Strasbourg, 5 février 2009

CCJE-GT(2009)4

GROUPE DE TRAVAIL DU CONSEIL CONSULTATIF DE JUGES EUROPEENS

(CCJE-GT)

16e réunion

Rapport sur les relations entre juges et procureurs

par le Professeur Peter J.P. Tak

professeur de droit

Université Radboud de Nimègue

Pays-Bas

Table des matières

Introduction 3

I. Pouvoir discrétionnaire et instructions en matière de poursuites pénales 5

1. Introduction 5

2. L’exercice du pouvoir discrétionnaire par les procureurs et les juges 6

3. Pouvoir discrétionnaire en matière de poursuites 6

4. Approche positive ou négative du principe d’opportunité 7

5. Extension ou limitation du pouvoir discrétionnaire en matière de poursuites 9

6. Pouvoir discrétionnaire des juges

7. Egalité devant la loi

8. Objectifs des lignes directrices

9. Respect des lignes directrices

II. Degré de dépendance et d’indépendance du service des poursuites

1. Introduction

2. Dépendance et indépendance externes

3. Dépendance et indépendance internes

4. Obligation de rendre compte

5. Élection ou nomination

Discussion

III. Questions concernant la relation entre le procureur et le juge

1. La fonction contentieuse du service des poursuites

2. Procureur (général) : magistrat ou fonctionnaire

3. Le statut professionnel des procureurs généraux et des juges

Introduction

1. Le Conseil consultatif de juges européens (CCJE) et le Conseil consultatif de procureurs européens (CCPE) sont chargés de rédiger chaque année un projet d’avis sur un thème donné à l’attention du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe. Pour 2009, le Comité des Ministres a demandé à ces deux organes d’élaborer un avis conjoint. Le projet est rédigé par un Groupe de travail composé de membres issus de chaque conseil. Pour 2009, le thème retenu est le suivant:

“Les relations entre les juges et les procureurs”

2. Les procureurs généraux et les juges sont des acteurs de premier plan dans l’administration de la justice pénale. L’ensemble du procès pénal est marqué par l’importance des relations entre les juges et les procureurs. Pendant l’enquête menée par la police sur des crimes graves, il n’est pas rare que des méthodes spéciales d’enquête soient appliquées et que des mesures de contrainte soient adoptées.

3. Dans un grand nombre de d’Etats membres du Conseil de l’Europe, l’application de méthodes spéciales d’enquête et l’adoption par la police ou le service des poursuites de mesures de contrainte sont subordonnées à l’adoption d’un mandat ou d’une décision judiciaires. Plus précisément, les méthodes spéciales d’enquête ou les mesures de contrainte qui portent gravement atteinte aux droits constitutionnels, comme la perquisition, le placement d’un suspect en garde à vue, l’interception des communications, l’écoute ou les techniques de surveillance, ne peuvent être effectuées sans un mandat ou une ordonnance judiciaires préalables.

4. Pour qu’un mandat soit émis, le tribunal ou le juge doivent évaluer au préalable la légalité des méthodes ou des mesures envisagées. Une fois l’enquête achevée, le procureur général doit décider d’engager ou non des poursuites. Ce faisant, il doit se demander si l’intérêt public justifie la saisine du tribunal. Dans la majorité des États membres du Conseil de l’Europe, une fois que le procureur a décidé d’engager des poursuites, il revient au tribunal de traiter l’affaire pénale. Celui-ci n’est pas compétent pour refuser d’examiner une affaire au motif, par exemple, qu’elle ne présenterait pas un intérêt public suffisant.

5. Cela étant, le tribunal peut rejeter une affaire lorsque le service des poursuites soumet des éléments de preuve qui ont été obtenus illégalement ou lorsqu’il a fait preuve d’un grave manque d’équité. Le tribunal peut également acquitter le suspect lorsque sa culpabilité n’est pas étayée par des éléments de preuve suffisants.

6. Le tribunal peut contrôler et évaluer l’enquête ainsi que les activités menées par le ministère public en matière de poursuites. Lorsqu’il s’est assuré de leur légalité et de leur équité, le tribunal peut appliquer une peine dès lors que des éléments de preuve suffisants sont réunis et que la culpabilité de l’intéressé est établie. Le ministère public bénéficie à son tour de la possibilité de faire appel devant une instance supérieure s’il conteste le jugement ou le verdict, tant que l’instance suprême ne s’est pas prononcée en dernier ressort.

7. Depuis le tout début, et jusqu’à la fin du processus d’administration de la justice pénale, c’est-à-dire jusqu’à la mise à exécution de la peine, le ministère public et le juge doivent coopérer sur toute question. Les procureurs généraux et les juges, bien qu’ils soient des institutions distinctes, sont liés l’un à l’autre comme les spirales entremêlées de la double hélice d’ADN (Acide désoxyribonucléique).

8. Avant d’engager le travail préparatoire à l’adoption d’un avis, et pour qu’ils aient une connaissance plus approfondie du sujet à l’examen, les membres des Groupes de travail ont besoin d’une présentation précise des différences entre la situation juridique des juges et celle des procureurs, et des différences entre les procureurs selon les Etats membres du Conseil de l’Europe. Il m’a été demandé de préparer une telle présentation (courriel envoyé par le secrétaire du CCJE en date du 8 décembre 2008). Dans les instructions que j’ai reçues, il était souligné que cette présentation ne devait pas être un document détaillé sur la situation propre à chaque Etat membre et qu’il s’agissait de présenter les différents ensembles de statuts en s’appuyant sur l’exemple d’Etats pour mieux comprendre quel type de liens pouvaient exister entre les juges et les procureurs. Le 10 janvier 2009, j’ai reçu la note d’information publiée sous la côte CCJE-GT(2009)3, qui contient les vues préliminaires des représentants du CCJE sur le contenu de l’avis.

9. Ces vues préliminaires m’ont servi de point de départ pour établir ce rapport dans lequel les points suivants seront traités:

Garanties constitutionnelles ou éléments de droit constitutionnel concernant le lien entre l’indépendance des juges et l’exercice indépendant des activités de poursuite, en ce qui concerne en particulier les instructions émanant du pouvoir exécutif.

10. En principe, les instructions émanant du pouvoir exécutif relèvent de l’exercice du pouvoir discrétionnaire. Lorsque le service des poursuites est tenu d’une obligation légale absolue d’engager des poursuites concernant toute infraction dont il est saisi, et dès lors que des éléments de preuve suffisants sont réunis pour établir la culpabilité de l’auteur, les instructions émanant du pouvoir exécutif ne peuvent pas avoir d’incidence sur le déclenchement de poursuites.

11. Les instructions sont utilisées comme un moyen d’appliquer une politique pénale et de limiter le pouvoir discrétionnaire de chaque procureur général. Par conséquent, le premier chapitre traite les questions relatives au pouvoir discrétionnaire et aux instructions.

12. Dans un grand nombre d’Etats membres du Conseil de l’Europe, le service des poursuites peut exercer son pouvoir discrétionnaire pour classer une affaire sans suite ou ne pas la soumettre à l’appréciation du tribunal, en l’absence de tout contrôle ou de toute intervention d’une juridiction pénale. Dans quelques pays seulement (comme l’Allemagne), le tribunal peut être associé à la décision de classer une affaire sans suite ou d’appliquer une mesure alternative à la saisine d’un juge. Dans ces cas, une autorisation judiciaire peut être exigée. Un des points importants abordés dans ce chapitre est la question de savoir comment aboutir à une utilisation uniforme du pouvoir discrétionnaire d’une part, et qui est susceptible de contrôler la décision d’engager des poursuites d’autre part.

13. Dans un certain nombre d’Etats membres du Conseil de l’Europe où le service des poursuites est compétent pour classer une affaire sans suite en exerçant son pouvoir discrétionnaire, la partie concernée peut contester la décision en question en saisissant le tribunal. Celui-ci examinera alors les modalités selon lesquelles le pouvoir discrétionnaire en matière de poursuite a été exercé. Le tribunal peut ordonner le déclenchement de poursuites s’il estime que le procureur n’a pas dûment exercé son pouvoir discrétionnaire.

14. Les systèmes juridiques dans lesquels le procureur est en principe tenu d’obtenir l’approbation d’un juge pour lever les poursuites pour raisons d’opportunité (comme en Allemagne) ne prévoient pas une telle possibilité, qui n’existe pas non plus dans les pays qui ont opté pour une stricte application du principe de légalité. Il semble qu’une telle possibilité ait également des répercussions sur le degré d’indépendance du service des poursuites.

15. Le deuxième chapitre traite la question du degré de dépendance ou d’autonomie du service des poursuites. Quelle est, à l’heure actuelle, la situation dans les Etats membres du Conseil de l’Europe ? Quels sont les différents types de dépendance ou d’autonomie et existe-t-il à cet égard des différences significatives entre les services des poursuites des pays d’Europe de l’Ouest, centrale et orientale ? Lorsque la compétence du service des poursuites est liée, et que les procureurs ne bénéficient pas d’un statut similaire à celui des juges, quelles mesures peuvent être prises pour écarter le risque de voir les autorités politiques abuser de la relation du procureur au pouvoir politique et de sa dépendance institutionnelle? Comment peut-on empêcher les autorités politiques de s'opposer à l’examen de certaines infractions par une autorité judiciaire ?

16. Dans le troisième chapitre, seront abordées certaines questions particulières concernant le lien entre les procureurs et les juges. Le premier point concerne les conséquences des procédures pénales simplifiées sur la mission des ministères publics. Dans certains Etats membres du Conseil de l’Europe, on peut constater une tendance à investir le procureur de pouvoirs contentieux, ce qui a pour conséquence de modifier de manière substantielle sa relation avec le juge. Le deuxième point concerne la question de savoir si le procureur est considéré comme étant un magistrat ou un fonctionnaire. En tant que magistrat, le procureur semble moins dépendant du pouvoir exécutif que lorsqu’il est considéré comme étant un fonctionnaire. Le troisième point traite la question du statut professionnel des ministères publics et des juges.

I. Pouvoir discrétionnaire et instructions en matière de poursuites pénales

1. Introduction

17. S’agissant de l’application du droit pénal dans la majorité des Etats membres du Conseil de l’Europe à l’heure actuelle, il convient en particulier de relever qu’en réalité, seul un faible pourcentage d’infractions, sur la totalité de celles qui sont enregistrées par la police, sont examinées par les tribunaux pénaux.

18. L’une des principales explications de l’écart entre le nombre d’infractions enregistrées et le nombre de celles dont les tribunaux sont saisis est que le budget alloué par l’Etat à l’ensemble des organismes chargés de l’application de la loi n’a pas suivi la hausse du taux de criminalité. Pour des raisons financières, la police a été de plus en plus obligée de fixer des priorités en matière de détection des infractions et des enquêtes y relatives.

19. Une deuxième cause du nombre relativement peu élevé d’affaires tranchées par les tribunaux pénaux est que dans de nombreux pays, un nombre croissant d’affaires sont réglées à l’amiable par le service des poursuites. Bien que cette pratique était fondée à l’origine sur la volonté de rationaliser l’administration de la justice pénale et de la rendre plus sensible aux questions sociales et humaines, l’accent a par la suite été mis de plus en plus sur la nécessité de diminuer la pression subie par l’administration de la justice pénale.

20. Dans nombre de pays européens, le service des poursuites est compétent pour modifier le cours normal de la justice pénale en traitant certaines affaires en dehors de la procédure contentieuse officielle, ce qui est par exemple le cas lorsque le service de poursuites décide de classer une affaire sans suite et de ne pas l’examiner plus avant, ou lorsqu’il décide de changer de cap pour traiter l’infraction par le biais du règlement ou de la réconciliation entre la victime et l’auteur, sans intervention supplémentaire du système de justice pénale.

21. D’autres méthodes, qui sont similaires, consistent notamment à utiliser le mécanisme de la caution, la réprimande orale ou écrite, la transaction, l’application d’une procédure simplifiée, le renvoi devant des organes juridiques autres que les tribunaux pénaux et plusieurs autres formes de réorientation. Ces méthodes ont pour but de soustraire le suspect au cours normal de la justice pénale au stade le plus précoce. Après qu’une telle méthode alternative a été appliquée dans une affaire, il n’est plus possible d’engager de poursuites et il n’y a pas d’examen judiciaire de l’infraction concernée.

22. La marge de manœuvre du service des poursuites pour décider que les affaires seront traitées en dehors du système de justice pénale dépend tout d’abord du fondement légal de la compétence en matière de poursuite.

2. L’exercice du pouvoir discrétionnaire par les procureurs et les juges

23. Le procureur général et le juge exercent tous les deux des pouvoirs : le pouvoir de poursuivre et le pouvoir de juger. Le pouvoir doit être exercé dans l’intérêt d’une administration appropriée de la justice et conformément à la loi.

24. Dans l’exercice de leurs compétences respectives, les procureurs généraux et les juges bénéficient tous les deux d’une marge de manœuvre. Ils exercent leur pouvoir discrétionnaire dans deux domaines principaux. Les procureurs peuvent exercer leur pouvoir discrétionnaire lorsqu’ils décident ou non de poursuivre; quant aux juges, ils peuvent exercer leur pouvoir discrétionnaire lorsqu’ils se prononcent sur la peine à appliquer.

25. Les décisions prises par le procureur en matière de poursuite influencent les autres parties prenantes du système de justice pénale. Elles ont non seulement des conséquences significatives pour le contrevenant, mais le refus répété d’engager des poursuites s’agissant de certaines infractions peut aussi se solder par le déclin des enquêtes menées par la police concernant certaines infractions et des accusations portées par celle-ci à l’encontre de leurs auteurs. En outre, les accusations portées à l’encontre d’un suspect déterminent dans une large mesure l’étendue des fonctions contentieuses et décisionnelles des tribunaux. La décision prise en matière de poursuite a par conséquent un impact significatif sur les autres organismes du système de justice pénale et sur l’exercice de leurs fonctions au quotidien.

3. Pouvoir discrétionnaire en matière de poursuite

26. Deux principes élémentaires fondent les politiques en matière de poursuite : le principe de légalité et le principe d’opportunité.

27. Le principal fondement du principe de légalité est que des poursuites doivent être engagées lorsque la culpabilité du suspect est suffisamment étayée et qu’il n’y a pas d’interdictions légales de poursuivre. Le respect du principe de légalité, pris dans son sens procédural, signifie que le service des poursuites n’a aucun pouvoir discrétionnaire en matière de poursuite.

28. Seuls quelques pays européens, comme l’Italie et l’Espagne, appliquent le principe de légalité au sens strict. En Italie, le principe de légalité est même consacré par la Constitution (article 112). Bien que les législations italienne et espagnole requièrent la poursuite d’office, la décision de poursuivre est influencée dans la pratique par les modalités de son adoption, par le moment auquel elle est adoptée et par la nature de l’affaire en cause.

29. Le procureur général peut décider de la façon d’organiser son travail et, ce faisant, accorder la priorité à certaines affaires. Parmi la multitude des dossiers qui lui sont transmis au quotidien par la police, il sélectionnera les affaires à propos desquelles une décision de poursuivre doit être prise en priorité. Dans d’autres affaires, la décision concernant les poursuites à engager est moins urgente et peut être reportée.

30. La multiplication des procédures pénales, la complexité et l’importance sociale croissantes d’un grand nombre d’affaires a imposé la nécessité d’établir des priorités. Cela peut effectivement aboutir à ce que des affaires peu urgentes soient laissées de côté en raison de l’écoulement de délais de prescription ou de l’éligibilité de l’affaire à de probables amnisties futures. Que ce soit en Italie ou en Espagne, le fait d’accorder une telle priorité n’est généralement pas considérée comme étant une violation de la règle de la poursuite d’office.

31. D’un autre côté, le principe d’opportunité n’exige pas la poursuite d’office. Il permet au contraire à l’organisme chargé des poursuites de bénéficier d’une marge de manœuvre pour se prononcer.

32. Ces deux principes sont par conséquent à l’origine de deux conceptions différentes du pouvoir d’engager des poursuites; l’un soumettant son existence et son utilisation au respect de certaines règles précises; l’autre laissant une liberté d’appréciation dans son utilisation.

33. La question de savoir quel principe élémentaire a été adopté dans un pays donné n’a d’intérêt qu’en ce qui concerne les poursuites à la diligence du ministère public (poursuites déclenchées par l’Etat). Les systèmes juridiques qui autorisent les poursuites à la diligence de la victime ont opté, s’agissant de ce type de poursuites, pour le principe d’opportunité. Les poursuites à la diligence de la victime sont considérées comme étant un droit de celle-ci, jamais comme son devoir. Ainsi, l’existence même de ce droit dans un système qui adhère au principe de légalité des poursuites revient à s’écarter de ce principe pour se rapprocher du principe d’opportunité.

34. La plupart des pays qui souscrivent au principe de légalité des poursuites ont prévu des exceptions légales à ce principe, exceptions dont la portée est parfois telle que d’un point de vue concret, on peut considérer qu'ils sont dotés d’un système hybride : le principe de légalité est appliqué dans les affaires relatives aux infractions les plus graves, le principe d’opportunité étant quant à lui appliqué dans le cadre d’affaires relatives à des infractions mineures.

35. En raison de la multiplication récente des exceptions légales au principe de légalité dans un certain nombre de pays européens, ou d’une application plus large des exceptions existantes, rendue en partie possible par l’adoption de mesures alternatives à la saisine d’un juge, les systèmes fondés sur le principe d’opportunité et ceux qui adhèrent au principe d’opportunité se sont rapprochés.

4. Approche positive ou négative du principe d’opportunité

36. La plupart des dispositions qui reflètent le principe d’opportunité ou favorisent le respect du principe de légalité au sens strict évoquent dans une certaine mesure l’intérêt public. Elles prévoient que les poursuites peuvent être abandonnées pour des raisons d’intérêt public, autrement dit, si l’intérêt public ne nécessite pas le déclenchement de poursuites.

37. Ainsi, il semble que le principe d’opportunité puisse être interprété dans un sens à la fois positif et négatif. Lorsqu’il est appliqué dans son sens négatif, l’engagement de poursuites est la règle et leur abandon l’exception. Lorsque ce principe est appliqué dans son sens positif, l’absence de poursuites est la règle et leur déclenchement l’exception.

38. Lorsque le principe d’opportunité est appliqué dans sa forme négative, toute violation de la loi constitue en tant que telle un motif suffisant pour que des poursuites soient engagées, de sorte que c’est la décision de ne pas engager de poursuites que le procureur est tenu de justifier. Il doit donc examiner l’affaire pour trouver des raisons de ne pas poursuivre. A l’inverse, lorsque le principe est appliqué dans son sens positif, toute violation de la loi ne constitue pas en tant que telle une raison suffisante pour engager des poursuites; le procureur doit examiner l’affaire pour trouver un motif justifiant la nécessité d’agir en ce sens.

39. Bien que cette distinction entre les deux interprétations possibles du principe d’opportunité puisse sembler purement théorique, elle est en réalité susceptible d’avoir des conséquences significatives sur le rôle du service des poursuites, en sa qualité de partie prenante de la définition de la politique de répression de la délinquance. Lorsque le principe est appliqué selon son interprétation négative, il semble que la notion officielle d’infraction constitue le point de départ de l’administration de la justice. C’est le législateur qui décide, lorsqu’il adopte une loi pénale, que le droit pénal doit être administré en tant que question de principe. Dans ce cadre, l’application du principe d’opportunité est un moyen d’atténuer les conséquences de la stricte application du principe de légalité par le service des poursuites. Sa participation à la définition de la politique de répression de la délinquance est limitée dans ce cadre. Dans ce contexte, le procureur se doit par conséquent de respecter les règles particulières relatives à l’administration de la justice établies par le législateur.

40. D’un autre côté, lorsque le principe est appliqué sous sa forme positive, le principe d’opportunité peut être exploité par le service des poursuites en tant qu’instrument clef dans la définition de la politique de répression de la délinquance. En adoptant des lois pénales, le législateur ne fait que fournir la base légale d’une telle politique. Le procureur est alors de fait un acteur de premier plan dans la détermination de la politique pénale. Il incombe au service des poursuites de décider, dans le cadre juridique fixé par le législateur, comment sera exercée l’administration de la justice. Sous cette forme, l’action publique est un des nombreux moyens permettant d’atteindre l’objectif de répression de la délinquance.

41. Dans la plupart des pays qui adhèrent au principe de légalité (c’est-à-dire la majorité des Etats membres du Conseil de l’Europe), tout comme dans les pays qui ont adopté le principe d’opportunité (Belgique, Chypre, Danemark, France, Royaume-Uni, Irlande, Luxembourg, Pays-Bas, Norvège et certains cantons de la Suisse), le service des poursuites bénéficie d’une certaine marge de manœuvre pour se prononcer. Ces dernières années, les exceptions légales au principe de légalité se sont considérablement multipliées dans certains Etats membres du Conseil de l’Europe où une application plus étendue des exceptions existantes a été autorisée.

42. De manière générale, on peut affirmer que la séparation des pouvoirs (Trias Politica) n’autorise pas le pouvoir exécutif (le ministère public) à mettre en cause le pouvoir législatif en s’abstenant d’appliquer une loi en vigueur, ce qui vaut également pour les systèmes qui appliquent généreusement les principes d’opportunité. Ainsi, les dérogations au principe de poursuite ne doivent pas devenir d’une généralité telle que cela reviendrait concrètement à dépénaliser un acte délictueux. Eriger des faits en infraction pénale ou les dépénaliser relève de la compétence du législateur et non de celle des autres acteurs du système de justice pénale.

43. La réalité juridique de l’exercice du pouvoir discrétionnaire en matière de poursuites pour tous les types d’infractions sans exception, qui découle du principe d’opportunité, ne signifie pas que cette possibilité soit pleinement exploitée dans la pratique. En effet, un large éventail d’infractions, en particulier les infractions les plus graves semblent exclues du champ d’application du principe d’opportunité dans l’administration de la justice au quotidien. Certains types d’infractions (comme le trafic de stupéfiants, les infractions généralement considérées comme étant dangereuses, les infractions contre la vie et la liberté, et ainsi de suite) sont des infractions dont la nature devrait donner lieu au déclenchement de poursuites.

5. Extension ou limitation du pouvoir discrétionnaire en matière de poursuites

44. Les ressources affectées à l’administration de la justice sont peu abondantes. Dans l’ensemble des pays européens, le nombre d’affaires examinées par les tribunaux pénaux a augmenté de manière significative en raison de plusieurs faits nouveaux distincts. Ces dernières années, des programmes législatifs de large portée ont été mis en oeuvre dans nombre de pays pour intégrer un grand nombre d’actes socialement dangereux dans le champ du droit pénal. On a également constaté une hausse générale de la criminalité. En outre, les affaires sont devenues de plus en plus complexes et le nombre d’affaires relatives à des infractions graves et transfrontières a augmenté. Le renforcement de l’appareil judiciaire n’a pas suivi le rythme de cette augmentation du nombre d’affaires à traiter.

45. À cet égard, il est essentiel que le service des poursuites, c’est-à-dire l’entité qui est en mesure de réguler le nombre d’affaires qui doivent être traitées par les tribunaux pénaux bénéficie d’une marge de manœuvre pour décider que des affaires seront renvoyées devant les tribunaux ou pourront être traitées par le biais de méthodes autres que celle de la procédure juridictionnelle.

46. Dans un grand nombre de pays européens, en particulier les pays qui adhèrent au principe de légalité, l'autonomie accordée par la loi en matière de poursuites a été progressivement développée, selon quatre modalités différentes au moins:

– Adoption de textes précisant que le principe de légalité n’est plus le principe directeur applicable à la pratique en matière de poursuites pour ce qui concerne certaines infractions expressément désignées;

– Adoption de nouveaux motifs légaux permettant de ne pas poursuivre ou assouplissement des conditions d’application des règles en vigueur;

– Suppression par le législateur des restrictions concernant l’utilisation du pouvoir discrétionnaire en matière de poursuite, et/ou;

– Acceptation par le pouvoir judiciaire, qui exerce un contrôle sur les décisions du procureur, d’une plus large interprétation des règles relatives à l’utilisation du pouvoir discrétionnaire.

47. Cet élargissement du pouvoir discrétionnaire en matière de poursuites peut également résulter de changements dans l’organisation du service des poursuites ou dans sa politique. La structure du service des poursuites a effectivement un impact considérable sur l’utilisation du pouvoir discrétionnaire dans la pratique.

48. Dans certains pays, le contrôle des décisions du procureur est effectué par le chef du service local des poursuites, par des contacts personnels, par le réexamen des dossiers ou par le biais d’une consultation préalable obligatoire avec un procureur de rang supérieur. Dans les autres pays, il semble que la structure hiérarchique de l’organisme chargé de poursuivre soit un des facteurs favorisant la cohérence de la politique pénale.

49. Dans les systèmes juridiques fondés sur le principe d’opportunité, il semble que des directives, des lignes directrices, la consultation préalable ou encore, la formulation expresse des objectifs de la politique pénale, soient utilisées comme autant de moyens de renforcer ou de limiter l’utilisation du pouvoir discrétionnaire dans la pratique.

50. Des moyens identiques à ceux qui viennent d’être évoqués peuvent être utilisés pour limiter la portée du pouvoir discrétionnaire. Il semble que la question de la limitation du pouvoir discrétionnaire en matière de poursuites n’ait d’intérêt qu’en ce qui concerne les systèmes juridiques qui adhèrent au principe d’opportunité ou dans les systèmes qui prévoient des exceptions au principe de légalité. Il convient de souligner que la limitation du pouvoir discrétionnaire ne résulte pas uniquement de restrictions légales expresses mais peut également résulter de l’adoption de nouveaux textes de loi qui prévoient des moyens alternatifs de traiter les infractions pénales. Cela peut être particulièrement le cas lorsque le système de justice pénale prévoit deux procédures extrêmes, à savoir, le classement sans suite d’une affaire d’une part et la saisine des tribunaux d’autre part. Lorsque la législation prévoit d’autres solutions à cette alternative, il semble que celles-ci affectent dans une certaine mesure l’utilisation du pouvoir discrétionnaire en matière de poursuite.

6. Pouvoir discrétionnaire des juges

51. A l’exception des pays ayant opté pour un système de procès avec jury, les juges décident d’acquitter ou de condamner le défendeur au vu des éléments de preuve réunis. Cette décision comporte également une certaine part d’opportunité. Les éléments de preuve présentés doivent être appréciés par les juges qui sont également tenus de les évaluer pour pouvoir être en mesure de conclure au vu de ces éléments de preuve que l’intéressé est coupable, ou qu’il ne l’est pas si les preuves ne sont pas considérées comme étant suffisantes pour condamner le défendeur sans prendre de risque, s’il a été estimé que la procédure en application de laquelle le défendeur a été renvoyé devant les tribunaux laissait à désirer ou si les fonctionnaires (de police) se sont comportés de telle manière que le principe de légalité a été violé. Toutes ces décisions judiciaires contiennent des éléments de libre appréciation.

52. Dans un grand nombre de pays, le droit pénal ignore le système des peines minimales, obligatoires ou réglementaires, associées à certains types d’infractions, ce qui est le cas au Royaume-Uni et au Pays de Galle ou encore, en Allemagne, où les tribunaux n’ont aucun pouvoir discrétionnaire pour se prononcer sur la peine à appliquer en cas d’accusation de meurtre. Dans ces pays, le tribunal doit appliquer une peine de réclusion criminelle à perpétuité. Cela étant, une peine de réclusion criminelle à perpétuité peut recouvrir une réalité très différente selon qu’elle est appliquée au Royaume-Uni ou en Allemagne, sans évoquer l’application d’une telle peine aux Pays-Bas. Au Royaume-Uni, lorsqu’une peine de réclusion criminelle à perpétuité est appliquée, le tribunal peut fixer une caution que l’intéressé doit verser avant de pouvoir être en mesure de bénéficier d’une libération conditionnelle. En Allemagne, la libération conditionnelle peut être envisagée après 15 années d’emprisonnement dans le cadre de l’exécution d’une peine de réclusion criminelle à perpétuité; aux Pays-Bas, une telle peine signifie réellement que le condamné sera emprisonné à vie.

53. Dans les pays qui ignorent le système des peines obligatoires, les juges peuvent utiliser leur pouvoir d’appréciation lorsqu’ils se prononcent sur la peine à appliquer, dans la mesure où celui-ci concerne le type de peine (emprisonnement, amende, etc. ) et le montant.

54. En principe, l’absence de peines obligatoires et l’existence d’un large pouvoir discrétionnaire témoignent de la confiance dans la magistrature. Cela étant, un problème posé par le pouvoir discrétionnaire est la possibilité d’une détermination arbitraire de la peine ou son incohérence.

7. Egalité devant la loi

55. L’utilisation du pouvoir discrétionnaire par les procureurs généraux et les juges peut aboutir dans les deux cas à des disparités et à des décisions arbitraires. Ce problème est traité différemment par le service des poursuites et par l’appareil judiciaire. Dans tous les pays, l’égalité devant la loi et l’application uniforme des règles de droit sont une source de préoccupation essentielle.

56. Plusieurs moyens peuvent être mis en oeuvre pour promouvoir l’application uniforme de la loi. Il semble que tous les pays soient conscients du risque d’inégalité et qu’ils aient par conséquent pris des mesures appropriées pour y remédier, comme la mise en place de services de poursuite hiérarchisés et soumis à un contrôle interne systématique, la convocation à intervalles réguliers de réunions pendant lesquelles la politique pénale est débattue et l’émission de directives et de lignes directrices internes aux fins de la cohérence de la politique pénale. Dans un grand nombre de pays, ces directives sont appelées “lignes directrices”; elles guident le procureur général pendant le processus qui aboutit à la décision d’engager ou non des poursuites. Les lignes directrices constituent semble-t-il un moyen d’assurer l'uniformité dans l'application de la loi.

57. Les lignes directrices consistent en des instructions à l’intention des procureurs qui visent l’exercice de leurs fonctions en matière de poursuite, en particulier le déclenchement ou l’abandon de l’action publique. Plusieurs mots sont utilisés pour désigner les lignes directrices : “instructions”, “directives” ou “circulaires”. Quel que soit le terme employé, nous traiterons la question des lignes directrices dans la mesure où elles contiennent des instructions écrites à l’intention des membres de l’organisme chargé d’exercer l’action publique.

58. Une ligne directrice peut être définie comme la codification d’une règle de conduite spécialement définie que les membres d’un organisme donné sont tenus de respecter lorsqu’ils exercent un pouvoir autonome, reconnu par la loi ou de facto, en application d’une ordonnance interne relative à l’organisation.

59. Les lignes directrices en matière de poursuite servent d’indicateurs de l’existence et de la faculté d’exercer un pouvoir discrétionnaire en matière de poursuites dans un pays donné. Ces lignes directrices revêtent deux formes principales:

– Soit elles donnent des directives concernant l’exercice de poursuites pénales,

– Soit elles contiennent des directives concernant l’abandon des poursuites.

60. Y compris dans les pays qui ont adopté le principe de légalité, les lignes directrices ou instructions semblent parfois nécessaires à l’application uniforme de la loi ou à l’explication des lois nouvelles. Dans les pays où l’utilisation du pouvoir discrétionnaire par le procureur n’est pas autorisée, il ne semble pas y avoir de lignes directrices concernant l’exercice de l’action publique.

8. Objectifs des lignes directrices

61. La principale fonction des lignes directrices en matière de poursuite est d’éviter l’arbitraire et le manque de cohérence dans l’exercice du pouvoir discrétionnaire en matière de poursuites. La nécessité de lignes directrices pour atteindre ce but dépend de trois facteurs subsidiaires:

- La clarté des règles relatives à l’octroi du pouvoir discrétionnaire;

- L’étendue du pouvoir octroyé; et

- Le nombre de personnes qui disposent du pouvoir de décision en matière de poursuite.

62. Ces trois facteurs créent un risque d’arbitraire dans le processus décisionnel et par conséquent, d’absence d’uniformité. Moins les règles qui accordent un pouvoir discrétionnaire sont précises, plus leur portée est large ; et plus le nombre de ceux qui exercent en réalité un pouvoir discrétionnaire est élevé, plus le danger est grand. Les lignes directrices ont pour but d’éviter ce danger en limitant l’exercice de ce pouvoir à certains cas de figure et/ou affaires, et en le structurant. Cela est fait ou, à tout le moins, pourrait être fait :

– En interprétant les termes employés dans la loi lorsqu’ils sont trop vagues pour être appliqués sans être explicités;

– En limitant l’exercice de la compétence discrétionnaire à certaines crimes ou à certains types d’infractions et/ou en excluant certains crimes; et

– En prévoyant certaines conditions relatives aux situations concernées et/ou à l’abandon même des poursuites.

63. On peut en conclure qu’en précisant et en explicitant les règles de droit en vigueur, les lignes directrices définissent dans une certaine mesure l’exercice discrétionnaire de l’action publique.

64. Dans certains pays, les lignes directrices en matière de poursuite visent à établir la politique pénale voulue. Les lignes directrices exposent les moyens qui peuvent permettre d’atteindre les objectifs des politiques adoptées et de faire en sorte qu’elles soient réellement appliquées dans le cadre du système de justice pénale. En d’autres termes, elles peuvent servir d’instruments pour atteindre certains objectifs qui ne sont pas encore mis en oeuvre et réalisés dans la pratique.

9. Respect des lignes directrices

65. La plupart des lignes directrices qui régissent l’application discrétionnaire du pouvoir de poursuivre sont émises par les plus hautes autorités nationales dans la hiérarchie du ministère public. Parce qu’elles sont formulées par ces autorités, les lignes directrices doivent être suivies avec cohérence et uniformité par ceux qui sont investis du pouvoir de poursuivre. L’existence des lignes directrices met à la charge du procureur un véritable devoir de les appliquer dans la pratique. Les lignes directrices traitent par conséquent en premier lieu de l’existence et de l’utilisation du pouvoir discrétionnaire au plan individuel. Cela étant, elles peuvent également prévoir que le procureur doit obtenir dans certains cas l’approbation d’une autorité de rang supérieur pour exercer un tel pouvoir.

66. Bien que de manière générale, les lignes directrices doivent être strictement respectées, la spécificité d’une affaire ou d’une situation peut justifier le fait de s’en écarter. En effet, certaines lignes directrices prévoient expressément le devoir individuel et professionnel du procureur d’agir de la sorte dans des cas singuliers.

67. Parce que la réalité est complexe, les lignes directrices ne sont appliquées que dans le cadre d’affaires courantes (classiques). Par conséquent, dans chaque affaire, le procureur doit lui-même établir, en étant conscient de sa responsabilité, quelles mesures doivent être prises. Il peut s’écarter des lignes directrices en raison de la nature particulière d’une affaire donnée.

68. Pour ce qui est de l’abandon des poursuites, le contenu des lignes directrices varie selon les pays européens. Certaines lignes directrices concernent certaines infractions et/ou prévoient que des éléments doivent être réunis pour justifier l’abandon des poursuites.

69. Dans d’autres pays, les lignes directrices relatives à l’abandon des poursuites sont plus générales. Elles ne visent pas certaines infractions et/ou circonstances, mais fixent une orientation générale concernant l’abandon des poursuites. Par exemple : la loi peut autoriser le procureur à abandonner les poursuites en cas d’infractions mineures, lorsque celles-ci sont dues à l’imprudence, à l’inconséquence ou à l’ignorance excusables de leurs auteurs et lorsque l’intérêt public ne requiert pas le déclenchement de poursuites. Cette disposition de loi ne définit pas la notion “d’infraction mineure”, mais renvoie à des lignes directrices qui énoncent les conditions nécessaires à son application. Par exemple, une infraction contre les biens sera considérée comme étant une infraction mineure si elle n’a entraîné que des dommages légers.

70. En principe, il n’y a pas de hiérarchie au sein de l’appareil judiciaire ; ainsi, dans de nombreux pays, il n’y a pas d’organe hiérarchique externe qui soit à même de donner des instructions aux juges s’agissant du prononcé de la peine. Cela ne signifie pas pour autant que d’importantes disparités existent.

71. Dans certains pays, les juridictions supérieures peuvent rendre ce qu’il convient d’appeler des “arrêts de règlement” relatifs à la détermination de la peine applicable aux auteurs de certaines infractions ou de certains groupes d’infractions. Dans les autres pays, l’appareil judiciaire a lui-même élaboré des lignes directrices relatives à la détermination de la peine. Enfin, on trouve des pays dans lesquels les juridictions supérieures examinent les motifs pour lesquels telles ou telles peines ont été prononcées et peuvent annuler une condamnation si elle repose sur une argumentation erronée.

II. Degré de dépendance et d’indépendance du service des poursuites

72. Le deuxième chapitre porte sur le degré de dépendance et sur l’autonomie du service des poursuites. Après avoir traité les différentes formes de dépendance et d’autonomie, j’aborderai la question de savoir si l’autonomie du service des poursuites, plutôt que sa dépendance, est susceptible de renforcer l’indépendance du juge.

1. Introduction

73. Dans l’ensemble des Etats européens, qu’ils soient des Etats continentaux, d’Europe Centrale ou d’Europe de l’Est, le pouvoir d’engager des poursuites à l’encontre des auteurs de comportements déviants constitutifs d'une infraction pénale, est attribué à un organisme public. Toutefois, cela ne signifie pas que la structure des services des poursuites soit similaire dans l’ensemble des pays européens ou que ces services se voient attribuer des compétences et fonctions identiques en matière de poursuite. En outre, la place du service des poursuites dans l’organisation constitutionnelle de l’Etat varie considérablement.

74. Bien que dans un grand nombre d’Etats d’Europe de l’Ouest, le service des poursuites soit calqué sur le modèle français du ministère public, tel qu’amélioré et établi par le Code Napoléon au début du dix-neuvième siècle, un grand nombre de pays ont modifié ce concept de base en raison de changements politiques et de réformes constitutionnelles. Certains principes classiques relatifs à la poursuite prévalent toujours dans la majorité des systèmes juridiques européens. Selon les principes les plus courants :

– Les services des poursuites sont indépendants des tribunaux;

– Le service des poursuites est une institution centralisée et verticale;

– La structure du service des poursuites est hiérarchique et il existe une voie hiérarchique interne; et

– La structure du service des poursuites est organisée en fonction du système judiciaire et de la structure administrative du pays.

75. Il en va de même des systèmes juridiques des Etats continentaux d’Europe centrale et orientale. Les systèmes juridiques de la Russie d’avant 1917 et des pays d’Europe centrale et orientale d’avant-guerre étaient des systèmes de droit civil classiques continentaux qui n’étaient pas radicalement différents des systèmes français, allemand et des autres systèmes adoptés par les pays d’Europe de l’Ouest.

76. Toutefois, les systèmes juridiques pré-révolutionnaires et d’avant-guerre ont été remplacés par des systèmes juridiques fondés sur le regroupement des prérogatives de puissance publique dans les mains du parti socialiste dirigeant, bien que ce regroupement ait été plus complet encore en Russie et dans les anciennes républiques soviétiques que dans les pays d’Europe centrale et orientale.

77. Les notions de démocratie politique, de droits de l’homme, de création d’un Etat de droit et une nouvelle séparation des pouvoirs, qui ont retenu toute l’attention après la fin du règne du parti socialiste à la fin des années 1980 et au début des années 1990, ont eu un impact considérable sur l’organisation, les tâches et les fonctions du bureau du procureur général dans les pays d’Europe centrale et orientale. Dans un certain nombre de ces pays, le service des poursuites est indépendant (par exemple en République tchèque et en Hongrie).

78. On peut aborder la question de la dépendance ou de l’indépendance du service des poursuites sous plusieurs angles. Il semble pertinent d’établir une distinction entre la dépendance/indépendance interne et externe et la dépendance/indépendance externe et interne, et de distinguer les aspects institutionnels et fonctionnels de la dépendance/indépendance.

2. Dépendance et indépendance externes

79. La dépendance/indépendance externe pose la question de savoir à quelle autorité publique le service des poursuites est subordonné ou lié. Conformément à la théorie de la séparation des pouvoirs de Montesquieu, les pouvoirs de l’Etat sont répartis entre le pouvoir exécutif, le pouvoir législatif et le pouvoir judiciaire.

80. Dans certains pays, le service des poursuites est lié au pouvoir exécutif; on est alors en présence d’un lien de subordination. Cela ne signifie pas pour autant que le service des poursuites soit également dépendant dans ses aspects fonctionnels. Dans certains pays, la dépendance institutionnelle va de pair avec l’autonomie fonctionnelle, ce qui est le cas en Angleterre et au Pays de Galle. Le Service britannique des poursuites de la Couronne est dirigé par un fonctionnaire (le Procureur général) qui est étroitement lié au pouvoir politique. Le Procureur général est un membre du Gouvernement et il peut être démis de ses fonctions s’il ne bénéficie plus de la confiance du Premier Ministre. En tant que chef du Service des poursuites de la Couronne, il est politiquement responsable devant le Parlement. Malgré sa dépendance fonctionnelle, le Service des poursuites de la Couronne bénéficie d’une autonomie considérable.

81. Dans d’autres pays comme la France, la Belgique, l’Allemagne et les Pays-Bas, dépendance institutionnelle et subordination fonctionnelle vont de pair. Dans ces pays, les services des poursuites opèrent sous la supervision du Ministre de la justice qui peut émettre des lignes directrices à l’intention de ses subordonnés s’agissant des décisions à prendre en matière de poursuite.

82. En Europe de l’Ouest, le service des poursuites est lié en principe au pouvoir exécutif. Il existe toutefois une exception notable à ce principe, à savoir en Italie, où le service des poursuites est lié au pouvoir judiciaire. Ainsi, dans ce pays, le service des poursuites est une institution indépendante qui bénéficie d’une pleine autonomie fonctionnelle (article 108 de la Constitution italienne). Il en va de même de la Lettonie où le service des poursuites relève du pouvoir judiciaire. Le procureur échappe à l’influence des autres institutions ou fonctionnaires qui exercent la puissance publique et il est simplement tenu de respecter la primauté du droit.

3. Dépendance et indépendance internes

83. La dépendance/indépendance interne est fonction de la structure propre du service des poursuites – centralisée ou décentralisée – et des liens hiérarchiques. En Angleterre et au Pays de Galle, le Service des poursuites de la Couronne est une structure hautement décentralisée, placée sous l’autorité du Directeur des poursuites publiques. On trouve néanmoins quelques services des poursuites à l’échelon local. Les procureurs généraux de la Couronne, qui dirigent les services des poursuites à l’échelon local, sont tenus pour responsables devant le Directeur des actions diligentées par leur service. Il n’en reste pas moins que les liens de dépendance hiérarchique sont relativement limités et que les services locaux des poursuites jouissent d’une autonomie considérable.

84. En Belgique, en France et aux Pays-Bas, la structure interne du service des poursuites est hautement centralisée et se caractérise par une stricte subordination hiérarchique. La principale raison de cette subordination est que le service des poursuites dispose d’un pouvoir discrétionnaire particulièrement étendu pour se prononcer. L’élément hiérarchique et le droit du Ministre de la justice d’émettre des lignes directrices concernant la politique en matière de poursuites sont perçues comme étant des instruments essentiels du Gouvernement pour appliquer une politique pénale cohérente et uniforme.

85. En Italie, la structure interne du service des poursuites est décentralisée et dépourvue de lien de subordination hiérarchique. Il n’y a pas de dépendance hiérarchique entre les différents services des poursuites. Chaque procureur général jouit d’une pleine autonomie. L’indépendance du service des poursuites et de ses membres est assez similaire à celle dont jouissent l’appareil judiciaire dans son ensemble et les juges au plan individuel. À l’inverse, les procureurs italiens ne bénéficient pas de pouvoirs discrétionnaires en matière de poursuite parce que ce pays adhère strictement au principe de légalité. Il est apparu que l’absence de subordination hiérarchique n’était pas un atout pour lutter efficacement contre la mafia et le crime organisé. Récemment, une nouvelle législation a été adoptée afin de doter les procureurs généraux de rang élevé des moyens de coordonner les poursuites en matière de crime organisé.

86. Autrefois, les services des poursuites dans les pays d’Europe centrale et orientale étaient étroitement liés au parti socialiste dirigeant; ils étaient des institutions centralisées au sens strict du terme. Depuis le déclin du socialisme dans ces pays, les services des poursuites ont été, par principe, transformés en des institutions indépendantes des lignes directrices émanant du Gouvernement ou du parti socialiste.

87. Pour ce qui est de la question de la dépendance/indépendance, les pays d’Europe centrale et orientale peuvent aujourd’hui être répartis en trois groupes:

– Le premier groupe comporte les pays qui ont maintenu l’indépendance constitutionnelle de la Procurature sous sa forme héritée de l’ancien régime. Dans ces pays, la Procurature est indépendante du pouvoir exécutif, mais elle est responsable devant le Parlement. La République du Belarus en est un exemple.

    Le Bureau du Procureur général du Belarus est un organe public indépendant, responsable devant le Soviet suprême (Parlement). Le chef du service des poursuites est le Procureur général, qui est élu par le Soviet suprême. Les procureurs de rang inférieur sont nommés par le Procureur général et sont responsables devant lui. Bien que le statut constitutionnel de la Procurature n’ait pas changé, la manière dont il fonctionne dans la pratique n’est pas comparable avec celle du passé. Sous l’ancien régime, la Procurature était responsable devant le Parlement, c’est-à-dire: le parti socialiste dirigeant. À présent, la Procurature est responsable devant un organe démocratique.

    Les autres pays ont également opté pour la subordination du Bureau du Procureur général au Parlement (par exemple, la République slovaque, l’Ukraine, la Russie, la Slovénie et la Hongrie). Le pouvoir de nommer le Procureur général n’appartient pas dans tous ces pays au Parlement, mais leur point commun est que le Parlement est particulièrement impliqué dans le processus de nomination.

– Le deuxième groupe est composé des pays qui ont créé un nouveau type d’indépendance qui est plus proche de celle des juges. Dans ces pays, le Bureau du Procureur général est devenu partie intégrante de l’appareil judiciaire (ce qui est par exemple le cas en Albanie, en Bulgarie et en Croatie). La règle est que le Procureur général et ses subordonnés sont nommés par le Haut Conseil judiciaire, une institution calquée sur le modèle du Conseil supérieur de la magistrature tel qu’il existe en France, au Portugal et en Italie.

– Dans le dernier groupe, qui comprend par exemple la Plonge, le Bureau du Procureur général est subordonné au pouvoir exécutif, c’est-à-dire: le Ministère de la justice. Dans ce pays, c’est le Ministre de la justice qui exerce la fonction de Procureur général. En sa qualité de Procureur général, il est responsable devant le Parlement.

88. Dans la majorité des pays, le service des poursuites ou le Bureau du Procureur général est organisé de façon hiérarchique. Le Chef du service des poursuites est compétent pour émettre des lignes directrices et des instructions à l’intention de ses subordonnés. Ce pouvoir limite l’autonomie interne du service des poursuites et a des répercussions sur le degré d’indépendance. Chaque membre du service des poursuites est tenu de respecter les instructions qui émanent de ses supérieurs hiérarchiques. Dans un certain nombre d’Etats, comme la France, la Belgique et les Pays-Bas, le Ministre de la justice est le Chef du service des poursuites. À ce titre, il peut émettre des circulaires écrites et des lignes directrices ou directives, enjoignant le service des poursuites à appliquer la politique pénale telle qu’établie par le Gouvernement. Il peut également donner des instructions individuelles.

89. Dans ces pays, la compétence du Ministre de la justice pour émettre des instructions est limitée par l’adage « la plume est serve, la parole est libre », qui signifie que les membres/agents du service sont liés par les instructions écrites qui émanent de leurs supérieurs hiérarchiques pendant la phase préliminaire de la procédure mais qu’ils recouvrent leur liberté lorsqu’ils plaident devant le tribunal. Une instruction écrite émanant d’un supérieur et tendant à ce que des poursuites soient engagées dans une affaire donnée doit être respectée par le procureur, même s’il pense qu’il n’y a pas lieu d’agir en ce sens. Toutefois, lorsqu’une telle affaire est examinée par les tribunaux, le procureur est libre de requérir l’acquittement de l’accusé. Lorsque le procureur ne respecte pas une instruction écrite émanant de son supérieur, il est passible d’une sanction disciplinaire.

90. Dans les pays où le service des poursuites dépend du pouvoir exécutif, le pouvoir du Ministre de la justice d’émettre des instructions est limité. Une des restrictions est qu’une instruction ou une directive ne peuvent avoir pour effet de priver un membre du service de ses pouvoirs (ou d’une partie d’entre eux) en matière de poursuite, sur la base d’une sanction. Lorsqu’il est nommé procureur général, il est investi par la loi de la pleine compétence en matière de poursuite. L’exercice de cette compétence ne peut pas être limité sur la base de motifs autres que ceux qui sont prévus par la loi, comme la suspension et la révocation.

91. Une autre restriction au pouvoir d’émettre des instructions à l’intention des subordonnés, réside dans le fait que le Ministre de la justice ne peut pas donner l’ordre de classer sans suite une affaire pénale, suspendre les poursuites ou requérir une peine particulière dans une affaire donnée. La raison est que de telles instructions supposeraient l’exercice du pouvoir de poursuivre par le Ministre de la justice. Or bien qu’il soit le chef du système de poursuite, il n’est pas investi d’un tel pouvoir car il n’a pas été nommé procureur général.

92. Dans les systèmes de droit civil, les procureurs opèrent en principe au sein d’une structure hiérarchique et l’exercice de leurs compétences discrétionnaires en matière de poursuite est soumis à des lignes directrices énergiques. Cela est dû à l’aversion suscitée par le pouvoir discrétionnaire en matière de poursuite et au fait que l’accent soit mis sur l’uniformité des résultats dans les systèmes de droit civil. Toutefois, ce cadre théorique dominant, lorsqu’il est appliqué aux procureurs italiens, ne reflète pas fidèlement la réalité du système italien. Avec le temps, le “pubblico ministero” (ministère public) a perdu les avantages liés au système de droit civil : cette institution est dépourvue de structure hiérarchique efficace, de lignes directrices fortes et de contrôles internes.

4. Obligation de rendre compte

93. Dans les pays où le service des poursuites est partie intégrante du pouvoir exécutif, le chef du service des poursuites doit rendre compte devant le Parlement de la politique pénale mise en oeuvre par le service. La règle veut que le chef du service des poursuites n’ait pas à justifier l’exercice de ses compétences en matière de poursuites dans une affaire particulière. Il ne doit rendre de comptes qu’en ce qui concerne le fait se savoir s’il a ou non émis des instructions relatives à la politique pénale.

5. Election ou nomination

94. Contrairement au système américain, dans lequel les procureurs généraux sont en principe élus par le peuple, parfois au terme de campagnes électorales relativement intenses, les procureurs européens sont en règle générale des fonctionnaires nommés. Dans certains pays d’Europe centrale et orientale, les chefs des bureaux du Procureur général, les procureurs généraux et certains procureurs de rang élevé sont également élus conformément au libellé de la législation en vigueur, mais la procédure d’élection n’est en rien comparable à celle qui est appliquée dans les Etats américains. Dans les Etats d’Europe de l’Est et d’Europe Centrale, l’élection signifie soit la nomination mais il semble plus juste de considérer que la procédure d’élection est en réalité une procédure de nomination car celle-ci est dépourvue de tout élément démocratique.

95. Les modalités selon lesquelles les procureurs sont nommés peuvent avoir un impact sur leur degré d’indépendance. Le fait qu’ils soient élus sur la base d’un vote populaire est susceptible de compromettre leur indépendance car dans ce système, le procureur doit dûment tenir compte des intérêts particuliers de ceux qui l’ont élu lorsqu’il applique la politique pénale.

Discussion

96. Comme on a pu le voir dans la présentation de l’utilisation de la compétence discrétionnaire dans les Etats membres du Conseil de l’Europe, la loi prévoit dans quelques pays que le service des poursuites est indépendant dans l’exercice de l’action publique. Dans d’autres pays, un tel principe ne figure ni dans la Constitution ni dans la loi. Dans la plupart des pays, le service des poursuites est organisé selon une structure hiérarchique et la hiérarchie signifie qu’en principe, le procureur de rang inférieur est soumis aux instructions de son supérieur. Il n’y a que très peu de pays dans lesquels les procureurs généraux jouissent d’une indépendance comparable à celle des juges.

97. Dans les vues préliminaires du CCJE, élaborées sur la base des points à traiter établis par le Bureau du Conseil consultatif de procureurs européens, le CCJE donne son avis sur les éléments des garanties constitutionnelles et du droit constitutionnel concernant le lien entre l’indépendance des juges et l’exercice autonome des poursuites, et en particulier en ce qui concerne les instructions émanant du pouvoir exécutif, comme suit: « L’indépendance du ministère public est un élément qui renforce l’indépendance du juge : dans certains pays, la Constitution dispose que le ministère public est indépendant dans l’exercice des poursuites. C’est là une garantie très importante car elle a pour effet que le pouvoir politique ne peut jamais empêcher que certaines infractions soient soumises à l’appréciation des juges. Cela garantit également que des personnes en vue qui sont soupçonnées de faits répréhensibles n’échappent pas à des poursuites uniquement en raison d’une décision du pouvoir politique. Cela renforce donc le rôle du juge dans la société en garantissant qu’il rendra la justice dans tous les cas qui méritent d’être soumis à son appréciation. »

98. Selon moi, ces vues ne sont pas assez nuancées et comme on l’a vu, de telles garanties n’existent pas dans un grand nombre de pays européens. J’ose même dire qu’aucun pays ne peut garantir qu’une autorité politique ne pourra jamais empêcher le déclenchement de poursuites s’agissant de certaines infractions. Même dans un système qui repose sur la stricte application du principe de légalité – énoncé dans la Constitution – les poursuites ne sont pas mises en oeuvre dans tous les cas. En Italie, près de 74% de l’ensemble des suspects sont poursuivis alors qu’on pourrait s’attendre à un taux de 100%1. Quoi qu’il en soit, ces vues doivent être examinées plus avant.

99. En effet, il se peut que le pouvoir discrétionnaire du service des poursuites et que sa structure hiérarchique soient utilisés abusivement pour des raisons politiques. Mais le système peut être enrichi de garanties autres que celle de l’indépendance du service des poursuites, pour réduire de manière significative les risques d’abus fondés sur des motifs politiques. Dans un grand nombre d’Etats membres du Conseil de l’Europe, la compétence discrétionnaire du procureur général est moins étendue dans la pratique que ne le laisse entendre le libellé de la loi.

100. La décision d’engager des poursuites au nom de l’intérêt public doit être fondée sur un avis indépendant. Le fait qu’une autorité politique émette une instruction prescrivant l’abandon des poursuites porte atteinte à la légalité de la décision concernant la poursuite. Le plaidoyer en faveur de l’indépendance du service des poursuites se comprend fort bien, compte tenu du fait que les décisions en matière de poursuite risqueraient autrement d’être fortement influencées par des considérations d’ordre politique.

101. Examinons ainsi de plus près le service des poursuites tel qu’il existe en Italie, un des rares pays dans lesquels les procureurs généraux jouissent d’une indépendance comparable à celle des juges. Procureurs et juges sont tous deux des magistrats et leur indépendance est garantie par la Constitution (article 108). Nul n’est compétent pour émettre des instructions individuelles à l’intention des procureurs généraux ou des lignes directrices en matière de politique pénale. Il n’y a aucun contrôle externe sur les activités des procureurs au plan individuel ou sur les activités du service. Seul un contrôle interne est effectué par le Conseil supérieur de la magistrature (CSM). Le seul pouvoir du Ministre italien de la justice est d’établir le budget alloué à l’appareil judiciaire et d’engager des procédures disciplinaires à l’encontre de chacun des magistrats. Contrairement à ce qui est le cas dans de nombreux autres pays européens, il n’y a pas en Italie de politique nationale en matière de poursuites car cela serait contraire au principe constitutionnel d’indépendance du procureur général.

102. Comme on l’a vu dans le premier chapitre, le taux annuel de délinquance et l’insuffisance des ressources affectées au traitement de la délinquance dans son ensemble requièrent une politique pénale, y compris dans des pays comme l’Italie où le principe de légalité des poursuites est strictement appliqué. Il en résulte que l’Etat italien doit fournir suffisamment de fonds au procureur afin de lui permettre de financer toutes les enquêtes et actions pénales qu’il a décidées d’engager ou sélectionnées. Limiter les moyens financiers disponibles serait considéré comme étant une remise en cause directe de son indépendance.

103. Une autre conséquence est qu’un procureur général n’a pas à répondre des dépenses publiques qu’il a engagé ni des conséquences de l’enquête sur la société et les particuliers.

104. En outre, l’indépendance a abouti à l’activisme judiciaire – une manière politique d’exercer les compétences – qui a pu avoir à l’origine des effets positifs dans la lutte contre la corruption du personnel politique mais a ensuite conduit à de graves abus de pouvoir de la part des procureurs, comme par exemple une enquête de 9 ans sur le lien entre le crime organisé et les francs-maçons qui s’est soldée par un classement sans suite. Plus de 60 personnes ont souffert pendant des années des conséquences de cette enquête qui a entraîné un gaspillage colossal (affaire “massoneria”). La réaction suscitée par cet activisme judiciaire a abouti à une contre-réaction du pouvoir politique qui s’est notamment traduite par l’adoption d’une législation destinée à étendre l’immunité des hauts fonctionnaires ou à suspendre certaines procédures pénales qui avaient été engagées contre des responsables politiques.

105. De manière générale, on peut conclure qu’un service des poursuites pleinement indépendant, calqué sur le modèle italien, n’est pas la meilleure option car elle peut aboutir à une crise profonde de l’Etat de droit. Il est primordial qu’un procureur général, lorsqu’il exerce un pouvoir discrétionnaire, se sente libre d’adopter une décision s’inscrivant dans la droite ligne de décisions antérieures prises par lui-même ou par d’autres procureurs généraux, et se sente également libre de prendre une décision impartiale et conforme à l’intérêt public.

106. Par conséquent, tous les instruments et normes internationaux relatifs aux procureurs exigent que ceux-ci s’acquittent de leurs fonctions exercent leurs fonctions sans faire l’objet d’intimidations, sans être harcelés, sans subir d’ingérence non fondée et sans devoir assumer de façon injustifiée une quelconque forme de responsabilité2.

107. Comment empêcher que le pouvoir exécutif utilise ses compétences à des fins injustifiées pour ordonner au procureur de poursuivre ou de classer une affaire sans suite ? Il existe plusieurs moyens d’empêcher que le pouvoir exécutif abuse des pouvoirs qui lui sont conférés pour émettre des instructions à l’intention des procureurs publics afin qu’ils engagent des poursuites dans une affaire donnée à des fins inappropriées.

108. Ainsi, est-il possible d’autoriser un procureur général à dénoncer une telle instruction devant le Conseil supérieur de la magistrature afin de déterminer si celle-ci est ou non justifiée. Il est également possible de prévoir l’application d’une procédure spéciale dans ce cas. Une telle procédure spéciale a récemment été adoptée aux Pays-Bas (article 128 de la loi sur l’organisation judiciaire). Lorsque le Ministre de la justice envisage d’émettre une instruction dans une affaire précise, le Conseil des Procureurs généraux doit se voir accorder la possibilité d’exprimer son avis quant à l’instruction envisagée. Cette instruction, et l’argumentation sur laquelle elle repose sont transmises au Conseil, à charge pour celui-ci de donner son point de vue. L’instruction doit être motivé et formulée par écrit. Dans des affaires très urgentes, l’instruction peut être émise oralement, mais doit l’être également par écrit dans un délai d’une semaine. L’instruction, ainsi que l’instruction examinée et l’avis du Conseil, doivent être annexés au dossier à moins que cela ne soit contraire à l’intérêt public. Dans ce cas, le tribunal est tenu informé du fait qu’une instruction tendant à ce que des poursuites soient engagées ou qu’une instruction sur la peine à requérir a été adressée au procureur général. Le tribunal l’examinera certainement lorsqu’il se prononcera. Le Ministre de la justice est non seulement compétent pour ordonner le déclenchement d’une enquête et de poursuites s’agissant d’une affaire précise, mais il peut également prescrire la solution inverse. Alors, le Ministre notifie au Parlement (à savoir, les deux Chambres des Etats Généraux) qu’une telle instruction a été émise. L’instruction dont il est l’auteur et l’instruction examinée, ainsi que l’avis du Conseil de Procureurs généraux sont transmis au Parlement. Cette procédure permet l’exercice d’un contrôle démocratique sur la décision du Ministre. Cette procédure garantit la transparence de l’intervention du Ministre de la justice dans les décisions relatives aux poursuites. Il n’y a toutefois pas de transparence lorsque le service des poursuites adhère à l’instruction examinée et adopte une décision telle qu’il n’est pas nécessaire d’émettre une instruction. Lorsque le législateur a adopté l’article 128 de la loi sur l’organisation judiciaire, son idée de départ était que l’utilisation d’instructions par le Ministre de la justice devait être limitée dans le cadre d’affaires individuelles. Jusqu’à présent, le Ministre n’a pas exercé cette prérogative.

109. Il semble particulièrement important que les instructions émanant du pouvoir exécutif, qu’elles soient générales ou circonscrites, soient transparentes et susceptibles de contrôle démocratique.

III. Questions concernant la relation entre le procureur général et le juge

1. Fonction contentieuse du service des poursuites

110. Jusque dans un passé récent, une stricte division était faite dans l’administration de la justice entre les fonctions de poursuite exercées par l’organisme chargé de poursuivre et les fonctions contentieuses des tribunaux. Cette stricte division des fonctions est peu à peu devenue plus floue, le service des poursuites s’étant vu attribuer dans de nombreux pays européens certains pouvoirs contentieux et décisionnaires.

111. La principale raison de cette évolution est liée à l’augmentation générale des infractions graves et complexes que l’on a récemment pu constater dans de nombreux pays. Des affaires pénales complexes, dont le traitement exige un temps considérable, comme les infractions économiques et environnementales, les cas d’escroqueries transfrontières, les infractions internationales à la législation sur les stupéfiants, les affaires relatives à la corruption et au crime organisé, engorgent les tribunaux pendant des périodes prolongées. Le renforcement de l’appareil judiciaire n’a pas suivi le rythme de l’augmentation du nombre d’affaires, ce qui a entraîné un arriéré d’affaires considérable.

112. En raison de contraintes financières et en matière de ressources humaines, les ressources affectées à l’application de la loi sont limitées. Il est de plus en plus difficile d’assurer l’application de la loi. Cette difficulté entame non seulement la confiance de la population dans l’administration de la justice pénale, mais elle se solde également par le fait qu’il n’est plus possible de maintenir des règles élémentaires en matière d’application de la loi, ce qui est pourtant essentiel dans tout Etat fondé sur la primauté du droit.

113. Lorsque l’écart entre le nombre de violations de la loi et le nombre de réactions des organismes chargés de l’application de la loi devient trop important, les objectifs de dissuasion et d’application uniforme de la loi ne sont pas convenablement remplis et l’on peut craindre que la tendance des citoyens à se charger par eux-mêmes de l’administration de la justice ne puisse plus être contrôlée de manière satisfaisante. Pour éviter cette situation, un certain nombre de mesures législatives et pratiques ont été prises. L’une de ces mesures a consisté à investir des organes appropriés, autres que les tribunaux pénaux, de compétences contentieuses et décisionnaires.

114. Dans la quasi-totalité des pays européens, il existe différentes sortes de procédures pénales fondées sur le consentement et la multiplication de ce type de procédures est examinée à l’heure actuelle.

115. Les récentes réformes des codes de procédure pénale en France, en Italie et au, Portugal ont abouti à l’institution de procédures pénales dans le cadre desquelles l’affaire pénale est matériellement traitée par le procureur et non entièrement pas le juge dans le cadre d’un procès public. Il s’agit du règlement préalable d’une affaire pénale sur la base du consentement de l’auteur de l’infraction. La procédure française du “Plaider coupable”, connue sous le nom de “pattegiamento” en Italie ou de “conformidad” en Espagne, est une procédure comparable à celles du marchandage judiciaire ou du marchandage de peine dans les systèmes juridiques anglo-américains.

116. Par ses aveux, le suspect rend possible le traitement de son affaire dans le cadre d’une procédure accélérée. Très souvent, le consentement du suspect à une procédure simplifiée aboutit à d’importantes réductions de peines ou autres avantages.

117. Bien que le juge ne soit pas lié par le résultat de la négociation, il rend une décision confirme généralement ce résultat et impose la peine négociée. Une telle procédure ressemble de près au travail contentieux du juge parce que le procureur doit s’assurer que suffisamment d’éléments de preuve sont réunis contre le défendeur et doit en outre décider de la peine appropriée – même si elle est officiellement imposée par le tribunal.

118. La dernière procédure consensuelle est le règlement par le procureur général d’une affaire pénale, sans aucune intervention d’un juge.

119. Dans un certain nombre de pays, l’organisme chargé des poursuivre est investi du pouvoir nécessaire pour régler une affaire pénale et éviter une procédure contentieuse.

120. Selon ces systèmes juridiques, un délinquant peut dans certains cas éviter une accusation pénale en respectant les instructions énoncées dans une transaction ou dans une ordonnance pénale. Une transaction est une proposition unilatérale du procureur général au contrevenant de verser une certaine somme d’argent au Trésor dans une période donnée. Une fois que le contrevenant a versé la somme proposée, le procureur n’a plus le droit d’engager des poursuites.

121. Dans certains pays, les transactions ne sont possibles qu’en cas d’infractions mineures. Cela étant, dans d’autres Etats, le service des poursuites peut exercer le pouvoir de régler une affaire pénale sur la base d’un tel arrangement, y compris en ce qui concerne les infractions passibles de peines d’emprisonnement particulièrement longues (cinq ans par exemple en Belgique et six ans aux Pays-Bas) prévues par la loi.

122. Nombre de pays ont appliqué une troisième forme de règlement d’affaires pénales par le procureur général qui contient des éléments consensuels. Il s’agit de l’abandon conditionnel des poursuites, lequel est par exemple expressément prévu dans les codes autrichien, allemand, bulgare, norvégien, danois et polonais. Ce système est également appliqué dans des pays comme l’Ecosse et les Pays-Bas sans qu’il soit prévu par la loi. Dans certains pays, les dispositions de loi relatives à l’abandon conditionnel des poursuites ne concernent que certaines infractions telles que l’abus de stupéfiants.

123. L’abandon est soumis à des conditions générales et spéciales qui doivent être remplies pour que la décision de ne pas poursuivre soit définitive.

124. Dans la plupart des systèmes pénaux, la condition générale sur laquelle repose l’abandon des poursuites consiste pour le contrevenant à ne pas commettre d’autres infractions pendant la période probatoire. Des conditions spéciales peuvent également être imposées. Ces conditions ont généralement pour but de réparer le dommage subi par la société du fait de l’infraction ou de faire en sorte que le comportement du contrevenant change dans le futur.

125. En règle générale, il existe une forte similarité entre la suspension de peine et l’abandon conditionnel des poursuites. Dans un grand nombre de pays, les conditions de suspension de la peine sont également applicables à l’utilisation de l’abandon des poursuites. En théorie, le procureur général soumet l’abandon des poursuites à des conditions qui ne peuvent pas être considérées comme une peine, mais ces conditions contiennent des éléments contentieux de sorte que celles-ci peuvent être considérées comme étant l’équivalent de pénalités.

126. Le moyen le plus récemment utilisé pour attribuer un pouvoir contentieux au procureur a été l’adoption d’une législation établissant un nouvel ordre pénal aux Pays-Bas.

127. Un point faible de la transaction est que sa violation entraîne automatiquement un procès. Cet automatisme est à l’origine d’une importante charge de travail pour le service des poursuites procureur et pour les tribunaux. Pour éviter cet écueil, le service des poursuites a récemment été légalement investi d’imposer des peines et d’édicter des ordonnances sans intervention du tribunal (Articles 257a-257h du Code de procédure civile). Dans un soi-disant un ordre pénal (strafbeschikking), le service des poursuites peut imposer:

– L’obligation d’accomplir un travail non rémunéré ou de suivre une formation d’une durée de 180 heures;

– Une amende;

– Une confiscation des objets saisis;

– Une ordonnance enjoignant le versement au Trésor d’une somme d’argent au bénéfice de la victime;

– Le retrait du permis de conduire pour une période qui ne peut excéder 6 mois.

128. En outre, l’ordonnance peut consister en des instructions que le contrevenant est tenu de respecter. Ces instructions ne peuvent pas limiter la liberté de religion du contrevenant ou ses libertés civiles. Les instructions peuvent consister en:

– La remise d’objets éligibles à la perte ou à la confiscation;

– Le versement au trésor d’une somme d’argent égale au bénéfice engrangé par l’auteur de l’infraction;

– Le versement d’une somme d’argent à un fonds public dont l’objet est d’aider les victimes d’infractions. Le montant de cette somme d’argent ne peut pas être supérieur à l’amende maximale prévue par la loi pour cette infraction; ou

– Le respect d’instructions spécialement établies pendant une période probatoire qui ne peut excéder un an.

129. Avant que le procureur général puisse appliquer une peine, il doit entendre le contrevenant, en le rencontrant en personne ou en le contactant par téléphone. Lorsque le procureur général envisage d’imposer une amende ou une indemnisation d’un montant supérieur à 2 000 euros, le contrevenant se voit assigner un conseil qui le défendra pendant l’audience. Pour ce qui est de l’application d’ordonnances, le contrevenant n’a pas le droit d’être entendu par le procureur général. La peine ou l’ordonnance deviennent définitifs à moins que le contrevenant ne les conteste, que ce soit en personne au Bureau du Procureur général ou par courrier. Dans ces cas, il y aura procès (article 257e du Code de procédure civile).

130. Le principal objectif de cette réforme juridique était de renforcer la capacité du système de justice pénale en étendant la compétence du procureur de réorienter les affaires et de les régler à l’amiable.

131. L’ordonnance pénale peut être appliquée en cas d’infractions et de crimes passibles d’une peine de prison de six ans au moins en application de la loi.

Le droit du service des poursuites d’édicter une ordonnance pénale sera progressivement mis en oeuvre. Jusqu’en 2012, transactions et ordonnances pénales coexisteront.

132. Sur le long terme, cette nouvelle forme d’administration de la justice pénale peut aboutir au traitement de la petite délinquance par le service des poursuites – avec la possibilité de saisir un tribunal lorsque le suspect n’est pas d’accord – et au traitement des infractions les plus graves par un tribunal dans le cadre d’une procédure pénale au plein sens du terme.

133. Depuis que dans de nombreux pays - en particulier les pays d’Europe de l’Ouest - la justice transactionnelle commence à jouer un rôle croissant, les procureurs généraux et les juges doivent coopérer plus étroitement, et les procureurs doivent davantage jouer le rôle de juge.

2. Le Procureur général : magistrat ou fonctionnaire

134. On ne peut pas nier que le service des poursuites occupe une place particulière dans la division des pouvoirs de l’Etat. D’un côté, le service et ses membres relèvent du pouvoir exécutif, ou y sont étroitement liés, dans les systèmes où une autorité politique comme le Ministre de la justice est la plus haute autorité de poursuite ou a le pouvoir d’émettre des instructions à l’intention de chaque procureur ou du service des poursuites dans son ensemble. En outre, son statut est particulier parce que dans la plupart des Etats membres du Conseil de l’Europe, l’avis du procureur général est décisif quant à l’engagement ou à l’abandon de poursuites dans une affaire pénale et quant à la qualification pénale légale sur la base de laquelle des poursuites seront engagées. Cela étant, dans certains pays, ce n’est pas le procureur qui décide de l’accusation finale mais le tribunal.

Le statut spécial du procureur général a fait l’objet d’un débat dans de nombreux pays : Est-il, tout comme le juge, un magistrat ou est-il un fonctionnaire et à ce titre, un représentant du pouvoir exécutif ?

135. Dans de nombreux pays, le service des poursuites est considéré comme étant un organe de l’exécutif qui peut être utilisé pour appliquer la politique pénale établie par le pouvoir exécutif. Dans ces pays, le service des poursuites exerce ses fonctions et ses compétences sous la responsabilité du Ministre de la justice qui est responsable devant le Parlement et qui est par conséquent fondé à donner des instructions au service des poursuites dans son ensemble et à chaque procureur. Dans ces pays, le procureur général est considéré comme étant un fonctionnaire.

136. Dans d’autres pays, comme les Pays-Bas, le législateur a opté pour une solution hybride s’agissant du statut du Procureur général. Les procureurs généraux ne sont pas, contrairement aux juges, nommés à vie et sont des fonctionnaires en ce qui concerne leur statut juridique dans l’accomplissement de leurs fonctions en matière de poursuites mais en vertu de la loi, les membres du service des poursuites sont des magistrats et relèvent du pouvoir judiciaire (article 2 de la loi sur l’organisation judiciaire). Aux Pays-Bas, le statut professionnel des juges et des procureurs généraux est régi par la même loi.

137. La relation avec le juge, devant qui le procureur est publiquement redevable de toutes ses décisions en matière de poursuites, est toujours à la base de toute activité de poursuite et oriente celle-ci. La tâche du service des poursuites est de contribuer avec impartialité et objectivité au rassemblement des éléments de preuve et de veiller à la légalité de l’enquête et des poursuites, ce sur quoi le juge doit pouvoir compter. Le juge doit pouvoir compter à tous égards sur ces éléments. Ainsi, le service des poursuites soit veiller à ce que le tribunal dispose de tous les faits et arguments juridiques pertinents nécessaire à une administration équitable de la justice, qu’ils soient ou non à l’avantage du suspect.

138. Le procureur général doit accomplir ses tâches de telle façon que le juge puisse prendre pour acquis le fait que les compétences en matière de poursuite ont été exercées conformément à son statut spécial de magistrat. Il en va de la responsabilité à la fois du juge et du procureur général de veiller à l’équité du procès.

139. Le code de conduite des procureurs généraux énonce le devoir de se comporter en magistrat. On trouve de tels codes de conduites dans un grand nombre d’Etats membres du Conseil de l’Europe. En outre, il existe des normes internationales comme les Normes de responsabilité professionnelle et déclaration des droits et des devoirs essentiels des procureurs et poursuivants, adoptés par l’Association internationale des procureurs et poursuivants le 23 avril 1999. En ce qui concerne la conduite professionnelle, il est énoncé au chapitre 1er des Normes, que :

“Le procureur et le poursuivant doivent :

– En tout temps, préserver l’honneur et la dignité de leur profession;

– Toujours se conduire de façon professionnelle, en conformité avec la loi et les règles des codes de déontologie de leur profession;

– En tout temps, respecter les normes d’intégrité et de prudence les plus élevées;

–Se tenir au courant de l’évolution du droit;

– S’efforcer d’être conséquents, indépendants et impartiaux, et d’être perçus comme tels;

–Toujours préserver le droit de l’accusé à un procès équitable, et, en particulier, veiller à ce que les éléments de preuve favorables à l’accusé lui soient communiqués conformément à la loi et aux exigences d’un procès équitable;

–Toujours servir et protéger l’intérêt public; respecter, protéger et défendre les principes universels de la dignité humaine et des droits de la personne”.

140. Ces règles régissent le rôle des procureurs dans l’administration de la justice pénale et les appellent à se comporter comme des magistrats dans l’exercice de leurs fonctions.

141. Dans un grand nombre d’Etats membres du Conseil de l’Europe, le statut juridique du procureur général semble être celui d’un fonctionnaire parce qu’il est soumis aux lois qui concernent ces derniers ou à des lois similaires – comme en Autriche, au Royaume-Uni, en Finlande, en Allemagne, en République de Slovaquie et en Slovénie – et équivaloir à celui d’un juge.

142. Dans d’autres pays, le statut juridique du procureur général est régi par la législation relative au service des poursuites ou au bureau du procureur général.

143. Dans de nombreux pays, les conditions nécessaires pour devenir procureur général sont identiques ou similaires à celles qui doivent être remplies pour être nommé juge, ce qui est par exemple le cas en Autriche, en Allemagne, aux Pays-Bas, en Grèce et en Italie.

144. Les procureurs généraux et les juges sont employés et rémunérés par l’Etat, mais ils peuvent être distingués sur la base des intérêts qu’ils défendent. Le juge représente l’Etat au nom duquel il prononce une décision ; quant au procureur, il représente la société au nom de laquelle il engage des poursuites. Le juge et le procureur oeuvrent dans un même but : un procès équitable pour le défendeur et une décision qui consiste soit en une condamnation juste, soit en un acquittement.

3. Statut professionnel des procureurs généraux et des juges

145. Dans un grand nombre de pays (par exemple, la France, l’Allemagne et les Pays-Bas) le statut professionnel du procureur général est identique à celui du juge. Les salaires des juges et des procureurs, ainsi que leurs perspectives de carrière respectives, sont à peu près équivalents. Dans ces pays, il arrive donc parfois que pendant sa carrière, un procureur choisisse de devenir juge, et inversement.

146. Souvent, le corps de la magistrature comprend à la fois des juges et des membres du service des poursuites. La législation qui régit l’appareil judiciaire est par conséquent applicable aux juges tout comme aux procureurs généraux.

147. En règle générale, il n’y a pas de différence majeure entre les conditions de travail des membres du service des poursuites et les conditions de travail de ceux qui au sein de l’appareil judiciaire ont des attributions contentieuses.

148. Toutefois, il y a une différence majeure entre le statut de procureur et celui de juge, en raison du principe hiérarchique et de subordination, qui ne s’applique qu’aux procureurs et ne vise pas les juges. Les garanties fondamentales de protection de l’indépendance des juges reposent sur le fait qu’ils sont nommés à vie, c’est-à-dire jusqu’à leur retraite, et qu’ils ne peuvent pas être suspendus ou révoqués par leur employeur.

149. Il n’y a pas de lien hiérarchique entre l’employeur et le juge. Par conséquent, les juges du siège sont inamovibles à moins qu’ils ne consentent à être mutés. Dans de nombreux pays, l’inamovibilité des juges est prévue par la loi. Bien que dans beaucoup de pays, les motifs de révocation soient les mêmes pour les procureurs généraux et les juges, le fonctionnaire ou l’organe compétents pour révoquer un juge ne sont pas les mêmes que ceux qui ont le pouvoir de révoquer un procureur général. En règle générale, les procureurs peuvent être révoqués par le fonctionnaire ou l’organe qui est à l’origine de leur nomination.

150. Les juges ne peuvent pas être révoqués par leur employeur ; ils ne peuvent en principe être révoqués que par une autorité judiciaire comme la Cour suprême, ou par un tribunal spécial (Danemark).

151. En raison de ses liens hiérarchiques, le procureur général peut en principe être affecté à un autre service en application d’une décision de son supérieur, sans que son consentement soit nécessaire. La plupart du temps, cette décision sera prise au nom d’un bon fonctionnement de la justice. Elle ne peut être fondée sur des motifs déguisés mais peut être prise à titre de mesure disciplinaire.

152. En outre, la décision de révoquer un procureur peut être prise par l’organe titulaire du droit de nommer le procureur général. Cette décision peut être prise par le Parlement (comme en République de Macédoine), par le Ministère de la justice (Allemagne), par le Président de République (Roumanie, République de Slovaquie), par le Roi, c’est-à-dire le Gouvernement (Belgique), par le Conseil suprême de la magistrature ou par le Conseil supérieur de la magistrature (Albanie, Bulgarie, Croatie et France).

153. Dans certains pays (par exemple, l’Italie et le Luxembourg) le procureur général bénéficie de garanties d’indépendance identiques à celles des juges, c’est-à-dire qu’il bénéficie de l’indépendance du judiciaire et qu’il est nommé à vie. Le procureur italien est un bureaucrate de carrière qui jouit d’une autonomie quasi-totale. Un mécanisme d’augmentation automatique des salaires permet de maintenir la rémunération des procureurs au plus haut niveau de la grille des salaires des employés de l’Etat.

154. Il existe une différence flagrante entre le statut des procureurs dans les pays d’Europe de l’Ouest, centrale et orientale. Cette différence concerne un point qui est abordé dans les Principes directeurs applicables au rôle des magistrats du parquet: “Les procureurs, comme les autres citoyens, ont droit à la liberté d’expression, de croyance, d’association et de réunion”. Dans les pays d’Europe de l’Ouest, les procureurs sont libres de devenir membre d’un parti politique et de militer, pourvu que leurs activités ne compromettent pas l’exercice convenable de leurs fonctions.

155. Dans la majorité des Etats d’Europe centrale et orientale (par exemple, l’Albanie, le Belarus, la Bulgarie, la Roumanie et la République de Slovaquie) il est interdit aux procureurs d’appartenir à un parti politique et d’avoir des activités politiques. Le plus souvent, ils ne peuvent pas avoir de fonctions susceptibles d’influencer leur autonomie ou objectivité ou de compromettre leur réputation.

156. L’interdiction d’appartenir à un parti politique se comprend très bien car elle est une réaction aux exigences du passé, lorsque l’appartenance à un parti était une condition pour devenir procureur ou être promu. L’on comprend également que cette interdiction existe dans des pays où les services publics ont été exagérément politisés et où la culture politique est différente de celle des démocraties classiques.

157. Le système de promotion des procureurs repose, dans un grand nombre de pays d’Europe de l’Ouest, sur certains éléments d’application automatique et sur certains autres qui sont liés à l’évaluation du travail accompli par le procureur général. Dans la majorité des pays d’Europe de l’Est, l’évaluation systématique et la promotion semblent faire défaut. Lorsqu’un système de promotion existe, il semble qu’il ne soit pas transparent.

1 Paul Smite, Prosecution and Courts, dans: K. Aromaa & M. Heisman (Eds), Crime and Criminal Justice in Europe and North America 1975-2004, HEUNI 2008, tableau 5.3.

2 Principes directeurs applicables au rôle des magistrats du parquet, article 4, Normes de responsabilité professionnelle et déclarations des droits et des devoirs essentiels des procureurs et poursuivants, article 6, et Recommandation (2000) 19 du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe, article 11.



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