Strasbourg, le 21 mars 2014                                                                 CDDG(2014)4

                                                                                        Point 4 de l'ordre du jour

COMITE EUROPEEN SUR LA DEMOCRATIE ET LA GOUVERNANCE

(CDDG)

STRATEGIE POUR L’INNOVATION ET LA BONNE GOUVERNANCE

AU NIVEAU LOCAL

Pour instruction et action

Note du Secrétariat

établie par la

Direction de la gouvernance démocratique

Service des institutions et de la gouvernance démocratiques

This document is public. It will not be distributed at the meeting. Please bring this copy.

Ce document est public. Il ne sera pas distribué en réunion. Prière de vous munir de cet exemplaire.

Introduction

 

La Stratégie pour l’innovation et la bonne gouvernance a été approuvée en 2007 par les Ministres responsables des collectivités locales et régionales des Etats membres du Conseil de l’Europe lors de la Conférence ministérielle qui s’est tenue à Valencia (Espagne) en octobre 2007. Le Comité des Ministres a adopté la Stratégie en 2008. Depuis lors, le Conseil de l’Europe promeut cette Stratégie et le Label européen d’excellence en matière de gouvernance (en anglais : ELoGE) qui y est associé comme un outil d’apprentissage dans tous les Etats membres.

La Stratégie est pilotée par une Plateforme d’acteurs du Conseil de l'Europe (en anglais : SHP), qui comprend des représentants du Comité des Ministres, de l’Assemblée parlementaire, du CDDG, du Congrès et de la Conférence des ONG internationales[1].

La SHP suit et donne des orientations pour la mise en œuvre de la Stratégie et du Label ELoGE. Elle approuve les candidatures des Etats qui souhaitent s’engager dans la  Stratégie et mettre en place une plate-forme nationale (régionale) pour superviser l’attribution de l’ELoGE.

A ce jour, seulement cinq Etats membres ont soit formellement adopté soit mis en œuvre autrement la Stratégie: la Belgique, la Bulgarie, les Pays-Bas, la Norvège et l’Ukraine. Seules la Bulgarie et la Norvège ont pris une décision définitive de mettre en œuvre l’ELoGE. Depuis 2010, le label ELoGE a été décerné à 33 collectivités locales dans ces deux pays.

Dans plusieurs pays (Autriche, France, Allemagne, Roumanie, Espagne) les autorités locales et centrales ont manifesté de l’intérêt pour le label, mais les exigences de la procédure d’accréditation et la nécessité d’un engagement politique du côté du gouvernement et des associations de collectivités locales ont entravé le processus d’attribution du label. En Norvège aussi, une réévaluation critique de la Stratégie a eu lieu.

Compte tenu de ce qui précède, le Secrétariat a procédé à une réévaluation de la mise en œuvre de la Stratégie et formulé des propositions pour la simplification et l’amélioration des procédures (voir l’Annexe I).

Après la réunion informelle de la Plateforme d’acteurs du Conseil de l'Europe[2] en octobre 2013, les Délégués des Ministres ont tenu un débat sur l’avenir de la Stratégie[3] et sont convenus de charger « le CDDG, en coopération avec le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe et les autres organes participant à la Plate-forme d’acteurs pour l’innovation et la bonne gouvernance, à examiner les moyens de simplifier les outils et les procédures utilisées pour la promotion des douze principes de bonne gouvernance démocratique au niveau local, ainsi que les moyens d’augmenter leur visibilité, et à faire rapport à leur Groupe de rapporteurs sur la démocratie (GR-DEM) avant la fin de l’année 2014 ».

Les documents préparés pour la SHP (voir aussi l’Annexe II) pourraient constituer le point de départ pour le travail du CDDG en vue de l’examen des voies de simplification des outils et des procédures de la Stratégie. Le CDDG, s’il le souhaite, pourrait passer en revue les possibilités à titre préliminaire. 

Le CDDG pourrait également prendre en considération le rapport de l’ancien comité CDLR sur les « Initiatives visant à promouvoir la bonne gouvernance, à renforcer les capacités et à encourager la participation démocratique citoyenne au niveau local ».

Afin que le CDDG puisse mettre en œuvre le mandat qui lui est confié, il est suggéré de mettre en place un groupe de travail de quatre membres (maximum) chargés de consulter les autres partenaires (l’Assemblée parlementaire, le Congrès, la Conférence des ONG) sur la base des documents déjà disponibles, et faire rapport au CDDG lors de sa prochaine réunion. Le groupe de travail pourrait demander, le cas échéant, des conseils et des orientations au Bureau du CDDG, avant de présenter ses recommandations.

Action requise

Le CDDG est invité à:

-      désigner quatre membres pour siéger au groupe de travail sur la simplification des outils et des procédures pour la promotion des douze principes;

-      charger le groupe de travail d’examiner, en consultation avec l’Assemblée parlementaire, le Congrès et la Conférence des OING, les moyens de simplifier les outils et procédures pour la promotion des douze principes;

-      présenter un projet de rapport avant la prochaine réunion du CDDG lui permettant ainsi d’adopter sa réponse au Comité des Ministres d’ici la fin de l’année 2014.

 

 

 

ANNEXE I

Propositions du Secrétariat pour simplifier la méthodologie de mise en œuvre du Label européen d’excellence en matière de gouvernance

(ELoGE)

Les facteurs soulignés par l’expert dans son évaluation (annexe II) montrent que les procédures actuelles d’attribution de l’ELoGE entravent en particulier sa mise en œuvre et, plus généralement, la promotion de la Stratégie pour l’innovation et la bonne gouvernance au niveau local.

Le Secrétariat suggère, par conséquent, que ces procédures soient revues. Se fondant sur de nombreuses discussions avec les parties prenantes des Etats membres aux niveaux national, régional et local, le Secrétariat a élaboré un certain nombre de propositions de modifications des procédures visant à mettre en œuvre l’ELoGE, à savoir :

1)    Transformer la Plateforme d’acteurs régionale/nationale en une commission de certification régionale/nationale.

A l’origine, la mise en place d’une plateforme d’acteurs régionale/nationale faisait partie des procédures pour garantir un dialogue durable entre les échelons administratifs sur le développement de la bonne gouvernance.

Toutefois, l’évaluation montre que la participation des échelons administratifs régionaux/nationaux aux questions relatives à la gouvernance locale dans les Etats membres qui ont une forte tradition d’autonomie locale n’est pas fructueuse. On peut même dire que l’obligation d’établir une plateforme régionale/nationale restreint l’instauration d’un dialogue et d’une coopération entre les échelons administratifs car elle n’offre, en fait, aucune possibilité de prendre des initiatives partant de la base pour engager ce dialogue.

Le Secrétariat propose, par conséquent, de supprimer l’obligation d’inclure un représentant du ministère régional ou national responsable des collectivités locales dans la plateforme d’acteurs régionale ou nationale[4]. Au lieu de cela, le Secrétariat suggère d’encourager les parties prenantes des Etats membres à créer, au niveau régional ou national, une commission de certification chargée de superviser la procédure de certification ELoGE et de lui conférer une crédibilité.

Cette commission de certification doit être accréditée par la Plateforme d’acteurs européenne ; par conséquent, les futures demandes déposées par les commissions de certification régionales ou nationales seront soumises aux procédures de contrôle existantes. Les futures commissions de certification pourraient être constituées d’au moins deux acteurs différents (une association d’autorités locales et une université, par exemple) et devraient, dans leur demande d’accréditation par le Conseil de l’Europe, expliquer comment elles entendent assurer leur indépendance, expertise, transparence et obligation de rendre des comptes.

2)    Simplifier la procédure d’adhésion à la Stratégie pour l’innovation et la bonne gouvernance.

Les procédures actuelles exigent qu’un document ou une déclaration signé(e) par l’Etat membre en question attestant clairement l’engagement conjoint pris par le gouvernement national et les autorités locales/régionales soit transmis(e) au Secrétaire Général du Conseil de l’Europe par la Représentation permanente de l’Etat membre concerné[5].

Au vu de la proposition de transformer la plateforme d’acteurs régionale/nationale en une commission de certification au niveau national ou régional, le Secrétariat suggère de simplifier cette procédure: une lettre signée par le membre du CDDG du pays concerné devrait être transmise au Secrétaire Général du Conseil de l’Europe par l’intermédiaire de la Représentation permanente de ce pays auprès du Conseil de l’Europe.

3)    Permettre la certification directe par le Conseil de l’Europe des autorités régionales/locales qui testent l’ELoGE.

Plusieurs acteurs régionaux/nationaux ont exprimé le souhait de tester la mise en œuvre de l’ELoGE au niveau local avant de s’engager à créer une plateforme d’acteurs et à demander l’accréditation par le Conseil de l’Europe. Toutefois, les autorités locales n’étaient disposées à procéder à un tel test que si elles avaient des perspectives d’obtenir le certificat ELoGE en temps utile.

Afin d’encourager la mise en œuvre du Label et de la Stratégie dans les Etats membres, le Secrétariat propose qu’à l’avenir, le Conseil de l’Europe attribue le label directement aux autorités locales et régionales pilotes qui satisfont aux critères. Ce processus serait exceptionnel et n’aurait lieu qu’au cours de la phase pilote initiale et à condition que les communes candidates prennent en charge les frais d’évaluation.

Cette procédure impliquerait que la Plateforme d’acteurs européenne, soutenue par le Secrétariat, supervise la certification des expériences pilotes locales/régionales de mise en place du Label afin d’effectuer un contrôle de la qualité et de garantir son indépendance. L’évaluation des expériences pilotes sera effectuée par des consultants extérieurs approuvés par le Secrétariat. L’attribution du certificat exige l’approbation de la Plateforme d’acteurs européenne, suite à une recommandation du Secrétariat. Le Secrétariat ne doute pas que ce nouveau rôle sera assumé dans le cadre de son programme d’activités et que les incidences financières seront couvertes par le budget existant.

Néanmoins, le Secrétariat souligne que, dans les circonstances actuelles, la Plateforme d’acteurs européenne ne peut accepter qu’un nombre restreint de candidatures pilotes et, par conséquent, le Secrétariat propose de limiter le nombre de collectivités locales pilotes à cinq par Etat membre.

Lorsque le label ELoGE aura été attribué à cinq collectivités locales pilotes dans un même Etat membre, le Secrétariat s’efforcera de convaincre les acteurs des Etats membres de créer une commission de certification fondée sur les règles établies par le Conseil de l’Europe.

4)    Charger le Secrétariat de procéder à des études de cas en la matière.

Afin de démontrer aux autorités locales et régionales intéressées la valeur ajoutée du Label, le Secrétariat présentera des études de cas illustrant clairement les raisons pour lesquelles certaines autorités locales ont décidé de demander le Label et d’appliquer ses principes, les enseignements qu’elles ont tirés de l’auto-évaluation et des évaluations externes fondées sur l’ELoGE, ainsi que les améliorations qu’elles ont pu ainsi apporter à leur mode de gouvernance.

Le Secrétariat pourrait, par conséquent, créer une base en ligne des pratiques de bonne gouvernance locale présentant des études de cas indiquant les raisons pour lesquelles les autorités locales ont décidé d’appliquer les principes du Label et les avantages qu’elles en ont tirés, étayées idéalement par des vidéoclips diffusant le témoignage des acteurs clés locaux. Une telle base de données empirique pourrait démontrer, preuve qui faisait défaut jusque-là, que les avantages de la certification ELoGE sont supérieurs aux coûts engendrés.

5)    Permettre au Secrétariat de faciliter et de soutenir l’apprentissage à partir de l’expérience des autorités locales ayant obtenu le Label et des tests dans des communes pilotes.

Afin d’exploiter pleinement le potentiel de l’ELoGE en tant que vecteur de la Stratégie pour l’innovation et la bonne gouvernance dans les pays membres, le Secrétariat peut faciliter l’échange de bonnes pratiques et d’enseignements entre les Etats membres. Les initiatives, pour ce faire, peuvent aller de la mise en contact des autorités locales intéressées les unes avec les autres au soutien apporté à des évaluations par les pairs entre autorités locales ou encore à des « journées portes ouvertes » pour permettre à d’autres autorités locales de profiter des bonnes pratiques.

ANNEXE II

Evaluation de la promotion de l’ELoGE dans les Etats membres

par Mme Elke Loeffler (Governance International), consultante

Evaluation de la promotion de l’ELoGE dans les Etats membres

Ces cinq dernières années, le Secrétariat a organisé de nombreuses réunions avec des représentants des administrations centrales et locales des Etats membres qui ont manifesté un intérêt pour l’ELoGE. Les informations reçues en retour à l’occasion de ces réunions font apparaître un certain nombre d’obstacles à la mise en place de l’ELoGE.

1)    Tant au niveau de l’administration centrale que locale, aucun groupe cible ne semble se distinguer pour « mettre en œuvre » l’ELoGE.

Le fait est que seul un nombre très restreint d’administrateurs du secteur public occupent un poste dont la désignation précise qu’ils sont « chargés de la bonne gouvernance », ce qui rend très difficile la « commercialisation » de cet outil. De toute évidence, la bonne gouvernance peut être considérée comme une question concernant les personnes qui assument un rôle de direction mais la plupart des élus ne s’intéressent pas beaucoup à la « bonne gouvernance » sauf dans des situations de crise (cas de corruption, par exemple). C’est encore plus vrai en période de récession et de pression fiscale lorsque les économies liées à un gain d’efficacité sont considérées comme la priorité absolue par la plupart des dirigeants et des administrateurs publics. Néanmoins, il existe un certain nombre de « champions de la bonne gouvernance » dans chaque Etat membre mais ils ne sont susceptibles de s’intéresser à l’ELoGE que si le processus de mise en œuvre n’est pas trop pesant et qu’il y a des avantages manifestes à utiliser l’ELoGE comme instrument d’apprentissage et cadre de certification.

2)    L’ELoGE et ses 12 Principes sont considérés comme une approche « adaptée à toutes les situations » par le Conseil de l’Europe.

En particulier, le fait que les 12 Principes soient tous contraignants pour l’ensemble des Etats membres ne laisse que peu de souplesse aux administrations centrale, régionale et locale pour adapter l’ELoGE à leur contexte. Par exemple, alors que les représentants des autorités locales allemandes ont manifesté un intérêt pour les principes du Label « durabilité et orientation à long terme » (Principe 9) et « gestion financière saine » (Principe 10), le critère « élections conformes au droit » qui fait partie du Principe 1 (« élections conformes au droit, représentation et participation justes ») ou l’« Etat de droit » (Principe 5) n’ont pas été jugés pertinents. Toutefois, le fait que les procédures actuelles de l’ELoGE ne permettent pas aux autorités locales de se concentrer sur les questions de gouvernance stratégiquement importantes mais les obligent plutôt à investir des ressources dans l’évaluation de l’ensemble des 12 Principes, qu’ils soient pertinents ou non, réduit notablement l’attractivité de l’ELoGE en tant qu’outil d’apprentissage et cadre de certification.

En particulier, l’obligation de veiller à la tenue d’« élections conformes au droit », qui fait partie du Principe 1, est extrêmement problématique. Il ne fait certes aucun doute qu’il s’agit là d’un aspect essentiel de la « bonne gouvernance » ; toutefois, c’est une question qui ne se prête pas à l’auto-évaluation par les autorités locales mais exige plutôt un contrôle judiciaire. Les informations reçues en retour des différentes parties prenantes montrent que ce « sous-critère » qui vient s’ajouter à la liste des 12 Principes du Label influe négativement sur la décision des élus locaux d’envisager d’utiliser l’ELoGE comme instrument d’apprentissage et de certification.

La règle de faire dépendre la certification des autorités locales de l’établissement d’une plateforme d’acteurs régionale ou nationale et de son accréditation par le Conseil de l’Europe est considérée comme un obstacle majeur à sa mise en œuvre.

Les discussions dans les divers Etats membres mettent en lumière deux grandes raisons à cela :

Les représentants des administrations nationales et régionales des Etats membres ont souligné la nécessité de tester l’utilisation de l’ELoGE au niveau local avant de s’engager eux-mêmes à établir la plateforme d’acteurs et à demander l’accréditation par le Conseil de l’Europe. Toutefois, les autorités locales ne se montrent disposées à effectuer un tel test que si elles ont une chance réaliste d’obtenir le certificat ELoGE dans un délai prévisible après l’expérimentation. Les administrateurs locaux n’ont fait preuve d’aucun empressement à consacrer des heures de travail et des ressources financières à une expérience pilote exigeant des ressources considérables si l’apprentissage est le seul avantage qu’ils peuvent en tirer, étant donné qu’il existe une multitude d’autres programmes d’attribution de certificats et de diplômes dans maints pays membres.

La participation de représentants des administrations nationales/régionales à l’ELoGE (et à sa stratégie générale de bonne gouvernance) s’avère extrêmement problématique dans les Etats membres qui ont une forte tradition d’autonomie locale et où l’administration nationale/régionale ne souhaite pas être taxée d’ingérence dans les affaires locales. Comme il fallait s’y attendre, il n’est pas facile d’introduire l’ELoGE dans les pays membres où l’autonomie locale est forte, même lorsqu’un grand nombre d’autorités locales manifestent un vif intérêt pour la certification ELoGE. Les discussions ont montré que, dans ces pays/régions à forte autonomie locale, il est peu probable que les représentants de l’Etat expriment une adhésion ou un soutien ferme à l’ELoGE pour des raisons juridiques et politiques (notamment lorsqu’ils ont des pouvoirs limités pour justifier tout engagement à un autre échelon administratif).

3)    Absence d’étude de cas des autorités locales qui ont mené à bien le processus de certification.

On constate un manque de données permettant d’expliquer clairement pourquoi ces autorités locales ont décidé d’utiliser l’ELoGE, les enseignements qu’elles ont tirés de l’auto-évaluation et des évaluations externes effectuées dans le cadre de l’ELoGE ou l’importance des améliorations qu’elles ont pu, de ce fait, apporter à leur mode de gouvernance.

4)    L’ELoGE est en concurrence avec d’autres outils d’évaluation bien établis comme le Cadre d’auto-évaluation des fonctions publiques (CAF) dont nombre de pays membres et d’associations d’autorités locales encouragent l’utilisation qui est gratuite pour les institutions publiques.

Le fait que le Conseil de l’Europe ne puisse pas même verser une petite allocation de lancement en vue d’aider les administrations nationales/régionales à justifier les coûts de mise en place d’une infrastructure et de débouchés commerciaux pour instaurer l’ELoGE ou inciter les autorités locales à y avoir recours rend particulièrement ardue la tâche de convaincre les représentants gouvernementaux de croire à l’utilité de l’ELoGE. En outre, le Conseil de l’Europe ne consacre pas de moyens financiers à l’organisation de visites et d’échanges internationaux entre les collectivités locales auxquelles l’ELoGE a été attribué ; si tel était le cas, ce serait, pour les autorités locales, un encouragement de plus à demander la certification ELoGE.

Certes, d’autres outils comme le CAF ne sont pas spécialement adaptés aux autorités locales mais leur notoriété bien établie est plus attrayante qu’un label nouvellement créé.

En résumé, l’ELoGE ne constitue pas une offre très attractive tel qu’il existe aujourd’hui, même s’il recèle un grand potentiel pour l’amélioration de la bonne gouvernance dans les Etats membres.