Strasbourg, le 28 août 2009                                                           CDLR(2009)34

Point 6.2 de l’ordre du jour

                                                                                                    

COMITE EUROPEEN SUR LA DEMOCRATIE LOCALE ET REGIONALE

(CDLR)

PROJET DE RAPPORT SUR

LA MISE EN ŒUVRE DE L’AGENDA DE BUDAPEST

PAR LE CONSEIL DE L’EUROPE

Note du Secrétariat

établie par la Direction générale de la

démocratie et des affaires politiques

Direction des institutions démocratiques

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Ce document est public. Il ne sera pas distribué en réunion. Prière de vous munir de cet exemplaire.

Introduction

Ce document contient le projet de rapport à l’intention des Ministres européens responsables des collectivités locales et régionales sur les réalisations et les activités accomplies par le CDLR sous l’Agenda de Budapest (2005-2009). Le rapport donne  une vue d’ensemble des actions entreprises et formule quelques considérations pour une évaluation du travail accompli. Des informations détaillées sont contenues dans les tableaux reproduits en annexe (le document CDLR(2009)27 sera annexé au rapport dans une version abrégée).

Action requise

Le CDLR est invité à examiner et approuver le projet de rapport en vue de sa transmission aux ministreslors de la 16^e session de la Conférence ministérielle à Utrecht.

Projet de rapport sur
la mise en œuvre de l’Agenda de Budapest par le Conseil de l’Europe

Introduction

La démocratie locale et régionale

Contexte des travaux dans le domaine de la démocratie locale et régionale

I. Mise en œuvre de l’Agenda de Budapest (2005-2009)

Développement de l’acquis normatif

Développement de la base d’informations et d’expertise

II. Amélioration des méthodes de travail du CDLR

III. Evaluation des travaux et perspectives

Annexe

• Vue d’ensemble des activités sous l’Agenda de Budapest

Introduction

L’Agenda de Budapest pour une bonne gouvernance locale et régionale a été adopté lors de la 14^e session de la Conférence ministérielle à Budapest en 2005, en vue de déterminer et structurer le travail intergouvernemental sur la démocratie locale et régionale mené au sein du Conseil de l’Europe pour la période 2005 à 2009.

La mise en œuvre de l’Agenda a été notamment confiée, pour les éléments relevant de la coopération intergouvernementale, au Comité européen sur la démocratie locale et régionale (CDLR), sous le contrôle des ministres eux-mêmes. Lors de la 15^e session de la Conférence à Valencia en octobre 2007, les ministres ont passé en revue l’état d’avancement des différentes activités et mis à jour l’Agenda lui-même.

Le présent rapport, établi par le CDLR, vise à donner un aperçu global des actions entreprises et des résultats obtenus pour la période indiquée et est complété par un aperçu détaillé (annexe I) de ces activités sous forme de tableau.

Il convient de garder à l’esprit que l’action du Conseil de l’Europe dans le domaine de la démocratie locale et régionale inclut, outre les activités directement mises œuvre par le CDLR, également les programmes de coopération pour la stabilité démocratique, le Centre d’expertise sur la réforme de l’administration locale et la Stratégie pour l’innovation et la bonne gouvernance au niveau local. De plus, le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe mène des activités sur de nombreux thèmes concernant la démocratie locale et régionale.

La démocratie locale et régionale

Le concept de démocratie locale et régionale pourrait être décrit, de façon globale, comme concernant deux séries de relations fondamentales, distinctes mais interconnectées: les relations «verticales» entre les instances de l’Etat central et les collectivités locales et régionales, d’une part, et les relations «horizontales» entre les citoyens et les collectivités locales et régionales, d’autre part.

Les relations entre l’Etat central et les collectivités locales et régionales impliquent essentiellement la mise en œuvre des principes de subsidiarité et de répartition des compétences entre les niveaux de gouvernement, ainsi qu’une attribution de ressources financières par le biais de la fiscalité et d’allocations spécifiques, y compris des services publics spécifiques. Les relations entre les citoyens et les collectivités locales et régionales, dont le principe directeur est la bonne gouvernance aux niveaux local et régional, sont fortement conditionnées par l’envergure et les moyens de participation à la vie publique aux niveaux local et régional dont disposent les citoyens et la société civile. Le respect des normes de l’éthique publique aux niveaux local et régional est aussi parmi les facteurs clés.

La dimension internationale de la démocratie locale et régionale s’exprime notamment par la coopération transfrontalière et interterritoriale et la coopération entre les collectivités locales et régionales de plusieurs Etats. Cette dimension peut affecter les deux relations fondamentales mentionnées ci-dessus.

La démocratie locale et régionale est un concept indivisible : les compétences légales, les ressources financières, la capacité d’administration aux niveaux local et régional, la participation citoyenne, la coopération transfrontalière et interterritoriale et l’éthique publique exercent une influence les unes sur les autres. Pour traiter de façon efficace de la démocratie locale et régionale, il faut à la fois aborder de façon approfondie des sujets spécifiques et développer des liens transversaux avec les autres aspects.

C’est cette approche qui est à la base de l’Agenda de Budapest, révisé à Valencia, et qui a inspiré tant le choix des défis auxquels les Etats sont confrontés que l’identification des actions à mener pour assurer la bonne gouvernance démocratique aux niveaux local et régional dans l’ensemble des Etats membres.

Contexte des travaux dans le domaine de la démocratie locale et régionale

La démocratie locale et régionale est une composante essentielle des Etats démocratiques européens. La ratification de la Charte européenne de l’autonomie locale de 1985, à ce jour le seul traité international qui consacre les principes de l’autonomie locale, est d’ailleurs une condition essentielle de l’adhésion à l’Organisation et son respect fait l’objet d’un suivi confié au Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe. Cet état de fait résulte de  l’action constante de l’Organisation en faveur de l’extension et de l’approfondissement de la notion de «démocratie » à tous les niveaux de gouvernance.

La Charte européenne de l’autonomie locale fonde également la motivation et détermine les finalités de la coopération intergouvernementale au sein du Conseil de l’Europe sur les problématiques de l’autonomie locale et régionale. Cette coopération s’effectue au sein du Comité européen sur la démocratie locale et régionale (CDLR), organe qui permet aux Etats membres d’échanger des informations, analyser et comparer des pratiques nationales, définir des standards, en promouvoir le respect et évaluer leur impact, afin d’améliorer leur propre système de démocratie locale et régionale.

La coopération intergouvernementale bénéficie des propositions et recommandations tant de l’Assemblée Parlementaire que du Congrès, organe composé de représentants des collectivités locales et régionales en Europe. La Conférence des Ministres européens responsables des collectivités locales et régionales donne, quant à elle, l’orientation en identifiant les objectifs et actions à poursuivre et valide, politiquement, l’action des responsables administratifs nationaux.

I.         Mise en œuvre de l’Agenda de Budapest (2005-2009)

Etant donné l’objectif convenu a Budapest d’«établir une bonne gouvernance démocratique aux niveaux local et régional», l’Agenda de Budapest comporte quatre domaines clés de la démocratie locale et régionale:

-    le cadre juridique et la structure institutionnelle des collectivités locales et régionales;

-      les finances et les services publics aux niveaux local et régional;

-      la participation démocratique et l’éthique publique aux niveaux local et régional;

-      la coopération transfrontalière et interterritoriale entre les collectivités locales et régionales.

La réalisation de cet objectif s’est poursuivie au moyen du développement de l’acquis normatif d’une part, afin de disposer d’un ensemble de références communes pour l’ensemble des Etats membres, et de la base d’informations et d’expertise d’autre part, ce qui permettra aux Etats membres d’amplifier leurs connaissances, s’inspirer des bonnes pratiques et bénéficier du savoir-faire de leurs «paires». Une dissémination active de l’acquis et des informations, ainsi qu’une évaluation de leur pertinence restent nécessaires et utiles.

Développement de l’acquis normatif

Dans la période 2005–2009, le CDLR, en étroite collaboration avec l’Assemblée parlementaire et le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux, a enrichi l’acquis du Conseil de l’Europe par les instruments suivants:

Protocoles additionnels:

-      Protocole additionnel à la Charte européenne de l’autonomie locale sur le droit de participer aux affaires des collectivités locales [17 novembre 2009];

-      Protocole n° 3 à la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales relatif aux groupements euro régionaux de coopération [17 novembre 2009]. 

Recommandations:

-          Recommandation Rec(2005)1 du Comité des Ministres aux Etats membres relative aux ressources financières des collectivités locales et régionales (19 janvier 2005);[1]

-          Recommandation Rec(2005)2 du Comité des Ministres aux Etats membres relative aux bonnes pratiques et à la réduction des obstacles en matière de coopération transfrontalière et interterritoriale des collectivités ou autorités territoriales (19 janvier 2005;[2]

-          Recommandation Rec(2005)3 du Comité des Ministres aux Etats membres relative à l'enseignement des langues du voisin en région frontalière ;[3]

-          Recommandation CM/Rec(2007)4 du Comité des Ministres aux Etats membres sur les services publics locaux et régionaux (31 janvier 2007);

-          Recommandation CM/Rec(2007)12 du Comité des Ministres aux Etats membres sur le renforcement des capacités aux niveaux local et régional (10 octobre 2007) ;

-          Recommandation CM/Rec(2009)2 du Comité des Ministres aux Etats membres sur l'évaluation, l'audit et le suivi de la participation et des politiques de la participation aux niveaux local et régional (11 mars 2009).

Après leur adoption, certaines recommandations ont fait l’objet d’une promotion active au moyen de textes accompagnants, brochures ou traductions dans des langues non officielles, séminaires de sensibilisation etc.

S’agissant des conventions dont il assure le suivi, le CDLR organise un tour de table annuel sur les signatures et ratifications de la Convention sur la participation des étrangers à la vie publique au niveau local (STCE n°144) dont les résultats sont reflétés dans le rapport sur les évolutions dans les Etats membres en matière de participation des citoyens.

Développement de la base d’informations et d’expertise

La base d’informations et d’expertise consiste en des rapports et manuels thématiques et rapports spécifiques aux pays, accessibles sur le site Internet de la démocratie locale et régionale[4] et sur papier. L’élaboration de tels outils demeure utile et appréciée par les Etats membres car ils sont riches en exemples de bonnes pratiques et expériences nationales.  

Publications:

-          Manuel et manuel abrégé de bonnes pratiques sur l’éthique publique au niveau local;

-          Manuel sur les finances aux niveaux local et régional;

-          Manuel et Guide pratique de la coopération transfrontalière;

-          Rapports sur les structures et le fonctionnement de la démocratie locale et régionale (2005-2009): Belgique, Danemark, [Fédération de Russie][5], Finlande, Islande, Italie, Lettonie, Lituanie, Luxembourg, Malte, Portugal, Pays-Bas, Roumanie, Slovénie, Suède, Turquie.  

Rapports de pratiques européennes:

-          Rapport sur l’évolution de l’autonomie régionale dans les Etats membres;

-          Rapport sur les relations entre les collectivités centrales et locales;

-          Rapport sur la coopération intercommunale;

-          Rapport sur les compétences des collectivités locales;

-          Rapport sur la gestion des performances au niveau local;

-          Rapport sur les règles et pratiques comptables au niveau local;

-          Rapport sur l’audit interne aux niveaux local et régional;

-          Rapport sur les pratiques de financement de nouvelles compétences des collectivités locales;

-          Rapport sur le degré de conformité des politiques des Etats membres avec les normes du Conseil de l’Europe en matière de finances locales;

-          Rapport sur les bonnes pratiques en matière de relations entre les collectivités locales/régionales et le secteur privé («partenariats public-privé»).

Des bases de données informatiques ont été développées ou créées: LOREG (2000)[6] - qui contient notamment des éléments de la législation nationale et d’autres informations sur la démocratie locale et régionale dans les Etats membres -, et MORE (2007)[7] – qui contient des données et des partenaires pour des projets de coopération transfrontalière, transnationale ou interterritoriale dans les Etats membres.

Enfin, deux autres outils ont été développés:

-          CLEAR - destiné aux collectivités locales pour leur auto-évaluation en matière de participation démocratique, et

-          un outil pour l’évaluation des compétences des collectivités locales tant en ce qui concerne leur étendue que leur intensité, qui fait actuellement l’objet d’un test dans un certain nombre d’Etats.

II.       Amélioration des méthodes de travail du CDLR

Ces dernières années, le CDLR s’est en permanence engagé à revoir l’efficacité de ses méthodes de travail intergouvernementales afin que ses activités correspondent toujours aux véritables besoins des Etats membres et aient un impact au niveau national.

Une partie de cet effort a consisté à uniformiser le fonctionnement des sous-comités. Les sous-comités ont pour fonction d’aider le CDLR à mener ses activités en recueillant les informations de base, ayant des discussions préliminaires, établissant des projets de textes, de telle sorte que le CDLR puisse se concentrer sur les orientations stratégiques, les débats de fond et l’adoption des textes. Pendant la période 2005-2009, le nombre des sous-comités a été réduit de quatre à trois. Ils peuvent se réunir jusqu’à deux fois par an, mais seulement si le travail à l’ordre du jour du CDLR l’exige. Tous les Etats membres ont un siège dans ces sous-comités, mais seulement les frais de 13 à 19 participants sont remboursés par le Conseil de l’Europe, selon les modalités et critères établis par le CDLR qui tiennent compte de l’intérêt et la performance participative des Etats membres. Le fait que de nombreux Etats membres participent non seulement s’ils sont remboursés mais aussi à leurs propres frais démontre bien l’intérêt des travaux.

Une autre composante de cet effort a été le renforcement de la participation des Etats membres au travail du Conseil de l’Europe dans le domaine de la démocratie locale et régionale. Au moyen de contacts de haut niveau, les Etats membres ont été sensibilisés à l’importance du CDLR en tant que seul forum européen où les questions de démocratie locale et régionale sont abordées au niveau intergouvernemental. Ils ont été invités à désigner des représentants au sein du CDLR dont le rang et les responsabilités administratives au sein des ministères respectifs reflètent cette spécificité du CDLR. Par ailleurs, il est essentiel que la coopération intergouvernementale prenne en compte et se déploie sur des sujets prioritaires et les défis actuels auxquels les Etats sont confrontés.  Pour ce faire, des méthodes de coopération innovantes ont été mises en place sans que des dépenses supplémentaires en découlent.

Le «service de réponses rapides» est un service qui s’actionne par le biais du Secrétariat du CDLR lorsqu’un Etat membre souhaite rapidement interroger et obtenir des informations des autres Etats sur une question précise du domaine de la démocratie locale et régionale. Entre cinq et sept demandes parviennent au Secrétariat chaque année. L’expérience démontre que les Etats répondants sont très réactifs et manifestent une réelle volonté de contribuer.

Les «ateliers» consistent en l’organisation de réunions entre quelques Etats membres intéressés par un thème d’actualité afin de partager leurs expérience et enseignements à ce sujet. Cette méthode est récente – première application en 2008 –, toutefois sur une période de dix mois, trois ateliers ont été organisés. Outre les délégations nationales (membres du CDLR), l’Etat hôte de l’atelier accueille des représentants d’autres instances du Conseil de l’Europe et toute autre entité intéressée à participer. Les ateliers sont appréciés pour l’occasion qu’ils fournissent d’avoir accès à des informations précises sur la situation ou la problématique dans un Etat membre, et de partager le savoir et la pratique des autres Etats à ce sujet.

L’implication des Etats membres dans les activités passe également par la désignation de «rapporteurs» sur la base du volontariat dans un domaine spécifique. Le rôle du rapporteur est de rassembler des informations pertinentes auprès de ses collègues – représentants des Etats membres - afin de préparer un rapport servant de base à une discussion ou à une décision du CDLR.    

III. Evaluation des travaux et perspectives

La méthode consistant à établir, puis à évaluer périodiquement la mise en œuvre d’un  Agenda qui trace la voie à suivre pour la coopération intergouvernementale a fait ses preuves de manière qu’on pourrait juger plus que satisfaisante. Non seulement les Ministres ont revu et ajusté l’Agenda de Budapest à Valencia, mais ils sont d’accord pour l’établissement – sous une forme adaptée – du nouvel Agenda d’Utrecht pour la période 2010-2013.

Les Etats membres témoignent eux-mêmes de la pertinence des travaux menés au sein du CDLR. Ils ont été sollicités par le Groupe de travail sur les réformes institutionnelles (GR-REF.INST) auprès du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe à répondre à un questionnaire d’évaluation des travaux et des résultats du comité directeur. Les réponses[8] expriment un degré élevé de satisfaction et font apparaître que les travaux sont très utiles lorsqu’il s’agit de rédiger la législation nationale, d’ouvrir le débat public ou de diffuser des bonnes pratiques. Les domaines suivants ont notamment été concernés: l'autonomie locale et les pouvoirs locaux et régionaux, la coopération transfrontalière, la déontologie dans l'administration publique, les statuts du personnel des administrations locales, la participation citoyenne au niveau local, les élections locales, les finances locales et la mise en œuvre des principes de la Stratégie pour l'innovation et la bonne gouvernance. Ces travaux facilitent la mise en œuvre au niveau national de la Charte européenne de l'autonomie locale, à laquelle ils contribuent, et sont utiles aux praticiens du secteur.

Prenant pour appui l’annexe de ce rapport et au vu de l’état des lieux établi ci-dessus, il pourrait être soutenu que l’Agenda de Budapest, révisé à Valencia, a été pleinement mis en œuvre. Quelques activités de l’Agenda nécessitant plus de temps pour leur mise en œuvre se poursuivront au-delà de 2009 sans perdre de leur d’à-propos. 

La mise en œuvre de l’Agenda s’est faite moyennant le recours à des méthodes de travail souples et innovantes (réunions de comités en fonction des besoins, ateliers, SRR, etc.) et le CDLR lui-même a ajuste son agenda et la gestion de son ordre du jour en fonction des priorités (durée des réunions, articulation des points à l’ordre du jour). Le rapport Kiviniemi tient compte de ces évolutions et formule de nouvelles propositions allant dans le sens d’améliorer l’efficacité des travaux du CDLR.

Par ailleurs, il importe de renforcer le lien entre l’Agenda de Budapest – et le futur Agenda d’Utrecht – et les priorités de l’action gouvernementale des Etats membres, qu’il s’agisse de l’exploitation de l’acquis du Conseil de l’Europe dans la mise en œuvre des «agendas» nationaux que tout Etat membre se donne pour mener à bien ses reformes, ou qu’il s’agisse du choix des sujets sur lesquels faire porter la coopération intergouvernementale, afin que celle-ci serve les objectifs de l’échange d’informations, mise en commun du savoir-faire et élaboration de solutions (recommandations, conventions, lignes directrices) basées sur les «meilleures  pratiques» constatées et mises en œuvre au niveau national.

A cette fin, il apparaît utile de tenir compte, dans l’évaluation de l’efficacité de l’Agenda de Budapest, des informations et observations contenues dans le rapport sur la mise en œuvre de l’Agenda par les Etats membres (document CDLR(2009)35).

L’adoption par les Ministres de l’Agenda de Budapest a constitué une nouveauté. A la lumière de l’expérience, il est notamment suggéré, afin de renforcer chez les Ministres le sentiment d’«appropriation» de l’Agenda, de les faire voter sur les «défis» et les «actions» à mettre en œuvre au niveau intergouvernemental.

Quant au cadre général de la coopération intergouvernementale, il affiche une complémentarité de plus en plus grande entre les différents éléments qui la composent: le CDLR et ses activités, mais également les activités sur le terrain (coopération et assistance), les activités de renforcement des capacités (Centre d’expertise) et la promotion généralisée de la bonne gouvernance au niveau local (Stratégie). Le nouvel Agenda d’Utrecht devrait en tenir compte.