Consiliul Europei

CCPE(2012) 3 Final

11 decembrie 2012, Strasbourg

CONSILIUL CONSULTATIV AL PROCURORILOR EUROPENI

(CCPE)

AVIZ (2012) nr. 7

al CONSILIULUI CONSULTATIV AL PROCURORILOR EUROPENI PRIVIND MANAGEMENTUL RESURSELOR DE CARE DISPUN PARCHETELE

adoptat de CCPE la a 7-a şedinţă plenară

(26-27 noiembrie 2012, Strasbourg)

I. INTRODUCERE

1. Consiliul Consultativ al Procurorilor Europeni (CCPE) a fost înfiinţat de Comitetul de Miniştri al Consiliului Europei în 2005 cu sarcina de a emite avize cu privire la funcţionarea parchetelor şi de a promova implementarea efectivă a Recomandării Rec(2000)19 a Comitetului de Miniştri către Statele Membre privind rolul procuraturii în sistemul de justiţie penală.

2. Comitetul de Miniştri a indicat CCPE în 2012 să adopte un Aviz în privinţa atenţiei acordate managemetului mijloacelor de care dispun parchetele1.

3. CCPE a elaborat prezentul Aviz pe baza răspunsurilor primite de la 30 de State Membre la un chestionar2. Conform acestor răspunsuri, nivelul de autonomie financiară pare să exercite un impact asupra instrumentelor aflate la dispoziţia parchetelor pentru gestionarea propriilor resurse. Competenţa pentru stabilirea bugetului se împarte în majoritatea cazurilor între serviciul de procuratură şi ministerul de justiţie; adesea, ministerul de finanţe este şi el direct implicat. Aproximativ jumătate dintre state au indicat faptul că bugetele parchetelor lor sunt determinate de sistemul de management prin rezultate care cuprind obiective cum ar fi eficienţa şi productivitatea.

4. În plus, un număr semnificativ de ţări au indicat faptul că bugetele alocate parchetelor sunt considerate insuficiente; această situaţie fiind amplificată de actuala criză. Situaţia economică curentă reprezintă o provocare pentru eficienţa actului de justiţie, dar poate fi totodată şi o oportunitate pentru a opera schimbări în ceea ce priveşte modul de gestionare a resurselor proprii. În orice caz, parchetele trebuie să urmărească creşterea eficienţei utilizării resurselor existente.

A. Texte de referinţă

5. CCPE subliniază importanţa consultării Convenţiei pentru Protecţia Drepturilor Omului şi Libertăţilor Fundamentale (ECHR) şi a jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului (Curtea)3.

6. CCPE a avut în vedere Recomandarea Rec(2000)19, în special partea privitoare la garanţiile oferite serviciului de procuratură pentru exercitarea rolului său. A mai avut în vedere concluziile şi recomandările relevante cuprinse în Avizele anterioare ale CCPE, în special Avizele nr. 3 (2008) privind „Rolul parchetelor în afara sferei legislaţiei penale” şi nr. 4 (2009) privind relaţiile dintre judecători şi procurori într-o societate democratică.

7. CCPE a mai avut în vedere Ghidul European privind etica şi conduita procurorilor publici – Ghidul de la Budapesta4, Avizul nr. 2 (2001) al Consiliului Consultativ al Judecătorilor Europeni (CCJE) privind finanţarea şi managementul instanţelor cu referire la eficienţa sistemului judiciar şi la art. 6 din ECHR, precum şi Raportul Comisiei Europene pentru Eficienţa Justiţiei (CEPEJ) intitulat „Sistemele Judiciare Europene: Ediţia 2010”5 şi Raportul Comisiei de la Veneţia privind Standardele Europene în privinţa Independenţei Sistemului Judiciar – Partea II: Ministerul Public6.

8. În final, CCPE a mai ţinut cont de instrumentele adoptate de alte organizaţii internaţionale cum ar fi Naţiunile Unite şi Asociaţia Internaţională a Procurorilor, precum şi de Documentul Final al celei de a 5-a Şedinţe Plenare a Reţelei Procurorilor Publici sau Instituţiilor Echivalente de pe lângă Curţile Supreme de Justiţie ale Statelor Membre ale Uniunii Europene adoptat la Budapesta pe 26 mai 20127.

B. Sfera şi scopul prezentului Aviz

9. Prezentul Aviz se aplică parchetelor, în ceea ce priveşte executarea tuturor funcţiilor încredinţate acestora conform legii. Acolo unde acestea au funcţii în afara sferei sistemului de justiţie penală8, principiile şi prevederile prezentului Aviz se aplică şi acestor funcţii mutatis mutandis. Parchetele îşi asumă un rol cheie în cadrul sistemului naţional de justiţie şi asigură respectarea drepturilor omului, având inclusiv unele competenţe în locurile de detenţie. În special, ca autoritate însărcinată să monitorizeze aplicarea legii şi trimiterea în judecată a comportamentelor infracţionale, ministerul public trebuie să răspundă necesităţii comune de combatere a criminalităţii interne şi internaţionale.

10. În prezent, ministerele publice se confruntă cu o rată în creştere a criminalităţii care dă naştere unui sentiment din ce în ce mai accentuat de nesiguranţă. Datorită pericolului grav pe care îl reprezintă pentru societate, amploarea pe care a luat-o criminalitatea organizată, inclusiv actele de terorism, traficul de droguri şi criminalitatea informatică, necesită sporirea eficienţei activităţii procurorilor şi creşterea gradului de protecţie a drepturilor omului şi intereselor publice.

11. Chiar dacă competenţele parchetelor în gestionarea autonomă a propriilor bugete şi resurse diferă de la un stat membru la altul, autonomia în ceea ce priveşte managementul reprezintă una dintre garanţiile independenţei şi eficienţei lor. Prin urmare, este indispensabil sprijinul pe profesionişti în privinţa managementului şi elaborarea unor principii comune în privinţa gestionării mijloacelor, în special a celor financiare.

12. Prezentul Aviz urmăreşte elaborarea unor recomandări care să permită identificarea necesităţilor şi alocarea şi utilizarea resurselor serviciilor de procuratură într-un mod mai eficient.

II. NECESITĂŢILE MINISTERELOR PUBLICE

A. Elaborarea bugetului

13. Bugetul oricărui serviciu de procuratură trebuie integrat în bugetul de stat ca rubrică separată. Este important ca legea bugetului sau alte reglementări financiare să prevadă procedurile de stabilire a bugetelor parchetelor şi de alocare a unor resurse financiare suplimentare. Deşi alocarea de fonduri pentru ministerul public este considerată a fi o decizie politică, autorităţile legislative şi executive de resort nu trebuie să aibă puterea de a influenţa de o manieră necorespunzătoare serviciul de procuratură atunci când decid asupra bugetului acestuia. Decizia privind alocarea de mijloace serviciului de procuratură trebuie luată în strictă concordanţă cu principiul independenţei acestuia şi trebuie să asigure precondiţiile necesare îndeplinirii misiunii sale.

14. Serviciul de procuratură trebuie să participe, alături de sectorul executiv, la elaborarea bugetului. În ţările unde sistemul juridic o permite, dreptul serviciului de procuratură de a contacta parlamentul în mod direct pentru a-şi exprima opinia privind necesităţile sale poate constitui una dintre modalităţile active de implicare în elaborarea propriului buget. În orice caz, procedura de adoptare în parlament a bugetului trebuie să prevadă luarea în considerare a punctului de vedere al serviciului de procuratură.

15. Pentru o alocare suficientă de mijloace de către parlament (sau de altă autoritate statală competentă), costurile estimate trebuie să fie calculate anticipat. Acest lucru necesită existenţa unor programe fiabile de planificare bugetară, fie în privinţa bugetului operaţional sau al celui de investiţii. Datele statistice privind criminalitatea sau alte date relevante din anii anteriori, precum şi direcţiile şi activităţile pe termen lung ale parchetelor, în special proiectele planificate sau cele în curs, pot servi ca bază pentru elaborarea unui buget general minim pentru anul sau perioada ce urmează. Managementul prin rezultate oferă câteva instrumente utile pentru stabilirea bugetelor perioadelor viitoare.

16. În orice caz, este important ca responsabilitatea pentru toate deciziile administrative legate de alocarea de resurse care afectează direct activităţile serviciului de procuratură să-i revină acestuia.

17. Managementul resurselor bugetare trebuie realizat chiar de către serviciul de procuratură într-un mod eficient şi responsabil, conform principiilor bunei guvernări. Prin urmare, trebuie organizată formarea corespunzătoare a procurorilor în această privinţă, pe lângă alte măsuri. Parchetele trebuie să aibă la dispoziţie, când este cazul, personal specializat cu pregătire în domeniul finanţelor, auditului şi managementului care să poată îndeplini astfel de funcţii şi să asigure o utilizare corespunzătoare a resurselor. De asemenea, trebuie să ştie că dispun de posibilitatea de a se baza pe un astfel de personal specializat şi trebuie să aibă la dispoziţie resursele necesare pentru a face acest lucru. Trebuie să aibă ultimul cuvânt şi răspunderea în privinţa principalelor opţiuni.

18. Bugetul parchetelor trebuie să permită în orice condiţii reacţia rapidă la evenimente şi împrejurări neprevăzute.

B. Necesităţile parchetelor

19. Noile provocări în domeniul infracţionalităţii, precum şi creşterea gradului de complexitate al anumitor tipuri de infracţionalitate se datorează dezvoltării rapide a noilor tehnologii, a creşterii gradului de integrare internaţională şi globalizare, extinderii comerţului internaţional şi a circuitului de date. Această realitate a permis noi căi de comitere a infracţiunilor ceea ce implică necesitatea unei cooperări inclusiv la nivel internaţional pentru depistarea şi trimiterea în judecată a infractorilor. Este necesară de asemenea şi o pregătire specială pentru a se putea face faţă ameninţărilor reprezentate de fenomenele menţionate.

20. În momente de criză economică, când sărăcia şi inegalitatea dintre oameni pot spori dezordinile sociale şi criminalitatea şi pot face ca fraudele şi nedreptăţile comise de cei care încalcă legea să devină şi mai insuportabile pentru populaţie, mijloacele alocate parchetelor trebuie menţinute la acelaşi nivel sau eventual sporite, astfel încât acestea să poate fi protectorul interesului public, al drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale.

21. Există o cerere în creştere de resurse umane în cadrul parchetelor, precum şi de materiale şi mijloace bugetare necesare îndeplinirii sarcinilor de urmărire penală. Ţinând cont de faptul că în unele ţări procurorii îndeplinesc şi sarcini în afara sferei legislaţiei penale, inclusiv acelea de uşurare a unor probleme de natură socială şi ambientală9, această cerere devine cu certitudine şi mai evidentă.

22. În îndeplinirea atribuţiilor lor în sfera legislaţiei penale sau în afara ei, procurorii trebuie supuşi unor măsuri adecvate privind siguranţa lor. În acest scop, Statele Membre trebuie să asigure protecţia fizică a procurorilor şi, dacă este necesar, a membrilor familiilor acestora atunci când siguranţa personală a acestora este ameninţată ca urmare a exercitării corespunzătoare a sarcinilor de serviciu ale procurorilor10.

23. Participarea procurorilor la cooperarea internaţională în materie penală este din ce în ce mai costisitoare. Pentru a se asigura o îndeplinire rapidă şi eficientă a acestei atribuţii sunt necesare tehnologii moderne (cum ar fi videoconferinţa şi criptarea); sunt necesare fonduri şi resurse umane suplimentare, spre exemplu pentru elaborarea convenţiilor internaţionale, detaşarea ofiţerilor de legătură (în special procurori) la ambasadele naţionale din alte state, finanţarea echipelor mixte şi participarea în cadrul organismelor de coordonare11.

24. Datorită importanţei protecţiei drepturilor omului în locurile privative de libertate, trebuie alocate resurse suficiente pentru îndeplinirea activităţii de supraveghere, acolo unde parchetul are atribuţii în acest sens.

1. În domeniul legislaţiei penale (investigare şi urmărire)

25. Alocarea de resurse corespunzătoare pentru asigurarea desfăşurării activităţilor de urmărire penală constituie o precondiţie necesară pentru implementarea principiului independenţei procurorilor şi/sau parchetelor, în special în sfera legislaţiei penale.

26. Independenţa financiară a parchetelor este menită să garanteze corectitudinea urmăririi penale, protecţia efectivă a drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale în cadrul procedurilor penale şi, în final, o înfăptuire corespunzătoare a justiţiei penale.

27. Managementul resurselor financiare ale investigaţiilor în curs diferă semnificativ în Statele Membre. Aceeaşi diversitate este valabilă şi în cazul rolului parchetelor pe parcursul investigaţiei: în unele State Membre acestea au anumite competenţe sau competenţă totală de investigare; în alte State Membre nu au nicio competenţă de investigare dar pot avea sau nu dreptul de a ordona autorităţilor de investigaţie să efectueze acţiuni investigative sau alte acte procedurale, deşi ele nu dispun de competenţă investigativă.

28. Costul unor astfel de acte investigative sau procedurale este de regulă avansat de autoritatea de investigaţie care le execută. În multe State Membre, procurorii sunt ca urmare adesea confruntaţi cu faptul că autorităţile de investigare – datorită mijloacelor bugetare reduse de care dispun – nu pot sau nu vor să execute ordinul de desfăşurare a investigaţiilor sau a altor acte procedurale. Această problemă este evidentă mai ales în cazurile în care investigaţia generează costuri adiţionale, cum ar fi cele implicate de anumite tipuri de expertize (de exemplu expertiza homogenetică, expertiza economică), analiza ADN sau costul unor tehnici investigative speciale.

29. Statele Membre ar trebui să aloce mijloace suficiente pentru toate investigaţiile ordonate de procurori a fi efectuate. Această abordare ar contribui semnificativ la asigurarea finalizării investigaţiilor şi la eliminarea oricăror lacune din cadrul procedurilor penale care ar putea împiedica înfăptuirea actului de justiţie.

30. Astfel, Statele Membre în care investigaţiile constituie una dintre atribuţiile încredinţate parchetului ar trebui:

- să asigure accesul imediat şi nestingherit al procurorilor la principalele resurse alocate pentru îndeplinirea acţiunilor necesare unor investigaţii eficiente şi imparţiale;

- să le dea acestora posibilitatea să utilizeze tehnologii moderne într-un mod corespunzător pentru efectuarea investigaţiilor şi pentru asigurarea domniei legii pe parcursul investigaţiilor (instrumente computerizate de căutare, echipamente criminalistice, baze electronice de date, echipamente pentru videoconferinţă şi criptare, interceptarea telecomunicaţiilor, supraveghere audio şi video, etc.).

Aceleaşi principii ar trebui aplicate şi resurselor necesare procurorilor pentru a putea realiza corespunzător trimiterea în judecată.

31. În plus, ar trebui acordată o atenţie specială achitării în totalitate şi – acolo unde legea prevede – recuperării ulterioare a cheltuielilor suportate pe parcursul procedurilor penale de către diversele autorităţi. Ar trebui instituite mecanismele necesare pentru asigurarea acestei recuperări. Acest aspect prezintă o importanţă specială pentru Statele Membre şi organismele judiciare ale acestora în timp de criză economică.

32. Statele Membre pot încerca să dezvolte strategii de confiscare menite să îi priveze pe infractori de profitul obţinut în urma activităţilor infracţionale, lucru care ar putea ajuta la urmărirea penală a infracţiunilor cu respectarea permanentă a rolului şi independenţei procurorilor.

33. Nu ar trebui impuse restricţii nejustificate parchetelor în gestionarea resurselor bugetare alocate în scopul derulării investigaţiilor. Utilizarea acestor resurse trebuie să fie raţională, eficientă şi transparentă.

2. În afara sferei legislaţiei penale

34. Activităţile de urmărire penală care ies din sfera legislaţiei penale, derulate în măsuri diferite în majoritatea Statelor Membre ale Consiliului Europei, necesită câteodată, printre alte acţiuni procedurale, şi examinări criminalistice speciale şi implicarea unor specialişti din diverse domenii de expertiză (de exemplu psihologi în cauzele legate de legislaţia familială, contabili şi experţi financiari în faliment, chimişti şi biologi în domenii legate de protecţia mediului, etc.).

35. În funcţie de varietatea şi sfera de activitate, poate surveni necesitatea de creare a unor unităţi specializate în cadrul parchetelor sau a unor posturi de procurori care să îndeplinească activităţi din afara sferei legislaţiei penale în general sau în anumite domenii. Natura specifică a unor asemenea activităţi poate necesita formarea specială a personalului.

III. POSIBILE SOLUŢII

A. Resurse umane

36. Situaţia actuală necesită adaptarea nevoii de resurse umane la nevoile activităţii parchetelor, indiferent dacă acest lucru implică o remunerare suficientă sau o formare corespunzătoare12, atât formarea iniţială cât şi cea continuă.

37. În general, există trei niveluri profesionale diferite într-un serviciu de procuratură modern:

- Funcţiile de urmărire penală sunt îndeplinite de procurori. Dacă este nevoie (şi este compatibil cu sistemul juridic), pot fi angajaţi specialişti jurişti pentru anumite funcţii juridice specifice;

- Experţi în diverse domenii, spre exemplu psihologii sau psihiatrii care pot avea un rol esenţial în cauzele privind delincvenţa juvenilă şi infractorii cu afecţiuni mentale, sau în asistarea victimelor. Sociologii şi experţii în statistică pot fi foarte utili când apare necesitatea bazării pe date statistice, specialiştii în tehnologia informaţiei – pentru orice cercetări legate de infracţionalitatea informatică, sau biologii şi chimiştii pentru investigarea infracţiunilor de mediu, etc.

- Personalul administrativ este o componentă esenţială în cadrul unui parchet. Acest personal trebuie să fie calificat să facă faţă volumului de muncă implicat de cauzele prelucrate care creşte în mod inevitabil în paralel cu specializarea sau cu complexitatea problemelor abordate de procurori.

38. Trebuie proiectat un sistem de calculare a volumului de muncă al procurorilor pentru identificarea nevoilor ce pot apărea. Sistemul trebuie să fie capabil să măsoare şi acei factori care influenţează sau afectează executarea sarcinilor lor, astfel încât respectivele sarcini să poată fi îndeplinite corespunzător.

B. Resurse financiare

39. Trebuie respectate principiile generale ale utilizării resurselor publice: principiul oportunităţii, principiul eficienţei şi principiul legalităţii. Atunci când sunt implicate mai multe organisme în utilizarea resurselor (spre exemplu parchetul, poliţia şi autorităţile fiscale), aceste principii trebuie respectate în paralel cu o coordonare atentă pentru a se evita dublarea eforturilor şi a se asigura folosirea resurselor pentru realizarea scopului final al înfăptuirii efective a actului de justiţie.

40. Pentru a face economii, dar cu condiţia asigurării independenţei lor, serviciile de procuratură sunt încurajate să încheie acorduri cu alte autorităţi statale în scopul folosirii în comun a facilităţilor şi serviciilor administrative sau participării la activităţi mixte. Coordonarea constituie un instrument esenţial pentru evitarea risipei de resurse şi dublării activităţilor – chiar şi în interiorul unui parchet, atunci când de exemplu mai mulţi procurori (competenţi pe plan local) investighează fapte legate între ele.

41. Ca efect al principiului legalităţii în utilizarea resurselor publice, managementul financiar înfăptuit de parchete în mod independent trebuie supravegheat de către autorităţile statale însărcinate cu atribuţii de control şi audit, la fel ca şi în cazul instanţelor.

C. Resurse materiale şi echipamente

42. Parchetele sunt îndemnate să înfiinţeze şi să utilizeze sisteme informaţionale compatibile pentru planificarea, monitorizarea şi compararea cheltuielilor pe care le fac. Aceasta ar putea fi o metodă practică şi eficientă de echilibrare a utilizării resurselor pe baza volumului de muncă al serviciilor teritoriale, care să genereze repere pentru utilizarea resurselor la nivelul diverselor servicii, permiţându-se astfel o realocare rapidă a resurselor atunci când este nevoie şi asigurându-se în final o contabilizare a cheltuielilor.

43. Statele Membre sunt încurajate să dea posibilitatea parchetelor să utilizeze echipamente computerizate în activitatea curentă, introducând instrumente de justiţie prin mijloace electronice (e-justiţie), gestionarea electronică a cauzelor şi sisteme electronice de schimb de date cu organismele care răspund de aplicarea legii cu care sunt în contact procurorii în cadrul activităţii lor. Acest lucru ar facilita asigurarea unui management mai eficient al cauzelor, reducându-se astfel durata procedurilor şi garantându-se aplicarea măsurilor de protecţie a datelor şi confidenţialitatea.

44. Statelor Membre li se solicită să sprijine nevoia parchetelor de a avea propriile saituri web şi de a dispune de spaţii adecvate unde să poată primi publicul, pentru menţinerea nivelului necesar în ceea ce priveşte transparenţa şi gradul de conştientizare din partea publicului, precum şi de a sprijini şi facilita accesul la justiţie.

D. Mijloacele de care dispun parchetele şi planurile guvernamentale de austeritate

45. Crizele economice, dacă nu sunt soluţionate corespunzător, pot afecta funcţionarea parchetelor. Amploarea acestui efect pare să varieze de la un Stat Membru la altul: de la introducerea unei strategii generale de economisire şi redistribuire a resurselor spre activităţile cheie pe seama investiţiilor de capital, pe de o parte, la reduceri radicale ale salariilor procurorilor, pe de alta. În unele State Membre, obţinerea de resurse umane şi financiare suplimentare, de echipamente tehnice performante, ameliorarea accesului la activităţile de formare a personalului şi la expertiza tehnică necesară pentru susţinerea probelor prezentate în instanţă, sunt considerate o prioritate.

46. Parchetele trebuie să aibă ele însele un rol în respingerea sau cel puţin minimalizarea efectului negativ al crizelor economice asupra activităţii lor curente. În acest scop, trebuie obţinut un echilibru între resursele disponibile şi rezultatele care trebuie obţinute. Printr-o mai bună cooperare şi coordonare între actorii europeni şi cei interni din domeniul luptei împotriva criminalităţii această situaţie poate fi considerabil îmbunătăţită. La nivel european ar trebui utilizate pe scară mult mai largă diversele posibilităţi noi de cooperare internaţională în materie penală (de exemplu prin Eurojust sau prin derularea unor investigaţii mixte). La nivel intern, acordurile cu alte autorităţi locale, regionale şi naţionale care permit utilizarea în comun a serviciilor administrative, a echipamentelor de birou şi a personalului auxiliar, sau o mai bună cooperare cu alte autorităţi de control (cum ar fi inspectoratele de mediu) ar putea ajuta la depăşirea problemelor legate de crizele economice.

47. Atunci când ministerul public dispune de mijloace adecvate pentru managementul resurselor umane şi financiare, calitatea activităţii sale nu este afectată în mod negativ. Introducerea unor structuri noi în cadrul ministerelor publice (de exemplu înfiinţarea unor unităţi speciale de luptă împotriva infracţiunilor economice sau informatice) sau în sistemul de finanţare a activităţii de urmărire penală (de exemplu prevederea autonomiei bugetare în ţările în care ministerele publice nu dispun de ea) pot contribui în mare măsură la menţinerea calităţii profesionale.

48. În timp de criză economică este foarte important ca parchetele să îşi fluentizeze organizarea şi să îşi îmbunătăţească managementul pentru a asigura o utilizare optimă a resurselor sale atât financiare cât şi umane. Şi distribuţia parchetelor pe teritoriul ţării, acompaniată de o alocare raţională a atribuţiilor, se poate dovedi utilă.

E. Îmbunătăţirea managementului parchetelor

a. Auditul şi controlul

49. Controlul şi auditul sunt elemente cheie în asigurarea unui management corespunzător al fondurilor publice. Acestea trebuie să fie adaptate sarcinilor specifice serviciului de procuratură. Datorită misiunii sale speciale, utilizarea fondurilor cheltuite spre exemplu pentru investigarea infracţiunilor nu poate fi evaluată printru-un calcul obişnuit al eficienţei costurilor; investigaţiile nu trebuie evaluate doar prin prisma eficienţei costurilor. Controlul poate fi un instrument util pentru stabilirea celor mai bune practici în cadrul parchetelor, pentru compararea modului cum se rezolvă cauzele în diverse unităţi şi în diverse materii, dar nu poate fi folosit ca mijloc în sine de conducere a serviciului de procuratură.

50. Parchetele trebuie să recurgă la prioritizarea anumitor tipuri de cauze sau infracţiuni ca mijloc de contracarare a limitării resurselor doar în condiţii excepţionale. O astfel de prioritizare nu trebuie însă să se facă în detrimentul activităţilor de urmărire penală în ansamblu, în special al urmăririi penale efective a anumitor tipuri de infracţiuni, nici să limiteze principiul general al egalităţii în faţa legii.

b. Managementul prin rezultate

51. Indiferent de sistemul de management adoptat de diversele State Membre, procurorii trebuie să se asigure întotdeauna că resursele care le sunt puse la dispoziţie sunt folosite în mod eficient şi economic şi că există mecanisme adecvate de control şi urmărire.

52. Statele Membre ar mai putea avea în vedere – în măsura în care acest lucru este compatibil cu sistemele lor juridice – introducerea sau consolidarea unui model prin care activităţile parchetelor să fie gestionate conform principiului managementului prin rezultate. Acest concept este un model de conducere interactiv, bazat pe acord, prin care resursele sunt alocate pe baza activităţii convenite şi previzionate. Ideea principală a managementului prin rezultate este de a ajuta părţile să realizeze un echilibru adecvat între resursele disponibile şi rezultatele care trebuie obţinute (de exemplu prin reducerea întârzierilor de procedură sau îmbunătăţirea accesului la justiţie al utilizatorilor), cu respectarea în totalitate a rolului şi independenţei serviciului de procuratură şi a principiului legalităţii.

53. Acest model (concept) este un instrument de conducere stabilit pe baza negocierilor privind performanţa între un organism guvernamental relevant (respectiv ministerul de finanţe, ministerul de justiţie sau parlamentul) şi serviciul de procuratură. Acesta din urmă trebuie să participe el însuşi la negocieri întrucât este cel mai indicat să stabilească obiectivele în privinţa rezultatelor sale pentru a-i îndruma pe procurori în activitatea lor efectivă. Serviciul de procuratură trebuie să dispună de suficientă libertate pentru a-şi stabili obiectivele astfel încât să obţină cele mai bune rezultate posibile.

54. Baza de evaluare a performanţei şi de alocare a resurselor o constituie efectele şi rezultatele. Efectul activităţii ministerului public constă în cât de bine au fost atinse obiectivele sale sociale (de exemplu impunerea răspunderii penale). Rezultatul priveşte obiective pe care ministerul public le poate influenţa el însuşi prin propria activitate şi modul cum sunt acestea gestionate, de exemplu eficienţa operaţională, controlul calităţii şi managementul resurselor umane.

55. Efectele şi rezultatele activităţii serviciului de procuratură ar trebui să fie strâns legate de activităţile sale cheie şi de resursele disponibile, astfel încât atingerea obiectivelor să depindă numai de ceea ce face respectiva instituţie şi cum este ea condusă. Trebuie acordată atenţie faptului că stabilirea rezultatelor va avea impact asupra activităţilor desfăşurate de procurori.

56. Managementul prin rezultate necesită raportarea, de către instituţia în cauză, la atingerea propriilor obiective. Respectiv, parchetele locale raportează parchetului general care la rândul său raportează organismului guvernamental care alocă resursele sau parlamentului. O evaluare şi o măsurare clară şi sigură a rezultatelor este vitală însă poate reprezenta o provocare. Nişte indicatori de performanţă buni arată ceea ce s-a realizat, nu şi ce acţiune a fost întreprinsă.

57. Nivelul la care au fost atinse obiectivele va influenţa obiectivele stabilite şi resursele alocate pentru următoarea perioadă de activitate. Evaluarea îndeplinirii sau nu a obiectivelor parchetelor trebuie să fie întotdeauna urmată de decizii privind măsurile concrete ce urmează a fi luate de respectivul parchet.

IV. RECOMANDĂRI

    (i) Procurorii trebuie să dispună de mijloace suficiente pentru a-şi îndeplini diversele sarcini în contextul noilor pericole şi provocări naţionale şi internaţionale, inclusiv cele impuse de dezvoltarea tehnologică şi procesul de globalizare.

    (ii) Parchetelor trebuie să li se permită să îşi estimeze propriile nevoi, să îşi negocieze bugetele şi să decidă cum să folosească fondurile alocate.

    (iii) Pentru a putea să îşi elaboreze bugetele, serviciile de procuratură trebuie să se bazeze pe indicatori corecţi şi temeinici obţinuţi din statisticile privind infracţionalitatea sau de altă natură.

    (iv) Un mediu economic şi financiar dificil reprezintă o provocare profesională care evidenţiază nevoia unui management mai raţional. Independenţa, imparţialitatea, autonomia financiară şi eficienţa activităţii de urmărire penală sunt valori care trebuie garantate în orice condiţii economice.

    (v) Parchetele trebuie să folosească metode moderne de management într-un mod eficient şi transparent. Utilizarea indicatorilor de performanţă şi a sistemului de management prin rezultate pot fi utile în acest sens. Ele trebuie totodată să dispună de suficientă libertate pentru a alege acţiuni pe care să le întreprindă pentru a atinge rezultatele dorite. Parchetele nu trebuie să se confrunte cu o rigiditate bugetară excesivă.

    (vi) Trebuie asigurat atât auditul intern cât şi cel extern asupra utilizării bugetelor destinate activităţii de urmărire penală. Controlul şi auditul extern trebuie să concorde cu cel aplicat instanţelor.

    (vii) Trebuie asigurată formarea managerială a procurorilor cărora li s-au încredinţat funcţii de conducere. Trebuie reglementate clar procedurile referitoare la cooperarea dintre parchet şi finanţatorii externi şi profesioniştii în domeniul managementului.

    (viii) Parchetele trebuie consultate în privinţa economiilor care trebuie făcute şi a iniţiativelor pentru atragerea de noi resurse sau sporirea celor existente.

    (ix) Pentru a explica utilizarea mijloacelor necesare activităţilor lor, parchetele trebuie să menţină un nivel adecvat al transparenţei şi al gradului de conştientizare din partea publicului în privinţa activităţii proprii, inclusiv prin intermediul propriilor saituri web şi publicarea rapoartelor anuale. Trebuie menţinută, de asemenea, imaginea de imparţialitate.

    (x) Este recomandat schimbul de experienţă şi de bune practici în domeniul managementului resurselor aflate la dispoziţia parchetelor, atât la nivel intern cât şi extern.

1 A 1127-a întâlnire a Adjuncţilor Miniştrilor (23 noiembrie 2011).

2 Vezi răspunsurile Statelor Membre la chestionarul CCPE pe saitul (www.coe.int/ccpe) la rubrica „Activitate preliminară – pregătirea celui de al 7-lea aviz al CCPE)”.

3 Vezi în special Broniowski versus Polonia (22 iunie 2004), § 183.

4 Adoptate de cea de a 6-a Conferinţă a Procurorilor Generali Europeni din mai 2005 de la Budapesta.

5 Vezi saitul CEPEJ la adresa http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/cepej/evaluation/default_en.asp.

6 Adoptată la cea de a 85-a sesiune plenară a Comisiei de la Veneţia (17-18 decembrie 2010).

7 http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/ccpe/opinions/travaux/OP_7_Ref_doc_Network_pros_gen_en.asp

8 Vezi Recomandarea CM/Rec(2012)11 a Comitetului de Miniştri către Statele Membre privind rolul procurorilor publici în afara sferei sistemului de justiţie penală.

9 Vezi Rezoluţia (77)28 a Comitetului de Miniştri ai Consiliului Europei privind contribuţia legislaţiei penale la protejarea mediului.

10 Vezi în special Declaraţia Standardelor Minime privind Siguranţa şi Protecţia Procurorilor Publici şi a Familiilor acestora, adoptată de Asociaţia Internaţională a Procurorilor în martie 2008.

11 Spre exemplu Eurojust, Reţeaua Judiciară Europeană, Reţeaua de Procurori Publici sau Instituţii Echivalente de pe lângă Curţile Supreme de Justiţie din Statele Membre ale Uniunii Europene, Forumul Consultativ al Procurorilor Generali şi Directorilor de Ministere Publice, Consiliul Consultativ al Procurorilor Europeni şi Consiliul de Coordonare al Procurorilor Generali din Comunitatea Statelor Independente sau alte reţele de procurori care apar permanent.

12 Vezi „Raportul privind Standardele Europene Referitoare la Independenţa Sistemului Judiciar: Partea II – Parchetul” adoptat de Comisia de la Veneţia.



 Top