CONSIGLIO CONSULTIVO DEI GIUDICI EUROPEI
(CCJE)
PROGETTO DI QUESTIONARIO PER IL PARERE DEL CCJE NEL 2007
RELATIVI AI CONSIGLI SUPERIORI DELLA MAGISTRATURA
Aggiornamento inviato dal CSM francese in data 8 dicembre 2010 a seguito della richiesta di aggiornamento del questionario del CCJE riguardante i Consigli di Giustizia.
Risposta della
delegazione francese
Osservazione:
Il Consiglio superiore della magistratura è stato oggetto di riforma con la legge costituzionale del 23 luglio 2008 e la Legge Organica del 22 luglio 2010, applicabile a partire del 22 gennaio 2011. Il questionario è stato modificato alla luce delle modifiche intervenute.
Parte I
1, 2) Il Parlamento, l’Assemblea Nazionale o il Senato possono istituire una commissione d'inchiesta parlamentare. I giudici e i procuratori possono essere sentiti sotto giuramento, tuttavia i magistrati giudicanti non sono esentati dall'obbligo di mantenere il segreto sulle deliberazioni che hanno assunto.
Nel 2006, l'Assemblea nazionale ha deciso di costituire una commissione parlamentare d’inchiesta sul caso noto come "Outreau", e si è proceduto a numerose audizioni pubbliche e riservate. La Commissione d'inchiesta non ha proceduto alle proprie audizioni se non alla fine del procedimento giudiziario in cui i fatti sono definitivamente passati in giudicato. Essa ha presentato una relazione che raccomandava l’approvazione di riforme del sistema giudiziario.
3, 4) In Francia, il titolo VIII della Costituzione, in particolare negli articoli 64, 65 e 66, tratta dell’autorità giudiziaria.
Il Presidente della Repubblica è il garante dell'indipendenza dell’autorità giudiziaria, in ciò assistito dal Consiglio superiore della magistratura (articolo 64).
A partire dal 22 gennaio 2011, in applicazione della riforma costituzionale del 23 luglio 2008, il Consiglio superiore della magistratura è presieduto dal primo presidente della Corte di Cassazione (articolo 65).
Le nomine
Il Consiglio superiore della magistratura si compone di due sezioni, l’una competente per i magistrati giudicanti che non sono trasferibili, l'altra nei confronti dei magistrati inquirenti (pubblici ministeri).
La commissione del Consiglio superiore della magistratura competente per i magistrati giudicanti formula al Presidente della Repubblica proposte per le nomine dei magistrati giudicanti medesimi alla Corte di Cassazione, per quelle di primo presidente della Corte d'Appello e per quelle di Presidente del Tribunale civile di primo grado (articolo 65).
Gli altri magistrati giudicanti sono nominati a seguito di un suo parere conforme sulle proposte fatte dal Ministro della giustizia (articolo 65).
La commissione competente per i magistrati inquirenti fornisce il proprio parere sulle nomine riguardanti tutti i magistrati inquirenti proposte a essa dal Ministro della Giustizia (articolo 65).
Teoricamente, in materia di nomine di magistrati inquirenti, il Ministro della Giustizia ha il potere di non tener conto del parere della commissione competente del Consiglio superiore della magistratura per i magistrati inquirenti.
Il reclutamento e la formazione
La Scuola Nazionale della Magistratura, ente di diritto pubblico, e il Ministero della Giustizia sono incaricati di reclutare i magistrati giudicanti e quelli inquirenti. Vi sono diversi modi di reclutamento:
- il reclutamento per concorso dopo varie prove di selezione;
- l'integrazione diretta, successivamente al parere della Commissione di integrazione.
La formazione iniziale e permanente è fornita dalla Scuola Nazionale della magistratura.
La disciplina
Il Ministro della Giustizia e i presidenti delle Corti d’Appello hanno il potere di avviare procedimenti disciplinari. A partire dal 22 gennaio 2011, le Parti possono portare una vertenza direttamente dinanzi al Consiglio superiore della magistratura contro un magistrato giudicante o inquirente, qualora sussistano determinate condizioni di ammissibilità stabilite dalla legge organica del 22 luglio 2010. Una commissione per i magistrati giudicanti e una per i magistrati inquirenti, esamina il ricorso e, se è ammissibile e giustificato, lo trasmette al Consiglio di disciplina (art. 65).
I presidenti delle Corti d’Appello dispongono inoltre di un potere intrinseco che permette loro di emanare avvertimenti a magistrati giudicanti e magistrati inquirenti.
In materia disciplinare, la commissione del Consiglio superiore della magistratura competente per i magistrati giudicanti, presieduta dal primo presidente della Corte di Cassazione, prende decisioni in qualità di Consiglio di disciplina (art. 65).
In ambito disciplinare, la commissione del Consiglio superiore della magistratura competente per i magistrati inquirenti è presieduta dal Procuratore Generale della Corte di Cassazione, può emettere solamente un parere al Ministro della Giustizia in materia di sanzioni disciplinari. In tali casi è il Ministro ad avere un potere decisionale (articolo 65).
La gestione amministrativa dei tribunali
Il bilancio di previsione viene elaborato, dopo un processo al quale sono associate le giurisdizioni, sotto la responsabilità del Ministro della Giustizia, del Ministro delle Finanze, e successivamente a un giudizio arbitrale del Primo Ministro.
La gestione del bilancio di previsione è stata affidata alla Corte d'Appello, i presidenti di tribunale dispongono di un servizio di supporto da parte del servizio di azione regionale (SAR).
Le assegnazioni del personale di supporto e la creazione di posti di magistrati giudicanti nelle giurisdizioni sono di competenza del potere di valutazione del Ministro della Giustizia.
5, 6) Le giurisdizioni e i poteri dei presidenti di giurisdizione
La valutazione dei giudici di primo grado e d’appello, al termine di un processo contraddittorio, appartiene alla sfera di competenza dei presidenti di giurisdizione.
La ripartizione dei compiti tra i giudici viene fatta sotto l'autorità dei medesimi poteri.
La segnalazione di comportamenti suscettibili a ricevere una valutazione di carattere disciplinare rientra nelle competenze dei presidenti di giurisdizione.
L’avanzamento delle carriere è legato alla valutazione dei magistrati, secondo il parere della Commissione per l’avanzamento, la quale rappresenta il primo passaggio di tale procedura, e il parere del Consiglio superiore della magistratura.
Parte II
7) Il sistema giudiziario francese mantiene l'esistenza di un Consiglio superiore della magistratura.
8) Consiglio Superiore della Magistratura
9) Il Consiglio superiore della magistratura francese ha un fondamento costituzionale.
La Costituzione del 4 ottobre 1958 che ha fondato la Quinta Repubblica consacra a esso gli articoli 64 e 65.
Esso è stato riformato dalla legge costituzionale del 27 luglio 1993 relativa a composizione, modalità di nomina, poteri e funzionamento del Consiglio.
Allo stesso modo, le leggi organiche del 5 febbraio 1994 e del 25 giugno 2001 hanno a loro volta attuato delle riforme alle modalità di nomina dei membri e al funzionamento dell'istituzione.
Esso è stato riformato dalla legge costituzionale del 23 luglio 2008 relativa a composizione, competenze e funzionamento del Consiglio.
10) Apparso in Francia per la prima volta con la legge del 31 agosto 1883 in materia di organizzazione giudiziaria, solamente nel 1946 la Costituzione della Quarta Repubblica ha istituito un Consiglio superiore della magistratura quale organo costituzionale indipendente.
Il titolo IX della Costituzione del 27 ottobre 1946 istituisce un Consiglio presieduto dal Presidente della Repubblica, e la cui vice-presidenza spetta al guardasigilli. E' quindi composto da sei membri eletti dall'Assemblea Nazionale, quattro magistrati eletti dai loro colleghi e da due membri designati dal Presidente della Repubblica e appartenenti alla professione legale. I poteri di questo Consiglio sono vasti: esso propone al Presidente della Repubblica la nomina dei magistrati giudicanti, assicura la disciplina e l'indipendenza di questi magistrati e dell'amministrazione dei tribunali giudiziari. Nei fatti, in verità, esso non ha esercitato quest’ultima competenza.
La Costituzione del 4 ottobre 1958 ha riformato l'istituzione. La sua composizione è stata modificata: a fianco del Presidente della Repubblica e del guardasigilli, che ne restano presidente e vice-presidente, nove membri sono designati dal Presidente della Repubblica, sia direttamente (due personalità qualificate) o su proposta dell'ufficio della Corte di Cassazione (sei magistrati) o dell'assemblea generale del Consiglio di Stato (un consigliere di Stato). I suoi poteri sono limitati: esso propone al Presidente della Repubblica solamente la nomina dei consiglieri della Corte di Cassazione e dei primi presidenti di Corte d'Appello, fornisce un parere semplice sul progetto di nomina degli altri magistrati giudicanti. Esso è stato confermato nel suo ruolo di Consiglio di disciplina per i magistrati giudicanti, e prende le proprie decisioni sotto la presidenza del primo presidente della Corte di Cassazione.
La legge costituzionale del 27 luglio 1993 e la legge organica del 5 febbraio 1994 hanno profondamente ridisegnato le funzioni del Consiglio stabilite dalla Costituzione del 1958. Si ritorna infatti al principio dell’elezione per i magistrati membri del Consiglio; si creano due commissioni distinte, competenti l’una in materia di magistrati giudicanti e l’altra di magistrati inquirenti; vengono nominati membri comuni per le due commissioni dalle più alte autorità e istituzioni dello Stato (il Presidente della Repubblica, i presidenti delle due Camere del Parlamento, l’assemblea generale del Consiglio di Stato); vengono assegnate a esso nuove competenze per quanto riguarda il suo potere di proposta, esteso ai presidenti dei tribunali civili di primo grado; il suo potere consultivo è ora espresso con pareri conformi per i magistrati giudicanti e pareri semplici per i magistrati inquirenti.
La legge organica del 25 Giugno 2001 ha modificato la modalità di elezione dei magistrati non membri della Corte di Cassazione e non presidenti di tribunale e di giurisdizione, adottando lo scrutinio della lista alla rappresentanza proporzionale secondo la regola del resto più forte, senza voto disgiunto o di preferenza. La legge ha inoltre modificato sia il metodo di ricorso alle sue prerogative che la modalità di funzionamento del Consiglio quando agisce in qualità di Consiglio di disciplina.
La legge costituzionale del 23 luglio 2008 e la legge organica del 22 luglio 2010 hanno profondamente ridisegnato la composizione del Consiglio quale uscita dalla Costituzione del 1958: le personalità esterne diventano maggioranza; vengono mantenute due commissioni distinte, di 15 membri, l’una competente per i magistrati giudicanti e l’altra per i magistrati inquirenti ; viene aumentato il numero dei membri comuni a entrambe le commissioni, designati dalle più alte autorità e istituzioni dello Stato, il presidente della Repubblica (2), il presidente del Senato (2), il presidente dell'Assemblea nazionale (2), gli avvocati (1), l’assemblea generale del Consiglio di Stato (1); l’elezione per i sei magistrati membri del Consiglio, mentre la Presidenza delle Commissioni viene assegnata rispettivamente al primo presidente e al procuratore generale presso la Corte di Cassazione; viene creata una commissione plenaria di 15 membri con una competenza per materia (Art. 65).
Parte III
11), 12) e 13)
Composizione
15 membri - 1 membro di diritto, il primo presidente della Corte di Cassazione, 6 membri eletti e otto membri designati.
Due commissioni
.
- Commissione competente per i magistrati giudicanti: 6 magistrati membri
(5 membri scelti tra i magistrati giudicanti e 1 membro tra quelli inquirenti) più altri 8 membri designati.
- Commissione competente per i magistrati inquirenti: 6 magistrati membri
(5 membri scelti tra i magistrati inquirenti e 1 membro tra i magistrati giudicanti) più altri 8 membri designati.
I membri designati partecipano a entrambe le commissioni.
Modalità di designazione
Membri di diritto:
Il primo presidente della Corte di Cassazione è il presidente del Consiglio superiore della magistratura.
Egli presiede la commissione competente per i magistrati giudicanti.
Il procuratore generale presso la Corte di Cassazione presiede la commissione competente per i magistrati inquirenti.
Membri comuni alle due commissioni:
- 2 personalità nominate dal Presidente della Repubblica,
- 2 personalità nominate dal Presidente del Senato,
- 2 personalità nominate dal Presidente dell'Assemblea Nazionale,
- 1 avvocato designato dal Consiglio nazionale forense
- 1 consigliere di Stato designato dall'Assemblea generale del Consiglio di Stato.
Magistrati membri:
Designazione per elezione da parte dei loro colleghi
Commissione per i magistrati giudicanti:
- 1 magistrato giudicante fuori gerarchia presso la Corte di Cassazione eletto dall'assemblea dei magistrati giudicanti fuori gerarchia presso tale Corte;
- 1 primo presidente della Corte d'Appello eletto dall'assemblea dei primi presidenti di Corte d'Appello;
- 1 presidente del tribunale civile di primo grado eletto dall'assemblea dei presidenti dei tribunali civili di primo grado e della Corte superiore d’Appello,
- 2 magistrati giudicanti e 1 magistrato inquirente eletti da un collegio elettorale (suffragio indiretto a scrutinio segreto, scrutinio di lista alla rappresentanza proporzionale)
Commissione per i magistrati inquirenti
- 1 magistrato inquirente fuori gerarchia presso la Corte di Cassazione eletti dall'assemblea dei magistrati inquirente fuori gerarchia presso tale Corte;
- 1 procuratore presso la Corte d'Appello eletto dall'assemblea generale dei procuratori generali presso le Corti d'Appello
- 1 procuratore della Repubblica presso il tribunale civile di primo grado, eletto dall'Assemblea generale dei procuratori della Repubblica,
- 2 magistrati inquirenti e 1 magistrato giudicante eletti da un collegio elettorale (suffragio indiretto a scrutinio segreto, scrutinio di lista alla rappresentanza proporzionale).
14) La durata del mandato è di 4 anni non immediatamente rinnovabile.
15) Nessun membro del Consiglio superiore della magistratura non può esercitare né la professione di avvocato, di pubblico ufficiale o ministeriale, né alcun mandato elettivo. Entro il mese successivo all’accesso nella funzione, Il Consiglio può stabilire d’ufficio le dimissioni dei suoi membri che non si siano dimessi dalla funzione incompatibile con la sua qualità di membro del Consiglio superiore della magistratura.
Parte IV Risorse
16) il Consiglio superiore della magistratura è caratterizzato da una certa autonomia di bilancio.
Il bilancio di previsione a esso assegnato trova posto tra gli stanziamenti del Ministero della Giustizia, il quale assegna tali fondi al Consiglio.
17), 18)
Il personale che svolge la funzione di magistrato è collocato in posizione di comando, mentre il personale che svolge il ruolo di funzionario rappresenta personale messo a disposizione dall’Ufficio del Ministero della Giustizia.
19), 20) e 21)
La segreteria amministrativa del Consiglio è composta da:
- due magistrati (funzioni direttive)
- tre cancellieri capo
- tre cancellieri, una segretaria amministrativa, un tecnico aggiunto
- tre autisti
- due guardie repubblicane messe a disposizione dall'Ufficio del Presidente della Repubblica e che assicurano la sicurezza dei locali.
22) Il personale del Consiglio assicura la segreteria amministrativa per il funzionamento e la gestione dei fondi del Consiglio e partecipa all’elaborazione del suo bilancio.
Parte V
Le nomine
La nomina dei magistrati giudicanti
In materia di nomine, la commissione per i magistrati giudicanti dispone di due distinte tipologie di poteri.
Essa ha il potere di proposta per la nomina dei magistrati giudicanti della Corte di Cassazione, dei primi presidenti di Corti d'Appello e dei presidenti di tribunali civili di primo grado. Per questi 400 posti circa, essa avvia la procedura, identifica i candidati, studia i loro dossier e procede all’audizione di alcuni di loro e adotta le proposte.
Per tutte le altre nomine di magistrati giudicanti, la commissione ha un potere di parere conforme. Il guardasigilli, che avvia la procedura, propone le nomine. La commissione per i magistrati giudicanti studia i dossier dei magistrati proposti, ma anche quelli dei candidati che non sono stati considerati dalla Cancelleria e in particolare dei magistrati che hanno formulato delle osservazioni sui progetti di nomina; essa procede, se necessario, ad audizioni, e in seguito esprime un parere in occasione di una seduta del Consiglio che vincola l’autorità che effettua la nomina.
La nomina dei magistrati inquirenti
La Commissione dispone di un potere di parere semplice relativo a tutte le nomine per gli incarichi di magistrato inquirente proposte dal guardasigilli, ivi inclusi quelle dei procuratori generali a partire dal 22 gennaio 2011. Essa studia i dossier dei magistrati proposti, ma anche quelli dei candidati che non sono stati considerati dalla Cancelleria e in particolare dei magistrati che hanno formulato delle osservazioni sui progetti di nomina; essa procede, se necessario, ad audizioni, e in seguito esprime un parere in occasione di una seduta del Consiglio che non vincola l’autorità che effettua la nomina.
La disciplina dei magistrati
In materia disciplinare, le due commissioni del Consiglio hanno la propria sede presso la Corte di Cassazione.
Il primo presidente della Corte di Cassazione presiede quando la commissione agisce come Consiglio di disciplina dei magistrati giudicanti, mentre il procuratore generale presso la Corte presiede la commissione competente per i magistrati inquirenti. In caso di impedimento, l’uno e l’altro possono farsi rappresentare da un magistrato giudicante o inquirente della Corte di Cassazione membro della rispettiva commissione del Consiglio.
Il Consiglio superiore della magistratura viene convocato a seguito di una denuncia di fatti che giustificano procedimenti disciplinari nei confronti di un magistrato giudicante presentata a esso dal guardasigilli, il Ministro della Giustizia. Esso può egualmente essere convocato dai primi presidenti di Corte d'Appello o dai presidenti delle Corti superiori d’Appello, e convocato a seguito al ricorso delle parti, previo parere della commissione competente.
Il guardasigilli, Ministro della Giustizia, convoca il procuratore generale presso la Corte di Cassazione chiedendogli di presentare i fatti che motivano l’apertura di un procedimento disciplinare nei confronti di un magistrato inquirente. Il procuratore generale presso la Corte di Cassazione può anche essere convocato dai procuratori generali presso le Corti d'Appello o dai procuratori della Repubblica presso i tribunali superiori d’Appello, e convocato a seguito al ricorso delle Parti, previo parere della commissione competente.
In materia disciplinare, la commissione del Consiglio superiore della magistratura competente per i magistrati giudicanti, presieduta dal primo presidente della Corte di Cassazione, svolge il ruolo di Commissione di disciplina.
In materia disciplinare, la commissione del Consiglio superiore della magistratura competente per i magistrati inquirenti è presieduta dal procuratore generale presso la Corte di Cassazione. Essa può emettere solamente un parere al Ministro della Giustizia circa le sanzioni disciplinari. In tali casi è il Ministro ad avere un potere decisionale.
La funzione di pubblico ministero viene svolta dal direttore dei servizi giudiziari del Ministero della giustizia o da un suo rappresentante. La legge del 25 giugno 2001 ha introdotto la norma che tale udienza sia pubblica.
I pareri
Il Consiglio, convocato dal Presidente della Repubblica, decide sulle questioni relative alla indipendenza della magistratura.
Esso fornisce anche consigli spontanei anche in assenza di convocazione.
Il Consiglio può essere convocato dal Ministro della Giustizia.
Le missioni di informazione
Durante il loro mandato, i membri del Consiglio svolgono delle missioni di informazione nelle varie giurisdizioni del potere giudiziario in Francia ma anche all'estero, nel quadro di una cooperazione con istituzioni analoghe o alle giurisdizioni dei Paesi ospitanti.
Essi partecipano inoltre a numerose conferenze in Francia e all'estero, e prendono la parola presso numerose istituzioni.
Parte VI
32) La particolarità istituzionale francese fa sì che la più alta autorità dello Stato è il custode dell’indipendenza della magistratura. Egli inoltre nomina due membri del Consiglio superiore della magistratura. Un’altra particolarità è rappresentata dal fatto che con l'ultima riforma costituzionale le personalità esterne sono in maggioranza.
L'indipendenza del Consiglio Superiore della Magistratura è completa rispetto al potere legislativo. Tuttavia, il presidente di ogni assemblea ha il potere di nominare due membri del Consiglio superiore della magistratura.
Il Consiglio superiore della magistratura è indipendente da altre istituzioni dello Stato, ad eccezione del Ministero della Giustizia, con il quale condivide alcuni poteri relativi alla nomina dei magistrati giudicanti (cfr. le risposte, parte 1).
35,36) Il Consiglio superiore della magistratura, oltre ai suoi poteri di nomina e disciplinari, svolge missioni esplorative in tutte le Corti d'Appello in Francia. In tale occasione esso ha l'opportunità di incontrare tutti i magistrati delle giurisdizioni di primo grado, secondo grado e della Corte di Cassazione.
37) Il Consiglio superiore della magistratura ha fissato i suoi obbiettivi prioritari. Esso può essere convocato dal Presidente della Repubblica, dal Ministro della giustizia o da altre autorità.
38) Per i magistrati giudicanti è previsto un ricorso in Cassazione contro le decisioni disciplinari del Consiglio superiore della magistratura innanzi al Consiglio di Stato. Per i magistrati inquirenti, un ricorso per abuso di potere può comportare l’annullamento della sanzione disciplinare stabilita dal Ministro della giustizia.
Le decisioni sulle nomine possono essere portate anche innanzi al Consiglio di Stato dalle parti che abbiano la facoltà di agire in questo senso, secondo le norme del diritto comune.
39) Nelle sue relazioni annuali, pubbliche e inviate a tutti i magistrati giudicanti, il Consiglio superiore della magistratura, si occupa di questioni collegate particolarmente all'indipendenza dei magistrati giudicanti e alle riforme auspicabili per migliorarla.
Con il suo parere al Presidente della Repubblica, esso decide sulle questioni relative all’indipendenza della magistratura. Esso rende pubbliche attraverso contributi o comunicati la sua analisi al fine di migliorare la fiducia nel sistema giudiziario delle parti in causa in materia di indipendenza della magistratura.
Parte VII
40) No.
41) Sì, vi è stato un allargamento della composizione del Consiglio a personalità esterne a partire dal 22 gennaio 2011. La motivazione è di porre fine alle ricorrenti accuse di corporativismo.
42) Alcuni membri sono stati eletti dalle associazioni professionali dei magistrati e queste fanno regolarmente trattare il Consiglio argomenti di attualità o problemi che riguardano la giustizia.
43) Sì, le azioni degli altri Consigli di giustizia della Rete europea possono servire da riferimento alle attività del Consiglio Superiore della Magistratura. La partecipazione a questa rete consente inoltre anche una migliore conoscenza dei nostri partner europei e dei loro sistemi giudiziari. E’ quindi una cosa del tutto naturale favorire la cooperazione e la mutua assistenza giudiziaria.
44) La MSC è un organo costituzionale unico e derogatorio.