performance permettent de mesurer et d’améliorer l’efficacité et l’efficience des services.
● Des audits sont effectués à intervalles réguliers afin d’évaluer et d’améliorer les services.
Principe 4. L’ouverture et la transparence
● Les décisions sont prises et appliquées conformément aux normes et réglementations.
● Toutes les informations qui ne sont pas classées pour des raisons bien spécifiées par la loi (telles que la protection de la vie privée ou la garantie de l’impartialité dans les procédures de passation des marchés) sont publiquement accessibles.
● Le public est informé des décisions, de la mise en œuvre des politiques et des résultats obtenus, de sorte qu’il puisse suivre efficacement les travaux des collectivités locales et y contribuer.
Principe 5. L’Etat de droit
● Les collectivités locales respectent la loi et les décisions judiciaires.
● Les normes et les réglementations sont adoptées conformément aux procédures définies par la loi; elles sont appliquées de manière impartiale.
Principe 6. Un comportement éthique
● L’intérêt général est placé au-dessus des intérêts individuels.
● Il existe des mesures efficaces pour prévenir et combattre toutes les formes de corruption.
● Les conflits d’intérêt sont déclarés en temps voulu; les personnes impliquées doivent s’abstenir de prendre part aux décisions qui s’y rapportent.
Principe 7. Les compétences et les capacités
● Les capacités professionnelles des personnes qui assurent la gouvernance sont entretenues et renforcées en permanence afin d’obtenir une production et un impact plus importants.
● Les fonctionnaires sont encouragés à améliorer continuellement leurs performances.
● Création et utilisation de méthodes et de procédures pratiques visant à changer les aptitudes en compétences et à obtenir de meilleurs résultats.
Principe 8. L’innovation et l’ouverture d’esprit face au changement
● Des solutions nouvelles et efficaces aux problèmes sont recherchées et des méthodes modernes sont employées pour assurer les services.
● Les gouvernements et/ou collectivités locales sont disposés à accepter de piloter et de tester de nouveaux programmes, ainsi qu’à apprendre de l’expérience des autres.
● Il est instauré un climat favorable aux changements en vue d’atteindre de meilleurs résultats.
Principe 9. La durabilité et l’orientation à long terme
● Les politiques actuelles prennent en compte les besoins des générations à venir.
● La durabilité de la communauté est constamment prise en compte. Les décisions sont prises dans l’objectif d’internaliser tous les coûts et d’éviter de transmettre aux générations futures les tensions et les problèmes, qu’ils soient d’ordre environnemental, structurel, financier, économique ou social.
● L’avenir de la communauté locale est envisagé à long terme, selon une large perspective; cette conception s’accompagne d’une conscience des besoins qu’entraîne un tel développement.
● Cette perspective se fonde sur une compréhension des complexités historiques, culturelles et sociales.
Principe 10. Une gestion financière saine
● Les charges n’excèdent pas le coût des services assurés et ne réduisent pas la demande de façon trop importante, notamment dans le cas des services publics essentiels.
● La gestion financière est assurée avec prudence, en particulier lorsqu’il s’agit de contracter des prêts et d’utiliser cet argent, d’estimer les ressources, les recettes et les provisions, et d’utiliser les recettes exceptionnelles.
● Des programmes budgétaires pluriannuels sont préparés en consultation avec le public.
● Les risques sont calculés et gérés correctement, ce qui passe notamment par la publication des comptes consolidés et, dans le cas des partenariats public-privé, par un partage réaliste des risques.
● La collectivité locale participe aux accords de solidarité entre communes, à la répartition équitable des charges et des bénéfices et à la diminution des risques (systèmes de péréquation, coopération intercommunale, mutualisation des risques, etc.).
Principe 11. Les Droits de l’Homme, la diversité culturelle et la cohésion sociale
● Les Droits de l’Homme sont respectés, protégés et appliqués, et la discrimination, fondée sur quelque critère que ce soit, est combattue, dans la limite des compétences des collectivités locales.
● La diversité culturelle est considérée comme une richesse et des efforts sont entrepris en permanence pour s’assurer que tous les citoyens ont un rôle à jouer dans leur communauté locale, qu’ils s’identifient à elle et qu’ils ne s’en sentent pas exclus.
● La cohésion sociale et l’intégration des régions défavorisées sont encouragées.
● L’accès aux services de base est garanti, notamment pour les tranches de la population les moins favorisées.
Principe 12. L’obligation de rendre des comptes
● Tous les décideurs, qu’il s’agisse de groupes ou d’individus, sont tenus pour responsables de leurs décisions.
● Les décisions font l’objet de comptes-rendus; elles sont expliquées et peuvent être sanctionnées.
● Il existe des mesures efficaces pour remédier aux abus administratifs et aux agissements des collectivités locales qui bafouent les droits civils.
Annexe 2
Etat de la mise en œuvre de la Stratégie dans les Etats membres du
Conseil de l’Europe qui y ont adhéré ou ont exprimé leur intérêt à cet égard
Autriche.L’association autrichienne des villes et communes a confirmé qu’elle est prête à adhérer à la Stratégie. Ne disposant que de compétences réduites dans le domaine de l’administration locale, le gouvernement fédéral ne jouerait à cet égard qu’un rôle formel, l’association conservant le rôle principal. Un directeur de projet pour la Stratégie a été nommé par l’association. La ville d’Innsbruck et la province du Tyrol ont exprimé leur intérêt à piloter la Stratégie et le Label.
Belgique - Région de Bruxelles-Capitale. Depuis la décision du président de la région d’adhérer à la Stratégie, un plan de travail est en cours d’élaboration. Ce plan couvrira à la fois la mise en œuvre de la Stratégie et de la Semaine européenne de la démocratie locale. Le travail est effectué en concertation étroite avec les collectivités locales de la région voisine de Wallonie. Il sera soumis pour adoption au prochain gouvernement régional à la suite des élections du 7 juin 2009.
Belgique - Flandre. Le Conseil de l’Europe a été informé que, lors d’une réunion en juin 2008, le gouvernement régional, l’association des collectivités locales et deux villes (Zoersel et Genk) ont décidé de commencer à travailler sur la Stratégie.
Belgique - Wallonie. La région a décidé d’adopter la Stratégie et a sélectionné six de ses principes comme objectifs de travail. L’association des collectivités locales, ainsi que plusieurs villes, ont exprimé leur intérêt à appliquer certains principes de la Stratégie.
Bulgarie. Le gouvernement et l’association des collectivités locales (NAMRB) ont décidé d’adhérer à la Stratégie en 2008. Le ministère du Développement régional a établi un document d’analyse des besoins en vue de l’application des principes de la Stratégie et travaille à l’élaboration d’un plan d’action.
France. Plusieurs municipalités parmi lesquelles Strasbourg, Lille, Pau et Bricquebec ont exprimé leur intérêt pour la Stratégie. Certaines de ces municipalités pourraient tester le Label au second semestre 2009.
Hongrie. L’association hongroise des collectivités locales (TÖÖSZ) et le ministère ont tous deux exprimé leur intérêt à adhérer à la Stratégie. Une conférence pour débattre des conséquences d’une telle initiative sera organisée le 30 septembre 2009 à Budapest.
Italie. L’association nationale des municipalités italiennes (ANCI) a déclaré être prête à adhérer à la Stratégie et a déjà effectué une analyse des besoins. La région de Molise et plusieurs municipalités ont adopté les principes et participeront probablement au test du Label.
Pays-Bas. Le gouvernement et l’association des collectivités locales (VNG) ont décidé d’adhérer à la Stratégie. Plusieurs municipalités se sont proposées pour tester le Label.
Norvège. KS, l’association norvégienne des autorités locales et régionales, a décidé de participer comme pays pilote à la mise en œuvre de la Stratégie en 2007. Un dialogue positif s’est établi à ce sujet entre KS et le ministère des Affaires locales et régionales. Il a été décidé que KS mettra en œuvre la Stratégie à l’aide d’un comité directeur commun, les activités étant en partie financées par le ministère.
Roumanie. Le gouvernement et les quatre associations d’autorités locales et régionales (villages, villes, communes et cantons) ont exprimé leur intérêt pour la Stratégie. Le président du conseil du canton de Prahova a indiqué qu’il était prêt à tester la Stratégie dans ce canton. Plusieurs maires du canton de Prahova se sont déclarés intéressés à participer au test du Label européen.
Slovaquie. Le gouvernement central et l’association des collectivités locales ont tous deux confirmé qu’ils étaient prêts à adhérer à la Stratégie. Ils se sont déclarés intéressés à coopérer avec d’autres pays, en particulier l’Autriche, pour sa mise en œuvre.
Ukraine. Le gouvernement a décidé d’adhérer à l’initiative et a organisé en janvier 2009 une conférence avec la participation du Conseil de l’Europe et de délégations bulgare et norvégienne. Une task force sur la mise en œuvre de la Stratégie européenne pour l’innovation et la bonne gouvernance au niveau local a été créée en février. Le ministre du Développement régional et de la Construction a approuvé un plan d’action sur la mise en œuvre de la Stratégie en Ukraine en 2009. Trente-neuf villes ont exprimé le souhait de piloter la mise en œuvre de la Stratégie.