Description : NB_CE

    CCPE-BU(2014)2

    Strasbourg, le 10 mars 2014

    BUREAU DU CONSEIL CONSULTATIF

    DE PROCUREURS EUROPEENS

    (CCPE-BU)

    Rapport de la 20e réunion

    Strasbourg, 3 - 4 février 2014

    Document établi par le Secrétariat
    Direction Générale I – Droits de l'homme et Etat de droit

    I. INTRODUCTION

1. Le Bureau du Conseil consultatif de procureurs européens (CCPE) a tenu sa 20e réunion les 3 et 4 février 2014 à Rome (Italie) sous la présidence de M. Antonio MURA (Italie), Président du CCPE.

2. Les membres ci-après du Bureau étaient aussi présents :

    - Mme Raija TOIVIAINEN (Finlande), vice-présidente du CCPE;
    - M. Cedric VISART de BOCARME (Belgique) ;
    - Mme Alessandra GIRALDI (Danemark).

    L’ordre du jour est reproduit à l’annexe I.

    II. INFORMATIONS DONNÉES PAR LE PRÉSIDENT ET LES AUTRES MEMBRES DU BUREAU

3. Le Secrétariat remercie le Président du CCPE et le Parquet Général de la Cour de Cassation italienne pour son invitation à tenir la présente réunion à Rome et rappelle qu’il a été décidé d’organiser cette réunion en début d’année en raison du programme de travail chargé du CCPE pour 2014.

4. Le Président du CCPE informe les membres du Bureau de deux événements auxquels il a participé :

      · une audition lors de la 65ème réunion du CDPC (Strasbourg, 2 – 5 décembre 2014) concernant l’éventuelle mise à jour de la recommandation Rec(2000)19 ; lors de cette réunion, le Président a mentionné l’avis que le CCPE est chargé d’élaborer en 2014, qui consistera en une synthèse des normes internationales concernant les procureurs, et qui, une fois terminée, permettra d’avoir une vision plus précise sur l’opportunité de mettre à jour cette Recommandation ;
      · l’audition devant le Comité des Ministres qui s’est tenue le 22 janvier 2014, suivie d’un déjeuner offert par le Président du Comité des Ministres en présence notamment de la Secrétaire Générale adjointe du Conseil de l’Europe.

5. La Vice-présidente informe le Bureau de sa visite les 22-25 octobre 2013 en Turquie, à l’invitation du Réseau européen de formation judiciaire, où elle représentait à la fois l’Association internationale des procureurs et le CCPE.

    III. EGALITÉ HOMMES-FEMMES

6. La Vice-Présidente informe les autres membres du Bureau de sa participation à la journée de formation offerte aux Rapporteurs Egalité hommes-femmes au sein des Comités et suggère qu’une personne en charge de ces questions au Conseil de l’Europe vienne préciser, à la prochaine réunion du CCPE-GT (Strasbourg, 27-28 mars 2014), ce qui est attendu de la part d’un comité comme le CCPE. Le Bureau charge le Secrétariat de faire le nécessaire pour que cet échange puisse avoir lieu.

    IV. TRADUCTIONS DES AVIS

7. Le Président du CCPE informe que les deux derniers avis du CCPE ont été traduits en italien puis publié sur le site du CCPE ; cette publication a suscité l’intérêt des juristes italiens, en dehors du cercle habituel de ceux qui travaillent avec le Conseil de l’Europe. Le Bureau estime qu’il conviendrait d’inciter les Etats à traduite le plus rapidement possible les avis du CCPE dans leurs langues nationales, notamment les Etats qui rencontrent des difficultés actuellement avec leur système judiciaire.

8. Le Bureau rappelle également l’importance de veiller à ce que les avis du CCPE soient exactement identiques en anglais et en français. A cette fin, le Bureau décide qu’à l’avenir, il effectuera lui-même une dernière lecture des deux versions.

    V. ORGANISATION DE LA 9ÈME RÉUNION PLÉNIÈRE DU CCPE (ROME, ITALIE, 4 – 5 DÉCEMBRE 2014)

9. Le Bureau prend note de l’invitation envoyée au Directeur Général des affaires juridiques par le Conseil supérieur de la magistrature italien à tenir la prochaine réunion plénière du CCPE à Rome ; cette réunion serait précédée d’une Conférence internationale concernant le statut du procureur dans une perspective européenne.

10. Le Bureau se félicite de cette invitation et procède à un échange de vues sur l’organisation de la réunion afin que la Conférence puisse avoir lieu tout en permettant au CCPE d’avoir suffisamment de temps en plénière pour adopter un avis de qualité.

11. Le Bureau charge le Secrétariat de veiller à ce qu’une réponse officielle du Conseil de l’Europe parvienne le plus rapidement possible aux autorités judiciaires italiennes, afin de fixer, le cas échéant, cet important événement.

    VI. ASSISTANCE BILATÉRALE AUX ETATS

12. Le Bureau procède à un échange de vues sur l’éventualité d’exercer à l’avenir sa compétence, prévue au mandat1, d’assistance bilatérale aux Etats pour des difficultés concernant les procureurs. Cet échange de vues fait suite à diverses demandes d’Etats adressées de manière plus ou moins officielle aux membres du CCPE.

13. Le Président du CCPE indique aux membres du Bureau qu’il a évoqué la question avec la Secrétaire Générale adjointe du Conseil de l’Europe et le Président du Comité des Ministres, et plus précisément la nécessité, face aux nombreux problèmes touchant la justice au sein des Etats membres, de mettre en place des activités d’assistance du CCPE visibles et efficaces, à l’image de celles mises en œuvre par la Commission de Venise.

14. Le Bureau est d’avis que certaines de ces demandes ne peuvent rester sans réponse, tout en insistant sur le fait qu’une procédure précise devrait être adoptée par le Bureau en la matière. En effet, face à ces demandes, diverses difficultés se posent :

      · comment s’assurer de la véracité et de l’objectivité des faits allégués ?
      · comment agir efficacement et rapidement avec les moyens existants (budgétaires, disponibilité des membres du CCPE et des membres du Secrétariat) ?
      · comment faire endosser les actions par le CCPE qui n’a qu’une réunion par an ?
      · quelles formes d’actions sont possibles (visites sur place, déclaration du CCPE, expertise juridique de projets législatifs) ?

15. Le Bureau décide d’adopter la procédure suivante et d’adresser un courrier au Comité des Ministres pour l’assurer de sa disponibilité à répondre aux demandes d’assistance qui parviendraient au CCPE :

      · constitution d’une Task Force de 4 ou 5 experts désignés parmi les membres du CCPE pour examiner la demande ;
      · si la demande ne vient pas d’un membre du CCPE, consultation du membre du CCPE de l’Etat concerné afin d’évaluer le caractère sérieux de la demande ;
      · décision prise par la Task Force (en coopération étroite avec le Bureau du CCPE) sur le type d’action à prendre et de document à adopter : coopération ciblée ou simple rappel des normes internationales.

    Géorgie

16. Le Bureau rappelle qu’il a été informé via des courriers reçus par certains membres du CCPE, de certains problèmes concernant la justice en Géorgie mais estime néanmoins qu’à ce stade, une réaction n’est pas nécessaire, le CCPE n’ayant pas été saisi officiellement.

    Turquie

17. MEDEL a informé le Président du CCPE de la situation alarmante en Turquie concernant le statut des magistrats et le projet de loi concernant le Conseil supérieur de la Justice (High Council for Judges and Prosecutors/HCJP). Des membres de l’HCJP ont également alarmé la communauté judiciaire internationale dont le CCPE.

18. Le Bureau estime qu’en l’occurrence le CCPE pourrait, soit préparer une Déclaration sur la Turquie se limitant à rappeler l’importance du respect des normes internationales qui semblent mis à mal dans la situation présente, soit entreprendre une analyse plus approfondie de la situation, en examinant en détail les réformes envisagées, en effectuant des visites sur le terrain pour rencontrer les autorités judiciaires concernées. Il décide, dans un premier temps, d’opter pour la première possibilité susmentionnée.

    Monténegro

19. Le Bureau décide que la situation du Monténegro, mise en exergue directement par le membre du CCPE au titre du Monténégro, est différente que celle de la Turquie mais requiert également une réaction rapide du CCPE. Il suggère en l’espèce une coopération ciblée à organiser rapidement par le Secrétariat, qui pourrait débuter par une visite sur place de la Task Force.

    VII. PRÉPARATION DE L’AVIS 2014

20. Le Bureau examine les réponses données par les membres du CCPE-GT au bref questionnaire préparé par le Président et le Secrétariat, qui a pour objet d’énumérer les aspects à traiter dans le futur avis ainsi que les documents sur lesquels le CCPE devra se baser pour préparer son « document de référence ».

21. Pour débuter efficacement les travaux sur l’avis, le Bureau estime qu’il est utile de répondre à deux questions :

      · quelle va être la valeur ajoutée d’un tel document ? Il doit être utilisé par tous ceux qui n’ont pas le temps de lire tous les documents existants concernant les procureurs. Il doit également permettre de donner quelques informations sur les perspectives futures s’agissant du statut des procureurs ;
      · à qui s’adresse ce document ? Aux décideurs publics, aux procureurs, à la communauté judiciaire et plus généralement, à tous ceux qui sont intéressés par les questions de justice

22. Le Bureau convient que l’avis devra avoir un titre bref et attractif, tel que « Charte européenne des procureurs » ou « Normes et principes européens concernant les procureurs ». Les membres du Bureau sont invités à proposer plusieurs titres puis à confronter leurs propositions.

23. Le Bureau constate que plusieurs options existent quant à la forme à donner au futur document :

      · texte bref ou long,
      · principes exprimés brièvement sous la forme d’une « charte » qui puisse se lire séparément, complétés par un rapport explicatif,
      · texte bref avec de nombreuses notes en bas de page permettant de donner les explications nécessaires et de faire référence à la jurisprudence de la CrEDH pertinente,
      · texte plus long qui inclut les explications nécessaires mais dans lequel les grands principes sont mis en exergue et rapidement identifiables.

24. Il est noté qu’à la différence de la Magna Carta adoptée par le CCJE, le CCPE dispose déjà de la Recommandation Rec(2000)19 qui contient déjà les grands principes concernant les procureurs. Il ne s’agit donc pas, pour le CCPE, de se contenter de répéter les principes contenus dans la Recommandation.

25. Il est suggéré qu’un texte bref est plus efficace et qu’un rapport explicatif n’est pas toujours lu. Une solution pourrait être, à ce stade, de préparer une série de thématiques, avec pour chacune d’entre elles, une liste des normes européennes importantes pour le CCPE. Par exemple, s’agissant de la définition du procureur, il est utile de faire le point sur ce qui existe car la définition donnée dans la Recommandation Rec(2000)19 date d’il y a 13 ans et mérite d’être complétée par la définition donnée dans la Recommandation Rec(2012)11 et dans le rapport de la Commission de Venise notamment. Ou encore, sur la gestion des ressources, la Recommandation Rec(2000)19 est brève et il est indispensable notamment de rappeler dans ce nouveau texte que ces ressources ne doivent pas être diminuées en période de crise. De la même manière, la formation est considérée différemment en 2000 et actuellement : le procureur général doit maintenant savoir communiquer avec la presse et a besoin d’être formé en la matière. Les méthodes alternatives de résolution des poursuites, qui ont fait l’objet de l’avis n° 2 du CCPE sont également envisagées différemment en 2014.

26. A la lumière des discussions, il est suggéré que le document se présente comme une mise à jour des principes. Chaque principe devrait tenir en une page, et contenir les principaux aspects, résumant les normes européennes en la matière. Des notes en bas de pages peuvent venir compléter ce document en faisant référence aux paragraphes précis des avis du CCPE, à d’autres textes et à la jurisprudence de la CEDH.

27. Le Bureau rappelle qu’il conviendra à l’issue des travaux et après adoption de l’Avis, de décider s’il convient ou non de suggérer une mise à jour de la Recommandation au Comité des Ministres, conformément au mandat du CCPE. Il note néanmoins d’ores et déjà la très grande qualité de ce texte.

    Méthodes de travail pour la préparation de l’Avis

28. Le Bureau, à la lumière des réponses au questionnaire, prépare un projet de structure du document (voir annexe II au présent document). Il charge le Secrétariat de préparer une compilation des principes, organisée selon cette structure, sur la base des documents mentionnés dans ce dernier document. Ce premier document de travail devrait être envoyé au Bureau début mars, puis aux membres du Groupe de travail mi-mars afin qu’ils aient la possibilité de faire des commentaires avant la réunion qui se tiendra les 27-28 mars 2014). Il charge également le Secrétariat de préparer une compilation de toute la jurisprudence de la CrEDH concernant les procureurs.

29. Le Bureau réaffirme l’importance, s’agissant d’un document de référence, de veiller à ce que l’ensemble des contributions qui viendront l’enrichir soit de grande qualité. Le Bureau se propose de veiller à maintenir ce niveau de qualité en vérifiant, à intervalles réguliers, sa cohérence générale et son contenu. Pour ce faire, une nouvelle réunion du Bureau devrait être organisée en septembre.

30. Une page spéciale du site du CCPE sera dédiée aux travaux préparatoires concernant cet avis et contiendra notamment l’ensemble des textes utiles concernant les procureurs. Il convient d’ajouter dans les documents de référence les textes de l’APCE sur les procureurs. Le CCPE-GT devra s’inspirer des principes contenus dans les instruments du Conseil de l’Europe mais également dans d’autres instruments pertinents tels que ceux des Nations Unies ou de l’Association internationale des Procureurs.

    Il est également suggéré que, pour des raisons pratiques, la 1ère réunion du groupe de travail se tienne à Strasbourg à Strasbourg et la deuxième à Paris (19-20 juin 2014). A l’occasion de la prochaine réunion du Groupe de travail, le Bureau se propose de tenir une réunion informelle lors du dîner du 26 mars, à 19h30.

    Annexe I - Ordre du jour

      1. Introduction et adoption de l’ordre du jour

      2. Informations données par le Président et les autres membres du Bureau

      3. Egalité hommes-femmes

      4. Traduction des avis

      5. Organisation de la 9ème réunion plénière du CCPE

      6. Assistance bilatérale aux Etats

      7. Préparation de l’Avis 2014

    Annexe II

    Document de référence sur les normes et principes

    concernant les procureurs

    Avis n°9 (2014) du CCPE

    Projet de structure

    Introduction

        Mandat du CCPE pour 2014 et 2015, tel qu’adopté par le Comité des Ministres lors de sa 1185ème réunion (20-21 novembre 2013)

        Définition et but de cette compilation

    « Les fondements des fonctions des procureurs » (C. Visart)

    L’objectif est d’adopter un document de référence concernant les normes européennes et les principes fondamentaux régissant le statut et l’exercice des fonctions des procureurs au sein des pays membres du Conseil de l’Europe (CE).

    Il conviendrait de trouver un titre générique à ce document tel que « La charte des procureurs ».

    La Recommandation Rec (2000)19 qui a servi de référence pour tous les pays du Conseil de l’Europe mais aussi beaucoup d’autres en dehors, reste la référence essentielle pour l’établissement des principes fondamentaux régissant le fonctionnement du ministère public.

    Toutefois, depuis l’an 2000, le monde a évolué et avec lui, les conceptions de la justice et les valeurs qu’elle défend. La jurisprudence de la Cour Européenne des Droits de l’Homme (CEDH) témoigne de cette évolution et doit servir de guide pour la définition des principes fondamentaux qui doivent régir le ministère public.

    Le CCPE a rendu 8 avis dans diverses matières qui ont apporté des éclairages supplémentaires à la fois sur le statut des procureurs mais aussi sur leur action.

    De nouvelles et importantes recommandations du conseil de l’Europe ont vu le jour en matière de justice, la commission de Venise a émis des avis de principe à l’occasion de l’exercice de ses missions, d’autres organisations de procureurs ou des instances internationales ont également produit des documents importants sur le sujet.

    Il a donc paru essentiel au CCPE de faire le point après 14 années de création de la Rec (2000)19 et d’identifier les évolutions les plus notables tant en ce qui concerne le statut que le mode de fonctionnement ou l’action du ministère public au sein des pays du Conseil de l’Europe.

    Parmi les évolutions les plus remarquables on peut noter quelques points importants, l’objectif de prochain document du CCPE étant de les identifier et d’en faire une synthèse pouvant s’ajouter à la Rec (2000)19.

    A titre d’exemples, on peut évoquer :

      1. Une plus grande exigence de l’indépendance des procureurs. Celle-ci n’est jamais acquise de manière définitive ainsi qu’il apparaît encore de l’actualité récente dans certains pays. Il est essentiel d’en repréciser les contours au regard de la jurisprudence la plus récente de la CEDH.

      2. On constate aussi que le rôle du ministère public a évolué et que de nouvelles mission lui sont régulièrement confiées, notamment en dehors du système pénal. Il importe de refixer les contours des missions des procureurs et de repréciser les limites et les conditions de son intervention.

      3. Dans sa conception, même, si le ministère public constitue toujours une autorité judiciaire très importante pour le fonctionnement de l’Etat, il doit aujourd’hui privilégier le service rendu au citoyen et prendre les mesures utiles pour rendre ce service optimal par exemple concernant d’information du justiciable, la prévention des infractions, et l’efficacité de son action.

      4. L’action du ministère public a évolué durant ces dernières années. Alors qu’elle avait surtout une vocation répressive, on a développé dans la plupart des pays du CE des alternatives aux poursuites, obligeant ainsi le ministère public à diversifier son action et à promouvoir des mesures éducatives et pas seulement répressives.

      5. Les méthodes de travail du ministère public a parfois été mise en cause par des justiciables, obligeant celui-ci à orienter ses préoccupations vers une plus grande exigence pour le respect des personnes et, en particulier, des victimes et pour un plus grand respect des droits de la défense.

      6. Le statut du ministère public a considérablement évolué dans le sens d’un accroissement des droits des procureurs mais aussi de leurs devoirs et leurs responsabilités.

      7. Une exigence plus grande à l’égard de la qualité de l’action du ministère public a suscité des initiatives et des exigences nouvelles pour le recrutement, la formation et l’évaluation des procureurs.

      8. La crise économique et la diminution des ressources disponibles a fragilisé les institutions publiques et le secteur judiciaire n’y a pas échappé. Une plus grande rigueur dans la gestion des juridictions a souvent été imposée, ce qui a nécessité l’exécution de tâches plus importantes et une plus grande responsabilité managériales de la part des procureurs.

      9. La société de communication d’aujourd’hui et le développement des nouveaux moyens de communication modernes offre un nouveau contexte de travail aux procureurs qui ont dû développer une plus grande communication vers le public et adapter leur méthodes de travail.

      10. Enfin, la criminalité a évolué, en particulier en raison de son internationalisation. Cette réalité a contraint le ministère public a développer les relations internationales, à identifier des canaux de communication plus rapides et à coopérer de manière plus intensive avec d’autres pays.

    Les membres du groupe de travail sont invités, sur base du questionnaire transmis, à examiner chacun des items qu’il contient et, le cas échéant, de proposer la rédaction d’un texte précisant un fondement des fonctions de procureur.

    Principe 1

    Définition d’un procureur

    Principe 2

    Statut et fonctions en matière pénale et en dehors du domaine pénal (civil, social, administratif, prison et autres)

    Principe 3

    Statut du procureur

    3.1

     

    Principe 4

    Droits et obligations du procureur

    4.1

    Ethique, conduite et obligation de rendre compte des procureurs

    Principe 5

    Garanties attachées au procureur dans l’exercice de ses fonctions

    5.1

    Origine des garanties (constitution, loi)

    5.2

    Indépendance des procureurs et ses garanties

    Hiérarchie ; distribution et re-distribution des affaires ; instructions ; relations avec les chefs du Parquet

    5.3

    Conditions d’exercice:

      - Incompatibilités, destitution, etc.

      - Salaire

    5.4

    Garanties dans les procédures:

      - dans les procédures disciplinaires

      - dans toute autre procédure (notamment pénale, civile ou administrative

    5.5

    Liberté d’expression et association de procureurs

    5.6

    Protection des personnes (procureurs, famille, etc.)

    Principe 6

    Relations avec les autres acteurs et institutions

    6.1

    Relations avec les juges et les avocats

    6.2

    Relations avec la police et les autres instances d’exécution

    6.3

    Relations avec l’administration pénitentiaire

    6.4

    Relations avec les défendeurs, les suspects, les citoyens/la société civile, les victimes de crimes

    6.5

    Relations avec les medias

    6.6

    Relations avec les pouvoirs exécutif et législatif et leurs institutions

    Principe 7

    Carrière professionnelle

    7.1

    Recrutement

    7.2

    Formation

    7.3

    Evaluation des compétences professionnelles

    7.4

    Promotion

    7.5

    Transferts et mobilité

    7.6

    Discipline

    7.7

    Désignation des chefs de Parquet

    Principe 8

    Organisation des Parquets

    8.1

    Structure

    8.2

    Personnel

    8.3

    Gestion des moyens

    8.4

    Spécialisation

    8.5

    Coopération interne

    Principe 9

    Alternatives aux poursuites

    Principe 10

    Coopération internationale

     

    [Perspectives futures]

    Documents pertinents

      · Convention européenne des droits de l'homme

      · Jurisprudence pertinente de la Cour européenne des droits de l’homme concernant les procureurs

      · Recommendation Rec(2000)19 du Comité des Ministres sur le rôle du ministère public dans le système de justice pénale

      · Recommandation Rec(2012)11 du Comité des Ministres sur le rôle du ministère public en dehors du système de justice pénale

      · Recommandation Rec(2000)10 du Comité des Ministres sur les codes de conduite pour les agents publics

      · Recommandation Rec(2003)13 du Comité des Ministres sur la diffusion d'informations par les médias en relation avec les procédures pénales

      · Huit Avis adoptés par le CCPE (incluant la Déclaration de Bordeaux, élaborée en collaboration avec le CCJE)

      · Rapport de la Commission de Venise : “Rapport sur les normes européennes sur l'indépendance du système judiciaire: Partie II – Le ministère public” (adopté en décembre 2010) – document en anglais

      · Ddocuments pertinents adoptés par la Conférence des Procureurs Généraux d'Europe (CPGE) incluant les “Lignes directrices de Budapest” (par exemple, les Lignes directrices européennes sur l'éthique et la conduite des membres du ministère public, adoptées en 2005)

      · UN : Lignes directrices sur le rôle des procureurs (adoptées en 1990) – document en anglais

      · UN : Résolution “Renforcer l'Etat de droit grâce à une amélioration de l'intégrité et des services du ministère Public” (2008) – document en anglais

      · Documents pertinents du Rapporteur spécial des Nations Unies sur l'indépendance et des avocats

      · Documents pertinents, en particulier l'Evaluation des Systèmes Judiciaires (cycle 2012-2014) préparés par la Commission européenne pour l'efficacité de la justice (CEPEJ)

      · IAP (Association Internationale des Procureurs) “Normes de responsabilité professionnelle et déclaration des droits et des devoirs essentiels des procureurs et poursuivants” (1999)

      · Recommandations de l'APCE sur les procureurs (en particulier Rec(1604) de 2003)

1 Le CCPE est notamment chargé : « (…)

    (iii) d’assurer une coopération ciblée, à la demande d'Etats membres, de membres du CCPE, de ministères publics ou d'associations de procureurs compétentes, en vue d’aider les Etats à se conformer aux normes du Conseil de l’Europe concernant les procureurs ;
    (iv) d’élaborer des textes ou des avis concernant des situations spécifiques relatives aux procureurs, à la demande du Comité des Ministres ou d’autres organes du Conseil de l’Europe tels que le Secrétaire Général ou l'Assemblée Parlementaire. »



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