Straatsburg, 23 november 2007

Adviesraad van Europese Rechters (CCJE)

Advies nr. 10 (2007) van de Adviesraad van Europese Rechters (CCJE) voor het Comité van Ministers van de Raad van Europa betreffende de Raad voor de Justitie ten behoeve van de maatschappij

Dit advies is door de CCJE aangenomen tijdens zijn 8ste vergadering (Straatsburg, 21-23 november 2007).

INHOUDSTAFEL

I. INLEIDING

II. ALGEMENE OPDRACHT: WAARBORGING VAN DE ONAFHANKELIJKHEID VAN HET RECHTSSTELSEL EN DE RECHTSSTAAT

III. SAMENSTELLING: ZORGEN VOOR EEN OPTIMAAL FUNCTIONERENDE ONAFHANKELIJKE EN TRANSPARANTE RAAD VOOR DE JUSTITIE

III. A. Een grotendeels uit rechters samengestelde raad voor de Justitie
III. B. Kwalificatie van leden
III. C. Selectiemethodes
III. C. 1. Selectie van leden die rechter zijn
III. C. 2. Selectie van leden die geen rechter zijn
III. C. 3. Selectie van de voorzitter
III. D. Aantal leden en duur van hun mandaat
III. E. Statuut van leden

IV. MIDDELEN (BESCHIKKEN OVER FINANCIERING, PERSONEEL EN TECHNISCHE EXPERTISE) EN LEGITIMITEIT VAN BESLISSINGEN VAN DE RAAD VOOR DE JUSTITIE

IV. A. Budget en personeel
IV. B. Beslissingen van de Raad voor de Justitie
IV. C. Technische expertise

V. RUIME BEVOEGDHEID TER WAARBORGING VAN DE ONAFHANKELIJKHEID EN EFFICIËNTIE VAN DE RECHTSPRAAK

V. A. Selectie, benoeming en bevordering van rechters
V. B. Professionele evaluatie van rechters
V. C. Beroepsethiek en tucht van rechters
V. C. 1. Beroepsethiek
V. C. 2. Tucht
V. D. Opleiding van rechters
V. D. 1. Initiële opleiding
V. D. 2. Bijscholing
V. E. Budget van de gerechten
V. F. Administratie en beheer van de gerechten
V. G. Bescherming van het imago van de Justitie
V. H. Mogelijkheid tot het verstrekken van adviezen aan andere staatsmachten
V. I. Samenwerkingsactiviteiten met andere instanties op nationaal, Europees en internationaal niveau

VI. RAAD VOOR DE JUSTITIE: ZORGEN VOOR EEN TRANSPARANT RECHTSSTELSEL MET VERANTWOORDINGSPLICHT

SAMENVATTING VAN DE AANBEVELINGEN EN CONCLUSIES

I. INLEIDING

1. In 2007 belastte het Comité van Ministers van de Raad van Europa de Adviesraad van Europese Rechters (CCJE) met de aanneming van een advies over de structuur en rol van de hoge raad voor de magistratuur of enig ander gelijkwaardig onafhankelijk orgaan als onmisbaar element in een rechtsstaat met een evenwicht tussen de wetgevende, uitvoerende en rechterlijke macht.

2. De grote verscheidenheid aan Europese stelsels blijkt uit de keuze van de staten en de discussies over de naam van de instantie ter waarborging van de onafhankelijkheid van rechters. Met het oog op een vlottere leesbaarheid van dit advies heeft de CCJE besloten om verder in de tekst alleen het begrip ‘Raad voor de Justitie’ te gebruiken1.

3. De CCJE heeft in overeenstemming met zijn mandaat gekeken naar de volgende punten die vermeld worden in het algemeen actiekaderprogramma voor rechters in Europa2:
§ waarborgen voor de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht in de lidstaten op constitutioneel, wetgevend en institutioneel niveau (zie deel I (a), (b), (c) en (d) van het programma);
§ invoering of versterking van de wetgevende en/of uitvoerende macht onafhankelijke instanties, verantwoordelijk voor het beheer van de loopbaan van rechters (zie deel I (e) van het programma).

4. Met dit advies wordt beoogd te bepalen wat cruciaal is voor de algemene opdracht, samenstelling en werkzaamheden van de Raad voor de Justitie, teneinde de democratie te versterken en de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht te beschermen. Dit advies is niet bedoeld om een gedetailleerde omschrijving te geven van in acht te nemen beginselen bij de samenstelling of de bepaling van de taken van de Raad voor de Justitie, noch om in Europa één enkel model van raad voor de Justitie te creëren.

5. De samenstelling en werkzaamheden van de Raad voor de Justitie kunnen variëren van staat tot staat3. De CCJE is zich bewust van de verscheidenheid, maar constateert dat een algemene tendens bestaat om onafhankelijke raden voor de Justitie op te richten. Het is volgens de CCJE daarom nodig:

    § het belang te bevestigen van het bestaan van een specifieke instantie ter waarborging van de onafhankelijkheid van rechters, in het kader van de eerbiediging van het beginsel van de scheiding der machten;
    § te voorzien in richtsnoeren en basisnormen voor de lidstaten die voornemens zijn hun raad voor de Justitie op te richten of te hervormen.

6. De bepalingen van dit advies zijn relevant voor alle rechterlijke ordes, met name in de staten met een apart stelsel voor administratieve gerechten, ongeacht of sprake is van één enkele raad voor de Justitie (bevoegd voor gewone rechtspraak en administratieve rechtspraak) of van aparte raden4.

7. Ter voorbereiding van dit advies heeft de CCJE met name grondig gekeken naar en naar behoren rekening gehouden met:

    § het acquis van de Raad van Europa, en in het bijzonder Aanbeveling nr. R (94) 12 van het Comité van Ministers aan de lidstaten betreffende de onafhankelijkheid, doelmatigheid en rol van rechters5, het Europees Handvest inzake het statuut voor rechters uit 1998 en de adviezen nrs. 1, 2, 3, 4, 6 en 7 van de CCJE;
    § het rapport betreffende de benoeming van rechters, aangenomen in maart 2007 door de Commissie van Venetië tijdens haar 70ste plenaire vergadering als bijdrage aan de werkzaamheden van de CCJE6;
    § de antwoorden van 40 delegaties op een vragenlijst over de hoge raden voor de magistratuur, aangenomen door de CCJE tijdens zijn 7de plenaire vergadering (8-10 november 2006);
    § door specialisten van de CCJE voorbereide rapporten: mevrouw Martine VALDÈS-BOULOUQUE (Frankrijk) over de huidige situatie in de lidstaten van de Raad van Europa met een hoge raad voor de magistratuur of een gelijkwaardig orgaan en Lord Justice THOMAS (Verenigd Koninkrijk) over de huidige situatie in de staten zonder een dergelijk orgaan;
    § bijdragen van de deelnemers aan de 3de Europese Conferentie van rechters over het onderwerp “Which Council for Justice? – Quel Conseil pour la Justice?”, georganiseerd door de Raad van Europa in samenwerking met het Europees netwerk van de Raden voor de Justitie (ENCJ), de Italiaanse Hoge Raad voor de magistratuur en het Italiaanse Ministerie van Justitie (Rome, 26-27 maart 2007).

II. ALGEMENE OPDRACHT: WAARBORGING VAN DE ONAFHANKELIJKHEID VAN HET RECHTSSTELSEL EN DE RECHTSSTAAT

8. De Raad voor de Justitie strekt tot waarborging van zowel de onafhankelijkheid van het rechtsstelsel als de onafhankelijkheid van elke rechter. In een rechtsstaat is het bestaan van een onafhankelijke en onpartijdige rechterlijke macht een structureel vereiste van de staat.

9. De onafhankelijkheid van rechters, in een geglobaliseerde en onderling afhankelijke maatschappij, zou in de ogen van elke burger een waarborg moeten zijn voor waarheid, vrijheid, eerbiediging van de rechten van de mens en onpartijdige rechtspraak zonder beïnvloeding van buitenaf. De onafhankelijkheid van rechters is geen aan rechters in hun eigen belang verleend prerogatief of voorrecht, maar wordt hen gewaarborgd in het belang van de voorrang van het recht en van degenen die gerechtigdheid zoeken en vragen. De onafhankelijkheid als voorwaarde voor de onpartijdigheid van rechters is dan ook een waarborg dat alle burgers voor het gerecht gelijk zijn.

10. De CCJE is tevens van oordeel dat de Raad voor de Justitie de efficiëntie en kwaliteit van de rechtspraak zou moeten bevorderen en aldus zou moeten bijdragen aan het toezicht op de eerbiediging van artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en aan de versterking van het vertrouwen in de rechtspraak van de personen die er een beroep op doen. In dat verband moet de Raad voor de Justitie de nodige instrumenten ontwikkelen voor de evaluatie van de rechtspraak, rapporteren over de dienstverlening en de bevoegde autoriteiten vragen de nodige maatregelen te nemen ter verbetering van de rechtsbedeling.

11. De CCJE beveelt aan dat de Raad voor de Justitie, althans in de landen met een schriftelijke grondwet, vermeld wordt in de grondwet of, bij gebreke daarvan, in een gelijkwaardig wetgevend of constitutioneel instrument. Bepalingen daarin zouden moeten voorzien in de oprichting van een dergelijk orgaan, de bepaling van zijn taken, de herkomst van de leden waaruit het bestaat en de invoering van criteria voor de samenstelling en aanwijzing van de leden7.

12. De Raad voor de Justitie zou ten aanzien van het gerechtelijk apparaat niet alleen een rol als beheerder en op administratief gebied een rol moeten spelen, doch tevens moeten staan voor het autonome bestuur van de rechterlijke macht, waardoor rechters hun ambt kunnen uitoefenen buiten het toezicht van de uitvoerende en wetgevende macht en zonder onrechtmatige druk vanuit de rechterlijke macht zelf.

13. In dat verband is de CCJE van oordeel dat het niet terecht zou zijn dat de Raad voor de Justitie door andere machten beperkt wordt in zijn autonomie om zijn werkwijzen en discussiethema’s te bepalen. De betrekkingen tussen de Raad voor de Justitie en de minister van Justitie, het staatshoofd en het Parlement moeten worden bepaald. Daarnaast zou voldoende aandacht moeten worden besteed aan de relaties met de gerechten omdat de Raad voor de Justitie geen deel uitmaakt van de hiërarchie van de gerechten en als dusdanig geen uitspraak kan doen over de inhoud van beslissingen.

14. Voorts moet de Raad voor de Justitie, tegen alle externe druk en vooroordelen van politieke, ideologische of culturele aard in, de absolute vrijheid van rechters waarborgen om onpartijdig uitspraak te doen over de bij hen aanhangig gemaakte zaken, volgens hun innerlijke overtuiging en hun eigen interpretatie van de feiten en in overeenstemming met de geldende rechtsregels8.

III. SAMENSTELLING: ZORGEN VOOR EEN OPTIMAAL FUNCTIONERENDE ONAFHANKELIJKE EN TRANSPARANTE RAAD VOOR DE JUSTITIE

III. A. Een grotendeels uit rechters samengestelde raad voor de Justitie

15. De Raad voor de Justitie moet zo zijn samengesteld dat zijn onafhankelijkheid gewaarborgd is en hij zijn taken effectief kan uitvoeren.

16. De Raad voor de Justitie kan worden samengesteld uit alleen maar rechters of uit rechters en niet-rechters. In beide gevallen moet corporatisme worden voorkomen.

17. Wanneer de Raad voor de Justitie alleen uit rechters bestaat, is de CCJE van oordeel dat die rechters moeten worden gekozen door hun collega-rechters.

18. Bij een gemengde samenstelling (rechters en niet-rechters) is de CCJE van oordeel dat ter voorkoming van manipulatie of onrechtmatige druk de Raad voor de Justitie een aanzienlijke meerderheid van door hun collega-rechters gekozen rechters moet tellen9.

19. Volgens de CCJE biedt een dergelijke gemengde samenstelling het voordeel dat enerzijds corporatisme wordt voorkomen en dat anderzijds de verschillende in de samenleving heersende opinies aan bod komen en aldus een aanvullende bron voor de legitimatie van de rechterlijke macht worden. Zelfs met een gemengde samenstelling moet de Raad voor de Justitie functioneren zonder de minste toegeving aan afwisselende parlementaire meerderheden en druk van de uitvoerende macht, zonder enige ondergeschiktheid aan partijlogica, teneinde in te staan voor de voor de Justitie essentiële waarden en beginselen.

20. Wanneer de Raad voor de Justitie een gemengde samenstelling heeft, is de CCJE van oordeel dat bepaalde taken zouden kunnen worden voorbehouden aan een louter uit rechters samengestelde formatie.

III. B. Kwalificatie van leden

21. De selectie van leden, zowel rechters als niet-rechters, moet plaatsvinden op basis van hun bekwaamheid, ervaring, vermogen tot inzicht in het rechtsleven en tot discussie en onafhankelijk gedrag.

22. De leden die geen rechter zijn, kunnen worden gekozen uit eminente juristen en hoogleraren met een zekere mate van werkervaring of vooraanstaande burgers. Modern beheer van het gerechtelijk apparaat kan vereisen dat ook leden met ervaring op niet-juridische gebieden (bijvoorbeeld in beheer, financiën, informatietechnologieën en sociale wetenschappen) hun bijdrage leveren.

23. Ongeacht of zij al dan niet rechter zijn, zouden de toekomstige leden van de Raad voor de Justitie geen actieve politici, parlementsleden, leden van de uitvoerende macht of overheidsmedewerkers mogen zijn. Dit betekent dat noch het staatshoofd, indien hij het hoofd van de Regering is, noch een minister lid kan zijn van de Raad voor de Justitie. Elke staat zou rechtsregels moeten vaststellen om ervoor te zorgen dat dit niet het geval is.

24. De CCJE is van oordeel dat bij de samenstelling van de raden voor de Justitie zo veel mogelijk rekening zou moeten worden gehouden met de diversiteit van de samenleving.

III. C. Selectiemethodes

III. C. 1. Selectie van leden die rechter zijn

25. Ter waarborging van de onafhankelijkheid van de bevoegde autoriteit voor de selectie en carrière van rechters zou moeten worden voorzien in bepalingen om te waarborgen dat de leden ervan door de rechterlijke macht worden aangewezen.

26. De aanwijzing kan geschieden door middel van een verkiezing of, voor een beperkt aantal leden (bv. de voorzitters van hoge raden/hoven van cassatie of hoven van beroep), van een aanwijzing “ex officio”.

27. Zonder een bepaalde wijze van stemming op te leggen, is de CCJE van oordeel dat rechters die zitting hebben in de Raad voor de Justitie door hun collega-rechters moeten worden verkozen volgens nadere voorschriften die een zo breed mogelijke vertegenwoordiging van het rechtsstelsel op alle niveaus waarborgen10.

28. Hoewel de beroepsverenigingen van rechters en de Raad voor de Justitie niet dezelfde rol en opdracht hebben, is in beide gevallen de onafhankelijkheid van het rechtsstelsel het fundament van hun belangen. Beroepsorganisaties zijn soms het best geplaatst in discussies over het justitieel beleid. In vele staten wordt echter geconstateerd dat de meeste rechters geen lid zijn van een vereniging. De deelname van beide categorieën rechters (leden en niet-leden van een vereniging) aan een pluralistische samenstelling van de Raad voor de Justitie zou representatiever zijn voor de rechtswereld. Verenigingen van rechters zouden daarom de mogelijkheid moeten hebben bij verkiezingen kandidaat-rechters (of een lijst van kandidaten) voor te dragen. Dezelfde mogelijkheid moet worden toegekend aan niet-aangesloten rechters. De staten moeten een kiessysteem invoeren dat die mogelijkheden biedt.

29. Om te voldoen aan de verwachtingen van de burgers in verband met de depolitisering van de Raad voor de Justitie, is de CCJE van oordeel dat de concurrentie bij verkiezingen zou moeten plaatsvinden volgens de door de Raad voor de Justitie zelf vastgestelde regels, teneinde het risico dat het vertrouwen van het publiek in het rechtsstelsel wordt ondermijnd, te minimaliseren.

30. De CCJE zou er geen bezwaar tegen hebben dat de staten voorzien in voorschriften die niet gepaard gaan met directe verkiezingen, maar wel een zo breed mogelijke vertegenwoordiging van het gerechtelijk apparaat in de Raad voor de Justitie waarborgen. Van landen die ervaring hebben met de samenstelling van panels van rechters zou een methode kunnen worden overgenomen die een gevarieerde en vanuit territoriaal oogpunt goede vertegenwoordiging waarborgt: loting van leden, ingeschreven op een of meer territoriale lijsten van verkiesbare kandidaten op voordracht van een voldoende aantal collega-rechters.

31. De CCJE is geen voorstander van systemen waarbij politieke autoriteiten, zoals het Parlement of de uitvoerende macht, betrokken zijn in enig stadium van het selectieproces. Interferenties van de hogere echelons van de rechterlijke hiërarchie in het proces zouden moeten worden voorkomen. Elke vorm van aanwijzing van rechters door rechterlijke of niet-rechterlijke autoriteiten zou moeten worden uitgesloten.

III. C. 2. Selectie van leden die geen rechter zijn

32. Leden die geen rechter zijn, zouden niet mogen worden aangewezen door de uitvoerende macht. Hoewel elke staat zelf een evenwicht moeten vinden tussen soms tegenstrijdige belangen, beveelt de CCJE de invoering van systemen aan waarbij de selectie van leden die geen rechter zijn, plaatsvindt door niet-politieke autoriteiten. Indien, in een staat, leden die geen rechter zijn, worden verkozen door het Parlement, zouden zij geen parlementsleden mogen zijn, zouden zij moeten worden verkozen met een gekwalificeerde meerderheid van stemmen waarvoor aanzienlijke steun van de oppositie vereist is en zouden zij moeten zorgen voor een gevarieerde vertegenwoordiging van de samenleving in de samenstelling van de Raad voor de Justitie als geheel.

III. C. 3. Selectie van de voorzitter

33. Er moet voor worden gezorgd dat het voorzitterschap van de Raad voor de Justitie wordt waargenomen door een onpartijdige persoon die geen nauwe banden met politieke partijen heeft. In parlementaire stelsels met eerder protocollaire bevoegdheden voor de president/het staatshoofd verzet niets zich ertegen dat het voorzitterschap van de Raad voor de Justitie wordt waargenomen door de president/het staatshoofd, terwijl in andere stelsels de voorzitter van de Raad voor de Justitie zou moeten worden verkozen door de raad zelf en een rechter zou moeten zijn.

III. D. Aantal leden en duur van hun mandaat

34. De CCJE is van oordeel dat de samenstelling van de Raad voor de Justitie een weerspiegeling zou moeten zijn van het belang van het gerechtelijk apparaat en bijgevolg van de omvang van de uit te voeren taken. Hoewel de staten beslissen of de leden van de Raad voor de Justitie voltijds of deeltijds zitting hebben, benadrukt de CCJE dat voltijds zitting hebben synoniem staat voor efficiënter werk en een betere bescherming van de onafhankelijkheid. Het is wel belangrijk dat rechters die zitting hebben in de Raad voor de Justitie niet al te lang hun beroep niet kunnen uitoefenen, zodat het contact met de rechtspraktijk zo goed mogelijk behouden blijft. Mandaten die inhouden dat leden van de Raad voor de Justitie zich uitsluitend toeleggen op de taken van de raad zouden moeten worden beperkt in aantal en duur11.

35. Om de continuïteit van de werkzaamheden van de Raad voor de Justitie te waarborgen, beveelt de CCJE aan dat niet alle leden tegelijk worden vervangen.

III. E. Statuut van leden

36. Leden van de Raad voor de Justitie (rechters en niet-rechters) zouden waarborgen inzake onafhankelijkheid en onpartijdigheid moeten genieten. De bezoldiging van de leden van de Raad voor de Justitie zou in verhouding moeten staan tot de functie en de werkbelasting in de raad.

IV. MIDDELEN (BESCHIKKEN OVER FINANCIERING, PERSONEEL EN TECHNISCHE EXPERTISE) EN LEGITIMITEIT VAN BESLISSINGEN VAN DE RAAD VOOR DE JUSTITIE

IV. A. Budget en personeel

37. De CCJE merkt op dat het zeer belangrijk is te zorgen voor de financiering van de Raad voor de Justitie, zodat deze goed kan functioneren. De raad zou over passende middelen moeten beschikken om onafhankelijk en autonoom op te treden en in staat moeten zijn te onderhandelen over het eigen budget en te voorzien in de organisatie daarvan.

38. De Raad voor de Justitie zou moeten beschikken over kantoren, een secretariaat en computervoorzieningen en zou de vrijheid moeten hebben om te voorzien in zijn eigen organisatie zonder verantwoording te moeten afleggen aan een politieke of andere autoriteit en om zijn zittingen te organiseren en de agenda van zijn vergaderingen vast te stellen. De raad zou tevens het recht moeten hebben om direct met de gerechten te communiceren, teneinde zijn taken uit te voeren. De Raad voor de Justitie zou moeten beschikken over eigen personeel naar gelang van de behoeften en elk lid zou moeten beschikken over specifiek personeel voor de aan het lid opgedragen taken.

IV. B. Beslissingen van de Raad voor de Justitie

39. Bepaalde beslissingen van de Raad voor de Justitie inzake beheer en administratie van de justitiële diensten, evenals de beslissingen inzake benoeming, mobiliteit, bevordering, discipline en ontslag van rechters (indien de raad beschikt over een van die bevoegdheden) zouden moeten worden gemotiveerd en bindende kracht moeten hebben, behoudens de mogelijkheid van rechterlijke toetsing. De onafhankelijkheid van de Raad voor de Justitie betekent immers niet dat sprake is van onttrekking aan het recht of ontbreken van rechterlijke toetsing.

IV. C. Technische expertise

40. De Raad voor de Justitie kan een beroep doen op de expertise van andere deskundigen voor specifieke onderwerpen. Die deskundigen zijn uiteraard geen leden van de Raad voor de Justitie en nemen geen deel aan de besluitvorming.

V. RUIME BEVOEGDHEID TER WAARBORGING VAN DE ONAFHANKELIJKHEID EN EFFICIËNTIE VAN DE JUSTITIE

41. Over het algemeen zou de Raad voor de Justitie een belangrijke rol moeten spelen bij de uitoefening van met elkaar verbonden bevoegdheden, zodat de raad de rechterlijke onafhankelijkheid en de efficiëntie van de Justitie beter kan beschermen en bevorderen.

42. De CCJE beveelt aan dat de Raad voor de Justitie ervoor zorgt dat de volgende, bij voorkeur door de raad zelf of in samenwerking met andere instanties uitgeoefende taken op onafhankelijke wijze worden uitgevoerd:

    § selectie en benoeming van rechters (zie punt V. A.);
    § bevordering van rechters (zie punt V. A.);
    § evaluatie van rechters (zie punt V. B.);
    § discipline en beroepsethiek (zie punt V. C.);
    § opleiding van rechters (zie punt V. D.);
    § controle en beheer van een eigen budget (zie punt V. E.);
    § administratie en beheer van gerechten (zie punt V. F.);
    § bescherming van het imago van rechters (zie punt V. G.);
    § verstrekking van adviezen aan andere staatsmachten (zie punt V. H.);
    § samenwerking met andere relevante instanties op nationaal, Europees en internationaal niveau (zie punt V. I.);
    § verantwoording aan het publiek: transparantie, verantwoordingsplicht, rapportage (zie punt VI.).

43. Er moet worden op gelet en rekening mee worden gehouden dat conflicten kunnen bestaan tussen de verschillende functies van de Raad voor de Justitie, met name tussen benoeming van rechters en opleiding of tussen opleiding en discipline, of ook tussen opleiding en evaluatie van rechters. Een middel om dergelijke conflicten te voorkomen, bestaat erin de verschillende taken onder te brengen in aparte afdelingen van de Raad voor de Justitie12.

44. De CCJE benadrukt dat de onderscheiden taken van de Raad voor de Justitie nauw verbonden zijn met de constitutionele rol van de Raad voor de Justitie en dat die taken daarom zouden moeten worden vermeld in de grondwet of een fundamenteel wetgevend instrument of constitutioneel instrument. Opdat een en ander naar behoren kan geschieden, zouden de moeilijkheden in verband met eventuele externe/interne druk (bijvoorbeeld de door de wetgever/uitvoerende macht uitgeoefende druk) moeten worden voorkomen door de taken strikt af te bakenen en door te bepalen hoe zij moeten worden uitgevoerd.

45. Er zou ook een nauwe band moeten bestaan tussen de samenstelling en de bevoegdheden van de Raad voor de Justitie. De samenstelling zou met name moeten voortvloeien uit de taken van de raad. Sommige werkzaamheden van de Raad voor de Justitie vereisen bijvoorbeeld de aanwezigheid van leden van de juridische beroepen, hoogleraren in de rechten en zelfs vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld.

46. Voorts kan een onderscheid worden gemaakt, naar gelang van de Raad voor de Justitie, tussen raden met traditionele taken (bijvoorbeeld het zogenoemde Zuid-Europese model, met bevoegdheden inzake benoeming van rechters en evaluatie van het gerechtelijk apparaat) en raden met nieuwe taken (bijvoorbeeld het zogenoemde Noord-Europese model, met bevoegdheden inzake beheer en budget). De CCJE moedigt aan dat beide soorten taken aan de Raad voor de Justitie worden opgedragen.

47. Daarnaast zouden de bevoegdheden van de Raad voor de Justitie verband kunnen houden met het functioneren van andere soortgelijke organen, ongeacht of het gaat om een raad voor openbare aanklagers of om, in sommige landen, een aparte raad voor administratieve rechters. De Raad voor de Justitie moet ook relaties tot stand brengen met die verschillende organen, evenals zorgen voor contacten en Europese/internationale samenwerking.

V. A. Selectie, benoeming en bevordering van rechters

48. Ter handhaving van de onafhankelijkheid van het rechtsstelsel is het van essentieel belang dat de selectie en bevordering van rechters op onafhankelijke wijze geschiedt, buiten de bevoegdheid van de wetgevende en uitvoerende macht en bij voorkeur door de Raad voor de Justitie13.

49. Hoewel kan worden aangenomen dat, gelet op de belangrijke plaats van rechters in de samenleving en ter benadrukking van het eminente karakter van hun ambt, de benoeming of bevordering geschiedt in de vorm van een officiële handeling van het staatshoofd, is het van belang dat het voorstel van de Raad voor de Justitie bindend is voor het staatshoofd. Het volstaat immers niet dat dit orgaan voor advies wordt geraadpleegd over een door de uitvoerende macht voorbereide ontwerp-benoeming, aangezien het loutere feit dat het ontwerp afkomstig is van een politieke autoriteit het imago van onafhankelijkheid van de rechter kan aantasten, ongeacht de persoonlijke kwaliteiten van de voor benoeming voorgedragen kandidaat.

50. Hoewel dit systeem voor benoeming en bevordering essentieel is, volstaat het daarom nog niet. Er moet ook worden gezorgd voor volledige transparantie over de voorwaarden voor selectie van kandidaten, zodat alle rechters, maar ook de samenleving, kunnen nagaan of de selectie uitsluitend geschied is op basis van de merites van de kandidaten, beoordeeld aan de hand van hun kwalificaties, bekwaamheid, integriteit, onafhankelijke geest, onpartijdigheid en efficiëntie. Daartoe is het onontbeerlijk dat, in overeenstemming met de praktijk in sommige staten, openbare benoemings- en bevorderingscriteria door de Raad voor de Justitie worden verspreid. Voorts moet de Raad voor de Justitie, in zijn rol met betrekking tot het beheer van de gerechten en met name opleiding, het mogelijk maken dat de benoemings- en bevorderingprocedures op basis van merites openstaan voor een zo divers en voor de samenleving representatief mogelijk kandidatenpanel.

51. Bovendien is het voor de belangrijkste betrekkingen, met name voor hogere rechters, van belang dat de Raad voor de Justitie langs officiële weg algemene profielen verspreidt met de specifieke kenmerken van de vacante betrekking en de van de kandidaten verwachte kwaliteiten, zodat een transparante en verantwoorde keuze kan worden gemaakt door de benoemingsautoriteit. Die keuze moet uitsluitend worden gemaakt op basis van de beoordeling van de merites van de kandidaat en niet op basis van meer subjectieve overwegingen, zoals vriendschappelijke, politieke, verenigings- of vakbondsbelangen.

V. B. Professionele evaluatie van rechters

52. De professionele evaluatie van rechters omvat in wezen twee aspecten: de evaluatie van de kwaliteit van het rechtsstelsel en de evaluatie van de professionele vaardigheden van rechters.

53. Bepaalde aspecten van de evaluatie van de kwaliteit van het rechtsstelsel zijn reeds onderzocht door de CCJE in Advies nr. 614. Wat dit advies betreft, is het zeer belangrijk dat de Raad voor de Justitie in elke staat een essentiële rol krijgt, enerzijds bij het bepalen van criteria en normen voor de beoordeling van de kwaliteit van de justitiële dienstverlening en anderzijds bij het toepassen en monitoren van de kwalitatieve gegevens van de verschillende gerechten.

54. De kwaliteit van de rechtspraak kan natuurlijk worden gemeten aan de hand van objectieve gegevens, zoals de voorwaarden voor toegang tot de rechter en de wijze van ontvangst van het publiek in de gerechten, de geboden mogelijkheden tot vlotte tenuitvoerlegging van procedures en de termijnen voor verkrijging en tenuitvoerlegging van beslissingen. De kwaliteit van de rechtspraak impliceert echter ook een meer subjectieve beoordeling die met name betrekking heeft op de waarde van gewezen beslissingen en de perceptie ervan door het publiek. Daarnaast zou rekening moeten worden gehouden met meer beleidsmatige aspecten, zoals het aan de rechtspraak toegekende deel van de begroting van de Staat en de perceptie van de rechterlijke onafhankelijkheid door andere staatsmachten. Op basis van al die overwegingen is het gerechtvaardigd dat de Raad voor de Justitie actief betrokken is bij de beoordeling van de kwaliteit van de rechtspraak en bij de toepassing van technieken die moeten zorgen voor de efficiëntie van de werkzaamheden van rechters.

55. In voorkomend geval geschiedt de professionele evaluatie van rechters anders naargelang rechters geselecteerd worden bij het begin van hun loopbaan uit kandidaten zonder werkervaring of na tal van jaren in een juridisch beroep uit de meest ervaren en meest verdienstelijke rechtsbeoefenaars. Hoewel een evaluatie van de professionele kwaliteiten met name nodig is in het eerste geval om zich te vergewissen van vaardigheden die nog niet konden worden beoordeeld, kan een en ander ook nuttig zijn in het tweede geval, gelet op de specifieke kenmerken van het rechtspreken, de voortdurende vernieuwing in de praktijk en de kennis die verondersteld wordt.

56. Er moet worden benadrukt dat bij de evaluatie van rechters niet alleen moet worden gekeken naar hun juridische bekwaamheid en algemene professionele vaardigheden, maar ook naar meer persoonlijke gegevens, zoals hun menselijke kwaliteiten en communicatieve vaardigheden. Indien het zo is dat voor de uitoefening van rechterlijke macht grote technische en persoonlijke bekwaamheid vereist is, zou het wenselijk zijn dat op Europees niveau consensus wordt bereikt over hoe die bekwaamheid moet worden opgevat. In dat verband zou de Raad voor de Justitie een essentiële rol moeten spelen bij de bepaling van relevante algemene evaluatiecriteria. Hij mag zich evenwel niet in de plaats stellen van de rechterlijke autoriteit die bevoegd is voor de individuele evaluatie van rechters.

V. C. Beroepsethiek en tucht van rechters

V. C. 1. Beroepsethiek

57. De CCJE heeft bij de behandeling van ethische en tuchtrechtelijke aangelegenheden in Advies nr. 3 (2002) benadrukt dat beide zaken duidelijk moeten worden onderscheiden.

58. Uit dat onderscheid tussen tucht en beroepsethiek vloeit de noodzaak voort om rechters te voorzien van een reeks beroepsethische beginselen, opgevat als een werkdocument voor hun opleiding en de dagelijkse uitoefening van het ambt. De verspreiding van de tuchtrechtspraak door de tuchtinstantie vormt een wenselijke vooruitgang wat de aan rechters verstrekte informatie betreft. Aldus kunnen rechters discussies voeren over hun handelen en wordt de verspreiding van een discussiecultuur bevorderd. Dit mag echter niet volstaan: de tuchtbeslissingen bestrijken niet de gehele werkingssfeer van de beroepsethiek en zijn evenmin richtsnoeren voor de goede praktijk waaraan rechters behoefte hebben.

59. Een reeks beroepsethische beginselen is flexibeler dan een gedragscode waarvan de starheid en schijnbare volledigheid worden bekritiseerd. Er zou moeten worden voorzien in een uiteenzetting van richtsnoeren voor de goede praktijk, met voorbeelden en toelichting. Dergelijke beroepsethische beginselen moeten worden opgesteld door de rechters zelf, aan wie geen beroepsethiek mag worden opgelegd door derden, met name niet door andere staatsmachten.

60. Gelet op het door de CCJE gewenste onderscheid tussen beroepsethiek en tucht zouden die beginselen moeten worden opgesteld door een orgaan dat niet verantwoordelijk is voor de tucht van rechters. Er zijn verschillende oplossingen om te bepalen welk orgaan verantwoordelijk zou moeten zijn voor de beroepsethiek:

    (i) ofwel de Raad voor de Justitie belasten met deze opdracht, indien de raad geen disciplinaire bevoegdheid heeft of er binnen de raad een specifieke tuchtinstantie met een andere samenstelling is (zie randnummer 64 hieronder);
    (ii) ofwel buiten de Raad voor de Justitie een ethische commissie oprichten die zich uitsluitend bezighoudt met het opstellen en monitoren van beroepsethische regels. Het probleem van de tweede optie zijn de aanwijzingscriteria en selectiemethodes voor de commissieleden en het gevaar voor uiteenlopende beoordelingen en conflicten tussen de commissie en de raad.

    Het orgaan dat verantwoordelijk is voor de beroepsethiek zou ook, zoals de CCJE in Advies nr. 3 heeft gesuggereerd, rechters raad kunnen geven over beroepsethische aangelegenheden waarmee zij tijdens hun loopbaan kunnen worden geconfronteerd.

61. De CCJE is bovendien van oordeel dat het gerechtvaardigd is bij het opstellen van beroepsethische beginselen personen van buiten het rechtsstelsel te betrekken (advocaten, academici, vertegenwoordigers van de samenleving en andere autoriteiten van de Staat), en wel om corporatisme te bestrijden, doch zonder dat aan de rechters de bevoegdheid wordt ontnomen om te beslissen over hun beroepsethiek.

V. C. 2. Discipline

62. De aansprakelijkheid van rechters is door de CCJE in Advies nr. 3 (2002) behandeld. De recente ervaringen in een aantal staten tonen aan dat rechters moeten worden beschermd tegen de verleiding om hun aansprakelijkheid voor hun louter rechterlijke werkzaamheden uit te breiden. De rol van de Raad voor de Justitie bestaat erin aan te tonen dat voor rechters niet dezelfde aansprakelijkheid kan gelden als voor leden van andere beroepen: zij voeren een taak van algemeen belang uit en kunnen niet weigeren uitspraak te doen over bij hen aanhangig gemaakte geschillen. Indien rechters worden blootgesteld aan gerechtelijke of disciplinaire sancties tegen hun beslissingen, kan overigens noch hun onafhankelijkheid, noch het democratische evenwicht der machten worden gehandhaafd. De Raad voor de Justitie moet dan ook politieke initiatieven tot beperking van de beoordelingsbevoegdheid van rechters ondubbelzinnig veroordelen. Dit betekent uiteraard niet dat rechters buiten hun bevoegdheden en buiten de wet mogen treden.

63. Tegen rechters die door luiheid hun dossiers niet behandelen of blijk geven van ernstige en kennelijke onbekwaamheid bij de uitvoering van hun taken, moet een tuchtprocedure worden ingesteld. Maar zelfs dan, zoals reeds benadrukt is in Advies nr. 3 (2002) van de CCJE, is het van belang dat zij worden beschermd door een tuchtprocedure die geschiedt met eerbiediging van de rechterlijke onafhankelijkheid en wordt gevoerd door een orgaan zonder enige politieke beïnvloeding dat uitspraak doet over duidelijk omschreven disciplinaire fouten: het staatshoofd, de minister van Justitie of enige andere vertegenwoordiger van politieke autoriteiten mogen geen deel uitmaken van de tuchtinstantie.

64. De Raad voor de Justitie is bevoegd voor beroepsethiek, maar kan ook klachten van gebruikers van het gerechtelijk apparaat behandelen. Ter voorkoming van belangenconflicten zou de tuchtprocedure in eerste aanleg, wanneer zij niet behoort tot de bevoegdheid van een tuchtgerecht, moeten worden behandeld door een tuchtcommissie die voornamelijk is samengesteld15 uit door hun collega-rechters gekozen rechters die geen lid zijn van de Raad voor de Justitie. Het zou mogelijk moeten zijn beroep aan te tekenen bij een hogere gerechtelijke instantie.

V. D. Opleiding van rechters16

65. De organisatie en controle van de justitiële opleiding zou in alle staten moeten geschieden niet door het Ministerie van Justitie of enige andere autoriteit die verantwoording moet afleggen aan de wetgevende of uitvoerende macht, maar wel door de rechterlijke macht zelf of bij voorkeur de Raad voor de Justitie. Ook verenigingen van rechters kunnen in dit verband een belangrijke rol spelen. Bovendien zouden het opstellen van opleidingsprogramma’s en de tenuitvoerlegging daarvan moeten worden overgelaten, onder het gezag van de rechterlijke macht of bij voorkeur de Raad voor de Justitie, aan een specifiek autonoom orgaan (bijvoorbeeld een opleidingscentrum) met een eigen budget en met medewerking van rechters. Een duidelijke taakverdeling tussen de Raad voor de Justitie en de opleidingscentra, wanneer zij bestaan, zou moeten worden aangemoedigd.

66. De CCJE is van oordeel dat indien de Raad voor de Justitie bevoegd is voor opleiding en benoeming of bevordering, er een duidelijke scheiding tussen de verschillende voor die taken verantwoordelijke afdelingen van de raad moet zijn en er geen te nauwe banden mogen bestaan met het Ministerie van Justitie (voor de benoeming van opleiders, de besteding van het budget, …) of met het Ministerie van Onderwijs (voor de accreditatie, de erkenning van diploma’s, …).

67. De Raad voor de Justitie zou moeten samenwerken met de opleidingsinstantie tijdens de gehele initiële opleiding en bijscholing, opdat de opleiding efficiënt en kwaliteitsvol is en rechters worden geselecteerd op basis van objectieve en meetbare criteria, aan de hand van een op merites gebaseerd systeem en een geschikte opleiding.

V. D. 1. Initiële opleiding

68. Om te zorgen voor kwaliteitsvolle opleiding voor kandidaat-rechters, beveelt de CCJE aan dat de Raad voor de Justitie direct deelneemt, dan wel samenwerkt met opleidingsinstanties, aan het opstellen en ontwikkelen van een programma voor initiële opleiding waarmee kandidaten niet alleen hun kennis van nationaal en internationaal materieel en procesrecht en de rechtspraktijk ontwikkelen en verdiepen, maar ook aanvullende vaardigheden ontwikkelen, zoals kennis van vreemde talen, ethiek en alternatieve vormen van geschillenbeslechting. Aldus kan de samenleving worden gediend door rechters die in staat zijn de wet correct toe te passen, met een kritische en onafhankelijke blik, meelevend met en openstaand voor maatschappelijke problemen.

69. Daarnaast zou de Raad voor de Justitie moeten voorzien in een externe evaluatie van de initiële opleiding, zodat de professionele ontwikkeling en het professionele succes van rechters in hun dagelijks werk tijdens de eerste jaren na hun benoeming kan worden gevolgd, teneinde de efficiëntie van de initiële opleiding te meten en voorstellen tot verbetering te doen.

V. D. 2. Bijscholing

70. De Raad voor de Justitie zou de deelname van rechters aan alle opleidingsactiviteiten als een belangrijk deel van hun beroepsactiviteiten moeten bevorderen. Rechters hebben het recht en de wettelijke en ethische plicht te zorgen voor hun professionele ontwikkeling door deel te nemen aan bijscholing. Het betreft een proces van levenslang leren. Bij de uitvoering van hun taken zouden rechters met name de ontwikkeling van het recht – in theorie en in de praktijk – moeten volgen op nationaal en internationaal niveau17, op de hoogte moeten zijn van de sociale tendensen en bewust moeten worden gemaakt van alternatieve vormen van geschillenbeslechting. De CCJE beveelt aan dat de Raad voor de Justitie de deelname van rechters aan opleidingsprogramma’s in aanmerking neemt bij het onderzoek van hun bevordering.

71. De jaarlijks door de Raad voor de Justitie voorbereide rapporten en statistieken ter evaluatie van het werk van de rechters en gerechten zouden informatie moeten bevatten over essentiële onderwerpen die in de opleiding centraal zouden moeten staan18, zoals dossierbeheer, tijdbeheer, budgettaire verwachtingen, verbetering van werkmethodes, public relations, communicatietechnieken, juridisch onderzoek, …

72. Meer algemeen zou de Raad voor de Justitie uitgebreid moeten worden geraadpleegd tijdens de selectie van de in het jaarprogramma voor opleiding op te nemen onderwerpen. De raad zou eveneens de tenuitvoerlegging van het programma moeten volgen en de impact ervan op de kwaliteit van de uitoefening van de rechtspraak moeten evalueren.

V. E. Budget van de gerechten

73. Hoewel de financiering van gerechten deel uitmaakt van de staatsbegroting, zou die financiering niet mogen afhangen van politieke fluctuaties. Beslissingen over de besteding van middelen aan de gerechten moeten worden genomen met strikte eerbiediging van de onafhankelijkheid van rechters. De bepalingen over de stemming over het justitiebudget door het Parlement zouden moeten voorzien in een procedure waarin rekening wordt gehouden met de adviezen van de rechterlijke macht19. Indien de Raad voor de Justitie geen rol speelt in de administratie en het beheer van de gerechten, moet de raad minstens in staat zijn adviezen te verstrekken over het budget dat minimaal nodig is voor het functioneren van het gerechtelijk apparaat en de justitiële behoeften ter rechtvaardiging van het bedrag aan te geven.

74. De CCJE is van oordeel dat de gerechten pas echt onafhankelijk zijn indien zij beschikken over een eigen budget dat wordt beheerd door een instantie die onafhankelijk is van de uitvoerende en wetgevende macht, ongeacht of het gaat om een raad voor de Justitie of om een onafhankelijk bureau.

75. Hoewel volgens sommige staten het Ministerie van Justitie het best geplaatst is om te onderhandelen over het budget van de gerechten met andere machten, met name het Ministerie van Financiën, is de CCJE van oordeel dat een systeem waarin de Raad voor de Justitie beschikt over ruime financiële bevoegdheden een systeem is dat aandachtig moet worden overwogen door de staten waar dat thans niet het geval is. Er moet worden benadrukt dat ruime financiële bevoegdheden voor de Raad voor de Justitie vereisen dat niet alleen verantwoording wordt afgelegd aan de uitvoerende en wetgevende macht, maar ook aan de gerechten en het publiek.

V. F. Administratie en beheer van de gerechten

76. Het bepalen van de voorwaarden voor besteding van het budget aan de verschillende gerechten en het bepalen van de instantie die bevoegd is om de efficiëntie van de gerechten te onderzoeken en daarover te rapporteren zijn gevoelige onderwerpen. De CCJE is van oordeel dat de Raad voor de Justitie bevoegdheden in dat verband zou moeten hebben.

77. De Raad voor de Justitie zou geen bevoegdheid mogen hebben voor het beheer van de individuele prestaties van rechters.

78. De CCJE is van oordeel dat de Raad voor de Justitie positief kan bijdragen aan de bevordering van de kwaliteit van de rechtspraak. In dat verband moeten beleidslijnen worden ontwikkeld. Daarnaast moet erop worden gelet dat de gerechten beschikken over voldoende middelen om hun verplichtingen na te komen. In een aantal staten zijn rapportage- en meetsystemen ingevoerd voor de kwaliteit van de rechtspraak. Met de resultaten van dergelijke ontwikkelingen moet rekening worden gehouden. Voor de invoering van beleidslijnen over de kwaliteit en het meten daarvan is het van belang dat de Raad voor de Justitie de mogelijkheid heeft van de gerechten relevante gegevens en statistieken te ontvangen.

79. De Raad voor de Justitie zou toezicht moeten houden op de organisatie van de inspectiediensten, zodat die diensten verenigbaar zijn met de onafhankelijkheid van rechters. Dat is zeer belangrijk wanneer de inspectiediensten vallen onder de uitvoerende macht.

V. G Bescherming van het imago van de rechtspraak

80. De CCJE beveelt in Advies nr. 7 (2005) aan dat de Europese rechterlijke machten en staten algemene programma’s ontwikkelen niet alleen om het publiek in het lichten over de rechtspraak, maar ook om het een beter beeld te geven van de rol van de rechter in de samenleving. De CCJE is van oordeel dat de gerechten zelf zouden moeten worden erkend als het geschikte orgaan om programma’s te organiseren ter verbetering van het inzicht en vertrouwen van de samenleving in haar rechtsstelsel. Daarenboven zou een rol als coördinator van de diverse lokale initiatieven en als promotor van “voorlichtingsprogramma’s” op nationale schaal moeten zijn weggelegd voor de Raad voor de Justitie, die tevens, bijgestaan door ervaren deskundigen, kan voldoen aan complexere informatiebehoeften.

81. De CCJE verwijst in Advies nr. 7 (2005) ook naar de rol van een onafhankelijk orgaan – het zou perfect de Raad voor de Justitie of een commissie daarvan kunnen zijn, zo nodig met medewerking van mediadeskundigen – om problemen op te lossen bij de verslaggeving van rechtszaken of wanneer journalisten bij de uitvoering van hun opdracht met moeilijkheden geconfronteerd worden.

82. In hetzelfde advies is de CCJE ten slotte van oordeel dat wanneer een rechter of gerecht wordt bekritiseerd of aangevallen door de media (of door politieke of andere actoren uit de samenleving, in de media), de betrokken rechter of het betrokken gerecht zich zou moeten onthouden van reacties via dezelfde kanalen en dat het wenselijk zou zijn dat de Raad voor de Justitie of een rechterlijke autoriteit, indien nodig, snel en efficiënt kan reageren op dergelijke kritiek of aanvallen.

83. De Raad voor de Justitie zou moeten in staat zijn niet alleen zijn standpunt publiekelijk bekend te maken, maar ook bij het publiek, politieke autoriteiten en, indien nodig, de gerechten het nodige te doen ter bescherming van de reputatie van het gerechtelijk apparaat en/of de leden ervan.

84. De Raad voor de Justitie zou het orgaan kunnen zijn dat in staat is een grotere rol te spelen bij de bescherming en bevordering van het justitiële imago, waarbij een evenwicht moet worden gevonden tussen de in het geding zijnde rechten en vrijheden, sociale en politieke actoren en de media enerzijds en de publieke belangstelling voor een onafhankelijk en efficiënt functioneren van het rechtsstelsel anderzijds.

85. In dat verband zou de Raad voor de Justitie ook de klachten van gebruikers van het gerechtelijk apparaat kunnen behandelen (zie ook randnummer 64 hierboven).

86. De CCJE beveelt aan dat de Raad voor de Justitie die taak uitvoert door een beroep te doen op de diensten van de nodige deskundigen. Aldus zou het personeel van de Raad voor de Justitie niet mogen beperkt zijn tot alleen juristen, maar ook moeten bestaan uit journalisten, deskundigen in de sociale wetenschappen, statistici, …

V. H. Mogelijkheid tot het verstrekken van adviezen aan andere staatsmachten

87. Ontwerpteksten in verband met de status van rechters, de rechtsbedeling, het procesrecht en meer algemeen ontwerpteksten die gevolgen kunnen hebben voor de rechterlijke macht en met name de onafhankelijkheid van rechters of kunnen leiden tot een vermindering van de waarborgen voor toegang van de burgers (met inbegrip van rechters zelf) tot de rechter, zouden verplicht moeten worden voorgelegd, vóór de behandeling in het Parlement, voor advies aan de Raad voor de Justitie. Deze adviesfunctie zou moeten gelden in alle staten en moeten worden bekrachtigd door de Raad van Europa in de vorm van een aanbeveling.

V. I. Samenwerkingsactiviteiten met andere instanties op nationaal, Europees en internationaal niveau

88. De CCJE merkt op dat in sommige staten de taken van de Raad voor de Justitie over meerdere instanties worden verdeeld. De nationale verschillen worden nog complexer doordat op bepaalde gebieden, zoals dat van de opleiding, soms één enkele instantie bevoegd is, terwijl op andere gebieden de bevoegdheid gedeeld wordt. Het is niet de taak van de CCJE, in dit stadium, om zich uit te spreken over een optimaal model voor de relaties tussen verschillende instanties. Niettegenstaande dat de CCJE zich bewust is van de belangrijke rol die de rechtscultuur van elke staat in zijn model speelt, is hij toch voornemens aan te bevelen dat wordt voorzien, onder de auspiciën van de Raad voor de Justitie, in samenwerkingsverbanden tot waarborging van de vlotte uitvoering van de tussen instanties gedeelde taken. Dit proces kan tevens bijdragen tot een institutionele ontwikkeling die leidt tot geleidelijke eenmaking van de instanties (bijvoorbeeld op het gebied van opleiding). Een en ander heeft eveneens betrekking op de raden voor administratieve rechters. Ook een samenwerking met de raden voor openbare aanklagers, indien dergelijke aparte instanties bestaan, zou wenselijk kunnen zijn.

89. De CCJE benadrukt tevens het belang van de samenwerking tussen de raden voor de Justitie op Europees en internationaal niveau op alle gebieden waarop de raden actief zijn op nationaal niveau.

90. De CCJE merkt op dat de activiteiten van het Europees netwerk van de Raden voor de rechtspraak, dat een algemene rol speelt bij de totstandkoming van samenwerking tussen de raden voor de Justitie, en de activiteiten van het netwerk van Lissabon en van het Europees netwerk voor justitiële opleiding, allebei bevoegd voor justitiële opleiding, erkenning en ondersteuning verdienen. Deze netwerken zijn immers belangrijke gesprekspartners voor de CCJE geworden.

VI. RAAD VOOR DE JUSTITIE: ZORGEN VOOR EEN TRANSPARANT RECHTSSTELSEL MET VERANTWOORDINGSPLICHT

91. Gelet op de verwachte aanzienlijke betrokkenheid van de Raad voor de Justitie bij het beheer van het gerechtelijk apparaat moet ervoor worden gezorgd dat de werkzaamheden van de Raad transparant zijn. Transparantie is essentieel voor het vertrouwen dat burgers moeten hebben in het functioneren van het gerechtelijk apparaat en vormt een waarborg tegen het gevaar voor politisering of de verleiding van corporatisme.

92. Alle beslissingen van de Raad voor de Justitie met betrekking tot benoeming, bevordering, evaluatie en discipline, evenals alle andere beslissingen met betrekking tot de loopbaan van rechters moeten worden gemotiveerd (zie ook randnummer 39 hierboven).

93. Voor de benoeming en bevordering van rechters is reeds aangegeven dat voor transparantie zal worden gezorgd door de bekendmaking van benoemingscriteria en de verspreiding van functiebeschrijvingen. Alle belanghebbenden zouden de gemaakte keuzes moeten kunnen onderzoeken en moeten kunnen nagaan of de regels voor selectie op basis van merites door de Raad voor de Justitie zijn toegepast voor benoemingen en bevorderingen.

94. Wanneer de Raad voor de Justitie budgettaire bevoegdheid heeft, is het normaal dat hij verantwoording moet afleggen over de besteding van de middelen aan de parlementaire vergadering die het justitiebudget heeft goedgekeurd en dat hij wordt gecontroleerd door de voor het toezicht op de besteding van overheidsmiddelen verantwoordelijke Rekenkamer, indien een dergelijke kamer bestaat.

95. Wanneer de Raad voor de Justitie disciplinaire bevoegdheid heeft, moeten rechters op wie een tuchtprocedure betrekking heeft, precies kunnen weten welke feiten de beslissing rechtvaardigen, teneinde te beoordelen of in beroep gaan het overwegen waard is (zie randnummer 39 hierboven). Daarenboven kan de Raad voor de Justitie de publicatie van formele, definitieve beslissingen in overweging nemen om niet alleen alle rechters, maar ook het publiek in te lichten over de omstandigheden waarin het tuchtrecht moet worden uitgesproken en om aan te tonen dat niet wordt getracht laakbare handelingen van rechters in de doofpot te stoppen.

96. De Raad voor de Justitie zou periodiek moeten rapporteren over zijn werkzaamheden om de inhoud van de werkzaamheden en de moeilijkheden mee te delen en om maatregelen voor te stellen ter verbetering van het functioneren van het gerechtelijk apparaat in het belang van de gebruikers ervan. De publicatie van dit rapport kan gepaard gaan met persconferenties met journalisten en werkbijeenkomsten met rechters en woordvoerders van het gerechtelijk apparaat, teneinde de verspreiding van informatie te verbeteren en de interactie binnen het gerechtelijk apparaat te bevorderen.

SAMENVATTING VAN DE AANBEVELINGEN EN CONCLUSIES

In Advies nr. 10 (2007) met als opschrift “ De Raad voor de Justitie ten behoeve van de samenleving” doet de CCJE de navolgende aanbevelingen:
 
A. Algemeen:

a) het is van belang dat in de staten een specifieke instantie wordt opgericht ter waarborging van de onafhankelijkheid van rechters, zoals de Raad voor de Justitie, als onmisbaar element van de rechtsstaat en met inachtneming van het beginsel van de scheiding der machten;

b) de Raad voor de Justitie moet de onafhankelijkheid beschermen van het rechtsstelsel en van alle rechters en tegelijkertijd zorgen voor de efficiëntie en kwaliteit van de rechtspraak in overeenstemming met artikel 6 van het EVRM, teneinde het vertrouwen van gebruikers in de rechtspraak te versterken;

c) de Raad voor de Justitie zou door vermelding in een constitutionele tekst of gelijkwaardig instrument moeten worden beschermd tegen het gevaar dat zijn autonomie wordt beperkt door de wetgevende en uitvoerende macht.

B. Samenstelling van de Raad voor de Justitie:

a) ter voorkoming van corporatisme en ter weerspiegeling van de verschillende in de samenleving heersende opinies, zou de Raad voor de Justitie een gemengde samenstelling moeten hebben met een aanzienlijke meerderheid van rechters, zelfs wanneer bepaalde taken zouden moeten worden voorbehouden aan een louter uit rechters samengestelde formatie. De Raad voor de Justitie kan ook alleen uit rechters bestaan; 

b) de aanwijzing van leden (rechters en niet-rechters) moet geschieden op basis van hun bekwaamheid, ervaring, vermogen tot inzicht in het rechtsleven en onafhankelijke geest en zou moeten voorzien in uitsluiting van actieve politici en leden van de uitvoerende of wetgevende macht;

c) leden die rechter zijn, moeten worden verkozen door hun collega-rechters, zonder inmenging van politieke autoriteiten of de rechterlijke hiërarchie, door middel van methodes die een zo breed mogelijke vertegenwoordiging van het gerechtelijk apparaat waarborgen; indien de selectie geschiedt via directe verkiezingen, zou de Raad voor de Justitie regels moeten vaststellen om het risico dat het vertrouwen van gebruikers in het rechtsstelsel wordt geschaad, te minimaliseren;

d) leden die geen rechter zijn en al dan niet over juridische ervaring beschikken, zouden moeten worden aangewezen door niet-politieke autoriteiten; indien zij niettemin door het Parlement verkozen worden, zouden zij geen parlementsleden mogen zijn, verkozen moeten worden met een gekwalificeerde meerderheid van stemmen waarvoor aanzienlijke steun van de oppositie vereist is en moeten zorgen voor een gevarieerde vertegenwoordiging van de samenleving in de samenstelling van de Raad voor de Justitie als geheel.

C. Functioneren van de Raad voor de Justitie:

a) mandaten van leden kunnen voltijds zijn, maar dan wel beperkt in aantal en duur om het contact met de rechtspraktijk te behouden; leden (rechter en niet-rechters) zouden waarborgen inzake onafhankelijkheid en onpartijdigheid moeten genieten;

b) de Raad voor de Justitie zou zijn eigen budget moeten beheren en beschikken over passende middelen met het oog op zijn optimaal en onafhankelijk functioneren;

c) sommige beslissingen van de Raad voor de Justitie moeten worden gemotiveerd en bindende kracht hebben, behoudens de mogelijkheid van rechterlijke toetsing;

d) als een essentiële voorwaarde voor het vertrouwen van gebruikers in het rechtsstelsel zou de Raad voor de Justitie transparant moeten optreden en verantwoording moeten afleggen voor zijn werkzaamheden, met name door middel van een periodiek rapport, waarin ook maatregelen ter verbetering van het functioneren van het gerechtelijk apparaat worden voorgesteld.

D. Bevoegdheden van de Raad voor de Justitie:

a) de Raad voor de Justitie zou moeten beschikken over een ruim takenpakket met het oog op de bescherming en bevordering van de rechterlijke onafhankelijkheid en de efficiëntie van de rechtspraak en erop moeten letten dat geen belangenconflicten ontstaan bij de uitvoering van de verschillende taken;

b) selectie, benoeming en bevordering van rechters zou bij voorkeur tot de bevoegdheid van de Raad voor de Justitie moeten behoren en in volledige onafhankelijkheid van de wetgevende en uitvoerende macht en met volledige transparantie moeten geschieden wat de selectiecriteria voor rechters betreft;

c) de Raad voor de Justitie zou actief moeten betrokken worden bij de evaluatie van de kwaliteit van de rechtspraak en bij de toepassing van technieken voor de efficiëntie van de werkzaamheden van rechters, zonder zich echter in de plaats te stellen van de rechterlijke autoriteit die bevoegd is voor de individuele evaluatie van rechters;

d) de Raad voor de Justitie zou verantwoordelijk kunnen zijn voor beroepsethiek; de raad kan ook klachten van gebruikers van het gerechtelijk apparaat behandelen;

e) de Raad voor de Justitie zou verantwoordelijk kunnen zijn voor de organisatie en controle van opleiding, zelfs indien opleidingsprogramma’s worden opgezet en ten uitvoer gelegd door een opleidingscentrum, waarmee de Raad zou moeten samenwerken om de kwaliteit van initiële opleiding en bijscholing van rechters te waarborgen;

f) de Raad voor de Justitie kan beschikken over ruime financiële bevoegdheden om te onderhandelen over het justitiebudget en te voorzien in het beheer daarvan, evenals over bevoegdheden met betrekking tot de administratie en het beheer van de gerechten met het oog op de verbetering van de kwaliteit van de rechtspraak;

g) de Raad voor de Justitie kan ook het geschikte orgaan zijn om een grotere rol te spelen bij de bescherming en bevordering van het justitiële imago;

h) ontwerpteksten met mogelijke gevolgen voor de rechterlijke macht en de onafhankelijkheid van rechters of voor de waarborgen voor toegang van de burgers tot de rechter zouden vóór de behandeling in het Parlement, verplicht moeten worden voorgelegd, voor advies aan de Raad voor de Justitie;

i) samenwerking tussen de raden voor de Justitie op Europees en internationaal niveau zou moeten worden aangemoedigd.

1 Benaming die reeds wordt gebruikt door het Europees netwerk van de Raden voor de Justitie (ENCJ-RECJ).

2 Aangenomen door het Comité van Ministers tijdens zijn 740ste vergadering, document CCJE(2001)24.

3 De gedetailleerde situatie in de lidstaten is beschreven in de deskundigenrapporten (zie punt 7) en in de op de website van de CCJE beschikbare nationale antwoorden op de vragenlijst (www.coe.int/ccje).

4 Sommige raden zijn verantwoordelijk voor de waarborging van de onafhankelijkheid van rechters, maar zijn ook bevoegd voor openbare aanklagers. De CCJE heeft ervoor geopteerd te focussen op de rol van de Raad voor de Justitie met betrekking tot rechters, in overeenstemming met zijn algemene opdracht. Dit neemt niet weg dat dit advies kan worden toegepast op de voor rechters en openbare aanklagers gemene raden, in ieder geval met betrekking tot rechters. Eventuele op openbare aanklagers betrekking hebbende onderwerpen worden in dit advies niet behandeld. Zij kunnen mogelijk in een later stadium aan bod komen, eventueel in samenwerking met de Adviesraad van Europese Openbare Aanklagers (CCPE).

5 In het bijzonder Beginsel I, 2.c. en Beginsel VI.3.

6 Zie document CDL-AD(2007)028.

7 Reeds in Advies nr. 1 (2001) van de CCJE uitgewerkt beginsel.

8 Zie Aanbeveling nr. R (94) 12.

9 De CCJE heeft hier geen rekening gehouden met een eventuele uit rechters en openbare aanklagers samengestelde raad voor de Justitie – zie ook voetnoot 4.

10 Zie ook Europees Handvest inzake het statuut voor rechters, punt 1.3.

11 Zie, met betrekking tot de bij opleidingsactiviteiten betrokken rechters, Advies nr. 4 (2003) van de CCJE, randnummer 21.

12 Zie ook Advies nr. 4 (2003) van de CCJE.

13 Zie ook Advies nr. 1 (2001) van de CCJE.

14 Uit Advies nr. 6 (2004) blijkt dat dit onderwerp niet mag worden verward met de beoordeling van de professionele vaardigheden van rechters en dat rekening zou moeten worden gehouden met de specifieke kenmerken van het justitiële optreden, teneinde dit optreden niet gelijk te stellen met dat van een gewone openbare dienst.

15 Zie in dit verband randnummer 71 van Advies nr. 3 (2003) van de CCJE.

16 Het belang van opleiding voor het onderhouden en ontwikkelen van de beroepsbekwaamheid van rechters wordt benadrukt in tal van documenten van de Verenigde Naties en de Raad van Europa. Zie Advies nr.4 (2003) van de CCJE en het rapport van het netwerk van Lissabon betreffende de bijdrage van justitiële opleidingsorganen aan de concrete tenuitvoerlegging van Advies nr. 4 (2003) van de CCJE van 11.10.2006.

17 Zie Advies nr. 9 (2006) van de CCJE.

18 Met name de duur van procedures in het kader van sommige geschillen, de meest gebruikelijke schendingen van de rechten van de mens, de omvang van de vertraging van de behandeling van dossiers, de schendingen van de wet die meestal leiden tot nietigverklaring en herziening van rechterlijke beslissingen, de wijzigingen van de wetgeving, de juridische leemten die leiden tot verschillende interpretaties van het recht, de noodzaak van een uniforme rechtspraak en de tuchtprocedures en de gevolgen daarvan.

19 Zie ook Advies nr. 2 (2001) van de CCJE.



 Top