Strasbourg, le 31 mars 2009                                                               CDLR(2009)16

                                                                                    Point 9.2 de l’ordre du jour

COMITE EUROPEEN SUR LA DEMOCRATIE LOCALE ET REGIONALE

(CDLR)

PROGRAMMES DE COOPERATION

Note du Secrétariat

établie par la

Direction générale de la démocratie et des affaires politiques

Direction des institutions démocratiques

This is a public document. It will not be distributed at the meeting. Please bring this copy.

Ce document est public. Il ne sera pas distribué en réunion. Prière de vous munir de cet exemplaire.

Avant-propos

Le présent document contient des informations récentes sur les activités menées par le Secrétariat dans le cadre de la mise en œuvre des programmes de coopération visant à promouvoir la réforme des administrations locales et régionales en 2008. Le détail des activités prévues pour 2009 figurent dans la Section III.

Action requise

Les membres du CDLR sont invités à prendre note des informations contenues dans le présent document.

SECTION I - PRINCIPALES ACTIVITÉS CONDUITES EN 2008

Collaboration avec l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE)

Dans le cadre de l’Accord de coopération avec l’OSCE, une troisième réunion de coordination s’est tenue le 13 novembre 2008 à Varsovie avec des représentants du Secrétariat du Conseil de l’Europe[1], du BIDDH et des missions de terrain de l’OSCE en Albanie, en Bosnie-Herzégovine, au Monténégro, en Serbie, au Kosovo[2] et dans « l’ex-République yougoslave de Macédoine ». Les deux organisations ont examiné les travaux menés conjointement depuis la dernière réunion, en octobre 2007, et exploré d’autres domaines de coopération possibles, en s’intéressant à la fois aux thématiques propres à chaque pays et aux problématiques communes à l’ensemble d’entre eux.

Les domaines de la coopération intercommunale et/ou du développement régional ont été identifiés comme présentant un important potentiel pour une future coopération dans la plupart des pays concernés, et se prêtant à une approche régionale. En outre, la discussion a fait ressortir, pour chaque pays, les secteurs de coopération suivants : en Albanie, l’aménagement du territoire ; en Fédération de Bosnie-Herzégovine, l’aide à la plateforme de coordination pour la conception d’une stratégie cohérente ; en Republika Srpska, la loi sur l’organisation territoriale ; au Monténégro, les lois sur l’organisation territoriale et sur les élections municipales ; en Serbie, la législation sur les élections municipales et la démocratie de proximité.

S’agissant des questions transversales, les discussions ont porté sur la création de mécanismes destinés à :

a)    suivre et évaluer conjointement les développements dans le domaine de la décentralisation (notamment dans l’objectif de mieux identifier les priorités émergentes et d’accroître la réactivité grâce à des projets axés sur la demande) ;

b)    encourager et soutenir conjointement les réformes de l’administration locale, au moyen notamment i) d’un renforcement de la coordination avec les partenaires locaux et d’autres donateurs et ii) d’une amélioration de la vision et de la stratégie des administrations, y compris pour promouvoir les programmes nationaux (ou d’autres documents stratégiques) en tant qu’outils permettant de cibler l’action et d’orienter l’aide des donateurs.

Coopération avec l’Open Society Institute/Local Government and Public Service Reform Initiative et le PNUD

La coopération avec l’Open Society Institute/Local Government and Public Service Reform Initiative (LGI), lancée en 2007, a été renforcée. Le Conseil de l’Europe s’est associé au Centre régional du PNUD à Bratislava, avec lequel un accord de coopération a été préparé et qui sera bientôt signé.

En 2008, la coopération intercommunale (CIC) a été le thème central de deux ateliers régionaux organisés conjointement par le Conseil de l’Europe, l’Open Society Institute/Local Government and Public Service Reform Initiative et le Centre régional du PNUD à Bratislava. Ces rencontres ont été conçues dans le sens d’une sensibilisation à l’importance de la CIC en tant qu’outil pouvant aider les administrations locales à surmonter les inconvénients liés à leur taille et à leurs capacités limitées, à améliorer l’offre de services aux citoyens et à encourager l’échange d’expériences et d’idées. Les ateliers ont réuni des représentants des gouvernements centraux, des associations de collectivités locales ainsi que des responsables locaux d’Europe du Sud-Est et d’autres pays.

La première rencontre consacrée à la CIC s’est tenue du 10 au 13 juin 2008 à Peccioli, Italie, avec des participants des pays suivants : Bulgarie, Croatie, Roumanie, Serbie et « l’ex-République yougoslave de Macédoine ». Le deuxième atelier régional a eu lieu du 28 au 30 octobre 2008 à Bratislava, République slovaque, avec des participants venus d’Albanie, de Bosnie-Herzégovine (Fédération de Bosnie-Herzégovine et Republika Srpska), de Moldova et du Monténégro. Des délégations d’Arménie et de Turquie étaient également présentes. Les délégations d’Albanie, de Moldova et de Turquie ayant plus particulièrement fait preuve d’un intérêt actif, il est envisagé d’organiser en 2009, dans le prolongement des rencontres régionales, des projets ciblés au niveau national en coopération avec la LGI et le PNUD.

Considérant les résultats des ateliers, le Conseil de l’Europe, l’OSI/LGI et le PNUD ont décidé de préparer une boîte à outils expliquant comment améliorer le cadre juridique et administratif, et de concevoir des programmes de formation ciblés pour soutenir la CIC dans la région. Deux réunions de coordination d’experts ont été organisées le 27 octobre et le 26 novembre 2008 pour discuter du contenu de la boîte à outils. Trois autres réunions sont prévues en 2009 pour finaliser et tester la boîte à outils.

Une conférence européenne sur « Leçons apprises à travers les Réformes de Consolidation territoriale – l’expérience européenne » a été organisée conjointement par le Conseil de l’Europe, LGI et l’Université de Varsovie les 14 et 15 novembre 2008 à Varsovie. Elle a réuni des représentants des administrations centrales et locales ainsi que d’associations et d’ONG des pays suivants : Albanie, Arménie, Azerbaïdjan, République tchèque, Estonie, Géorgie, Hongrie, Lettonie, Moldova, Slovaquie, « l’ex-République yougoslave de Macédoine » et Ukraine. Des experts ont présenté des études de cas réalisées dans différents pays (Danemark, France, Géorgie, Allemagne, Grèce, Hongrie, Lituanie, « l’ex-République yougoslave de Macédoine ») et discuté des résultats positifs et négatifs des réformes territoriales menées en Europe au cours des dix dernières années. Les débats, très actifs, ont permis de dégager les éléments fondamentaux des recommandations à adresser aux responsables politiques. Les actes de la conférence seront publiés en 2009.

Principales activités d’assistance aux Etats membres du Conseil de l’Europe

§  Dans le cadre du budget ordinaire, l’Organisation a apporté conseil politique, assistance aux réformes législatives et d’autres formes de soutien aux sept pays suivants : Albanie, Arménie, Azerbaïdjan, Bosnie-Herzégovine (Fédération de Bosnie-Herzégovine et Republika Srpska), Géorgie, Moldova et Ukraine. Les deux programmes joints menés avec la Commission européenne, visant à renforcer l’autonomie locale au Monténégro et en Serbie, ont été mis en œuvre avec succès, et des bases solides ont été posées pour les programmes de suivi, qui ont été convenus avec les partenaires nationaux et soumis à la CE pour approbation.

§  L’assistance législative et technique dans le cadre de l’élaboration de lois relatives à l’administration locale a notamment consisté à évaluer des (projets de) lois sur :

-          l’autonomie locale (projet de modification de la Constitution en Republika Srpska ; projet de loi sur de nouvelles compétences communales en Azerbaïdjan ; loi sur l’autonomie locale en Géorgie, au Monténégro et en Serbie) ;

-          l’organisation territoriale (projet de loi sur l’organisation territoriale au Monténégro et en Serbie ; stratégie et projet de loi sur la réforme de l’administration territoriale en Ukraine) ;

-          finances et budgets locaux (projet de loi sur les finances publiques locales en Moldova ; projet de loi sur les finances et les taxes locales au Monténégro ; stratégie et projet de loi en Albanie) ;

-          la propriété (projet de loi sur les biens publics en Serbie) ;

-          les élections municipales (Serbie) ;

-          le statut et l’organisation de la capitale (Arménie, Serbie) ;

-          les relations entre l’Etat et les administrations locales (modifications à la loi relative aux préfets en Albanie ; projet de loi sur l’inspection administrative au Monténégro) ;

-          le développement régional (projet de document d’orientation et de loi sur le développement régional en Ukraine) ;

-          l’aménagement du territoire (projet de loi sur l’aménagement du territoire en Albanie) ;

-          d’autres domaines législatifs (lois sur les services municipaux et sur le logement, y compris le code du logement, en Ukraine).

§  Outre l’évaluation juridique et l’assistance législative, des conseils politiques et/ou une assistance technique ont été fournis sur des questions telles que :

-          la préparation d’une stratégie de décentralisation en Fédération de Bosnie-Herzégovine ;

-          les biens municipaux au Monténégro ;

-          l’attribution des compétences dans certains domaines, à savoir l’éducation, la santé et la protection sociale, ainsi que la police municipale, en Serbie.

Ci-après figurent des informations plus détaillées sur les projets de coopération mis en œuvre par le Service de la démocratie locale et régionale et de la bonne gouvernance (le Service) dans les différents pays.

SECTION II - ACTIVITÉS PAR PAYS EN 2008

Albanie

La principale activité en 2008 a été le conseil politique et d’assistance technico-législative au ministère des Travaux publics, du Transport et des Télécommunications dans le cadre de la rédaction de la nouvelle loi sur l’aménagement du territoire. L’expert du Conseil de l’Europe a travaillé en étroite collaboration avec l’équipe de la Banque mondiale et le ministère, fournissant des documents d’analyse circonstanciés et participant aux réunions et aux discussions des parties prenantes. Une évaluation consolidée a été rendue en août, qui a mis en évidence les problèmes subsistants et suggéré des amendements. Une deuxième évaluation a été présentée au début du mois d’octobre. Les experts du Conseil de l'Europe et de la Banque mondiale ont élaboré un projet final, qui a été adopté par le Conseil des Ministres en décembre 2008.

Une assistance a également été fournie au ministère de l’Intérieur dans le cadre de l’examen de la loi relative aux préfets. Le rapport d’évaluation du projet de loi, réalisé par l’expert, a été envoyé au ministère en août.

Des discussions sont en cours avec la Banque mondiale, le ministère de l’Intérieur et le ministère des Finances pour organiser une série de rencontres afin d’examiner le projet de loi sur les finances locales avec les principaux bénéficiaires et les donateurs avant son adoption.

Arménie

Comme en 2007, la coopération avec le ministère arménien de l’Administration territoriale s’est concentrée en 2008 sur l’élaboration de la loi sur l’autonomie locale et l’administration territoriale de la ville d’Erevan. Après la réunion de travail qui s’est tenue en octobre 2007 à Erevan, un projet révisé a été soumis au Conseil de l’Europe et un nouveau rapport d’évaluation (le troisième) a été établi par les experts de l’Organisation en avril. Ce rapport a été examiné en mai au cours d’une série de réunions avec les principales parties prenantes arméniennes, et un quatrième rapport, comprenant des propositions de texte concrètes, a été envoyé aux partenaires en juillet. En novembre, les partenaires arméniens ont transmis un nouveau projet. Le rapport final de l’expert du Conseil de l’Europe a été discuté lors d’une réunion à Strasbourg avec le Ministre de l’Administration territoriale et vice-premier ministre en décembre 2008. La loi a été adoptée en décembre 2008. Le texte final prend en compte la plupart des recommandations du Conseil de l’Europe.

Azerbaïdjan

La seule activité menée en 2008 a été l’achèvement de l’évaluation du projet de loi sur l’attribution de compétences supplémentaires aux communes (transmis en octobre 2007). Le rapport d’évaluation final, envoyé aux partenaires en mars, comprenait des propositions détaillées en matière de coopération et d’activités de suivi. La DDI n’a pas reçu de demande d’assistance depuis.

Bosnie-Herzégovine

Fédération de Bosnie-Herzégovine

En juillet 2007, une conférence sur la mise en œuvre de la loi sur les principes de l’autonomie locale en Fédération de Bosnie-Herzégovine a été organisée à Sarajevo, avec la participation des principales parties prenantes nationales et internationales à la réforme de l’administration locale dans ce pays. La conférence a notamment abouti à l’adoption d’une résolution en faveur de l’établissement d’une Commission sur la décentralisation, sous l’autorité du ministère de la Justice.

Cet « Organe de coordination pour la réforme de l’autonomie locale » a été établi, et a tenu sa première réunion le 29 septembre 2008. Il se compose de représentants du gouvernement, de la Fédération, du Parlement de la Fédération, des 10 cantons, de l’association des villes et communes, ainsi que de la communauté internationale. L’Organe de coordination est censé jouer un rôle pilote dans le processus d’élaboration d’une stratégie pour la poursuite de la décentralisation et de l’harmonisation du cadre juridique de l’autonomie locale, entre les niveaux fédéral, cantonal et local. Le Conseil de l’Europe, l’OSCE et le GAP (Governance Accountability Project) ont été invités à participer en tant que membres permanents aux travaux de l’organe de coordination ; ils entendent soutenir conjointement ces travaux, y compris par une assistance à l’élaboration d’un « Programme national de travail pour une meilleure administration locale » cohérent (ou d’un document stratégique équivalent).

Republika Srpska

En 2008, la principale activité a été l’élaboration d’un rapport sur les dispositions relatives à l’autonomie locale contenues dans les modifications à la Constitution, dans le cadre de l’évaluation globale de ces modifications par la Commission de Venise. L'évaluation du projet d’amendements ayant un impact sur le système de l’autonomie locale a été finalisée en mai et a été incorporée par la Commission de Venise dans son avis.

A la suite d’une visite à Banja Luka en juillet, le Ministre de l’Administration publique et de l’Autonomie locale a formulé une demande d’évaluation du projet de loi sur l’organisation territoriale. L’évaluation a été envoyée au Ministre.

Outre la coopération dans le domaine de l’organisation territoriale, le Ministre de l’Administration publique et de l’Autonomie locale a demandé une aide à l’élaboration de nouvelles lois relatives à la réforme de la fonction publique et au contrôle administratif. Le projet de loi sur le contrôle administratif a été reçu à la fin du mois d’octobre. Un expert a préparé des commentaires et des recommandations. La loi a cependant été adoptée par le Parlement de la Republika Srpska avant soumission du rapport d'évaluation consolidé.

Géorgie

En novembre 2007, les autorités géorgiennes ont demandé au Conseil de l’Europe de formuler des recommandations sur les modifications et addenda à la loi organique sur l’autonomie locale. A la suite de l’évaluation de cette loi (achevée en décembre 2007) et de sa transmission aux partenaires, une réunion de rédaction, avec les experts géorgiens et du Conseil de l’Europe, a été organisée à Strasbourg au début de 2008. Toutefois, aucune information n’a été communiquée quant aux suites données aux propositions des experts de l’Organisation.

La mise en œuvre du programme a été suspendue de facto lors de la préparation et la tenue des élections présidentielles et parlementaires. Le contexte politique tendu et le conflit en Ossétie du Sud ont encore retardé la mise en œuvre du programme. Les contacts ont repris en décembre.

Moldova

A la suite du travail intense mené, en 2007, sur le nouveau projet de loi sur les finances publiques locales, un projet de loi révisé a été présenté par le ministère des Finances au début de 2008. Le nouveau rapport d’évaluation établi par les experts du Conseil de l’Europe a été envoyé au ministère des Finances en mai 2008. Le Secrétariat n’a pas reçu de commentaires à ce jour

Monténégro

Les principales activités du programme, qui a été mis en œuvre en coopération avec le ministère de l’Intérieur et de l’Administration publique et le ministère des Finances, avec la participation de l’Union des communes, ont couvert les aspects suivants :

• finalisation d’un plan d’action pour l’autonomie locale - ce document a été préparé par le groupe de travail de la Commission mixte gouvernement central-pouvoirs locaux, avec l’aide du programme joint, et adopté par le gouvernement en février 2008.

• préparation d’une loi sur l’organisation territoriale - le projet final a été évalué par le Conseil de l'Europe et discuté lors d'une réunion organisée les 22-23 décembre par l'OSCE. Le projet devrait être adopté par le Parlement au cours du premier semestre de 2009.

• modifications à la loi sur l’autonomie locale – un premier projet a été examiné à Strasbourg en juillet 2008. Les versions révisées du projet ont été présentées en août, septembre, octobre et novembre. Le rapport de l'expert sur le dernier projet a été achevé et envoyé aux partenaires en décembre.

• examen de la loi sur les taxes locales - suite à l'adoption de la loi sur le financement de l'autonomie locale en décembre 2007 (entrée en vigueur en janvier 2008, et qui a amélioré, en particulier, le système de péréquation), une assistance initiale a été apportée pour évaluer la loi sur les taxes locales. Suite à une mission d'enquête auprès de plusieurs communes, un projet de rapport préparé par deux experts du Conseil de l'Europe a été envoyé au ministère des Finances et examiné lors d'une table ronde en novembre 2008.

Serbie

L’aide à la décentralisation et à la réforme de l’administration locale a inclu les domaines prioritaires suivants :

• Amélioration de quatre lois adoptées en décembre 2007 - les évaluations et propositions des experts du Conseil de l’Europe concernant quatre lois (organisation territoriale, autonomie locale, statut de la capitale et élections municipales) ont été examinées lors d’une réunion en février. La possibilité que de nouvelles modifications à ces quatre lois soient adoptées avant les élections municipales n’a pas été jugée réaliste. En revanche, cela sera l’une des priorités pour 2009.

• Elaboration de statuts types pour les villes et les communes - Les experts du Conseil de l’Europe ont prêté assistance à la Conférence Permanente des Villes et des Communes (CPVC) pour l’élaboration de statuts types ; ceux-ci ont été adoptés par la CPVC en juin. Une attention particulière a été apportée au processus de consultation des villes et des communes, à la diffusion des statuts types et à l’offre, par la CPVC, d’une aide pour la mise à jour des statuts existants sur la base des statuts types. Ceux-ci développent et complètent les dispositions de la loi sur l’autonomie locale dans des domaines spécifiques tels que la gestion communale, les questions ethniques, le développement de l’économie locale, la participation citoyenne, etc.

• Transfert de compétences aux collectivités locales et questions financières connexes - des groupes de travail ont été mis en place dans les domaines de l’éducation, des soins de santé et des services sociaux ; c’est dans ce dernier domaine que les travaux ont le plus progressé. Les experts du Conseil de l’Europe ont prêté assistance au ministère du Travail et des Politiques sociales pour la rédaction d’un document d’orientation sur les modèles de décentralisation des services du secteur de la protection sociale. Le Conseil a organisé une table ronde en mars pour examiner ce document avec toutes les parties prenantes compétentes. Afin d’analyser les flux financiers, des données sont collectées, dans le but de modéliser le financement des services sociaux que l’on envisage de décentraliser. Des normes minimales pour l’équipement et la classification des centres de soins de santé primaires sont en cours de préparation.

• Elaboration de la loi sur les biens publics - les experts du Conseil de l’Europe ont préparé des lignes directrices pour le transfert de droits de propriété aux collectivités locales et prêté assistance au ministère des Finances pour la rédaction de la loi sur les biens publics. La CPVC a organisé des auditions publiques régionales, et l’évaluation des experts du Conseil a été présentée à la conférence de clôture, le 27 octobre à Belgrade. Le projet de loi est actuellement en discussion au ministère des Finances, avant d'être soumis au Parlement.

• Statut du personnel des collectivités locales - le statut du personnel des collectivités locales a fait l’objet d’une analyse présentée au ministère de l’Administration publique et de l’Autonomie locale, à la présidence de la CPVC et à toutes les institutions pertinentes. Un groupe de travail a été établi et chargé de préparer une nouvelle législation dans ce domaine. Un soutien sera fourni au ministère de l'Administration publique et de l'autonomie locale dans le cadre du nouveau programme «Renforcement de l'autonomie locale - Phase II », en cours de finalisation avec la Commission européenne.

• Statut et travaux de la Commission intergouvernementale des finances – Des analyses et des recommandations ont été élaborées et présentées à tous les acteurs en novembre 2008. La prochaine session de la Commission est prévue pour le début du mois d'avril 2009.

« L’ex-République yougoslave de Macédoine »

Les visites sur le terrain organisées en septembre et en octobre 2007 avaient révélé de nouveaux besoins d’assistance et de nouvelles perspectives de coopération, notamment dans le domaine de la décentralisation fiscale. Cependant, aucune demande de coopération n’a été reçue en 2008.

Le Secrétariat a organisé les 8-9 décembre 2008 une visite à Strasbourg d'une délégation du ministère de l'Autonomie locale, dirigée par le Ministre Musa Xhaferri (nommé en août 2008). Ce fut l'occasion d’avoir des discussions préliminaires sur les priorités du gouvernement dans le domaine de la décentralisation.

Ukraine

En 2008, une coopération très fructueuse a été établie avec le nouveau ministère du Développement régional et de la Construction, ainsi qu’avec la commission parlementaire sur la construction, le développement urbain, le logement et les services communaux et la politique régionale. En conséquence, le champ de coopération avec les autorités ukrainiennes s’est élargi de façon significative et cette coopération a donc absorbé plus de ressources qu’initialement prévu. L’aide à la décentralisation et à la réforme de l’administration locale a couvert les principales activités suivantes :

Approche stratégique de la politique régionale et élaboration de la loi sur la politique régionale de l’Etat – deux tables rondes ont été tenues en juin et en septembre, au ministère ; les experts du Conseil de l’Europe ont rendu deux évaluations sur le document d’orientation et le projet de loi sur la politique régionale de l’Etat (mai et septembre) ;

Elaboration d’un ensemble de textes législatifs sur le logement et les services municipaux – comme suite directe des travaux de 2007, une assistance a été prêtée pour l’élaboration de nouvelles mesures législatives relatives au logement et aux services municipaux ainsi qu’à la politique régionale. Les deux rapports d’évaluation établis à la fin de 2007, l’un sur le programme national de réforme et de développement du logement et de l’économie municipale, l’autre concernant le projet de loi sur l’affermage et la concession des entreprises communales qui gèrent la distribution d’eau potable, le chauffage urbain et les eaux usées, ont été examinés lors d’une table ronde à la Verkhovna Rada, en juin.

A la suite de cette table ronde, trois nouveaux projets de loi ont été soumis pour évaluation : un projet de code du logement, un projet de loi sur la régulation en matière de logement et de services municipaux, et un projet de loi sur la conversion en sociétés des entreprises municipales travaillant dans le secteur du logement et de l’économie municipale. En septembre, une nouvelle table ronde a été organisée pour examiner les rapports des experts du Conseil de l’Europe concernant ce train de mesures législative Les travaux continuent.

Réforme administrative / territoriale - une table ronde a été organisée en novembre au ministère du Développement régional et de la Construction, pour examiner le projet de concept et le projet de loi sur la réforme administrative et territoriale. La table ronde a réuni les principaux partenaires internationaux, y compris GTZ, LGDK danois et SIDA. Après la réunion, les experts du Conseil de l'Europe ont finalisé leurs rapports sur le projet de loi, et le rapport consolidé d'évaluation a été récemment envoyé au ministère.

 

SECTION III - PROJETS DANS LES PAYS EN 2009

Quant aux activités dans les pays, le tableau ci-dessous donne un bref aperçu des projets en cours relatifs à l’élaboration des politiques et à l’assistance législative pour 2009.