Strasbourg, 24 mai 2012 CCPE-GT(2012)6

GROUPE DE TRAVAIL DU
CONSEIL CONSULTATIF DE PROCUREURS EUROPEENS

(CCPE-GT)

Rapport de la 10ème réunion

Strasbourg, 11-12 avril 2012

Document du Secrétariat, préparé par la

Direction générale des droits de l'homme et Etat de droit

I. INTRODUCTION

1. Le Groupe de travail du Conseil consultatif de procureurs européens (CCPE-GT) a tenu sa 8ème réunion à Strasbourg les 11 et 12 avril 2012. La réunion était présidée par M. Joao Manuel da SILVA MIGUEL (Portugal).

2. L'ordre du jour et la liste des participants figurent respectivement aux Annexes I et II.

II. PRÉPARATION DE L’AVIS N°7 SUR LA GESTION DES MOYENS DU MINISTERE PUBLIC

3. Le Président remercie Mme Gabriela SCUTEA (Roumanie) pour l’élaboration d’un questionnaire sur la gestion des moyens du ministère public, qui a permis, grâce au grand nombre de réponses reçues (29 réponses), d’avoir une vision plus claire de la situation dans les Etats membres en la matière (voir les réponses sur le site internet du CCPE : www/coe.int/ccpe).

4. Le CCPE-GT examine deux documents préparés par le Secrétariat. L’un, intitulé « Analyse des réponses au questionnaire en vue de la préparation de l’Avis n°7 du CCPE » (Document CCPE-GT(2012)2), s’articule autour des thèmes suivants : le statut du procureur, les règles financières régissant les services du procureur, les ressources du ministère public, le budget réservé aux enquêtes, les systèmes de gestion par résultats. Le document contient également en annexe les montants des budgets alloués de 2008 à 2011 par les Etats aux services du procureur. L’autre, contient des éléments de réflexion concernant la structure de l’Avis à préparer (Document CCPE-GT(2012)3), et se structure autour des sous-thèmes examinés dans l’Analyse mentionnée ci-dessus.

5. Le CCPE-GT se félicite de l’opportunité qui est offerte au CCPE, par cet Avis, de mettre en exergue les méthodes concrètes de gestion des services du procureur dans les différents Etats qui ont prouvé leur efficacité, tout en soulignant celles qui font l’objet de critiques. Il insiste néanmoins sur la nécessité de ne pas chercher à imposer certaines méthodes de gestion, celles-ci étroitement liées aux procédures nationales et coutumes juridiques de chaque Etat.

6. Sur la base de cet échanges de vues, le CCPE-GT prépare un projet de structure détaillé (Document CCPE-GT(2012)3 figurant en Annexe III au présent document) comportant les éléments suivants :

    - Introduction (textes de référence, champ d’application et buts de l’Avis) ;
    - Les besoins fondamentaux du Ministère public (règlementation financière générale, besoins spécifiques dans et en dehors du domaine pénal) ;
    - Les solutions envisagées (en matière de ressources humaines, financières, en équipement et matériel) ;
    - Les moyens du ministère public et les plans d’austérité gouvernementaux ;
    - La gestion par résultats ;
    - Conclusions et recommandations.

7. Certains membres du groupe se portent volontaires pour rédiger les diverses parties contenues dans la structure (voir en Annexe III les noms des contributeurs entre parenthèses), à envoyer au Secrétariat avant le 15 mai 2012. Celui-ci est chargé de compiler les contributions, d’envoyer le projet d’Avis ainsi préparé à la traduction puis de le faire figurer sur le site internet du CCPE avant la prochaine réunion du CCPE-GT afin que ses membres puissent préparer leurs éventuels commentaires sur le texte. Il est également convenu que les membres du Bureau du CCPE assureront la cohérence et la finalisation des recommandations et conclusions finales.

IV. PROJET DE RECOMMANDATION SUR LE RÔLE DU MINISTÈRE PUBLIC EN DEHORS DU SYSTÈME DE JUSTICE PÉNALE, PRÉPARÉ PAR LE CDCJ

8. Le CCPE-GT examine le projet de Recommandation sur le rôle du Ministère public en dehors du système de justice pénale, préparé par le Comité européen de coopération juridique (CDCJ), et déjà approuvé par son Bureau lors de 90ème réunion (Strasbourg, 28-29 février 2012). Le Président du CCPE, qui a été nommé par le CDCJ expert-consultant pour la rédaction de ce projet de Recommandation, en présente les grandes lignes et indique au Groupe de travail que ce texte sera soumis au CDCJ pour approbation lors de sa prochaine réunion plénière (Strasbourg, 18-20 juin 2012).

9. Certains membres du Groupe de travail insistent sur l’importance de l’existence d’un tel texte parmi les normes du Conseil de l’Europe, notamment pour les Etats dans lesquels les procureurs ont de vastes compétences en dehors du domaine pénal. Il est rappelé que ce projet reprend, en grande partie, les dispositions contenues dans l’Avis n°3(2008) du CCPE sur le même thème. D’autres membres du CCJE-GT s’interrogent sur le fait que le texte ne pose pas de limites à ce type de missions, alors que les procureurs n’ont pas forcément vocation à accomplir ces missions qui peuvent, pour certaines, être remplies par des autorités administratives.

10. Il est convenu que le CCPE-GT fera parvenir au CDCJ, avant sa réunion plénière, ses commentaires sur le projet de Recommandation. La date du 7 mai 2012 est fixée pour l’envoi de ces commentaires au Secrétariat du CCPE qui se chargera de transmettre au Secrétariat du CDCJ.

V. NOMINATION DU RAPPORTEUR SUR L’ÉGALITÉ ENTRE LES FEMMES ET LES HOMMES

11. Le Secrétariat informe le CCPE-GT que, conformément à son nouveau mandat, le CCPE, comme l’ensemble des autres comités intergouvernementaux du Conseil de l’Europe, doit désigner un(e) rapporteur(e) sur l’égalité entre les femmes et les hommes. La décision du Comité des Ministres d’inclure un tel rapporteur dans chaque Comité fait suite à la Déclaration du Comité des Ministres adoptée à Madrid le 6 mai 2009 et intitulée "Faire de l’égalité entre les femmes et les hommes une réalité dans les faits » (voir document CM(2009)68final).

12. Mme Raija TOIVIANEN (Finlande) se porte volontaire et est désignée Rapporteur du CCPE sur l’égalité entre les femmes et les hommes.

VI. DIVERS

13. Le Groupe de travail est informé que sa prochaine réunion devrait se tenir à Strasbourg les 6 et 7 juin prochains.

ANNEXE I

PROJET D’ORDRE DU JOUR

1. Ouverture de la réunion

2. Adoption de l’ordre du jour

3. Communication du Président, des membres du Bureau et du Secrétariat

4. Préparation de l’Avis n°7 sur la gestion des moyens des ministères publics

5. Discussion du programme de travail général pour 2012

6. Nomination du rapporteur sur l’égalité entre les femmes et les hommes

7. Divers

ANNEXE II

LISTE DES PARTICIPANTS

MEMBERS OF CCPE-GT / MEMBRES DU CCPE-GT

ARMENIA / ARMENIE (excused / excusée)

Ms Nelly HARUTIUNYAN, Head of Department, Office of the Prosecutor General, Vazgen Sargsyan 5, 0010 Yerevan

DENMARK / DANEMARK

Ms Alessandra GIRALDI, Assistant Deputy Director, Frederiksholms Kanal 16, 1220 Copenhagen

FRANCE

M. Olivier de BAYNAST, Procureur Général, Cour d'Appel de Douai, 1 place Pollinchove, 59507 Douai

GERMANY / ALLEMAGNE

Mr Harald RANGE, Generalbundesanwalt beim Bundesgerichtshof, Brauerstrasse 30, 76135 Karlsruhe

HUNGARY / HONGRIE

Mr Peter POLT, Prosecutor General of Hungary, Markó utca 16 – BP 438, 1055 Budapest

MONACO

M. Jean-Pierre DRENO, Procureur Général, Parquet Général, Palais de Justice, 5 rue Colonel Bellando de Castro, 9800 Monaco

ROMANIA / ROUMANIE

Mrs Gabriela SCUTEA, Prosecutor's Office attached to the High Court of Cassation and Justice, Bd. Libertatii 14, sector 5,050706 Bucharest

RUSSIAN FEDERATION / FÉDÉRATION DE RUSSIE

Mr Alexander Grigorievich ZVYAGINTSEV, Deputy Prosecutor General, Office of the Prosecutor General, Ul. Bolshaya Dmitrovka 15A, 125993 GSP-3 Moscow

Mr Vladimir P. ZIMIN, First Deputy Head, General Department of International Legal Cooperation, Office of the Prosecutor General, 17A, B. Dmitrovka, 125 993 GPS-3 Moscow

Tel: + 7 495 692 22 39; Fax: + 7 495 692 29 79; E-mail: zimin@genproc.gov.ru

Mr. Vladimir DOBRITSA, Vice-Chief of Executive Secretariat of General Prosecutor’s Office of Russia, Moscow

SPAIN / ESPAGNE

Mr Antonio VERCHER NOGUERA, Deputy Attorney General, Fiscalia General del Estado, c/ Jose Ortega y Gasset, 57- 3 floor, 28006 Madrid

SWITZERLAND / SUISSE (Deputy member / membre suppléant)

Mme Maria-Antonella BINO, Procureur général suppléant, Chef d'antenne, Ministère public de la Confédération MPC, Antenne de Lausanne, Av. des Bergières 42, CH-1004 Lausanne

***

MEMBERS OF CCPE-BU / MEMBRES DU CCPE-BU

BELGIUM / BELGIQUE

M. Cedric VISART de BOCARME, Chef de Cabinet, Ministère de l’Intérieure, 2 rue de la loi, 1000 Bruxelles

FINLAND / FINLANDE

Ms Raija TOIVIAINEN, State Prosecutor, Head of the International Unit, Po Box 333, Albertinkatu 25a, FIN - 00181 Helsinki

ITALY / ITALIE

(Vice-Chair of CCPE /Vice-Président du CCPE)

M. Antonio MURA, Deputy Prosecutor General of the Supreme Court, Piazza Cavour 1, Palazzo di Giustizia, 00193 Roma

PORTUGAL

(Chair of CCPE/Président du CCPE)

M. João Manuel DA SILVA MIGUEL, Eurojust, Maanweg 174, 2516 AB The Hague

***

COUNCIL OF EUROPE’S SECRETARIAT /

SECRETARIAT DU CONSEIL DE L’EUROPE

Directorate General of Human Rights and Legal Affairs/

Direction générale des droits de l’Homme et des affaires juridiques

Division for the Independence and Efficiency of Justice / Division pour l’indépendance de la justice

E-mail: ccpe@coe.int

Fax: + 33 (0) 88 41 37 43

Muriel DECOT, Secretary of the CCPE / Secrétaire du CCPE, Tel: + 33 (0)3 90 21 44 55 ; E-mail: muriel.decot@coe.int

Ms Maria ORESHKINA, Co-Secretary of the CCPE / Co-Secrétaire du CCPE; Tel: + 33 (0)3 90 21 40 26; e-mail: maria.oreshkina@coe.int

Mr Hassan HENDEK, Special advisor / Conseiller spécial; Tel: + 33 (0)3 90 21 58 74; E-mail: hassan.hendek@coe.int

Jean-Pierre GEILLER, Documentation, Tel: + 33 (0)3 88 41 22 27; E-mail : jean-pierre.geiller@coe.int

Annette SATTEL, Communication, Tel: + 33 (0)3 88 41 39 04; E-mail: annette.sattel@coe.int

Emily WALKER, Assistant/Assistant; Tel: + 33 (0)3 90 21 48 39, E-mail: emily.walker@coe.int

***

INTERPRETERS / INTERPRETES

Cynera JAFFREY

Christopher TYCZKA

Sylvie BOUX

ANNEXE III

PROJET DE STRUCTURE

(Tel qu’adopté durant la 10ème réunion du CCPE-GT – Strasbourg, 11 et 12 avril 2012)

AVIS N° 7

DU CONSEIL CONSULTATIF DE PROCUREURS EUROPÉENS

SUR LA GESTION DES MOYENS DU MINISTERE PUBLIC

I. INTRODUCTION

- Mandat du CCPE pour 2012-2013

- Avis se base sur les réponses à un questionnaire préparé par le CCPE (27 Etats ont répondu à ce jour)

A. Textes de référence (SECRETARIAT)

- Rappel de la jurisprudence de la CEDH en la matière

- Recommandation Rec(2000)19 du Comité des Ministres aux Etats membres sur le rôle du Ministère public dans le système de justice pénale

- Autres avis du CCPE (notamment Avis n°4(2009)

- Lignes directrices européennes sur l’éthique et la conduite des membres du ministère public  - Les lignes directrices de Budapest (mai 2005, adoptées lors de la 6ème Conférence de procureurs généraux d’Europe) 

- Avis N°2 (2001) du Conseil consultatif de juges européens (CCJE) à l'attention du Comité des Ministres du Conseil de l'Europe relatif au financement et à la gestion des tribunaux au regard de l'efficacité de la justice et au regard des dispositions de l'article 6 de la convention européenne des droits de l'homme

- Systèmes judiciaires européens : édition 2010, Rapport de la Commission européenne pour l’efficacité de la justice (CEPEJ)

- Rapport sur les normes européennes relatives à l'indépendance du système judiciaire : partie II - le ministère public - Adopté par la Commission de Venise lors de sa 85e session plénière (Venise, 17-18 décembre 2010)

   

B. Champ d’application et but de l’Avis (Maria-Antonella BINO)

1. Champ d’application

- Enjeux actuels traditionnels (lutte contre la délinquance par ex.) et nouveaux (crime organisé, terrorisme, blanchiment, cybercriminalité par ex.) du Ministère public. Le procureur doit avoir la possibilité de répondre à tous ces enjeux, notamment en raison de l’attente de la société. Or les nouveaux enjeux requièrent des moyens importants. Crainte de réductions budgétaires en raison de la crise.

- Pour tous les types de compétence, application indépendante de la loi par les procureurs

- La capacité pour les services du ministère public de gérer de manière autonome son budget et ses ressources varie d’un Etat membre à l’autre. L’Avis devrait mettre en lumière ces différences

- Autonomie budgétaire est une garantie de l’indépendance et de l’efficacité du Ministère public

- Tendance actuelle vers plus d’autonomie dans la gestion du ministère public :
(i) nécessité d’une indépendance structurelle et financière
(ii) d’où nécessité d’avoir des personnes compétentes en matière de gestion

1. But de l’Avis

En tenant compte de la situation actuelle dans les Etats membres, élaborer des propositions et des recommandations visant à déterminer les besoins et à utiliser les ressources du ministère public de manière efficace

II. LES BESOINS FONDAMENTAUX DU MINISTERE PUBLIC

A. Les besoins fondamentaux du Ministère public et la règlementation financière (Harald RANGE)

- Quels sont les outils et mécanismes visant à assurer les ressources nécessaires pour mettre en œuvre efficacement les missions fondamentales :
(i) Avoir une base fixe permettant la détermination des budgets
(ii) Permettre une modulation dans l’utilisation des budgets

- Budget commun ou séparé avec le siège ? CCPE peut-il prendre position ? Avantages et inconvénients pour les deux solutions :
(i) budget commun en raison de certains intérêts communs, permet une cohérence d’actions et interdépendance, mais permet-il suffisamment d’autonomie ?
(ii) budget séparé en tout ou partie pour agir de manière indépendante en réduisant certains coûts

- En cas de budget commun avec le siège, concertation nécessaire pour un bon usage des ressources et un bon usage des juridictions

- Mécanismes permettant une distribution rapide des ressources: importance, degrés de flexibilité et limites. En raison de la mission spécifique du ministère public, la flexibilité devrait être supérieure que celle habituellement requise dans les autres services de l’Etat.

- Contrôle et évaluation des services du ministère public: champ d’application et limites

- Coordination nécessaire avec les « managers » des services

- Interdépendance avec les autres instances gouvernementales et judiciaires

B. Besoins spécifiques (Peter POLT/Vladimir ZIMIN)

1. Besoins du procureur dans le domaine pénal

a. En matière d’enquêtes

- Une partie spécifique pourrait être consacrée aux besoins des procureurs en matière d’enquêtes (ex: pour les écoutes téléphoniques dans certains types d’infractions, la loi devrait être précise et les coûts réduits).

- Nécessité d’avoir des enquêteurs compétents et utiles. L’absence de mise à disposition de tels enquêteurs peut être perçue comme un moyen de pression sur les ministères publics (en cas d’enquêtes sur des hommes politiques par ex.).

b. Dans les autres fonctions de poursuite

1. Besoins du procureur en dehors du domaine pénal

III. LES SOLUTIONS ENVISAGÉES

A. Les ressources humaines (Antonio VERCHER)

- Les ressources humaines du ministère public représentent un élément très important dans l’ensemble des Etats membres. Il est donc nécessaire de mettre en lumière les principes fondamentaux concernant cet aspect.

- Faire le lien entre l’organisation du ministère public, son coût et la performance des procureurs

- Il pourrait être utile de déterminer les différentes personnes travaillant dans les services du ministère public et les différentes tâches qu’elles accomplissent (procureurs et, le cas échéant, procureurs assistants et stagiaires, staff administratif/technique/de support).

- Missions qui peuvent être menées par les procureurs eux-mêmes ou d’autres personnes : magistrats, juristes, assistants. Certaines missions confiées au procureur peuvent être supprimées ou confiées à d’autres. Examiner la plus-value de l’implication personnelle des procureurs.

- Il faudrait déterminer un système de calcul de la charge de travail des procureurs pour connaître leurs nouveaux besoins (ressources humaines et techniques) : augmentation de la criminalité, nécessité de fournir des statistiques par ex.

- Expertises en cas d’augmentation de l’autonomie: expertise externe ou interne (ex : conseillers techniques des procureurs, spécialistes TI - technologies de l’information -, interprètes). Nécessité d’avoir des experts, il ne suffit pas de former le personnel existant.

- Envisager les questions égalité hommes/femmes dans ce contexte

B. Les ressources financières (Gabriela SCUTEA)

- Il serait utile ici de lister les diverses sources financières disponibles pour le ministère public (allocations budgétaires étatiques, autres fonds publics – cf contributions pour certains Etats de la part de l’UE ou de la Banque mondiale - et autres biens le cas échéant), ainsi que les principales dépenses.

- Préciser quelles sont les sources budgétaires extérieures acceptables pour éviter la corruption notamment (interdiction des fonds venant des partis politiques par ex.).

- Nécessité de mettre en exergue des principes concernant une gestion efficace des ressources et une coordination efficace en cas d’implication d’autres organes lors des enquêtes.

- Les services du ministère public devraient bénéficier de la plus large autonomie financière possible. Dans ce cas, formation des procureurs sur la gestion et besoin d’experts en matière de gestion.

- Le ministère public peut-il générer des bénéfices : le ministère public développe des politiques de confiscation (et elles sont encouragées), pourrait-on concevoir qu’il bénéficie de cette source financière ?

- Dans quelle mesure les ministères publics doivent-ils être impliqués dans la préparation des budgets. Les procureurs sont les mieux placés pour estimer leurs besoins financiers.

- Qui doit contrôler la gestion financière autonome des procureurs ?

- Qui doit assumer la responsabilité des erreurs des procureurs ? Réparation des dommages, mise en place d’assurances

C. Ressources en équipement et matériel (Gabriela SCUTEA)

- Utilisation de systèmes de TI centralisées pour planifier, contrôler et comparer les dépenses du ministère public

- Utilisation des TI au quotidien (ex. vidéo-conférence). E-justice. TI systèmes unifiés au sein du système judiciaire. Gestion électronique des affaires permettant de réduire les délais. Protection des données

- Nécessité de disposer de locaux dignes à l’accueil des personnes

D. Les moyens des ministères publics et les plans d’austérité gouvernementaux (Peter POLT/Olivier DE BAYNAST)

- Il est nécessaire qu’en tant qu’organe essentiel de l’Etat, le ministère public bénéficie toujours des ressources financières suffisantes pour remplir leurs fonctions, et notamment lutter efficacement contre la criminalité. Le procureur doit pouvoir effectuer un travail de qualité. Choix de société si compromis par rapport à la sécurité.

- Il appartient actuellement au procureur de faire un certain nombre d’efforts en cas de crise économique. Rendre justice est une nécessité, même dans les cas difficiles.

- Tous les Etats ne sont pas concernés de la même façon par la crise économique actuelle.

- Il faudrait consulter les membres du Ministère public sur les économies à faire.

E. Gestion par résultats (Raija TOIVIAINEN/Alessandra GIRALDI)

- Tous les Etats n’ont pas la même approche du concept de gestion par résultats. Il pourrait être intéressant d’examiner les aspects et avantages importants d’un tel système, lié à la visibilité de l’action du procureur et son impact social.

- Généralement, cela signifie : si les services du procureur ont correctement effectué leurs missions démontrant des bons résultats, ils sont dans une position plus sûre lorsqu’ils demandent des moyens supplémentaires. Doit également signifier que le procureur a un devoir de rendre compte de ses actions.

- La gestion par résultat est un outil pour évaluer les besoins du ministère public.

- Approche managériale de la gestion du corps judiciaire :

    (i) Quelles méthodes de management utiliser ?
    (ii) Quels objectifs à atteindre ?
    (iii) Qui fixe ces objectifs ?

- Nécessité de souplesse dans l’allocation des moyens supplémentaires. Des données statistiques constituent un outil utile pour l’estimation des budgets futurs.

- Il convient d’être prudent et de ne pas avoir tendance à accroître la répression (le nombre d’arrestations) pour améliorer les résultats. Les condamnations sont-elles un élément objectif d’appréciation des résultats de l’action du procureur ? Approche quantitative (temps passé sur une affaire par les différents intervenants à la procédure) et qualitative (bonne coopération et coordination entre les différents intervenants ou dans certains domaines prioritaires, professionnalisme et nouvelles méthodes de travail).

IV. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

A compléter

1. Les ministères publics doivent avoir des moyens suffisants pour accomplir leurs diverses missions (cf rapport CEPEJ)

2. Les procureurs doivent avoir la maîtrise de l’évaluation de leurs besoins, de la négociation des budgets et de l’utilisation des budgets alloués

3. Les procureurs sont responsables du budget qui est alloué au ministère public. Liens avec les résultats de l’action du ministère public

4. Nécessité d’une gestion modernisée. Transparence nécessaire

5. Nécessité d’une flexibilité dans l’utilisation des budgets

6. Nécessité d’une formation en matière de gestion pour les procureurs

7. Adéquation des moyens aux nouvelles missions et aux nouvelles difficultés découlant notamment de la mondialisation

8. Il appartient actuellement au procureur de faire un certain nombre d’efforts en cas de crise économique. Rendre justice est une nécessité, même dans les cas difficiles

9. Il faudrait consulter les membres du Ministère public sur les économies à faire

10. La gestion par résultat est-elle la solution ?

11. Coordination nécessaire entre le procureur et le « manager » des services du ministère public

V. ANNEXES

- Opportunité d’une annexe présentant les divers modèles existants concernant l’établissement et la gestion des budgets du ministère public dans les différents Etats membres ?



 Haut de page