КСЕС(2014)2

Стразбур, 24 октомври 2014 година

                               

КОНСУЛТАТИВЕН СОВЕТ НА ЕВРОПСКИТЕ СУДИИ (КСЕС)

ПРВ ДЕЛ:  ВОВЕД

A.    Предмет на мислењето

1.      За владеење на правото во една демократија, не е доволно да се обезбеди само независно судство, туку, мораат да постојат и компетентни судови каде ќе се носат судски одлуки од највисок можен квалитет. Консултативниот совет на европските судии (КСЕС) постојано внимава на две прашања кои се од суштинска важност. Како прво, заштитата на судската независност[1] и второ, можните начини за одржување и подобрување на квалитетот и ефикасноста на правосудните системи[2]. Оценувањето на индивидуалната работа на судиите е подеднакво важно за обете прашања. За потребите на ова мислење, фразата “индивидуална оценка на судиите” подразбира оценка на професионалното работење на секој поединечен судија и оценка на нивната способност за вршење на функцијата.

2.      Во согласност со опфатот и обемот на работните задачи со кои е задолжен од страна на Комитетот на министри, КСЕС си зема за должност акцентот да го стави врз начинот на кој индивидуалната оценка на работата на судиите може да го подобри квалитетот на правосудниот систем, без никакви пречки во однос на независноста на судството. Ова мислење главно се бави со прашањето на индивидуалната оценка на судиите кои се веќе назначени да ја извршуваат судската функција согласно законски предвидениот мандат. Во него не се говори ниту за првичното назначување на судиите[3], ниту пак за нивната првична обука[4]. Иако во еден дел се даваат одредени коментари во однос на меѓусебната поврзаност помеѓу дисциплинските постапки и оценувањето на работата, Мислењето во основа не се однесува на прашањата за дисциплината или евентуалната кривична одговорност на судиите[5]. Во него не се дискутира ниту за оценката на успешноста во функционирањето на севкупните правосудни системи во државите или пак на поединечните судови во рамки на правосудните системи. Тоа се сосема посебни значајни теми, кои со себе носат други важни прашања и бараат различни индивидуални гледишта.

3.      Ова Мислење беше изготвено врз основа на претходните мислења на КСЕС и Магна картата за судиите (2010), како и врз релевантните инструменти на Советот на Европа, а особено Европската повелба за законот за судиите (1998) и Препораката CM/Rec(2010)12 на Комитетот на министри за судиите: независност, ефикасност и одговорности (понатаму во текстот именувана како Препораката CM/Rec(2010)12). Земени се предвид и основните начела на Обединетите нации за независноста на судството (1985), Начелата за судско однесување од Бангалор (2002), Генералниот извештај[6] на Меѓународното здружение на судии (МЗС)(2006)(понатаму во текстот именуван како Генералниот извештај на МЗС), Препораките на ОБСЕ од Киев во врска со независноста на судството во источна Европа, јужниот Кавказ и централна Азија (2010) – Судска администрација, избор и одговорност (понатаму во текстот именувани како Препораки од Киев) и Извештајот од 2012-2013 година на Европската мрежа на Совети за правосудството (ЕМСП) за минималните стандарди во однос на оценувањето на професионалната работа и постојаноста на членовите на правосудниот систем (понатаму во текстот именуван како Извештајот на ЕМСП. При изработката на мислењето, земени се во предвид и одговорите на државите на прашалникот за индивидуалната оценка на работата на судиите и вршењето на судската функција и подготвителниот извештај изработен од г-ѓа Ен Сандерс (Anne Sanders), инаку експерт назначен од страна на КСЕС.

Б.    Клучни задачи на судијата како предмет на оценката

4.      Судиите ги извршуваат неопходните задачи во секое демократско општество во кое се почитува владеењето на правото[7]. Судиите мораат подеднакво да ги штитат правата и слободите на сите луѓе. Тие се должни да ги преземат сите неопходни мерки за да обезбедат ефикасно и прифатливо разрешување на споровите[8] и да носат навремени и независни одлуки во поединечните предмети и притоа да зависат од и да го почитуваат единствено законот. За своите одлуки, судиите мораат да дадат убедливо и неспорно образложение[9], а пресудите мораат да ги пишуваат на јасен и сеопфатен начин[10]. Понатаму, сите обврзувачки судски одлуки мораат да бидат и извршени на ефективен начин[11]. Независноста на судството не значи дека судиите не треба да одговараат за својата работа. КСЕС го става акцентот врз одржувањето и подобрувањето на квалитетот и ефикасноста на правосудните системи во интерес на сите граѓани[12]. Онаму каде истата постои, индивидуалната оценка на работата на судиите треба да биде насочена кон подобрување на судството, притоа гарантирајќи го највисокиот можен квалитет на работа. Таквата активност мора да биде реализирана во интерес на целокупната јавност.

В.    Првенство на независноста: проблемот на ускладување на оценката на работата со независноста во вршењето на судската функција

5.      Независноста во вршењето на судската функција е главен предуслов за гарантирање на владеењето на правото и основна гаранција за постоењето на фер и правично судење[13]. Како што КСЕС веќе има посочено во своите претходни Мислења, судската независност може да биде компромитирана на различни начини, кои можат да имаат негативни ефекти, односно последици во процесот на спроведувањето на правдата[14], како на пример недостаток на финансиски ресурси[15], проблеми со почетната и тековната обука на судиите на самото работно место[16], незадоволителни елементи во врска со организацијата на правосудниот систем, како и можна прекршочна и кривична одговорност на судиите[17].

6.      Следствено, основното правило за било каква индивидуална оценка на судиите, е дека притоа мора целосно да се почитува судската независност[18]. Кога оценката на индивидуалната работа има последици во однос на евентуалниот напредок на судијата во кариерата, платата или пензијата, или пак може дури да доведе и до разрешување на судијата, се јавува одреден ризик, дека судијата кој е предмет на оценка, своите одлуки би можел да почне да ги носи на начин за кој смета дека ќе им се допадне на оние што ја оценуваат неговата или нејзината работа, наместо истото да го прави врз основа на сопственото објективно толкување на фактичките состојби и примената на материјалното право врз истите. Затоа, оценката на работењето на судиите од страна на институциите од законодавната или извршната власт е особено проблематична. Сепак, дури и кога таквата оценка ја вршат други судии, ризикот во однос на судската независност не е целосно елиминиран. Независноста во вршењето на судската функција не бара само отсуство на било какви притисоци од надворешни извори, туку и целосна слобода од било какви несоодветни внатрешни притисоци и влијанија, кои во одредени ситуации можат да се јават како последица на мислењата и ставовите на другите судии[19], вклучувајќи ги и претседателите на судовите.

ВТОР ДЕЛ:  СЕГАШНА ПРАКСА ВО ДРЖАВИТЕ ЧЛЕНКИ

Г.    Зошто е потребно да се врши оценка на работењето на судиите и какви видови оценки        моментално постојат?

7.      Оценувањето на работата на судиите се врши со цел да се оцени способноста на поединечните судии и квалитетот и квантитетот на нивната работа. На пример, оценката се користи за обезбедување повратни информации, за потребите на идентификација не неопходната дополнителна обука и одредување на лични примања за судиите засновани врз “остварените резултати”. Оценувањето може да биде корисно и при изборот на најсоодветните кандидати за унапредување. Според некои, на овој начин, индивидуалната оценка на работењето, генерално, може да помогне во подобрувањето на квалитетот на правосудниот систем, па така и да обезбеди соодветна отчетност на судството во однос на граѓаните.

8.      Во Извештајот на ЕМСП се прави разлика помеѓу државите кои поседуваат систем за формална оценка и оние со системи за неформална оценка за работата и вршењето на судската функција. Во продолжение е даден кус опис на овие два системи.

(I) Формална оценка

9.      Во најголемиот број системи за формална оценка, целите на оценувањето, применливите критериуми, составот на органот што го врши оценувањето, постапката и сите можни последици од истата се јасно дефинирани и познати однапред. Доколку оценувањето се врши на еден таков формален начин, правата и обврските на судијата кој е предмет на оценка и оние на органот задолжен за оценката, вообичаено се регулирани со соодветни законски и подзаконски акти.

(II) Неформална оценка

10.   При вршењето неформална оценка не се користат формализирани системи или критериуми на оценување. Таквата оценка вообичаено нема директни последици за судијата што бил оценуван. Неформалното оценување на работата може да се спроведе по пат на дискусија, со што на засегнатиот судија му се дава можност да проговори за евентуалните проблеми во работата, да ги посочи своите квалитети и способности и да ги дефинира идните цели ад аспект на личната кариера[20]. Неформалното собирање податоци за одреден судија, кој е всушност кандидат за унапредување[21], би можело исто така да се смета како неформална оценка на работата.

Д.   Системи за оценка на работата во државите членки

(I) Каде се користат

11.   Во своите одговори на прашалникот, дваесет и четирите држави членки објаснија дека работењето на своите судии го оценуваат на помалку или повеќе формален начин (Албанија, Австрија, Белгија, Босна и Херцеговина, Бугарија, Хрватска, Кипар, Естонија, Франција, Грузија, Германија, Грција, Унгарија, Италија, Молдавија, Монако, Холандија, Полска, Романија, Словенија, Шпанија, Република Македонија, Турција и Украина). Во Естонија и Украина се врши оценка на работата на судиите единствено пред нивното трајно назначување за судии со доживотен мандат. Девет од државите членки (Република Чешка, Данска, Финска, Исланд, Луксембург, Норвешка, Шведска, Швајцарија и Обединетото Кралство) наведоа дека не користат формален систем за оценка на индивидуалната работа и успешност на судиите. Сепак, во Шведска се користат одредени алатки за оценка на работата, за потребите на утврдувањето на еден мал варијабилен дел од примањата на судиите, кој зависи од нивната успешност во работата и остварените резултати[22], додека пак ваквите средства, во Финска и Швајцарија се користат за потребите на подготовка за разговорите за понатамошниот развој на професионалната кариера на судиите. Во Обединетото Кралство, неформална оценка се врши во случај кога еден судија поднесува барање за унапредување и напредок во кариерата.

(II) Цели на државите што го користат овој систем: квалитет во судската работа; напредок во кариерата; финансиски надомест и дисциплина

12.   Во поголемиот број држави каде се користи одредена форма на индивидуална оценка, таа е насочена кон проценка, одржување и подобрување на квалитетот на работењето на судиите и функционирањето на правосудниот систем. Многу од државите објаснуваат дека целта на оценувањето не е само да се оценат достигнувањата и вештините, туку, исто така, да се идентификуваат потребите за обука и да се обезбедат повратни информации. Голем број од државите членки, оценката на работата ја користат како основа за носењето одлуки за евентуалниот професионален напредок на судиите во службата. За некои од државите, оценката е особено важна при носењето одлуки за трајно назначување и доживотен мандат за судиите кои биле неодамна назначени на судска функција[23]. Другите држави пак ја користат оценката за утврдување на одредени елементи поврзани со одредувањето на платите или пензиите на судиите, врз основа на остварените индивидуални резултати во работата на судијата[24].

(III) Применливи критериуми

13.   Во повеќето држави членки се користат различни квантитативни и квалитативни критериуми при индивидуалната оценка на работењето на судиите. Така, одредени фактори, како што се на пример бројот на пресудени предмети од страна на засегнатиот судија, или пак потребното време за разрешување на секој поединечен предмет или просечното време потребно за изработка на пресудата, често се земаат предвид како “квантитативни” критериуми. Во голем број држави членки, подеднакво важен е и вкупниот број на донесени пресуди од страна на засегнатиот судија и/или бројот на решени предмети на поинаков начин (по пат не меѓусебна спогодба или преку повлекување на тужбите[25]. Во некои од државите членки, продуктивноста на судиите се мери преку споредба со однапред дефинирани квоти[26] или наспроти просечниот број на пресудени предмети од страна на другите судии[27]. Во процесот на оценување на работата на судиите, како особено важни се сметаат и одредени “квалитативни” критериуми, како на пример квалитетот на судските образложенија и начинот на кој судиите се справуваат со особено сложените предмети. Во поголем број држави членки, бројот на преиначени или поништени пресуди по жалба претставува фактор од голема важност во процесот на оценка на успешноста во работењето[28]. Во други земји[29], поради начелото на судска независност, не се зема предвид ниту бројот на преиначени или поништени пресуди по жалба, ниту пак причините за истото, освен доколку се работи за навистина сериозни грешки на судијата. Останати релевантни фактори се способноста за посредување помеѓу странките, способноста за изработка на јасни и сеопфатни пресуди, способноста за соработка со другите колеги, работење во правни области кои инаку се нови за судијата и подготвеноста за преземање дополнителни должности во рамки на судската администрација, како на пример, менторство и едукација на ново назначените судии или стручни соработници[30]. Организационите способности и вештини, работната етика[31] или академските и научни активности, како што се објавувањето стручни трудови или држењето предавања[32], исто така се третираат како важни фактори. Како дел од процесот на оценка на работењето, во речиси сите држави каде се врши таквата оценка, се земаат предвид прекршувањата на етичките и професионалните правила или стандарди и таквите начела се јасно прецизирани. Оценката на работењето е процес кој е одвоен од дисциплинските постапки и мерки и тоа е случај во сите држави членки кои го имаат пополнето прашалникот.

14.   Начинот на кој, во процесот на оценка, се вреднуваат различните критериуми, во голема мерка се разликува од една до друга држава. Во повеќето држави засегнатите судии добиваат конкретна оценка за својата работа. Системите за оценување се доста споредливи и користат слични термини за оценка: “многу добро”, “добро”, “доволно” и “незадоволително”[33] или пак А, Б и В[34]. Во некои држави, во самата оценка се дава и мислење за подобноста на засегнатиот судија за унапредување и напредок во службата[35]. Во други земји, формалните оценки се изоставени[36]. Во некои држави членки, одредени податоци, како на пример бројот на пресудени предмети се претвора во одреден процент или цифра, која што ја претставува успешноста во работата на тој судија и служи за директна споредба со останатите судии[37]. Во некои земји, за судиите чија работа е предмет на анализа, се изготвува ранг листа, започнувајќи од најдобриот па сè до најлошиот судија, според добиената оценка[38]. Во Унгарија, индивидуалната оценка за судијата зависи од споредбата на неговите или нејзините резултати и успешност во работата со таканаречениот “фактор на продуктивност”. Во други држави, таквите квантитативни и квалитативни фактори ја даваат само почетната основа за индивидуалната оценка на резултатите[39]. Во одредени земји при оценката се земаат предвид и мислењата на адвокатските комори[40], странките, колегите и постарите и поискусни судии[41].

(IV) Видови методи и постапки за оценка што се во употреба

15.   Во најголемиот дел држави, оценките на резултатите од работата се вршат на рутинска и редовна основа. Меѓутоа, нивото на формалност на самата постапка се разликува во зависност од земјата за која се работи. Па така, земјите како што се Албанија, Австрија, Белгија, Босна и Херцеговина, Бугарија, Хрватска, Кипар, Франција, Грузија, Германија, Грција, Унгарија, Италија, Молдавија, Монако, Полска, Романија, Словенија, Шпанија, Република Македонија и Турција, имаат формални системи за оценка на работата на судиите. Финска, Холандија, Швајцарија и Обединетото Кралство имаат системи за оценка од повеќе неформален карактер.

16.   Во некои земји, процесот на оценка претставува одредена форма на дискусија за понатамошниот развој на професионалната кариера, која може да биде од повеќе или помалку формална природа. Во рамки на таквата дискусија, засегнатиот судија и лицето/комисијата што ја врши оценката ги разгледуваат поставените цели од аспект на понатамошната кариера и професионалниот развој[42]. Во одредени случаи, самиот процес започнува со лична самостојна оценка на засегнатиот судија за сопствените резултати[43]. Во други држави пак, Судскиот совет или некоја негова работна група собира податоци во однос на работата и резултатите на засегнатиот судија, а потоа дава своја оценка за истото[44].

17.   Во други држави членки, поединецот што ја врши оценката, а тоа е обично претседателот на судот во рамки на кои засегнатиот судија ја врши својата судска функција, ги собира релевантните информации во врска со работата на конкретниот судија[45]. Тоа често вклучува и читање на пресудите на судијата, присуство на рочишта со кои тој или таа претседава и директен разговор со судијата. Често, оценувачот ја носи конечната одлука, откако претходно ќе даде можност на засегнатиот судија да даде свои коментари во однос на првичната нацрт оценка за неговата или нејзината работа. Во некои од државите членки, во процесот на оценување учествуваат и други стручни лица[46]. Во Полска на пример, индивидуалната оценка на работата на судиите се врши за време на редовните посети и контроли на судовите, што ги вршат други судии од други судови, во улога на инспектори[47].

18.   Во рамки на најголемиот број системи, на оценуваниот судија му се дава можност да даде сопствен коментар за нацрт мислењето за неговата или нејзината работа, а има право и да ја оспори конечната одлука, односно оценка.

19.   Од некои држави посочија дека кај нив не постои формална постапка за оценка на работата од страна на колегите, меѓутоа, судиите имаат целосна слобода да си помагаат едни со други и да си даваат совети и повратни информации на еден неформален начин[48]. Во Австрија, тамошното Здружение на судии иницирало проект за меѓусебна оценка на работењето на судиите на доброволна основа. Судиите присуствуваат на судските рочишта кај своите колеги и потоа на неформален начин споделуваат информации и сугестии.

(V) Последици

20.   Во повеќето држави членки, индивидуалната оценка за работата на судијата претставува важен фактор во однос на шансите на судијата за евентуален професионален напредок во службата и – во случајот на ново назначените судии – за можноста за стекнување со доживотен судски мандат[49]. Во некои од државите членки, оценката има своја улога и во однос на утврдувањето на личните примања и пензиите на судиите, кои зависат од остварените резултати[50]. Освен тоа, во некои држави членки, лошите работни резултати можат да бидат причина и за поведување на дисциплинска постапка[51] против судијата, одбитоци од платата, па дури и за разрешување од судската функција[52].

ТРЕТ ДЕЛ:  АНАЛИЗА И ПРЕПОРАКИ

Ѓ.    Зошто постојат различни видови оценување?

(I) Структура на правосудниот систем во земјата (начин на избор на судиите, возраст, обука, унапредување итн.)

21.   Одлуката за тоа дали и на кој начин да се врши оценување на работата на судиите е неизбежно поврзана со начинот на кој се развивала структурата на правосудниот систем во различните држави. Се чини дека особено важни, за утврдување на видот на оценката што би се користела, се конкретната фаза на кариерата на лицето кое било назначено на судска функција и критериумите според кои тоа може да оствари унапредување во службата. На пример, доколку са работи за правосуден систем во кој еден ново назначен судија, претходно имал успешна кариера во приватната адвокатура (како што тоа се случува во нордиските земји, Обединетото Кралство и Кипар), тогаш во рамки на истиот, потребата за постоење на формална индивидуална оценка на успешноста во работењето е помала, во споредба со системите во кои судиите се назначуваат речиси веднаш откако тие ќе го завршат своето правно образование (каков што е случајот во Франција, Германија и Шпанија). Во правосудните системи во кои напредокот во службата зависи од стажот и искуството на судијата, многу е помала потребата, квалификуваноста и знаењето на судиите да се проверуваат по пат на индивидуална оценка на работењето.

(II) Култура во конкретната земја

22.   Одлуката дали и на кој начин да се оценуваат судиите е неизбежно поврзана и со историјата и културата на самата земја и нејзиниот правен систем. Следствено, оценката за потребата од судска евалуација се разликува од една до друга држава членка. Според мислењата во Романија и Република Македонија, независноста на судството[53] и довербата на јавноста во правосудниот систем[54] можат да се унапредат преку поединечното оценување на работата на судиите. Од Словенија наведуваат дека оценувањето на работата ја обезбедува отчетноста меѓу судиите, а на тој начин се подобрува и квалитетот на услугите што ги нудат судиите. Во Шпанија веруваат дека утврдувањето на еден променлив дел од платата на судиите во зависност од бројот на пресудени предмети може да ја зајакне независноста на судството, додека пак оценувањето на работата на судиите врз основа на квалитативни критериуми[55] може да ја загрози. Од друга страна, Франција и Германија наведоа дека оценувањето само на квантитативните резултати може да ја загрози судската независност. Сепак, другите земји, како на пример Норвешка и Швајцарија, сметаат дека оценката е неопходна за обезбедување на правен систем од највисок квалитет. Данска, Луксембург и Швајцарија наведоа дека индивидуалната оцена на работата на судиите е едноставно некомпатибилна со независноста на судството. Во тие земји, постапувањето и однесувањето на судиите може да биде предмет на разгледување само во рамки на дисциплинска постапка. Така, се чини дека она што во одредени земји се смета како императив за гарантирање на независноста на судството, во некои други држави се смета за контрапродуктивно.

Е.    Принципиелен избор:  да се врши оценка или не

23.   Постојат две клучни барања што секој правосуден систем мора да ги исполни, а тоа е спроведување на правдата со највисок можен квалитет и постоење на соодветна отчетност во едно демократско општество. За да се задоволат овие барања, мора да постои некаква форма за оценка на работата на судиите. Основното прашање е дали таквата оценка мора да биде од “формален” карактер. КСЕС ги охрабрува сите држави членки да размислат за ова прашање. Одговорот што ќе го даде секоја од земјите ќе зависи од нејзиниот правосуден систем, традицијата и културата. Доколку државата членка смета дека овие две барања можат да бидат исполнети на поинаков начин, наместо преку формална оценка на поединечните резултатите на судиите, тогаш може да одлучи да не воведува таква формална оценка. Доколку пак дојде до заклучок дека овие барања не можат да бидат задоволени на друг начин, тогаш КСЕС препорачува усвојување на еден поформален систем за индивидуална оценка на судиите, како што е опишано подолу во текстот.

24.   Секоја оценка мора да биде насочена кон задржување и подобрување на квалитетот во работењето на сите судии, а на тој начин и на севкупниот правосуден систем.

25.   Неформалниот начин на оценување може да биде во форма на давање помош на судиите, така што ќе им пружи можност за самооценувањето, давање повратни информации и утврдување на потребите за понатамошна обука. Тоа можат да бидат ефективни начини за подобрување на знаењата и вештините на судиите, а на тој начин и за подобрување на вкупниот квалитет на судството. Неформалната меѓусебна оценка, самооценувањето на судиите и споделувањето совети меѓу нив, можат исто така да биде од корист и затоа треба да се охрабруваат[56].

Ж.   Доколку постои формална оценка: како да се спроведе?

(I) Можни цели и нивниот ефект врз независноста на судството

(a) Помош за проблемите поврзани со работните услови

26.   Во рамки на правосудните системи, податоците што ќе се соберат во текот на постапките за оценка на судиите, не треба да се користат само за нивна индивидуална оценка, туку исто така и како материјал што може да помогне во подобрување на организациската структура на судовите и работните услови на судиите. Би било особено неправедно, доколку еден судија добие негативна оценка за својата работа, поради проблеми предизвикани од лошите работни услови врз кои тој или таа не може да влијае, како што е на пример одлагањето на постапките поради огромниот број заостанати предмети, или поради недостатокот на стручни соработници во судот или несоодветен административен систем.

(б) Унапредување

27.   КСЕС[57] и ОН[58] се јасни во тврдењето дека назначувањето и унапредувањето на судиите не треба да зависи само од стажот, туку и од некои објективни критериуми, особено личната способност, интегритет и искуство. Доколку унапредувањето се врши според такви објективни критериуми, тогаш, во случај кога судиите аплицираат за унапредување, барем во таа конкретна фаза, тие ќе мораат да бидат оценети на одреден начин. Затоа, собирањето информации во однос на соодветноста за унапредување на еден судија, може да претставува важна цел за индивидуалната оценка на резултатите.

(в) Плата

28.   Во неколку држави членки, платата на судијата зависи од резултатите од оценката на неговото или нејзиното работење[59]. Сепак, КСЕС ја поддржува Препораката на Комитетот на Министри Rec(2010)12, според која “системите во кои” основниот дел од платата на судиите зависи од остварените резултати треба да се избегнуваат како можно решение, затоа што тие можат да предизвикаат проблеми во врска со независноста на судиите[60]. КСЕС го поддржува и ставот дека пензијата на судијата не треба да зависи од остварените работни резултати.

(г) Дисциплина

29.   Иако евентуалните повреди на етичките и професионалните правила и стандарди можат да се разгледаат во рамки на процесот за оценка, од државите членки се бара да воспостават јасна граница помеѓу оценката и дисциплинските мерки и постапки. Начелото на безбедност на положбата и постојаност на функцијата се цврсто вградени, клучни елементи на судската независност и истите мора доследно да се почитуваат[61]. Затоа, трајниот мандат на еден судија не треба да се прекинува, само поради една евентуална негативна оценка. Треба да се прекине само во случај на сериозни повреди на дисциплинските или кривичните одредби дефинирани со закон[62] или пак во случај кога неизбежниот заклучок од процесот на оценка е дека се работи за судија кој не е способен или не сака да ги врши своите судски должности согласно минималните прифатливи стандарди, по извршена објективна проценка. Во сите вакви случаи, мора да постојат соодветни процесни мерки на заштита на засегнатиот судија и истите мора стриктно да се почитуваат.

(II) Рамка за спроведување на формалната оценка

30.   Доколку е воспоставен формален систем за индивидуална оценка на судиите, неговата основа и главните елементи (критериуми, постапка, последици од оценката) треба јасно и прецизно да бидат дефинирани со закон. Дополнителните детали можат да се регулираат со подзаконски акти[63]. Судскиот совет (онаму каде постои) треба да одигра важна улога, помагајќи во формулирањето на овие прашања, а особено на критериумите.

(III) Критериуми за формалниот процес на оценување

31.   Формалниот процес на индивидуална оценка на судиите мора да се заснова на објективни критериуми, објавени од страна на надлежната судска власт[64]. Објективни стандарди се неопходни, не само за да се елиминираат било какви политички притисоци, туку и поради други причини, меѓу другото и за да се избегне ризикот од оставање евентуален впечаток на фаворитизам, конзерватизам и кронизам, до кој може да дојде доколку назначувањето/оценувањето се врши на неструктуриран начин или врз основа на лични препораки[65]. Ваквите објективни стандарди треба да бидат засновани на квалитет, притоа земајќи ги предвид квалификациите, интегритетот, способноста и ефикасноста на кандидатот[66].

32.   КСЕС посочува дека во Извештајот на ЕМСП се препорачува дека критериумите за оценување на професионалната работа на судиите треба да бидат сеопфатни, со вклучување на квантитативни и квалитативни индикатори, со цел, да се овозможи целосна и длабинска анализа и оценка на професионалната работа и остварените резултати на судиите[67].

33.   КСЕС забележува дека во Препораките од Киев[68] се наведува дека мора да постои оценување според следниве критериуми: професионална стручност (познавање на законот, способност за водење судски постапки, капацитет за пишување добро образложени пресуди), лична способност (способност за справување со доделениот број на предмети за постапување, способност за одлучување, отвореност за прифаќање на нови технологии), социјални вештини, односно способност за медијаторство и покажување почит кон странките и како надополнување, поседување на лидерска способност и вештини, за оние кои се наоѓаат на позиции каде истите се потребни.

34.   Генерално, КСЕС ги прифаќа квалитативните критериуми идентификувани во Препораките од Киев. КСЕС е на мислење дека оценката не треба да се заснова единствено врз квантитативни критериуми. Понатаму, ефикасноста во работењето на еден судија може да биде важен фактор за неговата или нејзината оценка, КСЕС смета дека ставањето преголема важност на бројот на донесени пресуди од страна на судијата е проблематично, затоа што истото може да води кон создавање на погрешна стимулација.

35.   Квалитетот на правосудниот систем не смее да се изедначува со неговата “продуктивност”[69]. КСЕС предупредува дека недоволното финансирање и евентуалните кратења на буџетот можат да резултираат со правосуден систем, каде при вршењето индивидуална оценка на работата на судиите се става преголем акцент врз “продуктивноста”. Затоа, КСЕС уште еднаш потенцира дека сите општи начела и стандарди на Советот на Европа ја предвидуваат обврската на државите членки за обезбедување на сите неопходни финансиски ресурси, потребни за задоволување на потребите на различните правосудни системи[70]. КСЕС е убеден дека квалитетот, а не само квантитетот, на судските пресуди треба да ја претставува суштината на индивидуалната оценка. Во своето Мислење број 11 (2008), КСЕС говори за важноста на пресудите од највисок квалитет. За да се оцени квалитетот на една судска пресуда, оценувачот треба да обрне внимание на методологијата што ја користи судијата општо во текот на својата работа, а не да врши само оценка на правната основаност и издржаност на поединечните пресуди[71]. Проверката на второто прашање треба да се врши единствено преку жалбената постапка. Оценувачот треба да ги разгледа сите аспекти и елементи на она што се смета за квалитетно судско работење, а особено познавањето на законот, комуникациските вештини, исполнителноста, ефикасноста и интегритетот. За да се постигне тоа, оценувачот треба да го земе предвид целокупниот опфат на работата на судијата, во контекстот во кој истата се одвива. Токму затоа, КСЕС и понатаму смета дека е проблематично, доколку резултатите од оценката се засноваат врз бројот или процентот на преиначени или укинати пресуди од повисоките судови[72], освен во оние случаи кога самата цифра на тие пресуди и причините за укинување на истите, јасно покажуваат дека засегнатиот судија не ги поседува неопходните познавања на законот и самата постапка. Треба да се спомне дека во однос на ова прашање, Препораките од Киев[73] и Извештајот на ЕМСП[74] споделуваат идентичен став.

(IV) Како да се врши оценката?

(a) Кој ја врши оценката: раководителите / судиите / други стручни лица?

36.   Оценувачите треба да располагаат со доволно време и ресурси за да можат да извршат сеопфатна оценка на поединечните вештини и резултати на секој судија. Засегнатиот судија треба да биде известен за идентитетот на оценувачот и мора да има право да побара замена на оценувачот, за кого има објективни причини да верува дека може да биде пристрасен.

37.   Со цел, да се заштити независноста на судството, оценувањето воглавно треба да го вршат други судии. Судскиот совет (доколку постои) може да одигра важна улога во овој процес[75]. Се разбира, можат да се користат и други средства за оценување, како на пример, оценување од страна на други претставници од правосудниот систем, назначени или избрани токму за конкретната цел и задача на оценување на останатите судии. Евентуалното оценување на судиите од страна на Министерството за правда или некои други надворешни органи не е пожелно[76]. Министерството за правда и другите органи на извршната власт не би требало да имаат ниту можност да вршат било какво влијание врз процесот на оценување.

38.   Понатаму, во процесот на оценување би можеле да се вклучат и други стручни лица, кои би можеле да дадат корисен придонес. Сепак, од суштинска важност е таквите оценувачи да поседуваат доволно знаење и искуство за функционирањето на правосудниот систем, за да можат да ја оценуваат работата на судиите на соодветен начин. Исто така, исклучително важно е нивната улога да биде само од советодавен карактер, а не пресудувачка.

(б) Како да се врши оценувањето: извори на докази

39.   Во процесот на оценување мораат да се користат доверливи извори на информации[77]. Ова е особено важно во однос на информациите врз кои се засноваат неповолните оценки. Исто така, клучно е таквата оценка да се заснова врз задоволително количество докази. Засегнатиот судија мора да има непречен и постојан пристап до сите докази што би се користеле во текот на оценката, за да може да ги оспори резултатите од истата доколку за тоа има потреба[78]. Индивидуалното оценување на судиите и проверката и оценувањето на работата на судовите во целина треба да бидат целосно одвоени. Сепак, одредени факти што би се откриле во текот на вршењето контрола во еден суд, во одредени ситуации би можеле да бидат земени предвид и при вршењето на индивидуалната оценка за работата на поединечните судии[79].

(в) Кога треба да се врши оценка - редовно? Само за потребите на напредок во           службата? Врз други основи и за други потреби?

40.   Секоја држава членка што ќе одлучи да воведе формален систем за оценка, мора да одлучи дали оценувањето на судиите ќе се врши на редовна основа, или само во специјални прилики, на пример кога одреден судија е кандидат за унапредување[80]. Редовните оценки овозможуваат целосен увид во работата и резултатите на еден судија. Сепак, истата не треба да се врши премногу често, за да се избегне евентуалниот впечаток на постојана контрола, која поради нејзината природа, може да ја загрози независноста на судството.

(г) Процесна правичност за судијата што е предмет на оценка

41.   Како што КСЕС има посочено и порано, во рамки на било која постапка на индивидуална оценка, на судијата мора да му се даде можност да го изрази сопствениот став и мислење во однос на сопствената работа и во однос на извршената оценка на истата[81]. Во склоп на постапката, судијата мора да има можност, извршената оценка да ја оспори пред некој независен орган или суд. Токму затоа, на засегнатиот судија мора да му се даде можност да земе учество во процесот на оценување на еден корисен начин, на пример преку давање коментари во однос на првичниот нацрт на мислењето или пак со учество и давање коментари во текот на целиот процес на оценка. Понатаму, засегнатиот судија мора да поседува ефективно прави да ја оспори секоја неповолна оценка, особено кога истата влијае врз “граѓанските права” на судијата во смисла на Членот 6 од Европската конвенција за заштита на човековите права и основни слободи. Колку посериозни се можните последици од извршената оценка за судијата, толку поважни стануваат правата на ефективен надзор и контрола.

(д) Последици за судиите и останатите

42.   КСЕС укажува на вниманието што треба да се посвети кога резултатите од оценката се искажуваат само во форма на поени, цифри, проценти и број на донесени пресуди. Сите такви методи, доколку се користат без дополнителни објаснувања и оценка, можат да создадат погрешен впечаток на објективност и сигурност. Според КСЕС, постојаното рангирање на судиите според резултатите од нивната оценка[82] е подеднакво непожелно. Не само што таквото рангирање остава погрешен впечаток на објективност и сигурност, туку и полошо, истото е нефлексибилно и не може да се менува без претходно да се изврши “повторно рангирање” на сите судии од слично ниво. Од тие причини, ваквите системи се непрактични и неправедни, особено доколку истите се достапни за пошироката јавност. Тие не водат ниту кон некакво подобрување на ефикасноста на судиите, ниту пак кон подобрување на нивната независност.

43.   Од друга страна, постоењето на одреден систем за посебни цели, како на пример за напредок во службата, би можело да биде корисно. На пример, Доколку двајца или повеќе судии се пријавиле или се разгледуваат како кандидати за една иста функција, може да се претпостави дека таквите судии на одреден начин ќе бидат “рангирани” за потребите на конечниот избор.

44.   Може да се очекува, резултатите од индивидуалните оценки на судиите да имаат директен ефект врз нивната кариера и особено врз шансите за евентуално унапредување. Уште повеќе, резултатите од оценката можат да претставуваат и основа врз која се утврдуваат потребите за обука и распределбата на дополнителните ресурси[83]. Како што веќе беше посочено, освен во исклучителни околности, разрешувањето на судијата не смее да биде единствено последица на евентуална неповолна оценка за работењето на судијата, туку резултат на евентуална сериозна повреда на дисциплинските правила или кривичните закони, а во тој случај, разрешувањето мора да се направи согласно законски пропишаната постапка и врз основа на доверливи докази[84]. Сепак, како што напомнавме, разрешувањето може да биде последица доколку неизбежниот заклучок од извршената оценка е дека судијата не е способен или не сака да ги врши своите судски должности согласно минималните прифатливи стандарди, по извршена објективна проценка. Во сите такви случаи, постоењето на соодветни процесни мерки на заштита на засегнатиот судија е особено важно и истите мора стриктно да се почитуваат.

45.   Треба да се избегнува користењето на индивидуалната оценка на работењето, како основа за утврдување на платите и пензиите на судиите[85]. Таквиот процес може директно да влијае врз однесувањето и постапувањето на судијата (на штета на странките во поединечните предмети) и да ја загрози независноста на судството[86].

З.    Урамнотеженост помеѓу независноста и процесот на оценка; отчетност кон јавноста

46.   Постигнувањето вистинска рамнотежа помеѓу начелото за судска независност и било кој процес на индивидуално оценување на судиите е тешко. Меѓутоа, изнаоѓањето на вистинската рамнотежа е од суштинска важност. Се разбира, заштитата на независноста на судството мора секогаш да биде на прво место.

47.   Збирно гледано, постигнувањето на таква рамнотежа е можно доколку се обезбеди следново: (1) Мора да постојат јасни и транспарентни правила во врска со постапката, критериумите и последиците од извршената индивидуална оценка. (2) Засегнатиот судија мора да има право да биде слушнат во текот на процесот и да ја оспори секоја неповолна оценка, како и право на постојан пристап до сите материјали поврзани со оценката во било кој момент. (3) Оценката не смее да се заснова само врз вкупниот број на пресудени предмети, туку во основа, треба да зависи од квалитетот на одлуките на судијата и неговиот или нејзиниот севкупен квалитет во работењето. (4) Одредени последици, како што е на пример разрешувањето поради добивање негативна оценка за работата, треба да се избегнуваат за сите судии со доживотен мандат, освен во исклучителни околности.

48.   Онаму каде постои, формалната индивидуална оценка на работата на судиите треба да помогне во задржувањето и подобрувањето на квалитетот на правосудниот систем, во полза на граѓаните од државите членки. На тој начин, истото би требало да помогне и во одржувањето на високото ниво на доверба што јавноста треба да го има во судството. За тоа е потребно јавноста да е запознаена со општите начела и постапката за оценување на работата на судиите. Токму затоа, јавноста мора да има пристап до процесната рамка и методите што се користат за оценка, за да може да се информира за истите. Понатаму, според мислењето на КСЕС, во рамки на процесот на индивидуална оценка на еден судија, за потребите на напредок во службата или унапредување на личната кариера, не треба да се земаат предвид мислењата на јавноста за тој судија. Тие не секогаш се резултат на комплетни или целосно разбрани информации и податоци, а понекогаш, таквите мислења би можеле да бидат засновани и врз погрешно разбирање на севкупната работа и постапување на тој судија. Генерално, самиот процес на индивидуална оценка и резултатите од неа треба да бидат доверливи и недостапни за јавноста. Обелоденувањето на овие податоци со сигурност ќе значи загрозување на судската независност, поради очигледната причина што објавувањето на истите ќе значи дискредитација на судијата во очите на јавноста, а тоа би можело да го /ја изложи на дополнителни можни притисоци и влијанија. Дополнително, јавното објавување на таквите податоци, може да го изложи судијата на вербални и други напади. 

J.     Препораки  

49.    КСЕС ги дава следниве генерални препораки:

1.             Мора да постои одредена форма на индивидуална оценка на работата на поединечните судии за да се задоволат двете клучни барања на секој правосуден систем, односно, спроведувањето на правда со највисок можен квалитет и постоење на соодветна отчетност во едно демократско општество (точка 23).

2.             Доколку државата членка, по извршената внимателна анализа, дојде до заклучок дека овие клучни барања не можат да бидат задоволени на друг начин (на пример по пат на “неформална” оценка), тогаш КСЕС препорачува усвојување на еден поформален систем за индивидуална оценка на судиите (точка 23).

3.             Целта на индивидуалната оценка за работата на судиите во државата членка, без разлика дали истата е од “формален” или “неформален” карактер, мора да биде подобрување на квалитетот на работењето на сите судии, а на тој начин и на севкупниот правосуден систем (точка 24).

4.             КСЕС ги охрабрува сите држави членки да користат и постапки за неформална оценка на работата на судиите, преку кои се подобрува знаењето и вештините на судиите, а на тој начин се подобрува и вкупниот квалитет на судството. Таквиот неформален начин на оценување може да биде во форма на давање помош на судиите и пружање можност за самооценување, давање повратни информации и неформална меѓусебна оценка на работата (точка 25).

5.             Основата и главните елементи на формалниот систем за индивидуална оценка на судиите (доколку истиот постои), треба јасно и прецизно да бидат дефинирани со системските закони. Дополнителните детали можат да се регулираат со подзаконски акти, кои треба да бидат исто така објавени. Судскиот совет (онаму каде постои) треба да одигра важна улога, помагајќи во формулирањето на овие прашања, а особено на критериумите за оценката (точка 30).

6.             Оценката на судиите мора да се заснова врз објективни критериуми. Таквите критериуми во основа треба да се состојат од квалитативни индикатори, меѓутоа, дополнително, можат да содржат и квантитативни индикатори. Во секој случај, индикаторите што се користат, мораат на оценувачот да му овозможат да ги разгледа сите аспекти и елементи на она што се смета за квалитетно судско работење. Оценката не треба да се заснова само врз квантитативни критериуми (точки 31-35).

7.             Искажувањето на резултатите од оценката само во форма на броеви и проценти или рангирањето на судиите без дополнителни информации треба да се избегнува, затоа што тоа може да создаде погрешен впечаток на објективност и сигурност. КСЕС е против било какво постојано рангирање на судиите. Сепак, постоењето на одреден систем за посебни цели, како на пример за напредок во службата, би можело да биде прифатливо (точки 42-43).

8.             Со цел, да се заштити независноста на судството, индивидуалното оценување воглавно треба да го вршат други судии. Судскиот совет (доколку постои) може да одигра одредена улога во овој процес. Евентуалното оценување на судиите од страна на Министерството за правда или некои други надворешни органи не е пожелно (точка 37).

9.             Изворите на докази врз кои се засноваат оценките мораат да бидат задоволителни и доверливи, особено во ситуациите кога доказите се користат како основа за неповолно мислење (точки 39 и 44).

10.         Индивидуалното оценување на судиите  - во основа – треба да биде одвоено, како од проверката и оценувањето на работата на судовите во целина, така и од дисциплинските постапки (точки 29 и 39).

11.         Обезбедувањето на процесна правичност во рамки на сите елементи од индивидуалната оценка е од клучна важност. На судиите мора да им се даде можност да го изразат сопствениот став и мислење во однос на целокупниот процес и заклучоците од истиот. Понатаму, тие мораат да бидат во состојба да ја оспорат оценката, особено кога истата влијае врз “граѓанските права” на судијата во смисла на Членот 6 од Европската конвенција за заштита на човековите права и основни слободи (точка 41).

12.         Една неповолна оценка, самата по себе (освен во исклучителни околности), не би требало да резултира со разрешување на судијата. Тоа би требало да се стори само во случај на сериозни повреди на дисциплинските правила или кривичните одредби дефинирани со закон или пак во случај кога неизбежниот заклучок од процесот на оценка е дека се работи за судија кој не е способен или не сака да ги врши своите судски должности согласно минималните прифатливи стандарди, по извршена објективна проценка. Ваквиот заклучок мора да биде донесен согласно пропишаната постапка и истиот мора да се заснова врз доверливи докази (точки 29 и 44).

13.         Треба да се избегнува користењето на индивидуалната оценка на работењето, како основа за утврдување на платите и пензиите на поединечните судии, затоа што таквиот процес може директно да влијае врз однесувањето и постапувањето на судијата и на тој начин да ја загрози независноста на судството и интересите на странките (точки 28 и 45).

14.         Јавноста треба да се запознае со општите начела врз кои се заснова оценувањето на работата на судиите, како и со самата постапка. Сепак, генерално, самиот процес на индивидуална оценка и резултатите од неа мораат да останат доверливи, за да се заштити судската независност и безбедноста на засегнатиот судија (точка 48).