Nichtamtliche Übersetzung aus dem Französischen
CCJE(2012)4
Paris, den 13. November 2012
BEIRAT EUROPÄISCHER RICHTERINNEN UND RICHTER
(CCJE)
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STELLUNGNAHME (2012) NR. 15 angenommen in der 13. Plenarsitzung des CCJE (Paris, 5.-6. November 2012) |
Einleitung
1. Der Beirat Europäischer Richterinnen und Richter (CCJE) hat gemäß dem ihm vom Ministerkomitee erteilten Auftrag beschlossen, im Jahr 2012 eine Stellungnahme über die Spezialisierung von Richtern vorzubereiten.
2. Die Stellungnahme ist auf der Grundlage früherer Stellungnahmen des CCJE, der Magna Charta der Richter, der Antworten der Mitgliedstaaten auf einen vom CCJE erstellten Fragebogen über die Spezialisierung von Richtern sowie eines Vorabberichts von Fr. Maria Giuliana Civinini (Italien), der Sachverständigen des CCJE, vorbereitet worden.
3. Bei der Vorbereitung dieser Stellungnahme hat der CCJE sich ebenfalls auf den Acquis des Europarats gestützt, insbesondere auf die Europäische Charta zum Status der Richter, die Empfehlung Rec (2010)12 des Ministerkomitees an die Mitgliedstaaten über die Richter: Unabhängigkeit, Effektivität und Verantwortlichkeiten, und auf den Bericht der Europäischen Kommission für die Effizienz der Justiz (CEPEJ) mit dem Titel: „Europäische Justizsysteme“ (Ausgabe 2010)1.
4. Die Antworten der Mitgliedstaaten auf den Fragebogen und der Bericht der Sachverständigen stellen unter Beweis, dass die Spezialisierung von Richtern beziehungsweise Gerichten in den Mitgliedstaaten weit verbreitet ist. Diese Spezialisierung ist unbestritten und nimmt unterschiedlichste Formen an, indem entweder spezialisierte Kammern/Senate bei einzelnen Gerichten eingerichtet oder spezialisierte Gerichte geschaffen
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1Dieses Referenzmaterial behandelt nicht explizit die Spezialisierung von Richtern. Allerdings trifft es auch auf spezialisierte Richter zu, insoweit die darin bezeichneten Grundsätze für die Richter insgesamt gelten.
werden. Diese Tendenz gilt für Europa insgesamt2.
5. Im Rahmen dieser Stellungnahme gilt als spezialisierter Richter derjenige, der auf begrenzten Rechtsgebieten (z.B. Strafrecht, Steuerrecht, Familienrecht, Wirtschafts- und Finanzrecht, geistiges Eigentum, Wettbewerbsrecht) tätig oder mit Rechtssachen befasst ist, die sich auf besondere Sachverhalte in speziellen Bereichen beziehen (z.B. Sozial-, Wirtschafts- oder Familienrecht).
6. Ehrenamtliche Richter (Geschworene/Schöffen) bei Strafgerichten3 zählen nicht zu den oben bezeichneten spezialisierten Richtern. Sie nehmen nämlich nicht an allen strafrechtlichen Verhandlungen teil. Sie haben nicht den Status eines Richters wie die übrigen Angehörigen der ordentlichen Gerichtsbarkeit, sie sind nicht Teil der Gerichtshierarchie und unterliegen nicht dem Disziplinarrecht und den Standesregeln für Richter.
7. Ziel dieser Stellungnahme ist es, die mit der Spezialisierung verbundenen wichtigsten Probleme anzugehen, wobei das strikte Erfordernis zu beachten ist, den Schutz der Grundrechte und die Qualität des Justizwesens sowie den Richterstatus zu gewährleisten.
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2Folgende Spezialisierungen sind im CCJE-Fragebogen in zahlreichen europäischen Staaten als allgemein üblich identifiziert worden: Familiengerichte, Jugendgerichte, Verwaltungsgerichte/Oberste Verwaltungsgerichte, Gerichte für Einwanderungs- und Asylsachen, Rechnungshöfe, Militärgerichte, Finanzgerichte, Arbeits- und Sozialgerichte, Gerichte für Landpachtverträge, Gerichte für Verbraucherklagen, Gerichte für geringfügige Streitsachen, Gerichte für Nachlassfälle, Gerichte für geistiges Eigentum, Handelsgerichte, Gerichte für Konzerninsolvenzrecht, Gerichte für Landstreitigkeiten, Schiedsgerichte, Gerichte für Schwerkriminalität und Schwurgerichte, Gerichte zur Kontrolle von Ermittlungsverfahren in Strafsachen (z.B. Genehmigung von Festnahmen, Abhörmaßnahmen usw.), Gerichte zur Kontrolle des Vollzugs von Strafsanktionen und der Haft.
Das Recht der Europäischen Union sieht die Schaffung spezialisierter Kammern oder Gerichte in einigen Rechtsbereichen vor wie bei Gemeinschaftsmarken (Gemeinschaftsmarkengerichte, Art. 90 der Verordnung (EG) Nr. 40/94 des Rates vom 20. Dezember 1993 über die Gemeinschaftsmarke) und bei den Gemeinschaftsgeschmackmustern (Gemeinschaftsgeschmackmustergerichte, Art. 80 der Verordnung (EG) Nr. 6/2002 des Rates vom 12. Dezember 2001 über das Gemein-schaftsgeschmacksmuster).
3Beispielsweise die Schwurgerichte in mehreren Mitgliedstaaten. Als Geschworene gelten die durch Los bestimmten Schöffen im Gegensatz zu den Personen ohne juristische Vorbildung, die einem Gericht angehören; siehe auch Randnummer 43 unten. In Strafsachen können die Geschworenen z.B. über die Sanktion oder die Schuld befinden oder über die Schäden in Zivilrechtssachen entscheiden.
A. Etwaige Vor- und Nachteile der Spezialisierung
a) Etwaige Vorteile der Spezialisierung
8. Die Spezialisierung ergibt sich häufig aus einer notwendigen Anpassung an die Entwicklung des Rechts und weniger aus einer bewussten Wahl. Die Tatsache, dass auf internationaler, europäischer oder nationaler Ebene stets neue Rechtsvorschriften erlassen werden, sowie die Weiterentwicklung der Rechtsprechung und Rechtslehre führen dazu, dass die Rechtswissenschaft stets umfangreicher und vielschichtiger wird. Für die Richter ist es jedoch schwierig, diese Materien insgesamt zu beherrschen, während die Gesellschaft und der Rechtsuchende von ihnen ein stets höheres Maß an Professionalität und Effizienz verlangen. Die Spezialisierung von Richtern ermöglicht es sicherzustellen, dass sie in ihrem Zuständigkeitsbereich über die erforderliche Kenntnis und Erfahrung verfügen.
9. Gründliche Kenntnisse auf dem in Rede stehenden Rechtsgebiet können die Qualität richterlicher Entscheidungen verbessern. Spezialisierte Richter können auf ihrem Gebiet größere Erfahrung sammeln und dadurch das Ansehen ihres Gerichts steigern.
10. Die Bündelung von Vorgängen unter Federführung eines kleinen Kreises an spezialisierten Richtern gestattet es, bei richterlichen Entscheidungen die Beständigkeit und somit die Rechtssicherheit zu fördern.
11. Wenn Richter wiederholt mit der Behandlung vergleichbarer Fälle betraut sind, eröffnet ihnen die Spezialisierung die Möglichkeit, die Gegebenheiten der Rechtstreitigkeiten, mit denen sie befasst werden, besser zu verstehen und zu erfassen, ob nun auf technischer, sozialer oder wirtschaftlicher Ebene, und demnach Lösungen zu finden, die auf diese Gegebenheiten besser abgestimmt sind.
12. Spezialisierte Richter, die auf anderen Sachgebieten als der Rechtswissenschaft über Kenntnisse verfügen, können einen multidisziplinären Ansatz bei der Problembewältigung fördern.
13. Durch die Sachkenntnis, die sie auf einem bestimmten Rechtsgebiet vermittelt, kann die Spezialisierung dazu beitragen, die Effizienz des Gerichts zu steigern und das Verfahrensmanagement zu verbessern, insbesondere in Anbetracht der ständig wachsenden Zahl der Fälle.
b) Etwaige Grenzen und Gefahren der Spezialisierung
14. Obwohl die Spezialisierung in mancher Hinsicht wünschenswert ist, birgt sie eine Reihe von Gefahren, wobei die größte in einer etwaigen Trennung zwischen spezialisierten Richtern und der nicht spezialisierten Richterschaft besteht.
15. Richter, die aus Gründen der Spezialisierung bereits über aufgetretene Probleme zu entscheiden hatten, könnten dazu neigen, ständig auf dieselben bereits zuvor gewählten Lösungen zurückzugreifen, was der Entwicklung der Rechtsprechung entsprechend den gesellschaftlichen Bedürfnissen abträglich sein könnte. Diese Gefahr besteht auch dann, wenn Entscheidungen auf einem bestimmten Gebiet stets von der gleichen kleinen Gruppe von Richtern getroffen werden.
16. Spezialisierte Juristen neigen dazu, Konzepte zu entwickeln, die auf ihre spezielle Materie abgestimmt und anderen Juristen (oft) nicht geläufig sind. Dies kann zu einer Abgrenzung des Rechts und des Verfahrens führen, wodurch spezialisierte Richter von den Rechtstatsachen in anderen Bereichen abgeschnitten werden und sich von den allgemeinen Grundsätzen und den Grundrechten möglicherweise entfernen. Dies kann den Grundsatz der Rechtssicherheit gefährden.
17. Die Gesellschaft darf auch dort spezialisierte Richter erwarten, wo dies in der Praxis oft nicht möglich ist. Die Spezialisierung ist nur bei Gerichten mit einer entsprechenden Größe möglich. Kleinere Gerichte haben oft nicht die Möglichkeit, spezialisierte Kammern einzurichten oder für eine hinlängliche Zahl an spezialisierten Kammern zu sorgen. Richter müssen deshalb vielseitig und in der Lage sein, unterschiedliche spezielle Rechtsmaterien zu behandeln. Eine allzu große individuelle Spezialisierung von Richtern würde in der Tat diese nötige Vielseitigkeit behindern.
18. In bestimmten Fällen kann sich die Spezialisierung von Richtern auf die Einheitlichkeit der Richterschaft negativ auswirken. Sie kann dem Richter das Gefühl vermitteln, wegen seiner Erfahrung auf einem Spezialgebiet zu einem elitären Kreis von Richtern zu gehören, die sich von den übrigen Richtern abheben. Dies kann in der Öffentlichkeit auch den Eindruck erwecken, dass einige Richter „Superrichter“ sind oder dass - im Gegenteil - das Gericht nur ein reines Fachorgan darstellt, das sich von der Richterschaft unterscheidet. Dies könnte das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Gerichte schmälern, die nicht als hinlänglich spezialisiert betrachtet werden.
19. Die Schaffung eines hoch spezialisierten Gerichts kann darauf abzielen oder dazu führen, dass Richter vom übrigen Teil der Richterschaft abgetrennt und wegen der daraus resultierenden Abkapselung einem größeren Druck seitens der Parteien, Interessenvertretungen oder anderen staatlichen Stellen ausgesetzt werden.
20. Auf einem eng gefassten Rechtsgebiet ist die Gefahr gegeben, dass der Eindruck einer allzu großen Nähe zwischen Richtern, Rechtsanwälten und Staatsanwaltschaft bei gemeinsamen Lehrveranstaltungen, Konferenzen oder Treffen entsteht. Dies könnte nicht nur der Vorstellung von richterlicher Unabhängigkeit und Unparteilichkeit Abbruch tun, sondern Richter tatsächlich auch der Gefahr aussetzen, dass im Verborgenen Einfluss auf sie genommen und somit ihre Rechtsprechung beeinflusst wird.
21. Da die Gerichte über ein angemessenes Arbeitsvolumen verfügen müssen, kann die Schaffung eines auf einen sehr begrenzten Bereich spezialisierten Gerichts dazu führen, dass die Spezialisierung für das ganze Land oder für eine Region allein bei einem einzigen Gericht konzentriert wird. Folge hiervon kann sein, dass der Zugang zum Gericht behindert wird oder die Gefahr besteht, dass zwischen Richter und Rechtsuchendem eine allzu große Distanz entsteht.
22. Es besteht die Gefahr, dass ein spezialisierter Richter, der einer Kammer angehört, damit er sein besonderes Fachwissen oder seinen Sachverstand einbringt, eine persönliche Ansicht äußert oder unmittelbar mit seinen Kollegen eine Sachlage berücksichtigt, die den Parteien vorher nicht offenbart wurde.4
23. Die Schaffung spezialisierter Gerichte als Reaktion auf die Befürchtungen der Öffentlichkeit (z.B. zwecks Behandlung von Sachen im Zusammenhang mit terroristischen Aktivitäten)5, kann die öffentliche Hand veranlassen, diesen Organen Sachmittel und Personal zuzubilligen, die den anderen Gerichten nicht zur Verfügung stehen.
B. Allgemeine Grundsätze – Achtung der Grundrechte und Grundprinzipien: Standpunkt des CCJE
24. Der CCJE weist vor allen Dingen nachdrücklich darauf hin, dass nicht spezialisierte wie spezialisierte Richter die Experten auf dem Gebiet der Rechtsprechung sind. Richter haben die Fachkenntnis, um den Sachverhalt und das Recht zu prüfen, zu würdigen und Entscheidungen auf unterschiedlichen Gebieten zu treffen. Zu dem Zweck müssen sie sich mit den Rechtsinstituten und -grundsätzen umfassend auskennen.
25. Aus den Antworten der Mitgliedstaaten auf den Fragebogen und dem Bericht der Sachverständigen geht hervor, dass die Rechtssachen, mit denen die Gerichte befasst werden, größtenteils von nicht spezialisierten Gerichten behandelt werden. Dies untermauert nur noch mehr die führende Rolle, die nicht spezialisierte Richter spielen.
26. Generell dürften Richter in der Lage sein, Rechtssachen in allen Materien zu entscheiden. Dank ihrer allgemeinen Kenntnis des Rechts und der ihm zugrundeliegenden
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4Als Beispiel hierfür sei ein Patentgericht mit Richtern genannt, die zwar keine Juristen sind, aber über besondere Fachkenntnisse verfügen.
5Man muss zwischen spezialisierten Gerichten und ad-hoc Gerichten oder außerordentlichen Gerichten unterscheiden – siehe auch Randnummer 37 unten.
Prinzipien, ihres gesunden Menschenverstands und ihrer alltäglichen Erfahrung müssen sie in der Lage sein, das Gesetz auf allen Gebieten, einschließlich der Spezialgebiete, bei Bedarf mit Unterstützung von Sachverständigen anzuwenden.6 Jedenfalls darf ihre Rolle nicht unterschätzt werden.
27. Innerhalb eines Gerichts werden nicht spezialisierte Richter gewöhnlich einzelnen spezialisierten Kammern/Senaten zugewiesen, wobei sich während ihrer Laufbahn die Zuweisung mehrmals ändert. Dadurch gewinnen sie umfassende Erfahrung auf unterschiedlichen Rechtsgebieten mit der Möglichkeit, sich neuen zugewiesenen Aufgaben anzupassen und den Bedürfnissen der Rechtsuchenden gerecht zu werden. Deshalb ist es unerlässlich, dass Richter von Anfang an über eine allgemeine Ausbildung verfügen, die ihnen die nötige Flexibilität und Vielseitigkeit verschafft, um den Erfordernissen eines Gerichts allgemeiner Prägung zu gerecht zu werden, das sich mit sehr unterschiedliche Materien befassen muss, auch mit solchen, die einen gewissen Grad an Spezialisierung aufweisen.
28. Nichtsdestoweniger ist die Entwicklung des Rechts auf einigen Gebieten derart komplex oder spezifisch, dass eine angemessene Behandlung der Fälle auf diesen Gebieten ein größeres Maß an Spezialisierung verlangt. Daher empfiehlt es sich, entsprechend qualifizierte Richter zu bestellen, sollten diese mit speziellen Aufgaben betraut werden.
29. Spezialisierte Richter müssen wie die übrigen Richter den Erfordernissen der Unabhängigkeit und Unparteilichkeit im Sinne des Artikels 6 der Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten (die Konvention) nachkommen. Spezialisierte Gerichte und Richter müssen auch die anderen in diesem Artikel der Konvention verankerten Erfordernisse beachten: Zugang zum Gericht, Recht der Verteidigung, Recht auf ein faires Verfahren und Anspruch auf ein Urteil innerhalb angemessener Frist. Es ist Aufgabe der Gerichte, die interne Spezialisierung so zu organisieren, dass diese Erfordernisse erfüllt werden.
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6Wie z.B. auf dem Gebiet der Medizin, bei Arbeitsunfällen, Bränden, im Bauwesen, bei technologischen Fragen usw..
30. Der CCJE ist der Ansicht, dass die Schaffung spezialisierter Kammern/Senate oder Gerichte streng zu reglementieren ist: sie darf nicht zu einer Abwertung der Aufgaben nicht spezialisierter Richter führen und muss auf alle Fälle dieselben Garantien aufweisen und dieselbe Qualität sicherstellen. Gleichzeitig müssen alle Kriterien beachtet werden, die Voraussetzung für den richterlichen Auftrag sind: Größe der Gerichte, dienstliche Belange, zunehmende Schwierigkeit für Richter, alle Rechtsmaterien zu beherrschen und Kosten der Spezialisierung.
31. Die Spezialisierung darf jedenfalls den Qualitätserfordernissen nicht im Wege stehen, denen alle Richter gerecht werden müssen. In diesem Zusammenhang erinnert der CCJE an die Erfordernisse, die in seiner Stellungnahme Nr. 11 (2008) über die Qualität von Gerichtsentscheidungen niedergelegt sind und für alle Richter, auch für solche mit Spezialisierung gelten. Es müssen alle Schritte unternommen werden, um bei den spezialisierten Gerichten die Rechtspflege unter optimalen Bedingungen sicherzustellen.
32. Generell sollen die Verfahrensvorschriften für die ordentlichen Gerichte ebenso für die spezialisierten Gerichte gelten. Die Einführung besonderer Verfahren für jedes spezialisierte Gericht könnte nämlich dazu führen, dass die Zahl dieser Verfahren zunimmt, was den Zugang zum Recht und die Rechtssicherheit gefährdet. Spezielle Verfahrensvorschriften sind nur zulässig, wenn sie den Bedürfnissen Rechnung tragen, welche die Schaffung spezialisierter Gerichte rechtfertigen (z.B. Verfahren zum Familienrecht, in denen die Anhörung von Kindern bestimmten Vorschriften unterworfen ist, die darauf abzielen, deren Interesse zu gewährleisten).
33. Es ist stets dafür Sorge zu tragen, dass die Grundsätze eines fairen Verfahrens beachtet werden, d.h. die Unparteilichkeit des Gerichts als Ganzes und die Freiheit des Richters, die Beweismittel zu würdigen. Sollte ein System bestehen, in dem neben einem Berufsrichter ein Beisitzer oder Sachverständiger einem Gericht angehört, ist ebenfalls von grundlegender Bedeutung, dass die Parteien die Möglichkeit behalten, dem Standpunkt zu widersprechen, den der Beisitzer oder Sachverständige gegenüber dem Berufsrichter vertritt. Andernfalls könnte dieser Standpunkt in das Urteil einfließen, ohne dass die Parteien die Möglichkeit haben, etwas dagegen einzuwenden. Der CCJE ist der Ansicht, dass ein System zu bevorzugen ist, bei dem ein Sachverständiger von Gerichts wegen bestellt wird oder die Parteien selbst Sachverständige als Zeugen benennen können, deren Feststellungen und Schlussfolgerungen zwischen den Parteien vor Gericht bestritten und erörtert werden können.
34. Alle Rechtssachen sind mit gleicher Sorgfalt zu behandeln, unabhängig davon, ob sie einem spezialisierten oder einem nicht spezialisierten Gericht vorgelegt werden. Es gibt keinen Grund dafür, den vor einem spezialisierten Gericht anhängigen Sachen größere Priorität beizumessen. Einzig zulässig sind die Prioritäten, die sich auf objektive Erfordernisse stützen, z.B. Verfahren, in denen ein Freiheitsentzug droht oder dringliche Maßnahmen im Hinblick auf das Sorgerecht, den Schutz des Eigentums oder von Personen, der Umwelt, des öffentlichen Gesundheitswesens, der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit zu treffen sind.
35. Selbst wenn die spezialisierten Gerichte über das für die Erfüllung ihres Auftrags erforderliche Personal, die erforderlichen Verwaltungs- und Sachmittel verfügen müssen, darf dies nicht zu Lasten der anderen Gerichte gehen, denen dieselben Voraussetzungen in Bezug auf die Ressourcen zugute kommen.
36. Der CCJE vertritt die Auffassung, dass eine größere Mobilität und Flexibilität der Richter den etwaigen Nachteilen der vorstehend erwähnten Spezialisierung abhelfen könnten. Richter sollten die Möglichkeit haben, im Laufe ihres beruflichen Lebens das Gericht oder die Spezialisierung zu wechseln oder gar von einem spezialisierten zu einem Amt ohne Spezialisierung zu wechseln oder umgekehrt. Mobilität und Flexibilität gestatten den Richtern nicht nur, eine abwechslungsreichere und interessantere Laufbahn einzuschlagen, sondern auch, ihre Situation neu zu überdenken und sich auf andere Rechtsgebiete einzulassen, was der Entwicklung der Rechtsprechung und der Fortbildung des Rechts nur förderlich sein kann. Dabei darf aber der Grundsatz der richterlichen Unabhängigkeit und Unabsetzbarkeit nicht in Frage gestellt werden.7
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7Siehe auch die Stellungnahme des CCJE Nr. 1 (2001), Rdnrn. 57, 59 und 60.
37. Die richterliche Spezialisierung, die durch den komplexen oder spezifischen Charakter bestimmter Rechtsgebiete bedingt ist, kann nicht mit der Schaffung von Aus-nahme- ,ad-hoc- oder Sondergerichten verglichen werden, die unter bestimmten Bedingungen eingesetzt werden. Es besteht unter Umständen die Gefahr, dass diese Gerichte nicht alle Garantien im Sinne des Artikels 6 der Konvention erfüllen. Der CCJE hat bereits seine Einwände gegen die Schaffung solcher Gerichte zum Ausdruck gebracht und verweist in diesem Zusammenhang auf seine Ausführungen in der Stellungnahme Nr. 8 (2006) über die Rolle der Richter beim Schutz der Rechtsstaatlichkeit und der Menschenrechte im Kontext des Terrorismus. Jedenfalls weist der CCJE daraufhin, dass, sollten derartige Gerichte dennoch geschaffen werden, sie sämtliche Garantien der ordentlichen Gerichte erfüllen müssen.
38. Der CCJE ist jedenfalls der Ansicht, dass die Spezialisierung nur dann gerechtfertigt erscheint, wenn sie einen Mehrwert für die Rechtspflege bedeutet, d.h. wenn sie vorzuziehen ist, um die Qualität der Verfahren wie der Gerichtsentscheidungen sicherzustellen.
C. Einige Aspekte der Spezialisierung
1. Spezialisierung der Richter
39. Nach Ansicht des CCJE gelten die in dieser Stellungnahme dargelegten Grundsätze für die nachstehend beschriebenen Arten von spezialisierten Gerichten.
40. Die Antworten auf den Fragebogen belegen, dass in Bezug auf die bei „spezialisierten“ Gerichten tätigen Richter erhebliche Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten bestehen.
41. Die Spezialisierung kann vielfältig sein. Je nach dem gesetzlichen Rahmen der betroffenen Mitgliedstaaten bestehen entweder spezialisierte Gerichte außerhalb des allgemeinen Gerichtswesens oder aber es gibt spezialisierte Gerichte oder Kammern/Senate, die in das ordentliche Rechtssystem eingebunden sind. Die örtliche Zuständigkeit spezialisierter Gerichte oder Kammern/Senate dürfte sich von der Zuständigkeit der ordentlichen Gerichte häufig unterscheiden. Die Zahl solcher Gerichte ist oft geringer und sie sind bisweilen nur in der Hauptstadt eines Landes anzutreffen. Spezialisierte Gerichte und Kammern/Senate können Laienrichter umfassen.
42. Um die Spezialisierung in die Tat umzusetzen, werden meistens spezialisierte Kammern oder Sektionen gebildet, und zwar häufig durch die Gerichtsordnung. Als Hauptgebiete der Spezialisierung gelten: das Familien- und Jugendrecht, das geistige Eigentum, das Handelsrecht, das Insolvenzrecht, die Schwerkriminalität, die Ermittlungsverfahren in Strafsachen und der Vollzug von Strafsanktionen.
I. „Nichtjuristen als Richter“
II. Berufsrichter
44. Berufsrichter können sich in unterschiedlicher Weise spezialisieren. Sie können entweder als spezialisierte Juristen Erfahrung sammeln, bevor sie zu Richtern ernannt werden, oder nach ihrer Ernennung ein Amt mit Spezialisierung ausüben. Sie können auch an einer Fachausbildung auf einem Spezialgebiet teilnehmen und dann an ein spezialisiertes Gericht berufen werden oder sich an einem Gericht ohne Spezialisierung mit spezialisierten Rechtssachen befassen.
45. Die gegebenenfalls angebotene Richterspezialisierung auf den höheren Stufen des gerichtlichen Aufbaus darf eine gewisse Vielseitigkeit nicht vermissen lassen, so dass die unterschiedlichsten Fälle auf höchster Ebene flexibel behandelt werden können. Diese Flexibilität ist unerlässlich, damit die höherinstanzlichen Gerichte ihren gesetz- und verfassungsmäßigen Auftrag erfüllen, nämlich eine einheitliche und kohärente Auslegung und Anwendung der Rechtsvorschriften und der Rechtsprechung zu gewährleisten. Diese Flexibilität stellt auch sicher, dass die Spezialgebiete in der Berufungsinstanz und auf Ebene der Obersten Gerichtshöfe nicht einem (allzu) begrenzten Kreis an Richtern vorbehalten sind, die somit in der Lage wären, ihren Standpunkt in einer bestimmten Materie durchzusetzen und infolgedessen die Entwicklungen bei der Rechtsauslegung auf diesem Gebiet zu hemmen.
2. Spezialisierung bestimmter Gerichte oder von Gerichten als Teil einer größeren Gruppe
46. In einigen Justizsystemen gibt es spezialisierte Gerichte neben den nicht spezialisierten Gerichten.8 Diese gesonderten Gerichte sind bisweilen aufgrund von Rechtsinstrumenten der Europäischen Union eingesetzt worden, welche die Schaffung speziali-sierter Gerichte oder spezialisierter Sektionen innerhalb der Gerichte mit größerer Zuständigkeit vorsehen.9 In anderen Fällen kann das spezialisierte Gericht auch einer Gruppe von Gerichten angehören.10 In beiden Fällen sind das Gericht selbst und die ihm angehörenden Richter spezialisiert. Die Gerichtsstruktur der einzelnen Länder ist zum Teil historisch und zum Teil dadurch bedingt, dass es einer besonderen Art von spezialisiertem Gericht oder von spezialisierten Richtern innerhalb dieses Gerichts bedarf.
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8Dies ist z.B. der Fall bei den Handelsgerichten in Frankreich und Belgien, bei den Arbeitsgerichten in Belgien und den „Employment Tribunals“ im Vereinigten Königreich.
9Siehe die Beispiele, die in der Fußnote 2 aufgeführt sind.
10In Großbritannien und in Wales bilden die Patentgerichte Teil der Chancery Division, die sich hauptsächlich mit Immobilien- und Steuerstreitsachen beschäftigt. Das Handelsgericht gehört zur Queen’s Bench Division, die sich mit vertragsrechtlichen Streitigkeiten und Fragen des Verwaltungsrechts befasst.
3. Regionale Aufteilung der spezialisierten Richter
47. Zu bedenken ist, dass auf einigen sehr spezialisierten Gebieten die Zahl der vor Gericht anhängig gemachten Sachen äußerst gering ist. Es könnte daher erforderlich sein, spezialisierte Richter bei einem einzigen Gericht zu konzentrieren, damit die persönliche Arbeitsbelastung ausgewogen ist und sie auch andere nicht spezialisierte Aufgaben wahrnehmen können. Geht diese Konzentration aber zu weit, läuft das spezialisierte Gericht Gefahr, sich von den Rechtsuchenden zu entfernen, was nach Auffassung des CCJE vermieden werden sollte.
4. Personal-, Sach- und Finanzmittel
48. Unerlässlich ist, dass die spezialisierten Richter und Gerichte angemessen mit Personal- und Sachmitteln ausgestattet sind, insbesondere auf dem Gebiet der Informationstechnologie.
49. Sollte die voraussichtliche Arbeitsbelastung spezialisierter Gerichte verglichen mit der Belastung anderer Gerichte gering sein, müsste in Betracht gezogen werden, die Ressourcen und Technologien, die von mehreren spezialisierten Gerichten oder besser noch von allen Gerichten genutzt werden, gemeinsam zu entwickeln und einzusetzen. Die Bündelung von Personal und Sachmitteln kann einen Weg darstellen, um die Probleme zu vermeiden, die mit der Gestaltung der Spezialisierung zusammenhängen. Die Schaffung großer „Justizpools“ mit nicht spezialisierten und spezialisierten Gerichten und Kollegien dürfte jedoch dazu führen, dass die räumliche Distanz zwischen den Gerichten vergrößert und der Zugang zum Gericht beeinträchtigt werden.
50. Die Anforderungen und Kosten im Zusammenhang mit spezialisierten Gerichten und Richtern können diejenigen für nicht spezialisierte Gerichte und Richter übersteigen, weil z.B. besondere Vorsichtsmaßnahmen zu treffen sind, da die Vorgänge umfangreich oder die Verfahren und demnach die Urteile zeitintensiv sind.
51. Wenn solche Faktoren im Zusammenhang mit zusätzlichen Kosten auf einem Spezialgebiet feststellbar sind, kann es gerechtfertigt sein, bestimmten Parteien höhere Gerichtskosten aufzuerlegen, um diese Kosten ganz oder teilweise abzudecken. Dieser Grundsatz kann z.B. auf Handels- oder Baurechtsachen zutreffen, auf Patente oder das Wettbewerbsrecht, nicht jedoch z.B. auf Sorgerechtssachen, Kindesunterhalt oder andere familienbezogene Themen. Die zusätzlichen Kosten für spezialisierte Sachen sollten in einem angemessenen Verhältnis zur Arbeitsbelastung stehen, die mit der Spezialisierung und den Vorteilen verbunden ist, die diese den Parteien und Gerichten verschafft. Somit ist die Einsetzung spezialisierter Gerichte, die nur dem Zweck dienen, weitere Ressourcen zu erhalten, nicht gerechtfertigt.
D. Spezialisierung und Status des Richters
1. Status des spezialisierten Richters
52. Bei allen vorstehend bezeichneten Arten der Spezialisierung ist es wichtig, dass die Spezialisierung die Rolle des Richters als Angehöriger der Richterschaft nicht berührt. Sie darf hinsichtlich aller Aspekte keinesfalls vom Grundsatz der Unabhängigkeit der Justiz abweichen (d.h. Unabhängigkeit der Gerichte und Richter, siehe die Stellungnahme Nr. 1 (2001) des CCJE).
53. Der Leitsatz lautet, dass spezialisierte Richter im Hinblick auf ihren Status genauso zu behandeln sind, wie ihre nicht spezialisierten Kollegen. Die Gesetze und Normen über die Bestellung von Richtern, ihre Aufgaben, Beförderung, Unabsetzbarkeit und Disziplin sollten demnach für beide Seiten gleichermaßen gelten.
54. Dieses Ziel kann am besten dadurch erreicht werden, dass es für nicht spezialisierte wie spezialisierte Richter ein einheitliches Kollegium gibt. Der einheitliche Charakter des richterlichen Status stellt eine Garantie dafür dar, dass Richter die Grundrechte und -prinzipien achten, die generell Gültigkeit haben. Deshalb befürwortet der CCJE es nicht, gesonderte Gerichtssysteme oder -organe je nach Spezialisierung zu schaffen, in denen die Richter Gefahr laufen, unterschiedlichen Vorschriften in unterschiedlichen Organisationen unterworfen zu sein.
55. Der CCJE ist sich bewusst, dass es in zahlreichen europäischen Systemen traditionell unterschiedliche Rechtsordnungen gibt (z.B. wird zwischen ordentlichen Gerichten und Verwaltungsgerichten unterschieden). Dies kann auch mit den Unterschieden beim Status der Richter zusammenhängen. Der CCJE ist der Ansicht, dass solche gesonderten Systeme die Rechtspflege oder den Zugang zur Justiz verkomplizieren können.
56. Nach Auffassung des CCJE ist sicherzustellen:
- dass die Kompetenzstreitigkeiten nicht zu einem eingeschränkten Zugang zum Gericht oder zu Verfahrensverzögerungen im Widerspruch zu Artikel 6 der Konvention führen;
- dass allen Richtern ein angemessener Zugang zu anderen Gerichtsbarkeiten oder Gerichten und zu spezialisierten gerichtlichen Instanzen oder Ämtern offensteht;
- dass alle Richter mit demselben Erfahrungsschatz in den Genuss derselben Besoldung kommen, mit Ausnahme spezieller Vergütungen wegen Spezialaufgaben (siehe nächste Randnummer).
57. Der Grundsatz der Gleichheit zwischen nicht spezialisierten und spezialisierten Richtern sollte auch für Besoldungsfragen gelten. Die Empfehlung Rec(2010)12 des Ministerkomitees sieht in Randnummer 54 vor, dass die Besoldung der Richter „ihrer Rolle und ihren Verantwortlichkeiten“ entsprechen soll, insbesondere um „sie vor jeglichem Druck zwecks Beeinflussung ihrer Entscheidungen zu schützen“11. In diesem Zusammen-
hang ist es nicht gerechtfertigt, nur aus Gründen der Spezialisierung eine erhöhte Besoldung oder zusätzliche Bezüge zuzubilligen, weil die Besonderheit der Berufstätigkeit und die sich hieraus ergebenden Verantwortlichkeiten im Prinzip gleichwertig sind, unabhängig
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11Siehe auch die Stellungnahme Nr. 1 des CCJE, Rdnr. 61.
davon, ob der Richter spezialisiert oder nicht spezialisiert ist. Eine höhere Besoldung,
zusätzliche Bezüge oder bestimmte Entschädigungen (z.B. wegen Nachtarbeit) können nur dann gerechtfertigt sein, wenn spezielle Gründe dafür vorliegen, die den Schluss zulassen, dass der besondere berufliche Charakter des spezialisierten Richters oder seine Verantwortlichkeiten (einschließlich der mit einem spezialisierten Amt verbundenen persönlichen Belastung) einen solchen finanziellen Ausgleich erfordern.
58. Die Standesregeln und diejenigen zur straf-, zivil- und disziplinarrechtlichen Verantwortlichkeit müssen für alle spezialisierten wie nicht spezialisierten Richter gleich sein. Die in der Stellungnahme Nr. 3(2002) des CCJE verankerten Verhaltensstandards sind auf beide Kategorien anzuwenden. Es gibt keine relevanten Gründe für eine unterschiedliche Behandlung.
59. Hat der spezialisierte Richter beruflich ausschließlich Kontakt zu einer kleinen Gruppe von spezialisierten Juristen oder von Verfahrensparteien, muss er umso mehr für eine Verhaltensweise Sorge tragen, die seine Unparteilichkeit und Unabhängigkeit wahrt.
2. Bewertung und Beförderung
60. Es gibt zahlreiche Kriterien zur Bewertung der richterlichen Tätigkeit, die in den Stellungnahmen Nr. 3 und Nr. 10 (2007) des CCJE dargelegt sind. Die Spezialisierung an sich stellt keine Rechtfertigung dar, die Tätigkeit eines spezialisierten Richters höher einzustufen; ein nicht spezialisierter Richter kann genauso kompetent wie ein spezialisierter Richter sein. Die von einem Richter dadurch bekundete Flexibilität, sich auf einem oder mehrere Gebieten spezialisieren zu wollen, kann bei der Bewertung der richterlichen Tätigkeit einen wichtigen Aspekt darstellen.
61. Der Justizverwaltungsrat oder ein anderes mit der Bewertung betrautes unabhängiges Organ sollte demnach bei der Feststellung, ob die Leistung eines spezialisierten Richters mit derjenigen eines nicht spezialisierten Richters vergleichbar ist, sehr vorsichtig sein. Dieses Vorgehen setzt besondere Aufmerksamkeit und Sorgfalt voraus, weil es in der Regel einfacher ist, die Leistung eines nicht spezialisierten Richters genau zu beurteilen als diejenige eines spezialisierten Richters, insofern als spezialisierte Richter einer kleinen Gruppe angehören können oder deren Tätigkeit für den Bewertenden notwendigerweise nicht so transparent oder bekannt ist.
62. Diese Erwägungen gelten auch für Beförderungen12. Dem CCJE zufolge gibt es keine Rechtfertigung dafür, einen spezialisierten Richter einzig aufgrund seiner Spezialisierung rascher zu befördern.
3. Ausbildungs- und Spezialisierungsangebot
63. Die in der Stellungnahme Nr. 4 (2003) des CCJE enthaltenen Grundsätze zur allgemeinen Ausbildung gelten auch für die Ausbildung auf einem speziellen Gebiet. Da spezialisierte Richter grundsätzlich den gleichen Status haben wie nicht spezialisierte Richter, betreffen die Anforderungen, die Unabhängigkeit der Justiz und die bestmögliche Ausbildung zu garantieren, sowohl die Bereiche der nicht spezialisierten Richter wie der spezialisierten Richter. Allgemein müssen die Ausbildungsmaßnahmen allen Richtern offenstehen.
64. Dem Wunsch eines Richters auf Spezialisierung ist grundsätzlich Rechnung zu tragen. Der CCJE verweist hier auf seine Stellungnahme Nr. 10 und insbesondere auf die Bestimmungen über die Auswahl der Richter. Bevor dem Richter das gewünschte Spezialgebiet zugewiesen wird, sollte er innerhalb einer angemessenen Frist in den Genuss einer entsprechenden Ausbildung13 kommen, die abgeschlossen sein sollte, bevor er sein neues Amt antritt.
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12Siehe auch die Stellungnahme Nr. 1 des CCJE, Rdnr. 29.
13Siehe auch die Stellungnahme Nr. 4 des CCJE, Rdnr. 30.
65. Es muss ein Gleichgewicht zwischen einerseits den Erfordernissen der Ausbildung und ihrer Zweckmäßigkeit und andererseits den verfügbaren Mitteln bestehen. So ist mit einer Spezialisierung nicht zu rechnen, wenn die notwendigen Mittel fehlen oder wenn diese nur auf Kosten wichtigerer Ausbildungsmaßnahmen bereitgestellt werden können. Die Zuweisung eines Spezialgebiets kann z.B. nicht verlangt werden, wenn die voraussichtliche Arbeitsbelastung auf diesem Gebiet allzu gering ist, um spezialisierte Gerichte oder Kammern zu rechtfertigen. Die Größe des Gerichts, des Gerichtsbezirks, der Region oder sogar des Staates kann unterschiedliche Lösungen begründen, was die Spezialisierung und die Ausbildung im Hinblick auf besondere Bereiche anbelangt. Gegebenenfalls kann die grenzüberschreitende Zusammenarbeit bei der Fortbildung zweckdienlich sein.
4. Die Rolle des Justizverwaltungsrats
66. Die Befugnisse und Verantwortlichkeiten des Justizverwaltungsrats, sofern es einen solchen gibt, oder eines gleichwertigen Organs sind auf nicht spezialisierte wie spezialisierte Richter gleichermaßen anzuwenden. Spezialisierte Richter und nicht spezialisierte Richter sollten gleichermaßen vertreten sein oder die Möglichkeit haben, ihre Probleme darzulegen. Vorzugsbehandlungen der einen oder anderen Gruppe sind im Interesse der Öffentlichkeit zu vermeiden.
5. Spezialisierung und Mitgliedschaft in Richtervereinigungen
67. Spezialisierte Richter haben wie alle anderen Richter das Recht, Richtervereinigungen beizutreten und Mitglied zu sein. Für den Zusammenhalt der Richterschaft ist es nicht erstrebenswert, wenn gesonderte Vereinigungen für Spezialisten bestehen. Ihrem Interesse, das sie aufgrund ihrer Spezialisierung bestimmten Bereichen entgegenbringen, sollte durch einen beruflichen Austausch, durch Konferenzen, Treffen usw. Rechnung getragen werden; ihre statusrelevanten Interessen sollten jedoch innerhalb einer allgemeinen Richtervereinigung geschützt werden.
Schlussfolgerungen
i. Der CCJE weist nachdrücklich darauf hin, dass nicht spezialisierte wie spezialisierte Richter die Experten auf dem Gebiet der Rechtsprechung sind.
ii. Die „nicht spezialisierten“ Richter sollten grundsätzlich eine entscheidende Rolle auf dem Gebiet der Rechtsprechung spielen.
iii. Spezialisierte Richter und Gerichte sollten nur dann eingesetzt werden, wenn dies wegen der Komplexität oder Besonderheit des Rechts oder des Sachverhalts für eine ordnungsgemäße Rechtspflege notwendig ist.
iv. Spezialisierte Richter und Gerichte sollten stets eine einzige Einheit bilden.
v. Spezialisierte Richter müssen ähnlich wie nicht spezialisierte Richter den Erfordernissen der Unabhängigkeit und Unparteilichkeit gemäß Artikel 6 der Menschenrechtskonvention nachkommen.
vi. Nicht spezialisierte Richter wie spezialisierte Richter sollten grundsätzlich denselben Status haben. Die Regeln zur Ethik und Verantwortlichkeit von Richtern müssen für alle gleich sein.
vii. Die Spezialisierung darf die Qualität der Justiz nicht beeinträchtigen, sowohl bei nicht spezialisierten wie spezialisierten Gerichten.
viii. Die Mobilität und Flexibilität der Richterschaft reichen häufig aus, um den Bedürfnissen der Spezialisierung zu genügen. Die Möglichkeit der Spezialisierung und entsprechenden Ausbildung sollte allen Richtern offenstehen. Diese Spezialisierung sollte von öffentlichen gerichtlichen Schulungseinrichtungen organisiert werden.
ix. Statt spezialisierte Beisitzer als Nichtjuristen in spezialisierten Richterkollegien aufzunehmen, sollten vielmehr Fachleute vom Gericht oder von den Parteien bestellt werden und deren Stellungnahmen von den Parteien erörtert werden können.
x. Die Befugnisse und Verantwortlichkeiten des Justizverwaltungsrats oder eines gleichwertigen Organs sind auf nicht spezialisierte wie spezialisierte Richter gleichermaßen anzuwenden.