CCPE-GT(2012)7

Strasbourg, 4 septembre 2012

 

GROUPE DE TRAVAIL DU
CONSEIL CONSULTATIF DE PROCUREURS EUROPEENS

(CCPE-GT)

Rapport de la 11ème réunion

Strasbourg, 6-7 juin 2012

Document élaboré par le Secrétariat

Direction générale I - Droits de l’Homme et État de droit

 

 I.             INTRODUCTION

1.            Le Groupe de travaildu Conseil consultatif de procureurs européens (CCPE-GT) a tenu sa 11ème réunion à Strasbourg les 6 et 7 juin 2012. La réunion était présidée par M. Joao Manuel da SILVA MIGUEL (Portugal).

2.            L'ordre du jour et la liste des participants figurent respectivement aux Annexes I et II.

3.            Le Secrétariat présente M. Artashes Melikyan, nouvel Administrateur à la Division pour l'indépendance et l'efficacité de la justice.

II.             PRÉPARATION DE L’AVIS N° 7 SUR LA GESTION DES MOYENS DU MINISTERE PUBLIC

4.            Les membres du Groupe de travail présentent les différents chapitres du Projet de l'Avis qu’ils ont rédigés, conformément à la répartition des tâches établie lors de la 10ème réunion du CCPE-GT en avril, et fournissent les précisions nécessaires.

5.            Les membres du CCPE-GT conviennent que, pris dans son ensemble, le Projet tient compte de toutes les préoccupations principales des ministères dans le contexte actuel de crise économique et financière. Cependant, il est souligné à plusieurs reprises que l'Avis doit énumérer les principes clés applicables en temps de crise mais également dans un contexte économique plus favorable. Les membres du CCPE-GT examinent ensuite le projet chapitre par chapitre.

6.            Le CCPE-GT décide en outre d'améliorer la structure de l'Avis (basé sur le document CCPE-GT (2012)3 adopté lors de sa 10ème réunion en avril) afin de la rendre plus claire et concise puis adopte une nouvelle version du projet d'Avis n° 7 comme indiqué dans le document CCPE-GT(2012)4Prov3 (voir l'annexe III du présent rapport).

7.            Les membres du CCPE-GT conviennent qu’une fois le projet révisé par le Secrétariat, ils fourniront de nouveaux commentaires et proposeront les modifications qu'ils jugent nécessaires. Un nouveau texte sera alors préparé par le Secrétariat et examiné par les membres du Groupe de travail avant d'être soumis à tous les membres du CCPE.

III.             AUTRES TRAVAUX DE CCPE

a)            Coopération avec le Comité européen de coopération juridique (CDCJ)

8.            Suite à l'invitation faite aux membres du CCJE de fournir leurs commentaires sur le projet de Recommandation sur le rôle du ministère public en dehors du système de justice pénale préparé par un Groupe de travail du CDCJ, le Président informe que seuls cinq membres du CCPE ont transmis leurs observations au Secrétariat. Un résumé de ces commentaires a été examiné par le Bureau du CCPE et transmis au Secrétariat du CDCJ. Une copie du document a été envoyée à tous les membres du CCPE pour plus d'informations.

b)           Autres travaux du CCPE

9.            Le Président du CCPE rappelle aux membres du Groupe de travail que l'Avis de l'année suivante sera consacré aux relations entre les procureurs et les médias, conformément au mandat du CCPE pour la période 2012-2013 (Doc. CM (2011)131Final). Il invite les membres du CCPE-GT à formuler leurs propositions en vue d'aborder ce travail, y compris la préparation d'un questionnaire, le cas échéant, et de présenter ces propositions à la prochaine réunion plénière du CCPE (du 26 au27 novembre).

10.          Mme Raija Toiviainen (Finlande) informe les membres du Groupe de travail de la situation concernant la création du Bureau du procureur européen (EPPO). En particulier, elle informe de la discussion en cours sur les «Règles modèles pour la procédure de l'EPPO"^[1]. Les membres du Groupe de travail soulignent que les Etats membres de l'UE ne sont pas tous en faveur de la création de ce nouvel organe, par conséquent ; le CCPE doit continuer à suivre de près cette évolution et pourra exprimer sa position à une phase ultérieure, le cas échéant.

 

IV.             DIVERS

11.          M. Peter Polt (Hongrie) informe les membres du Groupe de travail de la 5èmeréunion plénière du Réseau des procureurs généraux de l'UE (à Budapest, le 26 mai 2012) qu'il a accueilli au nom de son pays. Il souligne que les moyens et les ressources des ministères publics (en particulier dans le contexte de la crise économique et financière) étaient au centre des débats, dont les conclusions ont été approuvées à l'unanimité et énoncées dans son document final^[2]. 

ANNEXE I

ORDRE DU JOUR

                    

1.         Ouverture de la réunion

2.         Adoption de l’ordre du jour 

3.         Communication du Président, des membres du Bureau et du Secrétariat

4.         Préparation de l’Avis n°7 sur la gestion des moyens du ministere public

5.         Autres travaux du CCPE

a.     Coopération avec le CDCJ – Commentaires sur le projet de Recommandation sur le rôle du ministère public en dehors du système de justice pénale

b.    Autres travaux

6.         Divers

 

 

ANNEXE II

LISTE DES PARTICIPANTS

MEMBRES OF CCPE-GT / MEMBRES DU CCPE-GT

 

ARMENIA / ARMENIE

Ms Nelly HARUTIUNYAN, Head of Department, Office of the Prosecutor General, Vazgen Sargsyan 5, 0010 Yerevan

DENMARK / DANEMARK

Ms Alessandra GIRALDI, Assistant Deputy Director, Office of the Director of Public Prosecutions, Frederiksholms Kanal 16, 1220 Copenhagen

FRANCE

M. Olivier de BAYNAST, Procureur Général, Cour d'Appel de Douai, 1 place Pollinchove, 59507 Douai

GERMANY / ALLEMAGNE

Mr Harald RANGE, Generalbundesanwalt beim Bundesgerichtshof, Brauerstrasse 30, 76135 Karlsruhe

HUNGARY / HONGRIE

Mr Peter POLT, Prosecutor General of Hungary, Markó utca 16 – BP 438, 1055 Budapest

MONACO     

M. Jean-Pierre DRENO, Procureur Général, Parquet Général, Palais de Justice, 5 rue Colonel Bellando de Castro, 9800 Monaco

ROMANIA / ROUMANIE

Mrs Gabriela SCUTEA, Prosecutor's Office attached to the High Court of Cassation and Justice, Bd. Libertatii 14, sector 5,050706 Bucharest

RUSSIAN FEDERATION/ FÉDÉRATION DE RUSSIE

Mr Vladimir P. ZIMIN, First Deputy Head, General Department of International Legal Cooperation, Office of the Prosecutor General, 17A, B. Dmitrovka, 125 993 GPS-3 Moscow

Mr. Vladimir DOBRITSA, Vice-Chief of Executive Secretariat of General Prosecutor’s Office of Russia, Moscow

Ms Evgenia BAZARKHANDAEVA, interpreter

SPAIN / ESPAGNE (excused)

Mr Antonio VERCHER NOGUERA, Deputy Attorney General, Fiscalia General del Estado, c/ Jose Ortega y Gasset, 57- 3 floor, 28006 Madrid

SWITZERLAND / SUISSE (Deputy member)

Mme Maria-Antonella BINO, Procureur général suppléant, Chef d'antenne, Ministère public de la Confédération MPC, Antenne de Lausanne, Av. des Bergières 42, CH-1004 Lausanne

***

MEMBERS OF CCPE-BU / MEMBERS DU CCPE-BU

BELGIUM / BELGIQUE

M. Cedric VISART de BOCARME, Chef de Cabinet, Ministère de l’Intérieur, 2 rue de la loi, 1000 Bruxelles

FINLAND / FINLANDE

Ms Raija TOIVIAINEN, State Prosecutor, Head of the International Unit, Po Box 333, Albertinkatu 25a, FIN - 00181 Helsinki

ITALY / ITALIE (Vice-Chair of CCPE /Vice-Président du CCPE)

M. Antonio MURA, Deputy Prosecutor General of the Supreme Court, Piazza Cavour 1, Palazzo di Giustizia, 00193 Roma

Portugal (Chair of CCPE/Président du CCPE)

M. João Manuel DA SILVA MIGUEL, Eurojust, Maanweg 174, 2516 AB The Hague

***

COUNCIL OF EUROPE’S SECRETARIAT /

SECRETARIAT DU CONSEIL DE L’EUROPE

Directorate General of Human Rights and Rule of Law /

Direction générale des Droits de l’Homme et État de droit

Division for the Independence and Efficiency of Justice /

Division pour l'indépendance et l'efficacité de la justice

E-mail: [email protected]

Fax: + 33 (0) 88 41 37 43

Ms Muriel DECOT, Secretary of the CCPE / Secrétaire du CCPE, Tel: + 33 (0)3 90 21 44 55 ; E-mail: [email protected]

Ms Maria ORESHKINA, Co-Secretary of the CCPE / Co-Secrétaire du CCPE; Tel: + 33 (0)3 90 21 40 26; e-mail: [email protected]

Mr Hassan HENDEK, Special Advisor / Conseiller spécial; Tel: + 33 (0)3 90 21 58 74; E-mail: [email protected]

Mr Jean-Pierre GEILLER, Documentation, Tel: + 33 (0)3 88 41 22 27; E-mail : [email protected]

Ms Annette SATTEL, Communication, Tel: + 33 (0)3 88 41 39 04; E-mail: [email protected]

Ms Emily WALKER, Assistant / Assistant; Tel: + 33 (0)3 90 21 48 39, E-mail: [email protected]

 

ANNEXE III

Projet de l'Avis n° 7 du CCPE sur la gestion des moyens du ministere public

élaboré par le Groupe de travail du CCPE lors de sa 11èmeréunion

1.            Le Conseil consultatif de procureurs européens (CCPE) a été créé en 2005 par le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe, qui lui a fixé pour tâche la formulation d’avis sur des questions relatives au fonctionnement des services du procureur et la promotion de la mise en œuvre effective de la Recommandation Rec(2000)19 du Comité des Ministres aux Etats membres relative au rôle du ministère public dans le système de justice pénale.

2.            Le Comité des Ministres a chargé le CCPE[3] d’adopter en 2012 un avis à son attention sur la gestion des moyens du Ministère public.

3.            Le CCPE a rédigé cet avis sur la base de 30 réponses reçues des Etats membres à un questionnaire^[4]. Selon ces réponses, le niveau d’autonomie financière semble avoir une incidence sur les outils à la disposition des ministères publics pour gérer leurs ressources. La préparation du budget est quasiment toujours une compétence partagée entre le Ministère public et le ministère de la justice, accompagnée souvent d’une implication directe du ministère des finances. La moitié des Etats environ précise que les budgets des ministères publics sont gérés par un système de gestion par résultats incluant des objectifs d’efficacité et de productivité.

4.            En outre, selon un nombre important d‘Etats, les budgets alloués aux ministères publics sont jugés insuffisants, cet aspect étant accentué en cette période de crise financière. La crise économique et financière actuelle constitue un défi à l’efficacité de la justice, mais également une opportunité pour introduire des changements dans la manière d’utiliser les ressources des ministères publics. Les procureurs devraient garder à l’esprit la nécessité d’utiliser les ressources disponibles de manière efficace.

A.          Textes de référence

 

5.            Le CCPE souligne l’importance de se référer à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales (CEDH) et à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme (La Cour)[5].

6.            Le CCPE a particulièrement pris en compte la Recommandation Rec(2000)19, notamment la partie concernant les garanties reconnues au ministère public pour l’exercice de ses activités. Il a également tenu compte des recommandations contenues dans les précédents avis du CCPE, en particulier dans l’Avis n°4(2009) sur les relations entre les juges et les procureurs dans une société démocratique.

7.            Le CCPE a également tenu compte des lignes directrices européennes sur l’éthique et la conduite des membres du ministère public - Les lignes directrices de Budapest^[6] -, de l’Avis N°2 (2001) du Conseil consultatif de juges européens (CCJE) relatif au financement et à la gestion des tribunaux au regard de l'efficacité de la justice et au regard des dispositions de l'article 6 de la CEDH, ainsi que le Rapport de la Commission européenne pour l’efficacité de la justice (CEPEJ) intitulé « Systèmes judiciaires européens : édition 2010 » et le Rapport de la Commission de Venise sur les normes européennes relatives à l'indépendance du système judiciaire : Partie II – le Ministère public^[7].

8.            Le CCPE a pris note, enfin, des instruments adoptés par des organisations internationales telles que l’ONU, ainsi que les Conclusions du document final de la 5^ème réunion plénière du Réseau des procureurs généraux de l’Union Européenne, adoptées à Budapest le 26 mai 2012.

B.           Champ d’application et but de l’Avis

9.            Le présent Avis s’applique au ministère public dans l’exécution de l’ensemble des fonctions qui lui sont dévolues par la loi. Lorsqu’il a des compétences en dehors du domaine pénal, les principes et dispositions mentionnés s’appliquent à toutes ses fonctions. Le ministère public assume un rôle déterminant dans le système judiciaire et assure le respect des droits de l’Homme dans les lieux de détention. Plus particulièrement, en sa qualité d’autorité chargée de veiller à l’application de la loi et de poursuivre tout comportement déviant, le ministère public doit répondre à l’exigence commune de combattre la criminalité nationale et internationale.

10.          De nos jours, le ministère public est confronté à une délinquance croissant qui induit un sentiment d’insécurité grandissant. En raison de la grave mise en danger qu’ils représentent pour la société, l’expansion du crime organisé, des actes terroristes et de la cybercriminalité exigent une efficacité accrue dans l’action ainsi qu’une protection renforcée des droits de l’Homme et de l’intérêt public.

11.          Même si la compétence du ministère public de gérer de manière autonome son propre budget et ses ressources varie d’un Etat membre à l’autre, l’autonomie de gestion constitue une garantie de son indépendance et de son efficacité. A cette fin, il est indispensable de pouvoir faire appel à du personnel compétent en matière de gestion et de définir des principes communs en matière de gestion des moyens, notamment budgétaires.

12.          Le présent Avis a pour ambition d’élaborer des propositions et des recommandations visant à identifier les besoins, à répartir et à utiliser, de manière efficace, les ressources du ministère public.

A.           La préparation du budget

13.          Le budget de chaque ministère public devrait être intégré dans le budget de l’Etat, dans une ligne budgétaire séparée. L'attribution des ressources au ministère public étant une décision d’ordre politique, les pouvoirs législatif et exécutif ne devraient pas être en mesure d’influencer le ministère public lors de la prise de décision. La décision concernant l’attribution des ressources devrait se faire dans le respect de l’indépendance du ministère public.

14.          Le ministère public devrait être impliqué, avec l’exécutif, dans l’élaboration de son budget. Dans les pays où le système l’autorise, le droit d’entrer directement en contact avec le Parlement afin de lui faire part de ses besoins peut être un moyen de participer activement à l'élaboration de son budget. En tout état de cause, la procédure d'adoption du budget du ministère public devant le parlement devrait prévoir la prise en considération de l’avis des services du procureur concernés.

15.          Afin de permettre l'attribution de moyens suffisants par le parlement, les coûts estimés doivent être calculés à l'avance. Cela nécessite des plans budgétaires fiables. Les statistiques pénales des années précédentes et les activités des ministères publics peuvent servir de base à l’élaboration d’un budget global minimal pour l’année ou la période à venir. La gestion par résultats offre certains outils utiles pour établir les budgets des périodes futures.

16.          Il importe peu que le budget du ministère public soit administré indépendamment ou conjointement avec celui des tribunaux. Il est par contre nécessaire de disposer d’un ardent défenseur de l'action de la justice, qui soit dans une position adéquate pour les négociations nécessaires avec le Parlement.

17.          Dans tous les cas, il importe que toutes les décisions administratives concernant l'attribution de ressources liées directement aux activités du ministère public soient prises par les services concernés eux-mêmes

18.          La gestion des ressources budgétaires devrait appartenir au ministère public lui-même, effectuée de manière responsable et efficace. C’est pourquoi, une formation appropriée des procureurs devrait être mise en place. Le ministère public devrait également, le cas échéant, recruter du personnel spécialisé doté d'une expérience dans la finance et la gestion pour s'acquitter de cette fonction et veiller à la bonne utilisation des ressources. Les procureurs devraient néanmoins être informés qu'ils peuvent avoir recours à ce personnel pour faire valoir leurs besoins transposables en ressources.

B.           L’attribution d’un budget suffisant

19.          Dans une large mesure, l'efficacité des activités du ministère public dépend des ressources qui lui sont allouées. Les Etats membres sont responsables de l’attribution des ressources nécessaires, y compris celles résultant des besoins du service, en particulier en matière de formation et de nouvelles technologies. Il est également nécessaire d’encourager les procureurs à utiliser les techniques modernes utilisées dans les procédures pénales, y compris la justice électronique. Les ressources allouées à la réalisation des activités du procureur doivent être proportionnées aux tâches qui lui sont dévolues, notamment pour la protection des droits de l'Homme et des libertés fondamentales.

20.          Il est essentiel que les ministères publics soient en mesure d’accomplir leurs tâches. Dans les Etats où les ministères publics sont régis par le principe de légalité par exemple, ils doivent être en mesure de poursuivre tous les crimes inscrits comme tels dans la loi. La primauté du droit ne saurait être compromise par les restrictions budgétaires, pas plus que l’efficacité des poursuites par un plafond prédéfini par le pouvoir exécutif. Il est important de s’assurer que les procédures visant à définir les budgets des services du ministère public et à allouer des ressources financières additionnelles sont prévues par la loi budgétaire ou d’autres règlements financiers.

21.           Le budget du ministère public doit, en toutes circonstances, permettre des réactions rapides à des évènements imprévus. Cela inclut une redistribution de fonds au sein du ministère public ainsi que la répartition générale de moyens supplémentaires par le Parlement pour se conformer aux exigences de protection des droits de l’Homme, de l'application effective de la loi et de bonne administration de la justice.

22.          Les missions du juge et du procureur sont proches et complémentaires : elles exigent donc que leurs effectifs soient proportionnés, que ce soit en première instance, en appel et en cassation. De même, les exigences et garanties quant au statut du procureur, y compris en terme de rémunération et de protection sociale, devraient être équivalentes à celles des juges.

C.           Les besoins du ministère public

23.          L’augmentation de la complexité de certaines formes de criminalité est due à un accroissement de l’intégration internationale et de la mondialisation, des échanges commerciaux internationaux et de la circulation des données internationales. Cette réalité a créé des nouveaux moyens de commettre des délits, ce qui implique une nécessité de coopérer pour la détection, et la poursuite des criminels. Une formation spécifique visant à faire face aux menaces posées par ces phénomènes s’avère également nécessaire.

24.          Par temps de crise, lorsque la pauvreté et les inégalités entre les citoyens risquent de provoquer une augmentation de la délinquance et de rendre plus insupportable pour la population tous les types de fraudes et d’injustice causés par ceux qui violent la loi, les moyens des procureurs doivent être maintenus, voire augmentés, pour qu’ils puissent jouer pleinement leur rôle de gardien des libertés.

25.          Les services du procureur ont des besoins sans cesse croissants en termes d’effectifs, de matériel et de ressources budgétaires pour effectuer leurs missions. Sachant que, dans certains pays, les procureurs interviennent aussi dans des matières non pénales, une telle demande n’apparaît que plus évidente.

26.          Que ce soit dans leurs fonctions pénales ou non pénales, les procureurs (et le cas échéant les membres de leur famille) doivent travailler dans des conditions propres à assurer leur sécurité. À cette fin, les Etats membres doivent faire en sorte que les procureurs et leurs familles soient protégés physiquement, en cas de menace à leur sécurité personnelle résultant de l’exercice de leurs fonctions. Les normes minimales, telles qu'elles figurent dans les documents internationaux pertinents, doivent être respectées.

27.          La participation des procureurs à la coopération internationale en matière pénale engendre des dépenses sans cesse croissantes. Pour que celle-ci puisse être exercée rapidement et efficacement, les nouvelles technologies doivent être utilisées (telles que les vidéoconférences et systèmes de cryptage), des ressources financières et humaines additionnelles doivent être disponibles, par exemple pour élaborer des conventions internationales, pour le détachement d’agents de liaison dans les ambassades nationales à l'étranger, pour financer des équipes d'enquêtes communes et des instances de coordination (Eurojust, Réseau judiciaire européen, Conseil consultatif des procureurs des Etats membres de la CEI, Conseil consultatif de procureurs européens).

28.          Compte tenu de l’importance de la protection des droits de l’Homme dans les lieux de privation de liberté, des ressources suffisantes devraient être accordées pour en permettre le contrôle, lorsqu’il entre dans les compétences des procureurs.

1.            Dans le domaine pénal (poursuites et enquêtes)

29.          L'attribution de ressources appropriées aux activités de poursuites est une condition préalable nécessaire au respect du principe de l'indépendance des procureurs, y compris lorsqu’ils agissent dans le domaine pénal.

30.          L'indépendance financière des procureurs constitue une garantie d'équité dans les poursuites pénales, la protection des droits de l'Homme et des libertés fondamentales dans les procédures pénales en général, et à terme, une bonne administration de la justice pénale.

31.          La gestion des ressources financières allouée aux enquêtes en cours varie de manière significative d’un État membre à l’autre. Il en est de même du rôle des procureurs au cours de l’'enquête : dans certains États membres, le ministère public dispose d’un pouvoir d'enquête total ou partiel ; dans d'autres, il n'a pas de pouvoir d'enquête, mais a le droit d'ordonner aux autorités compétentes de mener des investigations.

32.          Les coûts liés aux enquêtes sont généralement avancés par les autorités qui en sont effectivement chargées. Dans de nombreux Etats membres, les procureurs sont confrontés au problème selon lequel l'autorité chargée de l'enquête, invoquant une insuffisance de moyens budgétaires, ne peut ou ne veut pas obéir aux mesures de poursuites du procureur. Ce problème est particulièrement pertinent dans les cas où l’enquête entraîne des frais supplémentaires (analyse ADN et expertise homogénétique, besoin de recourir à des techniques spéciales d'enquête).

33.           Les Etats membres devraient prévoir des ressources suffisantes pour toutes les enquêtes ordonnées par les procureurs. Une telle approche contribuerait, de manière significative, à s’assurer que celles-ci sont complètes et à éviter toute irrégularité dans les procédures pénales.

34.          Ainsi, lorsque les enquêtes font partie des tâches dévolues au ministère public, les Etats membres devraient :

-       veiller à un accès immédiat et libre des procureurs aux ressources destinées aux actions nécessaires aux mesures d’enquête efficaces et impartiales ;

-       permettre aux procureurs l’utilisation de nouvelles technologies pour mener leurs enquêtes et pour s’assurer du respect des lois durant les enquêtes (outils de recherche, bases de données électroniques, vidéoconférences, etc.).

35.          Par ailleurs, il conviendrait de porter une attention particulière au paiement complet et, quand cela est prévu par la loi, au remboursement des frais engagés par les différentes autorités pendant la procédure pénale. Les mécanismes nécessaires devraient être mis en place pour permettre de tels remboursements. Cet aspect est particulièrement pertinent pour les Etats membres et leurs instances judiciaires, en période de crise financière et économique.

36.          Le ministère public devrait avoir l'autorisation d'accéder à des ressources supplémentaires. Les États membres sont encouragés à étudier les moyens d'élaborer des politiques de confiscation favorisant la capitalisation des biens confisqués et leur utilisation pour financer l'activité du ministère public et de la justice en général.

37.          Le ministère public ne devrait pas être limité de manière injustifiée dans la gestion de ses ressources allouées aux enquêtes. L'utilisation des ressources doit être rationnelle, effective et transparente.

2.            En dehors du domaine pénal

38.          Les activités confiées aux procureurs en dehors du domaine pénal existent dans la plupart des Etats membres du Conseil de l'Europe à des degrés divers et exigent parfois des examens médico-légaux et l’intervention de spécialistes dans différents domaines d’expertise (psychologues dans les affaires familiales, comptables et experts financiers en cas de faillite, chimistes et biologistes dans les affaires liées à la protection de l'environnement).

39.          Selon la diversité et l'étendue de ces activités, il peut être nécessaire de créer, au sein du service du ministère public, des unités spécialisées chargées des activités autres que celles relevant du droit pénal en général ou dans des domaines particuliers (corruption ou protection de l'environnement par exemple). La nature spécifique de ces activités peut impliquer de proposer une formation spéciale au personnel.

A.           Les ressources humaines

40.          La situation actuelle conduit à une augmentation des besoins en ressources humaines qui nécessitent une rémunération suffisante, selon l’importance des tâches des procureurs, et une formation appropriée[8].

41.          De manière générale, on distingue dans les services modernes des procureurs trois différents niveaux professionnels :

-               des fonctions de poursuite exercées par les procureurs eux-mêmes. En cas de besoin, des spécialistes juridiques peuvent être appelés à remplir des fonctions juridiques spécifiques ;

-               des experts dans les domaines spécifiques peuvent être utiles : des psychologues ou des psychiatres dans les affaires impliquant des mineurs, des personnes souffrant d'un handicap mental, ou encore pour assister les victimes ; des sociologues et des experts en statistiques lorsque des données statistiques sont nécessaires ; des ingénieurs en informatique pour mener des recherches liés à la cybercriminalité ; des biologistes ou des chimistes pour enquêter sur des infractions à l’environnement, etc. ;

-               le personnel administratif, qui est un élément indispensable du bureau du procureur. Ce personnel doit être qualifié pour faire face à la charge de travail dû au traitement des affaires qui inévitablement augmentent parallèlement à la spécialisation ou à la complexité des affaires traitées par le procureur.

42.          Un système capable de calculer la charge de travail des procureurs et l'évolution de leurs besoins devrait être mis en place pour mesurer l’évolution des besoins. Ce système devrait également pouvoir mesurer les facteurs qui influencent ou affectent leurs tâches, afin que les actions concernés puissent être menées à bien.

B.           Les ressources financières

43.          Dans certains cas, les fonds alloués au titre du budget de l’État ne sont pas suffisants pour financer les tâches plus complexes. Dans certains systèmes juridiques, le ministère public peut également bénéficier de fonds publics extérieurs émanant principalement de l'Union Européenne, de la Banque mondiale ou de pays développés donateurs. Toutefois, ce type de fonds cible uniquement certains aspects de l'activité du ministère public, tels que la formation spécialisée du personnel, la mise en œuvre de méthodes modernes de gestion ou d’enquête ou la promotion de la coopération internationale. En règle générale, les États doivent apporter des fonds supplémentaires pour garantir la pérennité de ce type d’opération, ce qui pèse parfois sur le budget de l'État. A long terme, ce type de financement présente des avantages certains, et les ministères publics sont vivement encouragés à se procurer des fonds supplémentaires.

44.          Lorsque le ministère public est autorisé à recevoir des fonds d’organisations non gouvernementales, ce ne peut être que dans des conditions de contrôle strict en assurant un niveau de transparence approprié et des critères clairs pour l’acceptation de ces fonds. Si ce n’est pas le cas, ce financement devrait être refusé. Toute possibilité de mettre en péril la réputation du ministère public liée à de tels fonds doit être évitée.

45.          Les principes généraux liés à l'utilisation de ces ressources publiques, qu’il s’agisse de dotations de l’État ou de fonds extérieurs, doivent être respectés, à savoir : le principe d’opportunité, le principe d'efficacité et le principe de légalité. Si l'utilisation de ressources concerne plus d'un organe à la fois (comme par exemple le ministère public, la police et les autorités fiscales), le respect de ces principes doit s'accompagner d'une coordination rigoureuse pour éviter les doubles emplois et veiller à ce que les moyens financiers soient mis au service de la réalisation de l'objectif final.

46.          Le ministère public est encouragé à conclure des accords avec d'autres services de l'État en vue de partager des équipements et des services administratifs ou de participer à des actions communes.

47.          Le principe de la légalité de l'utilisation des fonds publics implique que la gestion financière assurée de manière indépendante par le ministère public devra faire l'objet d’une supervision par les autorités de l'État compétentes en matière de contrôle et d'audit, comme pour d'autres institutions publiques.

C.           Équipement et ressources matérielles

48.          Les ministères publics sont instamment invités à installer et à utiliser des systèmes de TI compatibles pour la planification, le suivi et la comparaison des dépenses de leurs services. Cela peut constituer une méthode pratique et efficace pour concilier l’utilisation des ressources et la charge de travail des services territoriaux, pour produire des indicateurs pour l’utilisation des ressources au niveau des différents bureaux, pour faciliter la réaffectation rapide des ressources, si nécessaire et, enfin, pour garantir le contrôle des dépenses.

49.          Les États membres sont encouragés à permettre aux services du ministère public de généraliser l’utilisation du matériel de TI dans leurs activités quotidiennes, en introduisant des instruments d’« e-justice », des systèmes de gestion électronique des affaires et d’échange de données avec les autres instances chargées de l’application de la loi avec lesquelles les procureurs sont en contact dans l’exercice de leur mission. Ceci devrait permettre une gestion plus efficace des affaires, de réduire la durée des procédures et d’assurer la protection des données.

50.          Les États membres sont également tenus de répondre au besoin des ministères publics de disposer de locaux adéquats pour recevoir le public, pour promouvoir et faciliter l'accès à la justice.

D.           Les moyens des ministères publics et les plans d’austérité gouvernementaux

51.          Les crises économiques et financières peuvent affecter, si l’on n’y prend pas garde, le fonctionnement des ministères publics. Les effets de la crise sont variables d’un Etat membre à l’autre : mise en œuvre d'une politique générale d'économie et de redistribution des ressources destinées aux activités fondamentales au détriment des investissements ou réductions drastiques de salaires des procureurs. La plupart des pays ayant répondu au questionnaire ont indiqué que les ressources dont disposent actuellement leurs ministères publics sont insuffisantes. De nombreux Etats membres considèrent comme une priorité le fait d'obtenir du personnel et des crédits supplémentaires, un meilleur équipement technique, un meilleur accès à la formation du personnel et un meilleur accès à l'expertise technique nécessaire pour étayer les preuves utilisées devant les tribunaux.

52.          En période de crise, les ministères publics de nombreux Etats membres doivent également faire face à de nouveaux défis. Dans de nombreux pays, la criminalité est en hausse ou a radicalement changé dans sa structure. Compte tenu des effets contre-productifs que peuvent avoir les situations d’austérité, les Etats membres devraient tenter de fournir des ressources suffisantes au ministère public.

53.          Les ministères publics doivent eux-mêmes agir pour compenser ou du moins minimiser les effets des crises économiques sur leurs tâches courantes. Pour se faire, un équilibre devrait être trouvé entre les ressources disponibles et les résultats à obtenir. Une meilleure coopération et une coordination renforcée entre les acteurs européens et nationaux de la lutte contre la criminalité permettraient d'améliorer considérablement la situation. Au niveau européen, il conviendrait d’exploiter davantage les possibilités de coopération en matière pénale (grâce à Eurojust ou par le biais d’enquêtes conjointes). Au niveau national, des accords avec les autres autorités locales, régionales et nationales pour mutualiser les services administratifs, les locaux et les personnels, ou une meilleure coopération avec les autres autorités de contrôle (inspection des impôts par exemple) aideraient à surmonter les problèmes actuels.

54.           S’ils disposent de moyens de gestion des ressources humaines et financières nécessaires, les crises économiques n’auront pas d’impact négatif sur la qualité du travail des procureurs. La mise en place de nouvelles structures au sein des services (création d'unités spécialisées dans la lutte contre la criminalité économique et la corruption) ou du système de financement du ministère public (autonomie budgétaire dans les pays où ce n’est pas le cas) pourrait grandement aider à maintenir le niveau de qualité professionnelle.

55.          En période de crise financière, il est en effet particulièrement important pour les ministères publics d’affiner leur organisation et d’améliorer leur gestion de manière à assurer une utilisation optimale des ressources financières et humaines.

E.           Améliorer de la gestion des ministères publics

a.            L’audit et le contrôle

56.          Le contrôle et l'audit sont des éléments essentiels permettant d’assurer une gestion responsable des fonds publics. Ils doivent être adaptés aux tâches spécifiques des ministères publics. En raison de sa finalité spécifique, l'utilisation des fonds consacrés aux enquêtes criminelles ne peut pas être évaluée par un calcul ordinaire de performance des coûts ; en aucune manière les enquêtes ne seront déterminées sur la base d’un rapport coût-efficacité. L'audit doit être limité à l’administration des ministères publics, tels que les investissements dans les infrastructures. Contrôler peut constituer un instrument utile pour établir des bonnes pratiques au sein du parquet, pour comparer le traitement des dossiers par les différentes unités, mais ne saurait être utilisé comme un moyen de régir le ministère public en tant que tel.

57.          Dans des circonstances exceptionnelles uniquement, les ministères publics peuvent être amenés à prioriser certains types d’affaires ou de crimes pour contrebalancer les limitations de ressources. Néanmoins, une telle priorisation ne devrait pas se faire au détriment de la poursuite efficace des autres types de crimes.

b.             La gestion par résultats

58.          Les Etats membres pourraient également envisager d’introduire un modèle permettant une gestion par résultats des activités des ministères publics. Ce concept est un système interactif et consensuel dans lequel les ressources sont allouées en fonction d’une activité convenue et attendue. L’idée principale de la gestion par résultats est d’aider les parties à établir un équilibre approprié entre les ressources disponibles et les résultats à atteindre.

59.          Il s’agit d’un instrument fonctionnant sur la base de résultats négociés entre une entité fiscale du gouvernement (le ministère des finances, le ministère de la justice ou le parlement) et le ministère public. Celui-ci devrait participer lui-même aux négociations, étant le mieux placé pour fixer les objectifs visant à guider les procureurs dans leur travail concret. Le ministère public devrait pouvoir fixer ses objectifs de manière suffisamment libre afin d’atteindre les meilleurs résultats possibles.

60.          Des « outcomes » et outputs servent de base pour évaluer les performances et pour allouer les ressources. Les « outcomes » du ministère public consistent en la manière dont les objectifs sociaux (le renforcement de la responsabilité pénale par exemple) sont atteints. Les « ouputs » concernent les objectifs que les ministères publics peuvent eux-mêmes influencer par leurs propres activités et la manière dont ils sont gérés comme par exemple l’efficacité des opérations, la qualité des contrôles et la gestion des ressources humaines.

61.          Les « outputs » et les « outcomes »des ministères publics devraient être étroitement liés à leurs activités fondamentales et à leurs ressources disponibles de manière à ce que la réalisation des objectifs dépende entièrement de ce que les instances effectuent et de la manière dont cela est géré. Une attention particulière devrait être portée au fait que la définition d’outputsaura des conséquences sur les activités des ministères publics.

62.          La gestion par résultats exige des instances qu’elles rendent compte de la réalisation des objectifs. Concrètement, les instances locales du ministère public rendent des rapports au bureau du procureur général qui les transfère au corps gouvernemental allouant les ressources. L’évaluation et la mesure des résultats claires et fiables sont vitales mais peuvent représenter un défi. Des indicateurs de bonne performance montrent ce qui a été atteint et non ce qui a été entrepris.

63.           Les objectifs et les ressources allouées pour la période d’exercice suivante seront influencés par la manière dont les objectifs ont été atteints. L’évaluation visant à savoir si les objectifs ont ou non été atteints devrait toujours être suivie par des décisions sur les mesures concrètes à adopter par les ministères publics.

64.          Quel que soit le système de gestion adopté dans les différents Etats membres, le ministère public devrait toujours s’assurer que les ressources mises à leur disposition sont utilisées de manière efficace et économique, et qu’e des mécanismes de contrôle et de suivi adaptés sont mis en place.

A compléter

1.            Les ministères publics doivent avoir des moyens suffisants pour accomplir leurs diverses missions (cf rapport CEPEJ)

2.            Les procureurs doivent avoir la maîtrise de l’évaluation de leurs besoins, de la négociation des budgets et de l’utilisation des budgets alloués

3.            Les procureurs sont responsables du budget qui est alloué au ministère public. Liens avec les résultats de l’action du ministère public

4.            Nécessité d’une gestion modernisée. Transparence nécessaire

5.            Nécessité d’une flexibilité dans l’utilisation des budgets

6.            Nécessité d’une formation en matière de gestion pour les procureurs

7.            Adéquation des moyens aux nouvelles missions et aux nouvelles difficultés découlant notamment de la mondialisation

8.            Il appartient actuellement au procureur de faire un certain nombre d’efforts en cas de crise économique. Rendre justice est une nécessité, même dans les cas difficiles

9.            Il faudrait consulter les membres du Ministère public sur les économies à faire

10.          Le ministère public devrait avoir une responsabilité stratégique et opérationnelle clairement définie pour les résultats de ses propres opérations et suffisamment de liberté pour choisir les actions à poursuivre pour atteindre les résultats souhaités

11.          Accord sur les objectifs de performance fondé sur une véritable négociation avec temps de négociation pour des alternatives

12.          Une mission d'établissement des faits pour enquêter sur la gestion par des résultats dans d'autres pays est recommandée

-               Opportunité d’une annexe présentant les divers modèles existants concernant l’établissement et la gestion des budgets du ministère public dans les différents Etats membres ?