CCJE(2015)4

London, 16. listopada 2015.

SAVJETODAVNO VIJEĆE EUROPSKIH SUDACA (CCJE)

I. Uvod. Obrazloženje i područje primjene Mišljenja

1.    Tijekom posljednjih nekoliko desetljeća promijenio se odnos između triju državnih vlasti (zakonodavne, izvršne i sudbene). Izvršna i zakonodavna vlast postale su više međusobno ovisne. Smanjena je ovlast zakonodavne vlasti da poziva izvršnu vlast na odgovornost[1]. U isto vrijeme, uloga sudbene vlasti je evoluirala. Broj slučajeva podnesenih sudovima i broj zakonodavnih akata koje sudovi moraju primjenjivati značajno se povećao. Rast izvršne vlasti konkretno je doveo do višestrukih izazova u njezinim radnjama pred sudom, što je opet dovelo do propitivanja opsega uloge sudbene vlasti u nadzoru izvršne vlasti. Stvorio se sve veći broj izazova pred sudovima u pogledu ovlasti i djelovanja zakonodavne vlasti. Slijedom navedenoga, sudbena vlast postala je aktivnija u nadzoru, a ponekad čak i u ograničavanju djelovanja drugih dviju vlasti[2]. Danas, za strane u sudskom sporu i za društvo kao cjelinu, sudski postupak pruža svojevrsni alternativni demokratski prostor gdje se razmjenjuju argumenti između dijela javnosti i državnih vlasti te raspravlja o pitanjima od općeg interesa. Sudovi donosi presude o pitanjima velikog ekonomskog i političkog značaja. Međunarodne institucije, posebice Vijeće Europe i Europski sud za ljudska prava (ESLJP), Europska unija i Sud Europske unije (CJEU), imaju značajan utjecaj u državama članicama, posebice u jačanju neovisnosti sudbene vlasti i njezine uloge u zaštiti ljudskih prava. Štoviše, primjena europskih i međunarodnih pravila i standarda i provedba odluka ESLJP-a i CJEU-a postavljaju nove izazove za pravosudne sustave u državama članicama, a političari ili komentatori ponekad dovode u pitanje način na koji ih sudovi primjenjuju.

2.    Iako općenito sve države članice prihvaćaju „diobu vlasti”, brojni sukobi i napetosti koji su se pojavili u posljednjih nekoliko godina stvaraju zabrinutost. Takva zabrinutost izražena je u izvješćima glavnog tajnika Vijeća Europe za 2014. i 2015. godinu[3], kao i u izvješćima CCJE-a o stanju za 2013. i 2015. godinu. Primjerice, u nekim zemljama nove političke većine dovele su u pitanje položaj sudaca koji su već imenovani[4]. U 2015. godini glavni tajnik Vijeća Europe istaknuo je nedostatke u izvršenju sudskih odluka[5]. U nekim državama članicama izvršna vlast ostvaruje značajan utjecaj nad upravljanjem pravosudnim sustavom, čime se dovodi u pitanje institucionalna neovisnost sudbene vlasti i neovisnost pojedinačnih sudaca[6]. Gospodarska kriza i kronični nedostatak financiranja pravosudnog sustava u nekoliko država članica otvaraju pitanje proračunske odgovornosti zakonodavne vlasti prema sudbenoj vlasti[7]. Nepostojanje zakona ili (kao druga krajnost) brzo mijenjanje zakona mogu biti u suprotnosti s načelom pravne sigurnosti[8]. Također je bilo situacija u kojima su pripadnici sudbene vlasti pretrpjeli verbalne napade pripadnika izvršne i zakonodavne vlasti. U 2014. i 2015. glavni tajnik Vijeća Europe primijetio je da su političari i ostali komentatori koji su u posljednjih nekoliko godina javno kritizirali sudske odluke time narušili povjerenje javnosti u sudbenu vlast u različitim zemljama[9]. Određeni politički i medijski krugovi stvorili su dojam da sudbene vlasti nisu dovoljno „odgovorne” prema društvu. Takve komentare, koji su uključivali izjave kojima se dovodi u pitanje „zakonitost” sudbenih vlasti, navele su države članice u odgovoru na upitnik poslan tijekom pripreme ovoga Mišljenja. Jasno je da se svi ti komentari i radnje moraju analizirati uzimajući u obzir činjenicu da danas u većini europskih zemalja tradicionalni izvori vlasti nisu više tako dobro prihvaćeni kao što su bili nekada. Došlo je do smanjenja „poštovanja” prema javnim ustanovama. Isto tako, danas se često može čuti da primjena temeljnih demokratskih načela zahtijeva veću otvorenost i transparentnost u radu javnih institucija. Sve to znači da oni koji su uključeni u pružanje javnih usluga sve više moraju opravdavati način na koji obavljaju svoj posao.

3.    Dakle, u skladu s mandatom koji mu je povjerio Odbor ministara, Savjetodavno vijeće europskih sudaca (CCJE) odlučilo je razmotriti zakonitost i odgovornost sudbene vlasti te razmisliti o načinu uspostave dobrih odnosa između triju državnih vlasti u modernoj demokraciji i njihovoj odgovornosti jednih prema drugima i prema društvu 21. stoljeća općenito.

4.    U ovom Mišljenju razmatraju se sljedeća pitanja:

i.    Kakav bi odnos trebao postojati između sudbene vlasti jedne države i njezine zakonodavne i izvršne vlasti?

ii.   Na kojim osnovama sudbene vlasti uspostavljaju svoje pravo da djeluju kao takve u demokratskom društvu? Kako se dokazuje „zakonitost” sudbene vlasti?

iii.    U kojoj mjeri i na koji način sudbene vlasti trebaju biti odgovorne prema društvima kojima služe i drugim državnim vlastima?

iv.  Kako tri grane državne vlasti mogu ostvariti svoje ovlasti na način da postignu i održavaju odgovarajuću ravnotežu između samih sebe i usto djeluju u interesu društva kojemu sve one služe?

U ovom Mišljenju neće se obrađivati temeljna načela neovisnosti sudbene vlasti jer su objašnjena u Mišljenju br. 1 CCJE-a (2001.). O odnosu između sudova i​medija raspravljalo se u Mišljenju br. 7 (2005.), Dio C, pa se ni to neće detaljno obrađivati u ovom Mišljenju.

5.    Ovo Mišljenje pripremljeno je na temelju prethodnih Mišljenja CCJE-a, dokumenta CCJE-a Magna Carta sudaca (2010.) te relevantnih instrumenata Vijeća Europe, među kojima su Europska povelja o zakonima za suce (1998.) i Preporuka CM/Rec(2010)12 Odbora ministara o sucima: neovisnost, učinkovitost i odgovornosti (u daljnjem tekstu: „Preporuka CM/Rec(2010)12”). U njemu se također uzimaju u obzir sljedeći tekstovi: Kijevske Preporuke OESS-a o neovisnosti sudbene vlasti u istočnoj Europi, južnom Kavkazu i središnjoj Aziji (2010.) – sudska uprava, odabir sudaca i odgovornost (u daljnjem tekstu: „Kijevske Preporuke”); Izvješće Europske mreže sudbenih vijeća (ENCJ) o neovisnosti i odgovornosti sudbene vlasti za 2013. – 2014. (u daljnjem tekstu „Izvješće ENCJ-a za 2013. – 2014.”); izvješća Venecijanske komisije o vladavini prava (ožujak 2011.), o neovisnosti pravosudnog sustava, Dio I.: neovisnost sudaca (ožujak 2010.) i Mišljenje br. 403/2006 Venecijanske komisije o imenovanju sudaca usvojeno na 70. plenarnoj sjednici održanoj 16. – 17. ožujka 2007. (u daljnjem tekstu: „Venecijanska komisija, imenovanja sudaca, 2007.”); Bangalorška načela ponašanja sudaca (2002.); Izvješća glavnog tajnika Vijeća Europe (2014.) i (2015.); Kodeks iz New Delhija za minimalne standarde neovisnosti sudbene vlasti (Standardi iz New Delhija iz 1982.). U ovom Mišljenju uzeti su u obzir odgovori država članica na upitnik o neovisnosti sudbene vlasti i njezinom odnosu s drugim državnim vlastima u modernoj demokraciji kao i pripremni izvještaj koji je sastavila gđa Anne SANDERS (Njemačka), znanstveni stručnjak kojeg je imenovalo Vijeće Europe. Osim toga, u Mišljenje su uključeni zaključci sa seminara održanog u Strasbourgu 19. ožujka 2015.[10] U Mišljenju su također upotrijebljeni zaključci sa seminara u organizaciji Norveške udruge sudaca održanog u Bergenu (Norveška) 4. lipnja 2015.[11]

II. Ustavni okvir moderne demokracije: kako se u njega uklapa sudbena vlast?

6.    Općenito je prihvaćeno da načelo diobe vlasti treba biti temelj svake moderne demokratske države[12]. Sudbena vlast jedan je od tri osnovna stupa moderne demokratske države te ima jednaku vrijednost kao i ostale dvije vlasti[13]. Sve tri vlasti pružaju javne usluge i moraju jedna drugoj odgovarati za svoje postupke. U demokratskoj državi u kojoj je na snazi vladavina prava, nijedna od tri državne vlasti ne djeluje u vlastitom interesu, već u interesu naroda kao cjeline. U demokratskoj državi u kojoj je na snazi vladavina prava („Etat de droit” ili „Rechtsstaat”), sve tri vlasti moraju djelovati na temelju zakona i u okviru ograničenja propisanih zakonom. Odgovori država članica koje su dale u upitniku pokazuju da sve države članice priznaju ta temeljna načela.

7.    U demokratskom društvu odgovornost je na zakonodavcu da uspostavi pravni okvir u kojem i zahvaljujući kojem društvo funkcionira. Izvršna vlast odgovorna je za upravljanje društvom (u mjeri u kojoj je taj zadatak povjeren javnim dužnosnicima), u skladu s pravnim okvirom koji je odredila zakonodavna vlast. Funkcija sudbene vlasti jest da sudi o odnosima između članova društva i države te između samih članova društva. Sudbena vlast također se često poziva suditi o odnosu između dvije ili čak sve tri državne vlasti[14]. Sve to mora biti izvedeno u skladu s načelima vladavine prava. Neovisan i učinkovit pravosudni sustav jedan je od temelja vladavine prava[15]. Stoga cilj svakog neovisnoga i učinkovitoga pravosudnog sustava mora biti da osigura pošteno, nepristrano suđenje u pravnim sporovima štiteći na taj način prava i slobode svih osoba koje traže pravdu. Kako bi se postigao taj cilj, sud mora u svakom konkretnom slučaju pronaći relevantne činjenice u pravičnom postupku, primjenjivati zakon i mora pružiti učinkovite pravne lijekove. U kaznenim predmetima sudovi moraju nepristrano i samostalno odlučiti o tome trebaju li i na koji način određeni postupci biti kažnjeni[16]. U suvremenim demokratskim državama neovisna sudbena vlast osigurat će da se vlade mogu pozivati na odgovornost za svoje postupke koji su podložni sudskom nadzoru te će biti odgovorna za ispravnu primjenu propisno donesenih zakona. Sudbena vlast također osigurava, u većoj ili manjoj mjeri (ovisno o ustavnim odredbama u pojedinoj državi), da su zakoni u skladu sa svim relevantnim ustavnim odredbama ili višim zakonima, kao što su zakoni Europske unije[17].

8.    Vrlo različite povijesti, kulture i pravne tradicije država članica Vijeća Europe dovele su do različitih „modela” ustavnih struktura koji se, u mnogim slučajevima, neprestano razvijaju. Globalizacija i rastući utjecaj međunarodnih i europskih organizacija traže promjene ustavnih struktura pojedinih država članica. Konkretno, odluke ESLJP-a znatno su pridonijele unapređenju zaštite ljudskih prava i neovisnosti sudbene vlasti te su imale utjecaj na ustave država članica. Međutim, svi ti utjecaji doveli su i do sukoba u odnosu između triju državnih vlasti, posebice u odnosima između sudbene vlasti i druge dvije vlasti.

9.    U načelu, tri vlasti demokratske države trebale bi biti komplementarne, da nijedna od njih nije „glavna” ili dominantna nad drugima[18]. U demokratskoj državi vrhovnu vlast u konačnici predstavlja volja naroda, izražena kroz odgovarajući demokratski postupak (suverenitet naroda). Također je iluzorno vjerovati da bi jedna od triju državnih vlasti mogla funkcionirati potpuno odvojeno od drugih. Tri vlasti ovise jedna o drugoj kako bi osigurale cjelovitost javnih usluga potrebnih u demokratskom društvu. Dakle, dok zakonodavna vlast pruža zakonski okvir, sudbena vlast ga mora tumačiti i primijeniti na temelju svojih odluka, a izvršna vlast često je odgovorna za izvršenje sudskih odluka u interesu društva[19]. Na taj način tri vlasti funkcioniraju u odnosu međuovisnosti, odnosno konvergencije i divergencije. Prema tome, ne može nikada doći do potpune „diobe vlasti”[20]. Naprotiv, tri državne vlasti funkcioniraju kao sustav provjera i ravnoteža zbog kojega su sve one odgovorne u interesu društva kao cjeline. Stoga je potrebno prihvatiti da je postojanje određene razine napetosti između vlasti u demokratskoj državi neizbježno. Ako postoji takva „kreativna napetost”, time se pokazuje da svaka vlast provodi nužnu provjeru ostalih vlasti i time pridonosi održavanju odgovarajuće ravnoteže. Ako nema takvih napetosti između triju vlasti, mogla bi nastati sumnja da su jedna ili dvije vlasti prestale pozivati ostale na odgovornost u ime društva kao cjeline te da je taj način jedna ili više vlasti stekla nadmoć nad drugima. Dakle, napetosti između sudbene vlasti i drugih dviju državnih vlasti ne moraju nužno biti viđene kao prijetnja sudbenoj vlasti ili njezinoj neovisnosti, nego kao znak da sudbena vlast ispunjava svoju ustavnu obvezu pozivanja drugih vlasti na odgovornost u ime društva kao cjeline.

III. Neovisnost sudbene vlasti i dioba vlasti

10.  Sudbena vlast mora biti neovisna kako bi ispunila svoju ulogu u odnosu na druge državne vlasti, društvo u cjelini i strane u sudskim sporovima[21]. Neovisnost sudaca nije isključivo pravo ili povlastica koja im je odobrena u njihovom vlastitom interesu, već im je zajamčena u interesu vladavine prava i svih onih koji traže i očekuju pravdu. Neovisnost sudbene vlasti jest sredstvo kojim se osigurava nepristranost sudaca. Stoga je ona preduvjet kako bi se svim građanima (i ostalim državnim vlastima) zajamčila jednakost pred sudovima[22]. Neovisnost sudbene vlasti neizostavan je element njezine dužnosti da donosi nepristrane odluke[23]. Samo nezavisna sudbena vlast može učinkovito zajamčiti poštovanje prava svih članova društva, posebice onih skupina koje su ugrožene ili nepopularne[24]. Dakle, neovisnost je temeljni uvjet koji omogućuje sudbenoj vlasti da štiti demokraciju i ljudska prava[25].

11.  Načelo diobe vlasti samo je po sebi jamstvo neovisnosti sudbene vlasti[26]. Međutim, unatoč tome što je važnost neovisnosti sudbene vlasti često bila naglašavana, mora se istaknuti da nitko, uključujući sudbenu vlast, ne može biti potpuno neovisan od svakog utjecaja, posebice socijalnih i kulturnih utjecaja u okviru društva u kojem djeluje. Naposljetku, „nijedan čovjek nije otok, sasvim sam za sebe”[27]. Nijedna sudbena vlast, baš kao ni bilo koja druga vlast u demokratskoj državi, nije potpuno neovisna. Sudbena se vlast oslanja na druge da joj osiguraju sredstva i usluge, posebice na zakonodavnu vlast da osigura financije i pravni okvir koji ona mora tumačiti i primjenjivati. Iako je zadatak donošenja presuda u skladu sa zakonom povjeren sudbenoj vlasti, javnost se oslanja na izvršnu vlast da će izvršiti sudske odluke. Propusti u izvršavanju sudskih odluka potkopavaju sudbenu vlast i dovode u pitanje diobu vlasti[28]. Iako sve tri vlasti dijele odgovornost u pogledu jamčenja postojanja odgovarajuće diobe između njih, ni to načelo ni načelo neovisnosti sudbene vlasti ne bi trebalo isključiti dijalog između državnih vlasti. Naprotiv, postoji temeljna potreba za pristojnim dijalogom između svih njih koji uzima u obzir potrebnu razdvojenost, kao i nužnu međuovisnost vlasti. Međutim, i dalje je neophodno da sudbena vlast ostane na udaljenosti od neprikladnih odnosa s drugim državnim vlastima i nepriličnog utjecaja s njihove strane[29].

IV. Zakonitost sudbene vlasti i njezinih elemenata

A. Važnost zakonitosti       

12.  Svaka od triju državnih vlasti ima vrlo značajnu ovlast. Zakonodavna vlast izrađuje zakone i raspodjeljuje državni proračun. Izvršna vlast upotrebljava svoje ovlasti, koje znaju ići i do upotrebe fizičke sile (u okviru zakona) kako bi podržala i provodila zakone određene države. Sudbena vlast donosi odluke u predmetima od temeljne važnosti za građane pojedince i za društvo u cjelini, ali svojim presudama i rješenjima utječe i na uobičajene predmete pojedinaca koji traže pomoć od sudova. Kako bi to mogli raditi, sucima su dodijeljena vrlo široka prava i ovlasti. Ta prava i ovlasti ostvaruju se u ime društva kao cjeline. Prema tome, društvo i druge državne vlasti moraju se uvjeriti da svi oni koji imaju prava i ovlasti (odnosno suci pojedinačno i kolektivno) imaju i zakonit temelj na kojem će ih ostvarivati u ime društva kao cjeline. U svim modernim demokratskim državama barem jedno tijelo zakonodavne vlasti izravno biraju građani države. Stoga se može nedvojbeno reći da zakonodavne i izvršne vlasti čiji su predstavnici izabrani (izravno ili neizravno) moraju imati „demokratsku zakonitost”. Sasvim je opravdano postaviti pitanje: odakle proizlazi „zakonitost” sudbene vlasti?

B. Različiti elementi zakonitosti sudbene vlasti

(1)  Sudbena vlast kao cjelina

13.  Sudbena vlast stvorena je kao dio ustavnog okvira demokratskih država koje su utemeljene na vladavini prava. Po definiciji, ako je ustavni okvir neke države zakonit, onda je sudbena vlast u okviru tog ustava jednako zakonita i nužna, kao sastavni dio demokratske države, kao i ostale dvije vlasti[30]. Sve države članice imaju neki oblik ustava koji je na različite načine (npr. tradicijom ili općim izborima) prihvaćen kao zakonit temelj države. Ustavi svih država članica priznaju i stvaraju (eksplicitno ili implicitno) ulogu sudbene vlasti koja treba omogućiti poštovanje vladavina prava i donositi odluke u sporovima primjenjujući zakon u skladu sa zakonodavstvom i sudskom praksom. Dakle, činjenica da ustav stvara sudbenu vlast kako bi obavljala navedenu ulogu može samo dodijeliti zakonitost sudbenoj vlasti kao cjelini. Pri donošenju odluka u sporovima, svaki sudac ostvaruje svoje ovlasti kao dio sudbene vlasti. Prema tome, sama činjenica da je sudbena vlast dio ustava države daje zakonitost ne samo sudbenoj vlasti u cjelini, već i svakom pojedinačnom sucu. 

(2)  Ustavna ili formalna zakonitost pojedinačnih sudaca

14.  U svrhu obnašanja sudačkih dužnosti ozakonjenih ustavom, svaki sudac treba biti imenovan i tako postati dio sudbene vlasti. Svaki pojedinačni sudac, koji je imenovan u skladu s ustavom i drugim važećim propisima, time stječe njegov ili njezin ustavni autoritet i ustavnu zakonitost. Imenovanje u skladu s ustavnim i zakonskim propisima implicitno dodjeljuje svakom sucu autoritet i odgovarajuće ovlasti za primjenu zakona onako kako ih je izradila zakonodavna vlast ili kako su ih protumačili drugi suci. Zakonitost dodijeljena pojedinačnom sucu njegovim imenovanjem u skladu s ustavom i drugim pravnim propisima pojedine države predstavlja „ustavnu ili formalnu zakonitost” pojedinačnog suca.

 

15.  CCJE je utvrdio različite metode imenovanja sudaca u državama članicama Vijeća Europe[31]. U njih ubrajamo, na primjer, imenovanje koje provodi sudbeno vijeće ili neko drugo neovisno tijelo, izbor u parlamentu ili imenovanje od strane izvršne vlasti. Kao što je CCJE istaknuo, svaki sustav ima svoje prednosti i nedostatke[32]. Može se reći da imenovanje od strane parlamenta i, u manjoj mjeri, izvršne vlasti, može dati dodatnu demokratsku zakonitost[33], iako te metode imenovanja nose sa sobom rizik od politizacije i ovisnosti o tim drugim vlastima[34]. Za suočavanje s navedenim rizicima CCJE savjetuje da se svaka odluka koja se odnosi na imenovanje ili karijeru suca temelji na objektivnim kriterijima i da je donese neovisno tijelo ili da se temelji na jamstvima kako bi se osiguralo da se donosi isključivo na temelju takvih kriterija[35]. CCJE također preporučuje sudjelovanje neovisnoga tijela sastavljenoga od značajnog broja sudaca koje su demokratskim putem izabrali drugi suci u odlukama koje se tiču imenovanja ili napredovanja sudaca[36]. Ustavna zakonitost pojedinačnih sudaca koji imaju sigurnost mandata ne smije se ugroziti zakonodavnim ili izvršnim mjerama nastalima kao posljedica promjena u političkoj vlasti.  

 

(3)  Funkcionalna zakonitost pojedinačnih sudaca

16.  Imenovanje sudaca u skladu s ustavom i zakonima države, ostvarivanje ustavne uloge sudaca koja se sastoji od donošenja presuda u sporovima u skladu s pravnim okvirom koji je uspostavila zakonodavna vlast te nužnost toga da se svaki sudac obveže da će raditi poštujući utvrđene zakonske odredbe o ponašanju – sve to daje sucima početnu zakonitost. Ali zakonitost se ne može tu zaustaviti. Kao što je CCJE prethodno istaknuo, povjerenje koje javnost ima u sudsku vlast i poštovanje prema njoj jamstvo su učinkovitosti pravosudnog sustava[37]. Za postizanje i neprestano održavanje zakonitosti svaki pojedinačni sudac, kao i sudbena vlast u cjelini, moraju zadobiti i zadržati povjerenje javnosti. Ova druga vrsta zakonitosti može se nazvati „funkcionalna zakonitost”.

17.  „Funkcionalna zakonitost” mora se zaslužiti radom na najvišoj mogućoj razini kvalitete koji je u skladu s visokim etičkim standardima. U svojim je prethodnim Mišljenjima CCJE objasnio različite aspekte dobrog rada sudstva i načine održavanja i poboljšanja kvalitete i učinkovitosti pravosudnih sustava u interesu društva. CCJE je tako oblikovao više Mišljenja o različitim načinima postizanja toga, odnosno o početnoj i naknadnoj obuci sudaca[38], pravičnom suđenju u razumnom roku[39], učinkovitoj primjeni međunarodnog i europskog prava[40], sudbenim vijećima u službi društva[41], kvaliteti sudskih odluka[42], učinkovitoj provedbi sudskih odluka[43], informacijskim tehnologijama[44], specijalizaciji sudaca[45] i vrednovanju sudaca[46]. CCJE je izjavio da, u cilju pružanja sudskih usluga visoke kvalitete, sudbena vlast mora također na odgovarajući način surađivati​s tužiteljima[47] i odvjetnicima[48]. Primjenom tih načela pojedinačni suci i sudstvo u cjelini trebali bi postići općeniti cilj donošenja presuda najveće moguće kvalitete u skladu s visokim etičkim standardima. Pojedinačni suci i sudstvo u cjelini očuvat će zakonitost i poštovanje svojih građana svojom učinkovitošću i kvalitetom svojega rada.

18.  Suci moraju ispunjavati svoje dužnosti poštujući odredbe utvrđene u disciplinskim i postupovnim propisima[49] i (očito) kaznenom zakonu. Ovlasti suca povezane su s vrijednostima istine, pravde, poštenja i slobode. Stoga suci moraju obavljati svoje dužnosti u skladu s najvišim standardima profesionalnog ponašanja[50]. U svojem Mišljenju br. 3 (2002.) CCJE je analizirao takve standarde i načela profesionalnog ponašanja[51]. Rad u okviru tih načela jamči zakonitost pojedinačnih sudaca koji su dio sudbene vlasti kao cjeline.

19.  Kao i sve druge vlasti, tako i sudbena mora zaslužiti povjerenje javnosti pokazujući odgovornost prema društvu i drugim državnim vlastima[52]. Stoga je potrebno ispitati zašto i kako sudbena vlast i pojedinačni suci moraju biti odgovorni prema društvu. 

V. Odgovornost sudbene vlasti

A.Zašto je odgovornost važna?

20.  U posljednjih nekoliko godina javne službe postale su otvorenije i prihvatile to da moraju pružati bolja objašnjenja svojeg rada građanima kojima stoje na usluzi. Kao posljedica toga, pojam odgovornosti prema javnosti postaje sve važniji u javnom životu[53]. Javno tijelo bit će „odgovorno” ako pruži objašnjenja za svoje postupke i, što je jednako važno, preuzme odgovornost za njih. Ta „odgovornost” jednako je važna za sudbenu vlast kao i za ostale državne vlasti, jer je uloga svih njih služiti građanima[54]. Štoviše, pod uvjetom da se održava odgovarajuća ravnoteža, načela neovisnosti i odgovornosti sudbene vlasti nisu nepomirljive suprotnosti. U pravosudnom kontekstu pojam „odgovornost” treba shvatiti kao da uključuje obvezu izvještavanja, to jest, navođenja razloga i objašnjavanja odluka i ponašanja u pogledu predmeta u kojima suci moraju presuditi. „Odgovornost” ne znači da je sudbena vlast odgovorna ili podređena drugoj državnoj vlasti jer bi se time izdala njezina ustavna uloga neovisnoga tijela čija se funkcija sastoji u donošenju nepristranih presuda koje su u skladu sa zakonom. Kad bi sudbena vlast bila „odgovorna” drugim državnim vlastima u smislu da je odgovorna ili podređena njima, onda sudbena vlast ne bi mogla, u predmetima koji uključuju te druge državne vlasti, ispuniti svoju ustavnu ulogu kao što je gore navedeno.

21.  Sudbena vlast (kao i ostale dvije državne vlasti) pruža javnu uslugu. Očigledno je samo po sebi da ona treba biti odgovorna (u prethodno navedenom smislu) prema društvu kojem služi. Sudska vlast mora svoje ovlasti primjenjivati u interesu vladavine prava i onih koji traže i očekuju pravdu[55]. Dakle, sudbena vlast ima odgovornost prikazivati ostalim državnim vlastima i društvu u cjelini načine primjene svoje ovlasti, autoriteta i neovisnosti[56]. Korisnici suda zahtijevaju sve veću učinkovitost sudskoga sustava, a na važnosti sve više dobiva i bolji pristup sudovima[57]. Učinkovitost i dostupnost smatraju se dvama aspektima kojima se pokazuje „odgovornost”. CCJE je već prije prepoznao te trendove. Navodeći da, u demokratskom društvu, sudstvo treba omogućivati pravdu na najvišoj razini kvalitete i uz odgovarajuću odgovornost prema društvu, CCJE je istaknuo jedan aspekt sudske „odgovornosti” prema društvu u cjelini[58].

22.  Postoje i drugi razlozi zbog kojih bi sudbena vlast trebala biti odgovorna drugim državnim vlastima u prethodno navedenom smislu. Prvo, zakonodavna je vlast ta koja stvara zakonodavni okvir koji sudbena vlast primjenjuje. Dakle, zakonodavna vlast ima pravo, na temelju pravilno formuliranih razloga, tražiti objašnjenje o tome kako sudbena vlast u svojim odlukama tumači i primjenjuje zakone koje je ona donijela. Drugo, za ispunjavanje svojih dužnosti prema društvu sudbena vlast dobiva financijska sredstva putem odluka zakonodavne vlasti i, u mnogim državama članicama, izvršne vlasti. Kao što je CCJE prethodno naglasio, opća načela i standardi Vijeća Europe nameću državama članicama obvezu da stave na raspolaganje financijska sredstva koja odgovaraju potrebama različitih pravosudnih sustava[59]. Iz odgovora na upitnik CCJE-a jasno je vidljivo da se administrativna i financijska autonomija pravosudnih sustava znatno razlikuju u pojedinim državama članicama. CCJE je preporučio povećanje administrativne i financijske autonomije sudova kako bi se zaštitila neovisnost sudbene vlasti[60]. Međutim, bez obzira na način organizacije upravljanja proračunom i administracijom sudbene vlasti u određenoj državi, resurse joj dodjeljuje parlament i u konačnici dolaze od poreznih obveznika. Dakle, baš kao što su zakonodavna i izvršna vlast odgovorne za način na koji dodjeljuju sredstva, tako i sudbena vlast mora objasniti društvu način na koji troši financijska sredstva koja su joj dodijeljena za ispunjavanje njezinih dužnosti prema društvu[61].

B.   Kako se odgovornost treba provoditi?

(1)    Za što bi sudbena vlast trebala snositi odgovornost?

23.  Sudstvo ima za cilj rješavanje sporova i, odlukama koje donosi, sudbena vlast ispunjava i „normativnu” i „edukativnu” ulogu, pružajući građanima relevantne smjernice, informacije i jamstva u pogledu zakona i njegove praktične primjene[62]. Stoga sudbena vlast mora prije svega biti odgovorna u pogledu rada sudaca u donošenju odluka u predmetima koji su izneseni pred njih, preciznije, u pogledu njihovih odluka i razloga za donošenje istih. Sudske odluke moraju biti podložne kontroli i žalbi[63]. Ovu glavnu obvezu mogli bismo nazvati „pravosudna odgovornost”. U skladu s temeljnim načelom neovisnosti sudbene vlasti, žalbeni je sustav u načelu jedini način na koji sudska odluka može biti poništena ili izmijenjena nakon što je donesena i jedini način na koji se suci mogu pozivati na odgovornost za svoje odluke, osim ako nisu postupali u zloj vjeri.

24.  U zemljama u kojima su suci odgovorni za upravljanje sudskim sustavom (što ponekad uključuje upravljanje sudskim proračunom), sudbena vlast mora za svoje upravljanje odgovarati drugim državnim vlastima i društvu u cjelini[64]. U ovom području, suci kojima je povjereno upravljanje javnim sredstvima u načelu su u istom položaju kao i bilo koje druge javno tijelo koje je odgovorno za trošenje novca poreznih obveznika.

(2)    Kome suci trebaju odgovarati?

25.  Suci pojedinačno i sudbena vlast u cjelini odgovorni su na dvije razine. Prvo, oni su odgovorni (u gore navedenom smislu) prema stranama u sporu koje traže pravdu u okviru određenog sudskog postupka. Drugo, oni su odgovorni (u istom smislu) prema drugim državnim vlastima i, preko njih, prema društvu u cjelini.

(3)  Na koji način se to provodi?

(a)  Različiti elementi odgovornosti

26.  Postoje različiti oblici odgovornosti. Prvo, kao što je gore objašnjeno, suci se pozivaju na odgovornost za svoje odluke putem žalbenoga postupka („pravosudna odgovornost”). Drugo, suci moraju raditi na transparentan način. Održavajući javna saslušanja i donoseći obrazložene presude koje su dostupne javnosti (osim u iznimnim okolnostima), suci će objasniti svoje postupke i svoje odluke stranama u sporu koje traže pravdu. Na taj način suci također odgovaraju za svoje postupke ostalim državnim vlastima i društvu u cjelini. Ovaj oblik odgovornosti može se opisati kao „odgovornost objašnjavanja”. Treće, ako je sudac poduzeo neprimjerene radnje, on/ona mora biti pozvan na odgovornost na rigorozniji način, npr. primjenom disciplinskih postupaka i, po potrebi, kaznenoga zakona. To možemo nazvati „kaznenom odgovornošću”.

(b)                 Odgovornost obrazlaganja odluka

(i) Javna saslušanja i presude

27.  Temeljna pravila rada sudstva, kao što je zahtjev za održavanjem javnih saslušanja i donošenja razumnih presuda koje su dostupne javnosti, zasnivaju se na načelu prema kojem suci moraju odgovarati za svoja ponašanja i odluke. U javnim saslušanjima suci će saslušati izjave strana u sporu i svjedoka kao i izlaganja odvjetnika. Suci će (najčešće) objasniti zakon pred javnosti. Javnost može prisustvovati javnim saslušanjima na sudu kako bi se bolje upoznala sa zakonima i ponašanjem suca (ili sudaca) prema stranama u sporu[65]. Ovaj postupak otvoren javnosti osigurava pošteno suđenje u skladu s člankom 6. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. Štoviše, sudjelovanjem na saslušanjima (ili, u nekim državama, praćenjem saslušanja na televizijskom programu[66] ili putem interneta) te pregledavanjem izvješća o saslušanjima, javnost ima mogućnost boljeg razumijevanja sudskog postupka. Na taj se način suci i sudbena vlast općenito također pozivaju na odgovornost. Iako su formalna postupovna pravila važna za povjerenje javnosti u sudbenu vlast, konkretna iskustva građana koji su promatrali sudbenu vlast na djelu te dostupnost točnih informacija objavljenih u medijima u pogledu vođenja pojedinačnih postupaka, predstavljaju odlučujući čimbenik[67].

28.  Suci moraju navesti razloge za svoje odluke, koje bi također trebale biti javno dostupne, osim u iznimnim okolnostima. Na taj način suci snose odgovornost za svoje odluke i omogućuju stranama u sporu i društvu u cjelini da shvate i propituju njihovo rasuđivanje. Stoga, kao što je CCJE prethodno naveo, odluke moraju biti lako razumljive[68]. U slučaju da se gubitnička strana ne slaže s odlukom, ona može podnijeti žalbu. Postojanje (pa čak i prijetnja) mogućnosti žalbe trebalo bi osigurati donošenje sudskih odluka visoke kvalitete u razumnom roku. To je u interesu strana u sporu, ali i društva u cjelini. U predmetu u kojem odluka nije donesena u razumnom roku[69] mogu se zatražiti posebni pravni lijekovi, po mogućnosti na lokalnim sudovima ili, ako takvi lijekovi nisu dostupni, na Europskom sudu za ljudska prava. Nakon što sudac ispuni svoju dužnost i donese odluku, javni interes zahtijeva da se ona brzo i učinkovito izvrši[70]. U tom pogledu, sudbena vlast često se oslanja na izvršnu vlast da provede njezine odluke.

(ii) Drugi mehanizmi odgovornosti obrazlaganja

29.  Postoji nekoliko drugih načina da se sudbena vlast poziva na odgovornost za svoj rad i, po potrebi, za upravljanje pravosudnim sustavom. Druge vlasti nikada ne smiju zloupotrijebiti te načine kako bi se umiješale u rad sudbene vlasti. Jedan očigledan način izvan je okvira sudbene vlasti: primjerice, godišnja izvješća koja su dostupna javnosti. Ostale vanjske metode kojima se sudbena vlast može pozivati na odgovornost su kako slijedi: revizije koje provode javni revizorski odbor, inspektorati[71], ali i istrage. Na lokalnoj ili nacionalnoj razini, mnoge države članice uspostavile su instituciju „pučkog pravobranitelja”, državnih odvjetnika ili odvjetnika građana ili miritelja te glavnih inspektora, koje imenuje izvršna vlast ili parlament, često uz značajan stupanj samostalnosti. Njihova misija često se odnosi na pozivanje sudbene vlasti na odgovornost. (Pitanje kako postići pravilnu ravnotežu između nužnog izvještavanja i vanjskog uplitanja raspravljat će se u poglavlju VI. u nastavku).

30.  Drugi načini su interni: pojedinačno vrednovanje sudaca. U većini država članica suci podliježu nekom obliku pojedinačnog vrednovanja u određenom trenutku svoje karijere nakon imenovanja. Vrednovanje može biti korisno sredstvo za pozivanje sudaca na odgovornost. Sukladno pojašnjenju CCJE-a, pojedinačno vrednovanje rada sudaca može pomoći u dobivanju informacija o sposobnostima pojedinih sudaca te o jakim stranama i slabostima pravosudnoga sustava. Vrednovanje može pomoći u utvrđivanju najboljih kandidata za unapređenje, čime se održava ili čak poboljšava kvaliteta pravosudnog sustava[72]. Vrednovanje se ne smije zloupotrijebiti, npr. za stvaranje političkog pritiska na određenog suca ili dovođenje pojedinačnih presuda u pitanje.

(iii) Dijalog s ostalim državnim vlastima

31.  Svaki od triju državnih vlasti ovisi o ostalim dvjema kako bi mogla učinkovito funkcionirati. Dijalog između sviju strana neophodan je za poboljšanje učinkovitosti pojedine vlasti i suradnju s drugim dvjema vlastima. Pod uvjetom da se takav dijalog odvija u ozračju uzajamnog poštovanja i da se posebna pozornost posveti očuvanju neovisnosti i nepristranosti svih sudaca koji sudjeluju[73], te će rasprave biti korisne za sve tri državne vlasti[74]. CCJE je naglasio važnost toga da suci sudjeluju u raspravama u pogledu nacionalne pravosudne politike. Osim toga, članove sudbene vlasti treba konzultirati i trebaju igrati aktivnu ulogu u izradi svih zakona vezanih za njihov status i za funkcioniranje pravosudnog sustava[75]. Stručnost sudaca također je vrlo dragocjena kad se radi o pitanjima koja se ne tiču pravosudne politike. Na primjer, svjedočeći pred parlamentarnim odborima, predstavnici sudbene vlasti (npr. najviše tijelo sudbene vlasti ili Visoko sudbeno vijeće) mogu izraziti zabrinutosti u pogledu zakonodavnih projekata i prenijeti stav sudbene vlasti o različitim praktičnim pitanjima. Neke države članice izvijestile su o pozitivnim iskustvima u takvim dijalozima[76]. U nekim državama članicama sudbena vlast ulazi u dijalog s izvršnom vlasti kada suci uzmu privremeni dopust od rada u sudbenoj vlasti kako bi radili u građanskom ili kaznenom odjelu ministarstva pravosuđa[77]. U drugim državama članicama, međutim, to se smatra kršenjem načela sudske neovisnosti[78].

(iv) Dijalog s javnošću 

 

32.  Kao što je CCJE prethodno napomenuo, dijalog s javnošću, izravno ili putem medija, od presudne je važnosti kako bi se građani bolje upoznali s pravom i kako bi se povećalo njihovo povjerenje u sudbenu vlast[79]. U nekim državama članicama, imenovanje sudaca porotnika smatra se stvaranjem korisne veze između sudbene vlasti i javnosti. CCJE preporučuje u svojem Mišljenju br. 7 (2005.) o „pravosuđu i društvu” da sudbena vlast i pojedinačni sudovi uspostave izravan dijalog s medijima i javnosti[80]. Na primjer, sudovi bi trebali preuzeti edukativnu ulogu organiziranjem posjeta za učenike i studente, pružanjem informacija te aktivnim objašnjavanjem sudskih odluka javnosti i medijima kako bi se poboljšalo njihovo razumijevanje sustava i izbjegli nesporazumi[81]. Iako uspostavljanje odnosa s medijima predstavlja određeni rizik, sudovi mogu bliskim kontaktima i dinamičnim objašnjenjima spriječiti stvaranje krive slike o pravosudnom sustavu u javnosti. Sudbena vlast može na taj način odgovarati društvu i osigurati da javnost dobije točnu sliku o pravosudnom sustavu koja odražava napore koje suci ulažu. Na taj način suci također mogu pokazati javnosti da postoje ograničenja u opsegu djelovanja pravosudnog sustava[82].  

(c)  „Kaznena odgovornost”

33.  Kao što je CCJE prethodno istaknuo, svi postupci sudstva moraju biti u skladu s važećim načelima profesionalnog ponašanja, utvrđenim disciplinskim propisima i, u okviru uvjeta kojima se čuva neovisnost i nepristranost sudbene vlasti, kaznenim pravom. Načela profesionalnog ponašanja trebaju biti odvojena od njihove primjene putem disciplinskih sustava[83]. Uzevši u obzir važnost etike i integriteta za povjerenje javnosti u sudbenu vlast, suci imaju obvezu časnog ponašanja u okviru svog posla, ali i u privatnom životu[84] te će biti odgovorni za svoje ponašanje koje nije u skladu s prihvaćenim normama. Ponekad se može dogoditi da ponašanje pojedinih sudaca previše odstupa od normi pa nije dovoljno dati samo objašnjenje za to. Posljedica toga što društvo daje znatne ovlasti i povjerenje sucima jest da mora postojati neki način pozivanja sudaca na odgovornost, pa čak i uklanjanja s njihovih položaja u slučaju nedoličnog ponašanja koje je toliko ozbiljno da bi se opravdalo poduzimanje takve mjere[85]. To je osobito tako u slučajevima sudske korupcije[86] kojom se bitno narušava povjerenje javnosti u nepristranost i neovisnost sudbene vlasti. U ostalim slučajevima nedoličnog ponašanja, primijenit će se kaznena[87], građanskopravna[88] ili disciplinska odgovornost[89], ovisno o prirodi nedoličnog ponašanja.

VI. Kako uvjeti „zakonitosti” i „odgovornosti” utječu na odnos između sudbene vlasti i ostalih dviju državnih vlasti?

34.  Zakonitost i odgovornost vrlo su usko povezane. Sudbena vlast trebala bi nastojati zadržati i pokazati svoju zakonitost tako da bude odgovorna javnosti. Glavni način da se to postigne jest obavljanjem rada na najvišoj mogućoj razini kvalitete i objašnjavanjem svojih postupaka i ponašanja drugim državnim vlastima i, njihovim posredstvom ili izravno, društvu u cjelini. Kao što je gore navedeno, nijedna državna vlast ne može funkcionirati potpuno odvojeno od ostalih dviju. Sve vlasti funkcioniraju u odnosu međuovisnosti. Stoga se preporučuju razmjena informacija i dijalog između sudbene i ostalih državnih vlasti. Međutim, iako se svi gore opisani mehanizmi mogu pokazati dragocjenima u jamčenju toga da sudbena vlast bude odgovorna, postoji također rizik od njihove zloupotrebe.

35.  Puno priznavanje temeljnih jamstava neovisnosti sudbene vlasti, kao što su sigurnost mandata, zabrana promjene funkcije ili mjesta bez pristanka suca, imenovanje i napredovanje bez prisutnosti političkog utjecaja, dovoljna naknada za rad te sigurnost života i imovine[90], predstavlja preduvjet za svaku konstruktivnu raspravu između triju državnih vlasti. Ako se poštuju takva temeljna jamstva, neovisnost sudbene vlasti neće trpjeti nego će, naprotiv, imati koristi od veće zakonitosti stečene zahvaljujući kombinaciji zadovoljavajućeg izvršavanja ustavne funkcije sudbene vlasti i sudjelovanja sudaca u razmjenama informacija. Kontinuitet neovisnosti i zakonitosti sudbene vlasti ne događa se automatski: obje stavke moraju se neprestano nanovo potvrđivati[91]. Najbolji način očuvanja zakonitosti sudbene vlasti i njezine neovisnosti jest izvrsnost u obavljanju funkcije. Kako bi se postigao taj cilj i zadobilo poštovanje javnosti, neovisna i odgovorna sudbena vlast treba biti otvorena za opravdanu kritiku, učiti iz svojih pogrešaka i na taj način neprestano poboljšavati svoj rad. Dakle, neovisnost i odgovornost nisu međusobno proturječne, naprotiv, one jedna drugu obogaćuju. Međutim, važno je naglasiti da sudac nije odgovoran za politike prethodne vlade ili režima. Suci ne smiju biti podvrgnuti kritici ili disciplinskom postupku samo zato što su primijenili zakon koji je usvojila prethodna vlast, osim ako su pogrešno primijenili zakon u zloj vjeri.

36.  Posebno je teško pronaći ravnotežu između potrebe za zaštitom sudskih procesa od iskrivljenih činjenica i pritiska političke naravi te potrebe za otvorenom raspravom o pitanjima od javnog interesa koja se odnose na sudovanje. S jedne strane, kako ističe CCJE, suci moraju prihvatiti da su javne osobe i ne smiju biti pretjerano osjetljivi[92]. Dakle, kada suci surađuju s drugim državnim vlastima i društvom u cjelini, oni moraju sami preuzeti odgovornost za zaštitu svoje neovisnosti[93] i nepristranosti. S druge strane, u svim svojim odnosima sa sudbenom vlasti, ostale državne vlasti moraju poštovati načela neovisnosti i nepristranosti sudbene vlasti. Dijalog između sudbene i ostalih državnih vlasti, kao i sa širom javnosti može se ponekad zloupotrijebiti za podrivanje neovisnosti sudbene vlasti. Na primjer, nije prihvatljivo da ostale državne vlasti kritiziraju odluke sudbene vlasti na način kojim se narušava autoritet sudbene vlasti i potiče neposlušnost, pa čak i nasilje prema sucima[94]. Također je neprihvatljivo da jedna od ostalih državnih vlasti otpusti s položaja u sudstvu člana sudbene vlasti zbog izražavanja važećeg kritičkog komentara, u okviru obavljanja svojih dužnosti, koji se odnosi na jednu od tih ostalih vlasti (ili na njezinoga člana)[95]. Ključno je da se dijalog između triju državnih vlasti te između sudbene vlasti i javnosti, kao i sve inspekcije i istrage koje su poduzimaju, provode se u ozračju uzajamnog poštovanja. Ti postupci ne smiju se ni u kojem slučaju upotrebljavati za utjecanje na određenu sudsku odluku ili za poticanje na nepoštovanje ili neposluh u pogledu sudskih odluka.

37.  Uzevši u obzir građanskopravnu, kaznenu i disciplinsku odgovornost (ono što se gore naziva „kaznena odgovornost”), CCJE ističe da osnovni pravni lijek za pravosudne pogreške, koje ne uključuju zlu vjeru, mora biti žalbeni postupak. Osim toga, kako bi se zaštitila neovisnost sudbene vlasti od nepotrebnog pritiska, velika pažnja mora se posvetiti definiranju položaja sudaca u pogledu kaznene, građanskopravne i disciplinske odgovornosti[96]. Zadaci tumačenja zakona, razmatranja dokaza i vrednovanja činjenica koje provode suci kako bi donijeli presude u sporovima ne bi trebali dovesti do građanskopravne ili disciplinske odgovornosti suca, osim u slučajevima zle namjere, namjerne povrede ili, prema potrebi, grube nepažnje[97]. Nadalje, u slučaju da država mora platiti odštetu strani u sporu zbog propusta u sudovanju, samo država, a ne i strana u sporu, treba imati ovlast za uspostavljanje, kroz sudski postupak, građanskopravne odgovornosti suca[98].

38.  Poznato je da postoje znatne razlike u ustavnim strukturama država članica, iz čega proizlazi da postoje značajne razlike u iskustvima pojedinih država u pogledu načina interakcije između triju vlasti. Međutim, svaka zemlja može učiti iz iskustava drugih. Međunarodna razmjena informacija omogućuje ne samo dijeljenje najbolje prakse, već prvenstveno pomaže u razumijevanju zajedničkih problema i načela. Zato bi se iskustva i prakse svih država članica trebali dijeliti posredstvom međunarodnih i europskih institucija, uključujući posebice tijela Vijeća Europe.

VII. Potreba za ograničenjem u odnosima između triju vlasti

39.  Kao što je već objašnjeno, tri vlasti djeluju u odnosu međuovisnosti. U tom smislu nikada ne može doći do potpune „diobe vlasti”. Međutim, kako bi se postigla odgovarajuća ravnoteža među trima državnim vlastima, svaka se vlast mora na odgovarajući način ograničiti u svojim odnosima s ostalim vlastima.

A. „Suzdržanost sudbene vlasti”

40.  Sudbena vlast, kao jedna od triju državnih vlasti, odgovorna je društvu kojemu služi. Sukladno tomu, temeljna briga sudbene vlasti, kao i ostalih državnih vlasti, uvijek mora biti očuvanje najboljeg interesa javnosti. Time se od sudbene vlasti zahtijeva prepoznavanje društvenih i gospodarskih uvjeta u kojima ostale dvije državne vlasti moraju djelovati. Nadalje, sudbena vlast mora biti svjesna da postoje ograničenja u pogledu njezinih intervencija koje se odnose na političke odluke koje moraju donijeti zakonodavna i izvršna vlast. Stoga svi sudovi u okviru sudbene vlasti moraju paziti da ne izađu izvan zakonitog područja za izvršavanje sudbene vlasti. CCJE priznaje da zakonodavna i izvršna vlast imaju legitimne razloge za zabrinutost da bi sudbena vlast mogla izaći iz granica svoje uloge.

41.  U svojim odnosima s ostalim dvjema državnim vlastima, sudbena vlast mora nastojati izbjeći viđenje drugih da ona štiti samo svoje vlastite interese i tako prenaglašava svoje posebne razloge za zabrinutost. Umjesto toga, sudbena vlast mora preuzeti odgovornost za društvo kojemu služi. Sudbena vlast mora pokazati razumijevanje i odgovornost prema potrebama javnosti i zahtjevima državne blagajne. Sudbena vlast može dati svoj uvid u mogući učinak predloženih odluka zakonodavne ili izvršne vlasti o sposobnosti sudbene vlasti da ispuni svoju ustavnu ulogu. Sudbene vlasti također moraju paziti da se ne protive svim predloženim promjenama u pravosudnom sustavu prozivajući ih napadom na neovisnost sudstva. Međutim, ako su neovisnost sudstva ili sposobnost sudbene vlasti da ostvari svoju ustavnu ulogu ugrožene ili napadnute, sudbena vlast mora braniti svoj stav bez ikakvoga straha. Primjeri odluka koje bi se mogle svrstati u te kategorije jesu masovna smanjenja pravne pomoći ili zatvaranje sudova zbog ekonomskih ili političkih razloga.

42.  Ako je potrebno kritizirati neku drugu državnu vlast ili određenog njezina člana u tijeku donošenja presude u sporu ili kada je to potrebno u interesu javnosti, onda se to mora i napraviti. To znači, primjerice, da sudovi mogu kritizirati zakonodavstvo ili neuspjeh zakonodavne vlasti da uvede zakonodavstvo koje bi sud smatrao odgovarajućim. Međutim, kao i kod ostalih državnih vlasti u odnosu na sudbenu vlast, ona mora upućivati kritike u ozračju uzajamnog poštovanja. Suci, kao i svi drugi građani, imaju pravo sudjelovati u javnoj raspravi pod uvjetom da je ona u skladu s održavanjem njihove neovisnosti ili nepristranosti. Sudstvo nikada ne smije poticati neposluh i nepoštovanje prema izvršnoj i zakonodavnoj vlasti. U svojim profesionalnim i privatnim odnosima s predstavnicima ostalih vlasti suci moraju izbjegavati bilo kakav sukob interesa i svako ponašanje koje bi moglo stvoriti dojam da su neovisnost i nepristranost sudstva te dostojanstvo sudbene vlasti općenito upitni.Dokle god se kritike upućuju u ozračju uzajamnog poštovanja, to može biti korisno za društvo u cjelini. Međutim, uvijek se može dodatno naglasiti da nije prihvatljivo da se na razumne kritičke komentare koje sudbena vlast upućuje ostalim državnim vlastima odgovara otpuštanjem s položaja u sudstvu ili nekim drugim načinom osvete[99]. CCJE također naglašava da nedopušteno ponašanje predstavnika zakonodavne i izvršne vlasti te političara može biti u obliku popustljivosti i, u nekim slučajevima, podrške agresivnim ili čak radikalnim, nasilnim i nezakonitim radnjama protiv sudbene vlasti[100]. Izravna ili neizravna podrška takvim radnjama protiv sudbene vlasti potpuno je neprihvatljiva. Ne samo da su takve radnje izravan napad na neovisnost sudstva, nego se njima i guše zakonite javne rasprave sudaca.

B.   Suzdržanost ostalih vlasti 

43.  Suzdržanosti sudbene vlasti mora odgovarati jednak stupanj odgovornosti i suzdržanosti kod ostalih državnih vlasti. Povrh svega, ostale državne vlasti moraju priznati zakonitu ustavnu funkciju koju sudbena vlast izvršava i osigurati da joj se dodjeljuje dovoljno sredstava kako bi izvršavala svoje funkcije. Funkcija donošenja presuda u svim pravnim sporovima te tumačenja i primjene zakona nužna je za dobrobit moderne demokratske države s vladavinom prava baš kao i funkcije zakonodavne i izvršne državne vlasti. U državi kojom vlada načelo diobe vlasti miješanje radnji jednoga ogranka države i drugih ogranaka mora se održavati u granicama zakona i međunarodno prihvaćenih normi. CCJE smatra da, ako dođe do neopravdanog uplitanja, državne vlasti trebaju predano surađivati kako bi vratile ravnotežu, a na taj način i povjerenje društva u neometano funkcioniranje javnih institucija. U svim slučajevima sukoba sa zakonodavnom ili izvršnom vlasti koji uključuju pojedinačne suce ti bi suci trebali biti u mogućnosti tražiti pomoć od sudbenog vijeća ili nekog drugog neovisnoga tijela, ili imati na raspolaganju neko drugo učinkovito pravno sredstvo[101].

(1)  Preispitivanje imenovanja već odabranih sudaca

44.  Odluke kojima se uklanjaju osnovne mjere zaštite neovisnosti sudstva neprihvatljive su čak i kada su prikrivene[102]. Primjerice, nova parlamentarna većina i vlada ne smiju dovoditi u pitanje imenovanje ili mandat sudaca koji su već imenovani na odgovarajući način. Mandat pojedinih sudaca može se dovesti u pitanje samo ako se u skladu s odgovarajućim sudskim postupcima jasno ustanovi da pojedini sudac krši disciplinske propise ili kazneno pravo.

(2)  Zakonodavstvo: promjene u pravosudnom sustavu

45.  Pitanje kada i koliko često treba mijenjati zakonodavstvo spada u nadležnost zakonodavne vlasti. Međutim, previše promjena u kratkom vremenskom razdoblju treba izbjegavati ako je moguće, barem u sudovanju[103]. Ako dođe do promjena u pravosudnom sustavu, potrebno je voditi računa da se osigura da ih prate odgovarajuće financijske, tehničke i postupovne odredbe te da bude dovoljno ljudskih potencijala[104]. U suprotnom postoji opasnost od nestabilnosti u ispravnom sudovanju te bi javnost mogla (pogrešno) zaključiti da su propusti u upravljanju novim sustavom krivica sudbene vlasti. To može dovesti do nepotrebnog nepovjerenja i sukoba.

(3)  Zakonodavna vlast: parlamentarni istražni odbori

46.  Postoji opasnost od preklapanja pravilne uloge sudaca i uloge parlamentarnoga istražnog odbora. CCJE priznaje da nacionalna ili lokalna parlamentarna tijela mogu, u skladu sa zakonodavstvom mnogih država članica, osnovati odbore za istraživanje društvenih pojava, navodnih kršenja zakona ili loše primjene zakona. Ovlasti tih odbora često su slične ovlastima pravosudnih tijela, kao što su pravo na pozivanje svjedoka, naređivanje objavljivanja ili oduzimanja dokumentacije s dokazima itd. Prema mišljenju CCJE-a, kako bi se očuvala odgovarajuća dioba vlasti, izvješćima odbora za istraživanje općenito se ne bi smjelo ometati istrage ili suđenja koja su pravosudna tijela pokrenula ili će uskoro pokrenuti. Ako se u takvim izvješćima moraju komentirati postojeće sudske odluke u pojedinim slučajevima, to je potrebno napraviti s odgovarajućim poštovanjem te je potrebno suzdržati se od upućivanja bilo kakve kritike u smislu koji bi doveo do revizije donesenih odluka. Međutim, ako se tijekom istrage ispituju mogući nedostaci u sudovanju koji su istaknuti u pojedinom slučaju, ti se postupci mogu, s dužnom pažnjom, ispitati. Istraga nikada ne može zamijeniti pravi sudski postupak.

(4)  „Pučki pravobranitelj”, državni odvjetnici, odvjetnici građana ili miritelji te glavni inspektor

47.  „Pučki pravobranitelj”, državni odvjetnici ili odvjetnici građana ili miritelji te glavni inspektori koje imenuje izvršna vlast ili parlament često djeluju uz značajan stupanj samostalnosti. Njihov je zadatak štititi interese javnosti istraživanjem i rješavanjem pritužbi pojedinaca o navodnom kršenju prava. Obično se radi o tome da javna tijela krše određena prava. Zadatak je tih tijela istražiti pritužbe i pokušati ih riješiti, obično s pomoću preporuka (obvezujućih ili ne) ili posredovanja. Međutim, to može ometati razvoj pojedinačnih predmeta koji su već pokrenuti na sudu ili će se uskoro pokrenuti. Takve intervencije moraju se spriječiti. Stoga CCJE predlaže da se u zakonodavstvu država članica pojasne odnosi između ovlasti „pučkog pravobranitelja” (ili sličnih agencija) i ovlasti sudova. Dobro rješenje može se naći u pravilu koje su usvojile neke države članice prema kojemu bi se trebalo moći obratiti tim agencijama prije obraćanja sudu; ali kad sudski postupci počnu, stranke se mogu obratiti agenciji samo na preporuku suca zaduženog za predmet.

(5)  Upravljanje sudovima i inspekcije

48.  Tijekom posljednjih desetljeća sudbena je vlast uvela samoupravu ili proširila njezin opseg u mnogim državama članicama. Modeli koji se upotrebljavaju u pogledu upravljanja pravosudnim sustavom razlikuju se. U nekim zemljama upravljanje pravosudnim sustavom obavlja ministarstvo pravosuđa, u nekima neovisne agencije, a u nekima sudbena vijeća. CCJE je napravio preporuke o tim pitanjima[105]. U nekim je zemljama izvršna vlast preko ministarstava pravosuđa imala značajan utjecaj na upravljanje sudovima preko predsjednika sudova i pravosudne inspekcije ili u slučajevima kada upravljanje sudom izravno ovisi o ministarstvu pravosuđa. Prisutnost dužnosnika izvršne vlasti u okviru tijela sudova nadležnih za organizaciju potrebno je izbjegavati. Njihova bi prisutnost mogla dovesti do ometanja sudačke funkcije, čime bi se ugrozila neovisnost sudstva.

49.  Problemi u interakciji između izvršne i sudbene vlasti mogu se javiti u onim državama u kojima ministar pravosuđa ili ostala ministarstva ili agencije, npr. one koje imaju ovlast za reviziju i/ili financijski nadzor, imaju moć za naređivanje inspekcija na sudovima. Takve inspekcije mogu imati različite ciljeve. Primjerice, inspekcija se može obavljati radi prikupljanja informacija kako bi se moglo odlučivati o dodjeli financijskih sredstava ili radi dobivanja informacija u pogledu moguće reorganizacije sudske službe ili radi prikupljanja informacija kako bi se poduzele moguće disciplinske mjere protiv osoblja sudova i/ili sudaca. Inspektorate ponekad čine suci ili bivši suci, a ponekad se čak osnivaju u Visokim vijećima pravde. CCJE smatra da, iako se uvidom vanjskih istražitelja može pridonijeti uočavanju nedostataka u određenoj ustanovi, kao što je sudbena vlast, ključno je da se radnje inspektora nikad ne miješaju u razvoj sudskih istraživanja i suđenja. Pravo ostalih vlasti da budu informirane o pravosudnom sustavu ili da ga istraže trebalo bi se u svim slučajevima izvršavati uzimajući u obzir ograničenja koja nameće neovisnost sudstva i (gdje je to određeno zakonom) tajnost sudskih istraživanja. Inspekcije se nikad ne bi smjele odnositi na pojedinačne slučajeve, a ponajmanje na slučajeve koji čekaju suđenje.

(6)  Proračunska autonomija

50.  Posljedice javnih financijskih teškoća, pogotovo onih koje proizlaze iz gospodarske krize 2008. godine, uzrokovale su ozbiljne probleme u mnogim državama članicama. Pristup sudovima i pravnoj pomoći smanjio se, radno opterećenje sudova poraslo je, a sudstvo je restrukturirano. U svojim odgovorima na upitnik mnoge su države članice navele rasprave o naknadi za rad sudaca. Niz godina plaće sudaca bile su jednake, a posljednjih godina čak su i smanjene.

51.  Sukladno ustavnim odredbama prihvaćeno je da u konačnici odluke o financiranju pravosudnog sustava i naknadi za rad sudaca moraju biti u nadležnosti zakonodavne vlasti. No uvijek je potrebno pridržavati se europskih normi. CCJE je donio preporuke o financiranju sudbene vlasti[106]. Sudbena vlast trebala bi objasniti svoje potrebe parlamentu i, po potrebi, ministarstvu pravosuđa. U slučaju ozbiljnog pada gospodarske aktivnosti suci, kao i svi ostali pripadnici društva, moraju živjeti u skladu s ekonomskim mogućnostima društva kojemu služe. Međutim, društvo u cjelini treba kroničan nedostatak financiranja pravosudnog sustava smatrati neprihvatljivim. Razlog tomu leži u tome što takav kroničan nedostatak financiranja narušava temelje demokratskog društva kojim upravlja vladavina prava.  

(7)  Kritike pripadnika izvršne i zakonodavne vlasti

52.  Političari i ostale osobe na javnim položajima u državama članicama često u komentarima zahtijevaju da se ovlasti sudstva ograniče ili pokazuju malo razumijevanja za ulogu neovisnog sudstva. Takvi se komentari upućuju posebno tijekom izbornih kampanja kad su odluke o ustavnim pitanjima donesene ili u slučajevima koji su u tijeku. U načelu sudbena vlast mora prihvatiti da je kritika sastavni dio dijaloga između triju državnih vlasti i društva u cjelini. Međutim, prema mišljenju CCJE-a, postoji jasna granica između slobode izražavanja i zakonite kritike s jedne strane te nepoštovanja i nepriličnog pritiska na sudbenu vlast s druge strane. Političari ne bi smjeli upotrebljavati simplicističke ili demagoške argumente za upućivanje kritika sudbenoj vlasti tijekom političkih kampanja samo kako bi iznijeli neke argumente ili kako bi skrenuli pažnju sa svojih nedostataka. Ni pojedinačni suci ne bi smjeli biti napadnuti osobno. Političari nikad ne smiju poticati nepoštovanje sudskih odluka, a kamoli nasilje nad sucima, kao što je bio slučaj u nekim državama članicama. Izvršna i zakonodavna vlast imaju obvezu pružiti svu potrebnu i odgovarajuću zaštitu kad su funkcije sudova ugrožene napadima ili zastrašivanjima usmjerenima na članove sudbene vlasti. Kada političari upućuju neuravnotežene kritične komentare, to se smatra neodgovornim ponašanjem i uzrokuje ozbiljne probleme jer se na taj način povjerenje javnosti u sudbenu vlast može nehotice ili namjerno narušiti. U takvim slučajevima sudbena vlast mora naglasiti da je takvo ponašanje napad na ustav demokratske države i na zakonitost druge državne vlasti. Takvim se ponašanjem također narušavaju međunarodne norme.

53.  Pojedinačni sudovi i sudbena vlast kao cjelina moraju raspravljati o načinima na koje se treba nositi s takvim kritikama. Pojedinačni suci koji su bili napadnuti često oklijevaju braniti se (posebno u slučaju suđenja koje je u tijeku) kako bi sačuvali svoju neovisnost i pokazali da su i dalje nepristrani. U nekim zemljama sudbena vijeća ili vrhovni sud pomažu sucima u takvim slučajevima. Takvim se reakcijama može ukloniti pritisak s pojedinačnih sudaca. One mogu biti djelotvornije ako ih organiziraju suci koji imaju iskustva u komunikaciji s medijima.

54.  Pravilo prema kojemu se analize i kritike koje jedna državna vlast upućuje drugim vlastima trebaju izraziti u ozračju uzajamnog poštovanja primjenjuje se jednako na sudbenu vlast i na članove zakonodavne i izvršne vlasti. Zapravo je još važnije da sudbena vlast bude izuzetno oprezna jer suci često moraju odlučiti jesu li izvršna ili zakonodavna vlast postupale u skladu sa zakonom. Nadalje, neće se moći ukazati povjerenje odlukama sudbene vlasti koja svojim članovima dopušta izražavanje nerazumnih komentara o drugim državnim vlastima bez poštovanja. Takve vrste primjedbi samo će dovesti do „rata riječima” kojim će se narušiti povjerenje javnosti u sudbenu vlast. U konačnici bi takav „rat” mogao dovesti do toga da sudbena vlast ne može izvršiti svoju ustavnu funkciju presuđivanja u sporovima između građana te građana i države na način koji je neovisan i nepristran te da je javnost svjesna te činjenice. To bi bilo štetno za društvo i demokraciju koje sudstvo ima obvezu štititi.

VIII.: Sažetak ključnih točaka

1.    Sudbena vlast jedna je od triju državnih vlasti u demokraciji. One su komplementarne i nijedna od tih vlasti nije „glavna” ili dominantna nad drugima (stavak 9.).

2.    U demokratskoj državi tri državne vlasti funkcioniraju kao sustav provjera i ravnoteža zbog kojega su sve one odgovorne u interesu društva kao cjeline (stavak 9.).

3.    Načelo diobe vlasti samo je po sebi jamstvo neovisnosti sudbene vlasti. Sudbena vlast mora biti neovisna kako bi izvršavala svoju ustavnu ulogu u odnosu na ostale državne vlasti, društvo općenito i strane u bilo kojem sporu (stavak 10.)

4.    Legitimnost sudbene vlasti i sudaca proizlazi  , ponajprije iz  ustava svake države članice, a sve one su demokracije kojima upravlja vladavina prava. Ustavom se osniva sudbena vlast te se tako dodjeljuje zakonitost sudbenoj vlasti kao cjelini i pojedinačnim sucima koji ostvaruju svoje ovlasti kao dio sudbene vlasti: („ustavna zakonitost”).Ustavna zakonitost pojedinačnih sudaca koji imaju sigurnost mandata ne smije se ugroziti zakonodavnim ili izvršnim mjerama nastalima kao posljedica promjena u političkoj vlasti (stavci 13. – 15. i 44.).

5.    Ustavnu zakonitost sudbene vlasti ponovno potvrđuje povjerenje javnosti u sudbenu vlast i poštovanje iste. Sudstvo mora neprestano zasluživati i zadržavati povjerenje i poštovanje izuzetnim radom najviših standarda: CCJE to naziva „funkcionalnom zakonitošću” (stavci 16. – 19.).

6.    Sudbena vlast (kao i ostale dvije državne vlasti) pruža javne usluge. Stoga sudbena vlast, kao i ostale vlasti, ima odgovornost prikazivanja ostalim državnim vlastima i društvu u cjelini primjenu svoje ovlasti, autoriteta i neovisnosti. To se može nazvati „odgovornošću” (stavci 20. – 22.). Ta se „odgovornost” javlja u nekoliko oblika.

7.    Prvi je oblik sustav žalbi. Sustav žalbi u načelu je jedini način na koji sudska odluka može biti poništena ili izmijenjena nakon što je donesena te je jedini način na koji se suci koji djeluju u dobroj vjeri mogu smatrati odgovornima za svoje odluke. CCJE je to nazvao „pravosudnom odgovornošću” (stavci 23. i 26.).

8.    Kao drugo, suci su odgovorni kroz transparentnog svog rada, javnih saslušanja i donošenja obrazloženih presuda, surađivanja s javnošću i drugim državnim vlastima. CCJE je taj oblik odgovornosti nazvao „odgovornošću obrazlaganja” (stavci 27. – 32.).

9.    Treće, ako je sudac obavljao neprimjerene radnje dovoljno ozbiljne prirode, mora biti pozvan na odgovornost na rigorozan način, npr. preko disciplinskih postupaka i, po potrebi, kaznenog prava. CCJE je to nazvao „kaznenom odgovornošću”. U svim slučajevima potrebno je paziti na očuvanje neovisnosti sudbene vlasti (stavci 33. i 37.).

10.  U pogledu odnosa između triju državnih vlasti: prvo, suci baš kao i svi ostali građani imaju pravo sudjelovati u javnoj raspravi ako je u skladu s održavanjem njihove neovisnosti i nepristranosti (stavak 42.).  

11.  Ostale državne vlasti moraju priznati zakonitu ustavnu funkciju koju sudbena vlast izvršava i osigurati da joj se dodjeljuje dovoljno sredstava kako bi izvršavala svoje funkcije. Analize i kritike koje jedna državna vlast upućuje drugim vlastima trebaju se upućivati u ozračju uzajamnog poštovanja (stavak 42.).

12.  Sudbena vlast mora biti svjesna da postoje ograničenja u pogledu njezinih intervencija koje se odnose na političke odluke koje moraju donijeti zakonodavna i izvršna vlast. Stoga svi sudovi u okviru sudbene vlasti moraju paziti da ne izađu izvan granica zakonitog područja za prakticiranje sudbene vlasti (stavak 40.).

13.  Odluke zakonodavne ili izvršne vlasti kojima se uklanjaju osnovne mjere zaštite neovisnosti sudstva neprihvatljive su čak i kada su prikrivene (stavak 44.).

 

14.  Ministarstva pravosuđa ne smiju vršiti utjecaj na upravljanje sudovima preko predsjednika sudova i pravosudne inspekcije na bilo koji način kojim bi se mogla ugroziti neovisnost sudbene vlasti. Potrebno je izbjegavati prisutnost dužnosnika izvršne vlasti u tijelima suda odgovornima za organizaciju. Njihova bi prisutnost mogla dovesti do ometanja sudačke funkcije, čime bi se ugrozila neovisnost sudbene vlasti (stavci 48. – 49.).

15.  U cilju očuvanja primjerene diobe vlasti, odbori za ispitivanja ili istrage (parlamentarni ili neki drugi), nikada se ne bi smjeli miješati u istrage ili suđenja koja su pravosudna tijela pokrenula ili će ih uskoro pokrenuti.Takve istrage koje nisu pravosudne nikada nisu zamjena za sudski postupak (stavak 46.).   

16.  CCJE predlaže da se u zakonodavstvu država članica pojasne odnosi između ovlasti „pučkog pravobranitelja” (ili sličnih agencija) i ovlasti sudova (stavak 47.).

 

17.  Kronični nedostatak financiranja sudstva društvo u cjelini trebalo bi smatrati neprihvatljivim ometanjem ustavne uloge sudstva jer se njime narušavaju temelji demokratskog društva kojim upravlja vladavina prava (stavak 51.).

18. U analizama i kritikama koje jedna državna vlast upućuje ostalim državnim vlastima trebalo bi se odražavati uzajamno poštovanje. Neuravnotežene kritike koje upućuju političari neodgovorne su i mogu uzrokovati ozbiljne probleme. Njima se može ugroziti povjerenje javnosti u sudstvo te bi, u ekstremnim slučajevima, moglo dovesti do napada na ustavnu ravnotežu demokratske države (stavak 52.). Pojedinačni sudovi i sudbena vlast kao cjelina moraju raspravljati o načinima na koje se treba nositi s takvim kritikama (stavak 53.).

19. Izvršna i zakonodavna vlast imaju obvezu pružiti svu potrebnu i odgovarajuću zaštitu kad su funkcije sudova ugrožene fizičkim napadima ili zastrašivanjima usmjerenima na članove sudbene vlasti (stavak 52.).

20. Političari nikada ne smiju poticati nepoštovanje sudskih odluka, a kamoli, kako je to bio slučaj u određenim državama, nasilje nad sucima (stavak 52.).