|
|
CONSEIL CONSULTATIF DE JUGES EUROPEENS
(CCJE)
CONSEILS DE LA MAGISTRATURE
ÉTATS SANS CONSEIL
RAPPORT PRÉLIMINAIRE
Lord Justice THOMAS
A l’attention du CCJE-GT
CONSEIL DE L’EUROPE
Conseil consultatif de juges européens
RAPPORT PRÉLIMINAIRE : ÉTATS SANS CONSEIL
Lord Justice Thomas
Introduction et mise en garde
1. Le présent rapport préliminaire répond à une requête visant à étudier principalement la situation des États dépourvus d’un Conseil. Il se concentre donc sur les pays n’étant pas dotés d’un Conseil supérieur de la magistrature au sens d’un organe élu ou nommé au sein de l’appareil judiciaire et disposant de vastes pouvoirs concernant la carrière et la formation des juges et, dans certains cas, la gestion des tribunaux ; un tel dessein implique nécessairement une certaine dose de comparaison entre les différents modèles existants.
Ce document décrit donc la position des États dans lesquels :
a. un Service ou une Administration des tribunaux gère les tribunaux (Danemark, Irlande, Norvège et Suède) ; ou
b. me ministère de la Justice gère les tribunaux (Allemagne, Autriche, Finlande, Lettonie, Luxembourg, Malte, République tchèque et Royaume-Uni) ; ou
c. un système doté de caractéristiques particulières est en vigueur, ce qui complique la classification (Chypre, Estonie, Japon, Liechtenstein et Suisse).
Le présent rapport examine la manière dont ces États s’acquittent du financement et de la gestion des tribunaux, de la nomination et de la promotion des juges, de l’application des règles de discipline aux juges et des relations entre le judiciaire, d’une part, et le législatif, l’exécutif et le public, d’autre part. Il ne s’étend pas beaucoup sur les États dotés d’un Conseil supérieur[1], sauf en ce qui concerne la Hongrie, la Lituanie et les Pays-Bas.
2. Toutefois,
a. la distinction entre une Administration des tribunaux et un Conseil supérieur a été élaborée à des fins pratiques afin de refléter les vues de certains États ; l’Irlande, par exemple, a tenu à préciser que son Service des tribunaux n’est pas un Conseil supérieur de la magistrature.
b. Cependant, la distinction est parfois floue entre un Service des tribunaux et un Conseil, comme le prouvent les différences entre les organes respectifs des Pays-Bas, de la Hongrie et de la Lituanie — voir en particulier les paragraphes 32et 50.
c. D’aucuns pourraient être tentés d’adopter la terminologie du professeur Voermans[2] et de classer les Administrations du Danemark, de l’Irlande, de la Norvège et de la Suède dans la même catégorie que celle des Pays-Bas, à savoir celle d’un modèle nord européen mettant l’accent sur la gestion des tribunaux opposé au modèle sud européen — caractérisé notamment par la place accordée aux prérogatives en matière de nomination, de promotion et de discipline — typique de l’Italie et de la France. Mais, compte tenu des changements observés ces dernières années et de la multiplication des conseils, la situation s’est compliquée.
3. La terminologie et les réponses détaillées au questionnaire du CCJE varient beaucoup. La présente analyse s’appuie essentiellement sur ces réponses. Par souci de brièveté et de synthèse, certaines descriptions sont générales. L’auteur espère que son analyse décrit malgré tout fidèlement la position de chaque État : il présente d’avance ses excuses en cas d’erreur et serait reconnaissant aux services compétents de lui faire parvenir le texte des corrections éventuelles[3].
4. Le rapport s’organise comme suit :
I Questions soulevées
II Différences dans l’approche institutionnelle et structurelle
III Financement et gestion efficace des tribunaux
IV Nomination, promotion et formation des juges
V Soumission des juges aux règles déontologiques et aux procédures disciplinaires
VI Relations générales entre l’appareil judiciaire et le législatif, l’exécutif ou le public
I QUESTIONS SOULEVÉES
(a) Séparation des pouvoirs
5. Aucun État en Europe ne remet en question la prééminence du droit, la séparation des pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire et l’indépendance judiciaire.
(b) Indépendance judiciaire
6. Toute Constitution démocratique érige en principe fondamental l’indépendance de la justice par rapport à l’exécutif et au législatif. Certaines contiennent des dispositions expresses en ce sens et interdisent toute ingérence du législatif ou de l’exécutif[4], tandis que d’autres sont moins explicites[5]. Comme indiqué ci-dessus, cette indépendance n’est pas un privilège conféré aux personnes jouissant d’un statut judiciaire, mais une condition indispensable au rendu de jugements objectifs conformes à la loi et exempts de toute influence extérieure.
7. Il est également universellement admis qu’aucun juge ne devrait être soumis au pouvoir d’un autre juge concernant les décisions qu’il doit prendre au fond, sauf dans le cadre d’une procédure d’appel[6].
a. un financement et une gestion des tribunaux garantissant l’audition rapide des affaires hors de toute pression ;
b. la possibilité pour les juges d’être nommés et promus en fonction de leur seul mérite et de bénéficier d’une formation appropriée ;
c. le respect par les membres de l’appareil judiciaire de règles déontologiques et l’ouverture d’une procédure disciplinaire en cas de transgression.
9. D’autres conditions sont bien entendu également nécessaires (par exemple, la garantie pour un juge de pouvoir terminer son mandat[7], de jouir d’une immunité de poursuites et de percevoir un salaire fixé objectivement[8]), mais — en ce qui concerne les sujets étudiés dans le présent rapport — la trilogie mentionnée au paragraphe précédent représente vraiment l’essentiel. Chacune de ces trois conditions ne peut cependant être vérifiée qu’en présence de structures ou d’institutions appropriées. Ces dernières doivent inévitablement tenir compte de l’histoire du pays concerné ainsi que de l’évolution de ses institutions. Le présent rapport intérimaire tente d’analyser, dans le contexte des Conseils de la magistrature, le type des structures ou institutions requis pour remplir chacune des trois conditions concernées afin que le judiciaire puisse assumer son rôle de maintien de l’État de droit et de préservation du fonctionnement de la société démocratique. Les divers États ont recours à tout un éventail de structures ou d’institutions pour parvenir à cette fin, mais la question fondamentale demeure identique : Le système, analysé dans son ensemble, permet-il au judiciaire d’agir en toute indépendance dans le cadre de ses efforts visant à préserver l’État de droit ?
II DIFFÉRENCES DANS L’APPROCHE INSTITUTIONNELLE ET STRUCTURELLE
11. Pour examiner les questions soulevées, il est indispensable de tenir compte des différentes manières dont procèdent les États pour se doter d’institutions et de structures aptes à garantir les conditions évoquées au paragraphe 8. Dans certains États, des institutions (au sein desquelles les juges ne forment pas toujours la majorité) autonomes par rapport à l’exécutif et au législatif sont responsables : (1) du financement et de la gestion des tribunaux, (2) de la nomination et de la promotion des juges, (3) de l’organisation de la formation et (4) de la discipline.
12. Dans la mesure où nombre d’États dépourvus d’un conseil supérieur de la magistrature disposent d’institutions autonomes ou de méthodes indépendantes pour procéder aux nominations et assurer le respect de la discipline, il nous a paru opportun de commencer par examiner les différences d’approche institutionnelle concernant la question du financement et de la gestion.
(1) Principes, options et arguments visant le financement et la gestion
13. Il est généralement admis que le judiciaire ne peut pas s’acquitter de ses fonctions essentielles sans :
a. bénéficier de fonds et de services administratifs pour les tribunaux ;
b. bénéficier de services administratifs afin de soutenir le travail des juges.
14. Il est aussi généralement admis que la manière dont le tribunal mène ses affaires — par exemple les règles d’attribution ou de priorisation des affaires — relève de la seule responsabilité du judiciaire : un principe très important lorsque c’est le pouvoir exécutif qui assure la gestion des tribunaux.
15. La question de la manière dont les tribunaux devraient être financés et gérés a été étudiée dans plusieurs États. Les commissions établies à cet effet ont généralement envisagé les modèles suivants :
a. un ministère de la Justice polyvalent disposant d’une direction responsable des tribunaux ;
b. un ministère séparé s’occupant uniquement des tribunaux, à l’exclusion de toute autre responsabilité matérielle ;
c. un Conseil de la magistrature, à savoir un organe dirigé par l’appareil judiciaire et permettant de gérer les tribunaux grâce à une structure d’administrateurs professionnels ;
d. un organisme indépendant contrôlé par un comité au sein duquel les juges sont fortement représentés, mais qui est géré au jour le jour par des agents responsables devant ledit comité ainsi que devant le Parlement.
16. Selon des avis autorisés, les tribunaux ne peuvent être suffisamment indépendants que s’ils jouissent d’un budget séparé et sont gérés par un organe autonome par rapport à l’exécutif et au législatif, qu’il s’agisse d’un conseil ou d’un organisme indépendant.
a. Dans les pays de common law, à l’exception du Royaume-Uni, on assiste à une participation de plus en plus marquée du judiciaire à la gestion des tribunaux[9].
b. Au Royaume-Uni, la thèse avait été plaidée dès 1988 en ces termes[10]:
au premier abord, la plupart des gens ne perçoivent pas le contrôle du financement et de la gestion comme une menace pour l’indépendance judiciaire. Mais à y regarder de plus près, il devient évident que ledit contrôle peut empêcher l’accomplissement des fonctions supposées protégées par cette indépendance, c’est-à-dire le droit pour une personne de plaider sa cause sans délai et dans le cadre d’une procédure équitable devant un juge indépendant.
…..
Les juges apparemment sont tenus de rendre la justice sans assumer la moindre responsabilité concernant les fonds requis à cette fin (ou leur utilisation optimale) : l’exécutif a donc le pouvoir de contrôler les finances, sans pour autant avoir son mot à dire concernant le produit final à savoir la décision judiciaire. Cette séparation des pouvoirs et des devoirs — telle qu’elle se reflète dans une hiérarchie administrative totalement séparée n’ayant pas de comptes à rendre aux personnes s’acquittant des fonctions opérationnelles du tribunal, à savoir les juges — semble à mes yeux l’un des principaux points faibles du système actuel.
c. En 1996, une commission établie en Irlande pour déterminer la meilleure structure financière et administrative au profit des tribunaux estimait que :
si les fonctions du pouvoir judiciaire sont limitées par une absence d’infrastructures et de ressources administratives adéquates, cette carence affectera la capacité de ce pouvoir d’exercer lesdites fonctions[11].
La commission recommandait de ne pas opter : (1) pour un ministre de la Justice polyvalent de crainte que les tribunaux ne continuent à rivaliser avec d’autres organismes pour obtenir des fonds au sein du ministère et que leur administration pêche par son manque d’indépendance ni (2) pour un organe contrôlé par le judiciaire, de crainte que ce système donne lieu à des difficultés s’agissant de l’obligation de rendre compte sous l’angle politique et financier. Elle proposait donc un organisme autonome.
d. C’est aussi en 1996 que la Norvège mit sur pied une commission dirigée par le président de la Cour suprême ; ladite commission examina le modèle du ministère de la Justice, divers modèles d’administration (en plus du précédent) et un modèle de type juridictionnel, à savoir un transfert à la Cour suprême ou à un organe élu par les juges. La majorité des membres de la commission recommandèrent un modèle administratif extérieur au ministère de la Justice.
e. En 2001, la Cour constitutionnelle de Lituanie[12] exprima succinctement ses vues en déclarant que la dépendance financière des tribunaux à l’égard d’un service du ministère de la Justice chargé de les administrer (en vertu d’une réforme législative adoptée en 1994) et le pouvoir du ministre de désigner ou de démettre les juges (ainsi que d’engager des procédures disciplinaires contre eux) étaient inconstitutionnels :
le fondement de l’organisation organisationnelle des tribunaux réside dans leur indépendance financière à l’égard des décisions de l’exécutif. L’indépendance financière des tribunaux est légalement assurée dès lors que les fonds nécessaires au système des tribunaux judiciaires et à chaque tribunal sont affectés dans le cadre du budget de l’État tel qu’il est approuvé par une loi du Parlement ….
L’autonomie du judiciaire (telle qu’elle résulte implicitement des principes constitutionnels de la séparation des pouvoirs et de l’indépendance judiciaire) implique que ce pouvoir puisse s’administrer lui-même. Cette autonomie de gestion englobe l’organisation du travail des tribunaux et les activités du corps professionnel des juges. L’indépendance organisationnelle des tribunaux et leur autonomie de gestion sont les principales garanties de l’indépendance réelle du judiciaire.
f. Il convient de noter que, pour le Japon, le renforcement de l’indépendance judiciaire passe par l’octroi à celui-ci du pouvoir de gérer les ressources humaines et budgétaires des tribunaux – voir le paragraphe 36.
17. D’aucuns font également valoir le risque de conflits d’intérêts entre le judiciaire et un ministère de la Justice polyvalent lorsque ce dernier assure à la fois le financement et la gestion. Le ministère peut en effet être tenté d’exploiter sa position pour influencer le judiciaire ou restreindre les fonds versés d’une manière incompatible avec la séparation des pouvoirs et avec le devoir du juge de trancher en vertu de la loi adoptée par le Parlement et de la Constitution sans tenir compte de la politique du gouvernement exécutif.
18. Certains arguments prêchent toutefois en faveur de la conservation par le ministère de la Justice de la responsabilité du financement et de la gestion des tribunaux :
a. les tribunaux doivent travailler en étroite collaboration avec d’autres organisations au sein du système pénal — police, ministère public et services pénitentiaires — et le regroupement de plusieurs acteurs en un seul département politique est de nature à favoriser cette coopération.
b. Il appartient à des représentants élus du peuple de déterminer la répartition géographique des tribunaux et les services assurés par ces derniers.
c. Il est important[13] d’octroyer certains pouvoirs sur le système judiciaire au ministère de la Justice — à condition de mettre en place des contrepoids suffisants — dans la mesure où, si ledit système doit jouir d'une légitimité démocratique suffisante, l’autorité de l’État découle intégralement du peuple. Le ministère de la Justice peut être révoqué par le chef du gouvernement qui est élu et peut être contraint à la démission par le Parlement ; un organe composé en majorité de juges ne jouirait pas de cette légitimité et ne serait pas contraint de rendre compte de ses actes.
19. Un autre argument penche en faveur de la non-participation des juges à la gestion : ils ne disposent pas des compétences requises et leur temps serait mieux employé à s’occuper de leurs dossiers. Mais, comme dans chaque système, c’est l’appareil judiciaire qui assume la responsabilité des travaux des tribunaux, certains font valoir que ledit appareil ne devrait pas être tenu globalement responsable de l’efficacité de l’action des tribunaux sans jouir en même temps de certaines prérogatives concernant le soutien administratif de ces juridictions.
20. Un autre argument tient à la difficulté de distinguer entre les questions relevant à juste titre du contrôle judiciaire et celles relevant de la gestion (voir le paragraphe 40.a dans la suite du rapport). Des tensions sont inévitables dès lors qu’un organe ne devant pas répondre devant le judiciaire est chargé des questions administratives. Or, de telles tensions nuisent à l’efficacité de l’action et de la gestion des tribunaux.
21. En outre, un contrôle par le ministère peut être perçu comme un blanc-seing délivré à ce dernier pour exercer une influence sur le judiciaire, particulièrement lorsque ledit judiciaire n’est pas indépendant sous l’angle budgétaire[14].
22. Dans ce contexte,
a. certains États ont mis sur pied un(e) Service/Administration des tribunaux : un organe indépendant et autonome dont la principale fonction est d’administrer et de gérer les tribunaux et de fournir des facilités et des services aux juges ainsi qu’aux justiciables.
b. Beaucoup d’États ont mis sur pied un conseil de la magistrature parfois chargé de l’administration et de la gestion des tribunaux.
c. D’autres États ont laissé l’administration au ministère de la Justice ou, concernant un État, à un ministère monovalent.
d. On dénombre enfin certains États qui ne se rattachent à aucune de ces grandes catégories – voir les paragraphes 34-37.
(2) Questions à débattre concernant les structures ou institutions chargées du financement et de la gestion
23. Les paragraphes qui suivent résument certaines des principales questions que le Groupe de travail s’apprête à examiner et la situation correspondante dans les divers États :
a. Financement de l’administration des tribunaux
i. A quel point le fait pour les tribunaux et l’administration des tribunaux de jouir d’un financement garanti et suffisant est-il important pour l’indépendance judiciaire ?
ii. Un organe autonome et indépendant est-il d’avantage en mesure d’assurer un tel financement ?
iii. Comment les conflits d’intérêt sont-ils évités dans les systèmes où le financement est assuré par un ministre polyvalent ?
b. Administration des tribunaux
i. à quel point une Administration des tribunaux contrôlée par un organe autonome et non par l’exécutif contribue-t-elle à l’indépendance judiciaire ?
ii. La réponse à cette question relève-t-elle davantage de la perception que de la réalité ?
iii. L’appareil judiciaire peut-il être tenu responsable du fonctionnement correct et efficace des tribunaux sans que l’administration ne soit tenue de lui rendre compte ?
c. Gouvernance de l’organe autonome
i. L’organe devrait-il être composé uniquement de juges ?
ii. L’organe devrait-il compter des membres indépendants spécialisés dans la finance, l’administration ou d’autres domaines ?
iii. L’organe devrait-il compter des représentants de l’exécutif et/ou du législatif ?
iv. L’organe devrait-il compter des représentants des professions juridiques ?
v. Quelle est la taille optimale éventuelle d’un tel organe ?
vi. Comment organiser le fonctionnement au jour le jour ? Le judiciaire devrait-il y participer ou laisser ces questions au directeur général et au personnel de l’organe ?
d. Nomination et mandat des membres de l’organe
i. Quel devrait être le mode de désignation des membres ?
ii. Certains desdits membres devraient-ils être nommés d’office ?
iii. Les membres originaires de l’appareil judiciaire devraient-ils être élus afin que différents niveaux de la hiérarchie puissent être représentés ?
iv. Quelle devrait être la durée du mandat ? Ce mandat devrait-il être renouvelable ?
v. En quoi devrait consister la procédure de révocation ?
e. Obligation de rendre compte de l’organe autonome et relations de ce dernier avec l’exécutif et le législatif
i. Comment l’organe devrait-il rendre compte et dans quels domaines ?
ii. Dans quelles circonstances le législatif ou l’exécutif devraient-ils pouvoir intervenir ou bien demander à l’organe de tenir compte de ses orientations politiques ou de mener une enquête ?
iii. Quelles relations l’organe devrait-il instaurer avec les associations professionnelles de magistrats ?
f. Ministère de la Justice monovalent ou polyvalent ?
i. Quels sont les avantages inhérents à la gestion des tribunaux par un ministère ?
ii. Au cas où la gestion serait confiée à un ministère, quels sont les avantages respectifs d’un ministère polyvalent ou monovalent ?
g. Garde-fous pour les systèmes gérés par un ministère de la Justice
i. Une direction séparée du ministère devrait-elle s’occuper de la gestion des tribunaux ?
ii. Quels arrangements devraient être adoptés en vue de permettre des discussions entre le ministère et le judiciaire et de contraindre le ministère à tenir compte des besoins et désirs des juges concernant le financement et la gestion des tribunaux ?
iii. Quels autres garde-fous devraient être mis en place ?
24. Pour faciliter l’analyse des réponses à ces questions, nous avons jugé bon de décrire brièvement ci-dessous les différentes institutions et structures. Il nous a paru opportun de commencer par examiner la situation des pays qui confient le financement et la gestion à des organes indépendants assurant le rôle d’un(e) Service/Administration des tribunaux.
(3) Le système actuel : (a) organes indépendants et autonomes : Service / Administration des tribunaux.
25. Les États ayant adopté le modèle Service/Administration des tribunaux (organe autonome et indépendant) sont :
a. le Danemark[15],
b. l’Irlande[16],
c. la Norvège[17],
d. la Suède[18].
L’organe concerné a été établi à l’issue de l’examen des questions pertinentes par une commission et sur la base des recommandations formulées par celle-ci.
(a) Gouvernance
26. Chacun de ces organes autonomes et indépendants est géré par un Comité, mais les procédures de nomination et la composition diffèrent selon les États :
a. Le Comité de ces organes comprend des membres de l’appareil judiciaire, du personnel administratif des tribunaux et du barreau, ainsi que d’autres personnes ; la proportion des juges siégeant au conseil varie[19] et les compétences requises des membres n’ayant aucun lien avec les tribunaux varient considérablement[20].
b. Au Danemark, les membres sont désignés par les personnes qu’elles représentent, la nomination par le ministre s’apparentant à une simple formalité ; par exemple, les membres issus du judiciaire sont élus par chaque niveau de cet appareil[21]. En Irlande, certains membres issus du judiciaire sont nommés et certains autres élus. En Norvège, deux membres sont nommés par le Parlement et les autres, y compris les juges, par le gouvernement. En Suède, c’est le gouvernement qui désigne les membres.
c. Les membres sont nommés pour un mandat de trois[22] ou quatre ans[23] renouvelable ou pas[24].
d. Des dispositions prévoient la révocation dans certaines circonstances précises[25].
e. Au Danemark, le président est nommé par le Comité, alors qu’en Norvège il est nommé par le gouvernement[26]. En Irlande, la présidence est assurée par le juge en chef [Chief Justice].
f. Au Danemark, en Irlande et en Suède, un directeur général s’acquitte des opérations quotidiennes. En Irlande, le secrétaire général dirige un Comité exécutif — auquel les membres judiciaires du conseil ne participent pas — chargé de s’acquitter des tâches au jour le jour et de gérer les questions de personnel.
27. Dans les États dotés de ce modèle, la relation avec l’appareil judiciaire est similaire :
a. Généralement, le Service ou l’Administration des tribunaux parvient à instaurer des relations de travail étroites avec les associations professionnelles de magistrats, par le biais de groupes de travail.
b. En Norvège, par exemple, l’Administration des tribunaux organise chaque année une réunion avec le conseil de l’Association professionnelle des magistrats et ses groupes de travail rencontrent fréquemment des membres de ladite association.
(c) Personnel
28. La taille varie considérablement :
a. Danemark : 85
b. Irlande : 1 000
c. Norvège : 90
d. Suède : 200.
(c) Pouvoir d’ingérence de l’exécutif et du législatif
29. En Norvège et au Danemark, l’Administration des tribunaux ayant une compétence exclusive en matière de gestion de l’appareil judiciaire, l’exécutif (en particulier le ministère de la Justice) n’a pas le droit de lui donner des directives. En Norvège, l’exécutif a le pouvoir (dont il n’a encore jamais fait usage) d’intervenir, mais chaque intervention doit être notifiée au Parlement ; c’est le vérificateur général qui, au nom du Parlement, contrôle les comptes et l’administration des tribunaux.
30. En Irlande, le Service des tribunaux doit tenir compte des souhaits politiques du ministre de la Justice au moment de l’élaboration de son plan stratégique sur trois ans. Il doit donc obtenir le consentement du ministre pour recruter des consultants et des conseillers et il doit aussi lui soumettre un rapport annuel. Le directeur général du Service peut se voir prié par le Parlement de rendre compte de son action.
31. En Suède, le gouvernement peut demander au Service des tribunaux d’ouvrir une enquête : une prérogative dont il a usé pour réduire le nombre des tribunaux, pour envisager des méthodes susceptibles d’accroître l’efficacité des tribunaux et pour définir les droits des citoyens à l’aide juridictionnelle. Il est aussi autorisé à promulguer des décrets dans ses domaines de compétence et il a notamment usé de cette prérogative concernant la gestion des tribunaux et plus précisément la sécurité des informations. Le gouvernement peut également déterminer les priorités.
(d) Comparaison avec les conseils assumant toute une série de fonctions :
32. Il peut être utile de distinguer entre ces organes autonomes et ceux établis dans d’autres pays :
a. les Pays-Bas disposent d’un Conseil dont les fonctions s’apparentent beaucoup à celles d’une Administration des tribunaux :
i. le Conseil[27] a été établi pour gérer intégralement les tribunaux, accroître le rendement et l’efficacité de l’organisation judiciaire et renforcer l’indépendance du système judiciaire. Il assume la responsabilité exclusive de l’administration et de la gestion des tribunaux.
ii. Le Conseil compte cinq membres (trois, y compris le président, sont des juges et deux, dont un spécialiste des questions financières, ne le sont pas) nommés pour six ans par l’exécutif avec l’accord du conseil et après consultation de l’appareil judiciaire. Il compte 135 employés dans son bureau central.
iii. Le ministre de la Justice peut donner des orientations au conseil.
iv. Le Conseil rencontre régulièrement l’association professionnelle des magistrats, au moins quatre fois par ans.
b. La Hongrie dispose d’un Conseil national de la Justice doté de compétences très étendues :
i. les responsabilités du Conseil[28] consistent à obtenir un budget pour les tribunaux et à administrer ces derniers ; elles englobent également la nomination et la formation (voir les paragraphes 65.aet 79.b ci-dessous).
ii. Le Conseil compte quinze membres (neuf juges élus par la Conférence des juges, le président de la Cour suprême, le ministre de la Justice, le président du barreau, le procureur général et deux membres du Parlement). Il compte cent quatre-vingts employés dans son bureau central.
iii. Il est contrôlé par la Cour des comptes.
iv. Le Conseil entretient des relations étroites avec les associations professionnelles de magistrats.
c. La Lituanie dispose d’un Conseil des juges[29] :
i. il s’agit d’un organe exécutif chargé de l’autonomie de gestion des tribunaux et assumant des responsabilités dans le domaine des nominations (voir le paragraphe 65.b ci-dessous).
ii. Il compte quinze membres, tous juges[30]. Trois sont nommés d’office et les autres élus de manière à représenter tous les niveaux de l’appareil judiciaire. Le président est élu par le Conseil.
iii. Le Conseil rend compte au plus haut organe d’autonomie de gestion des tribunaux, à savoir l’Assemblée générale des juges
iv. Le Conseil ne dispose ni d’un budget, ni d’un personnel propres, ses ressources lui étant fournies par l’Administration nationale des tribunaux : un organe autonome ayant hérité des fonctions auparavant dévolues à la Direction des tribunaux du ministère de la Justice.
v. Il entretient des relations étroites avec les associations professionnelles de magistrats.
(4) Le système actuel : (b) ministère de la Justice.
33. Les États suivants ne disposent pas d’un organe autonome ou indépendant :
a. Autriche : Le ministère fédéral de la Justice est chargé de l’administration des tribunaux ; l’Association des juges autrichiens a proposé l’établissement d’un Conseil de la magistrature, mais cette proposition n’a pas été retenue par le gouvernement.
b. République tchèque : Le ministère de la Justice est chargé de la gestion des tribunaux. Chaque tribunal (ou groupe de tribunaux) dispose d’une Commission judiciaire[31] qui conseille le juge président ; créés en 2002, ces organes comptent généralement cinq membres élus pour une période de cinq ans. On évoque actuellement la possibilité de former un Conseil de la magistrature sur la base des propositions formulées par l’Association des magistrats tchèques et du Collège des présidents de tribunal.
c. Finlande : le ministère de la Justice est chargé de l’organisation et du renforcement des services administratifs destinés aux tribunaux. Il s’acquitte de cette tâche par l’intermédiaire d’un service interne : la Direction de l’administration judiciaire. Cette dernière ne peut pas s’ingérer dans le processus de prise de décision de l’appareil judiciaire. La création d’un Conseil de la magistrature fait actuellement l’objet de discussions.
d. Allemagne : les ministères de la Justice sont chargés d’obtenir le budget de l’appareil judiciaire et de fixer le nombre des juges, ainsi que la répartition géographique des tribunaux. La gestion des affaires examinées par chaque tribunal est décrite dans la section suivante. Un débat fait actuellement rage au sein de l’appareil judiciaire concernant la question de savoir si ledit appareil doit assumer sa propre gestion ou du moins participer à cette tâche. Les diverses associations de magistrats ont des vues différentes sur la question[32] ; le gouvernement et le Parlement fédéraux (ainsi que ceux des Länder) n’ont pas l’intention de créer des conseils de la magistrature.
e. Lettonie : le ministère de la Justice est chargé d’obtenir le budget des tribunaux et d’administrer ceux-ci[33]. Une proposition vise à créer une Administration judiciaire responsable de la gestion des tribunaux, de la formation des magistrats et de diverses autres tâches. Elle fonctionnerait initialement sous le contrôle du ministère, avant de se muer en un organisme public autonome recevant des avis d’un Conseil de la magistrature concernant le budget, l’amélioration du système judiciaire, etc.
f. Luxembourg : le ministère de la Justice fournit le budget ; la création d’un Conseil fait l’objet de discussions.
g. Malte : le ministère de la Justice est chargé d’obtenir le budget des tribunaux et d’administrer ceux-ci. Une Commission pour l’administration de la justice[34] est principalement chargée de donner des avis concernant l’administration de la justice, mais elle dispose aussi d’un pouvoir de contrôle du travail des tribunaux et d’ouverture de procédures disciplinaires contre les avocats[35].
h. Royaume-Uni : en Angleterre et au Pays de Galles, le système en vigueur est celui d’un ministère monovalent. La Direction des affaires constitutionnelles[36] est chargée d’obtenir le budget et — par le biais du HMCS (un service du ministère) — de fournir le soutien administratif, le personnel et les infrastructures (informatique, bâtiments) requis par les tribunaux pour s’acquitter de leurs tâches. Le juge en chef [Chief Justice], les présidents et les juges contrôlent le fonctionnement des tribunaux de leur ressort, l’Administration étant dépourvue de ce pouvoir même si une partie du personnel de la Direction agit sous sa supervision. La fonction principale du Conseil des Juges[37] est la gouvernance interne de l’appareil judiciaire ; cet organe mène des discussions avec le ministère concernant le financement des tribunaux et d’autres questions[38]. En Écosse, la situation est analogue, et il est question de passer au modèle fonctionnant en Irlande[39]. La Chambre des lords (qui tient lieu de Cour suprême au Royaume-Uni) dispose d’un budget prélevé sur celui du Parlement dont elle fait partie. Selon certaines propositions, la nouvelle Cour suprême ne sera plus considérée comme faisant partie du Parlement et disposera d’un budget fourni par le ministère, tout en conservant son autonomie opérationnelle.
(5) Autres systèmes
34. À Chypre, un Conseil est responsable de la nomination et de la promotion des juges, ainsi que de l’ouverture de procédures disciplinaires contre eux et d’autres fonctions connexes ; une fois affecté, le budget judiciaire passe sous le contrôle de la Cour suprême dont les membres composent le Conseil.
35. En Estonie, le système serait actuellement entre deux phases : celle où la gestion des tribunaux relève du ministère de la Justice et celle où cette fonction est exercée en toute indépendance par ledit appareil. Le pouvoir du ministère de la Justice dans la gestion des tribunaux de première instance et de la Cour d’appel a été réduit en 2002 par la création d’un Conseil pour l’administration des tribunaux[40]. Depuis cette époque, les tribunaux sont gérés dans le cadre d’une coopération entre le Conseil et le ministère.
a. La composition du Conseil est mixte[41] et le ministre de la Justice a le droit d’y prendre la parole ; les sessions peuvent être convoquées par le juge en chef ou le ministre de la Justice.
b. Le Conseil ne dispose pas d’un budget propre (son financement étant assuré par le ministère de la Justice qui le dote également en personnel).
c. Ses fonctions consistent à approuver les actions du ministère de la Justice concernant la détermination de la structure des tribunaux et du nombre des juges, la nomination des présidents des tribunaux de première instance et de la Cour d’appel, les modifications du droit procédural et d’autres questions du même ordre. L’approbation du Conseil est nécessaire concernant la plupart des actions importantes menées par le ministère — dans le cadre de ses compétences — concernant la gestion des tribunaux. Son pouvoir de décision est faible, dans la mesure où ses prérogatives se limitent à approuver ou désapprouver les actions du ministère.
36. Au Japon, la Cour suprême contrôle l’administration des tribunaux, le budget et de nombreuses autres fonctions par le biais de la Conférence judiciaire de la Cour suprême. Chaque tribunal dispose aussi de sa propre Conférence judiciaire chargée de le contrôler et responsable devant la Cour suprême. Le système est décrit comme une pyramide dont la pointe est formée par la Cour suprême.
38. En Suisse, il n’existe pas de Conseil de la magistrature au niveau fédéral, ni dans la plupart des cantons (23 sur 26). Trois cantons sont dotés d’un organe équivalent[42] et certains autres envisagent de faire de même, mais aucun projet de ce type n’est à l’étude au niveau de la Confédération. En général, les tribunaux jouissent d’une autonomie administrative et organisationnelle garantie par la Constitution ; le budget des tribunaux est soumis directement au législatif, même si dans certains cantons il est d’abord soumis au gouvernement.
III Financement et gestion efficace des tribUNAUX
(1) Principes et arguments
39. La question suivante qu’il convient de traiter est la manière dont on peut financer et gérer efficacement les tribunaux dans le cadre des différentes structures ou institutions décrites dans la section précédente.
40. Certains des principes et arguments ont été examinés dans l’introduction à la section précédente, mais quatre points méritent d’être soulignés :
a. il est possible d’établir une distinction entre la responsabilité de l’appareil judiciaire au titre du travail des tribunaux et au titre de la gestion. Toutefois, comme indiqué au paragraphe 20, la distinction n’est jamais claire et aucune ligne de démarcation définitive n’a pu être tracée. Ce facteur doit donc être pris en considération au moment de décider s’il est possible de fournir au judiciaire des services administratifs par le biais d’organes n’étant pas directement responsables devant celui-ci (alors que le judiciaire doit rendre compte à l’exécutif).
b. Lorsque la gestion est assurée par le ministère et lorsqu’on tente de résoudre le problème mentionné au paragraphe précédent en rendant le juge également responsable de l’administration, des doutes peuvent surgir quant à la compatibilité des instructions données par le ministre au juge avec le principe de l’indépendance judiciaire.
c. Lorsqu’on analyse le rôle des Conseils de la magistrature et des Services/Administrations autonomes des tribunaux, il est capital de tenir compte de la gouvernance des tribunaux individuels au sein du système. Dans la plupart des États, le président (ou le juge préposé)[43] est investi d’une autorité considérable, mais certains pays comptent un conseil doté de pouvoirs exécutifs ou consultatifs relatifs à la gouvernance de chaque tribunal. Des arguments convaincants penchent en faveur d’un tel organe collégial au sein de chaque tribunal, dans la mesure où ledit organe contrôle le pouvoir du président, assure la prise en compte des vues des juges dans leur ensemble et permet d’exercer une pression collective sur un juge ne s’acquittant pas de ses devoirs avec la diligence requise.
d. Une autre question importante concerne l’évaluation de l’efficacité du système ; il est essentiel pour la confiance du public que le système soit régulièrement évalué afin que tous les problèmes, particulièrement ceux inhérents aux retards ou au manque de ressources, puissent être identifiés et corrigés. Un appareil judiciaire incapable de remettre de l’ordre dans ses propres affaires s’expose au risque de voir d’autres organes s’occuper de lui. L’importance de ce point a été soulignée par le CCJE aux paragraphes 34 et 47 de son avis n° 6 :
Le CCJE souligne fermement, tout d’abord, que l’évaluation de la « qualité » de la justice (c’est-à-dire le travail fourni par le système judiciaire dans son ensemble ou par chaque tribunal ou groupe local de tribunaux) ne devrait pas être confondue avec l’appréciation des capacités professionnelles de tel ou tel juge. L’appréciation professionnelle des juges, notamment celle qui est censée aboutir à des décisions importantes pour leur statut ou leur carrière, est une tâche qui a d’autres objets et doit être accomplie en fonction de critères objectifs, avec toutes les garanties d’indépendance judiciaire voulues (voir Avis n° 1 (2001) du CCJE, en particulier paragraphe 45).
Le CCJE estime, d’une part qu’il est dans l’intérêt de la justice que la collecte et le suivi des données se fassent de façon régulière, d’autre part que des procédures appropriées autorisent une adaptation rapide de l’organisation des tribunaux à l’évolution de leur volume de travail. Pour concilier la satisfaction de cet impératif avec les garanties d’indépendance de la magistrature (à savoir le principe d’inamovibilité des juges et l’interdiction de dessaisir un juge d’une affaire), il semble opportun au CCJE que l’organisme indépendant dont il est question aux paragraphes 37 et 45 de son Avis n° 1 (2001) soit l’autorité compétente pour la collecte et le suivi des données ; et si un autre organisme a compétence pour accomplir ces tâches, l’État devrait veiller à ce que celles-ci restent dans le domaine public afin de préserver les intérêts politiques pertinents liés au traitement des données à caractère judiciaire. L’organisme indépendant devrait néanmoins être habilité à prendre les mesures nécessaires pour adapter l’organisation des tribunaux à l’évolution de leur volume de travail.
(2) Questions à débattre concernant l’évaluation du financement et de la gestion des tribunaux
41. Les paragraphes qui suivent résument certaines des principales questions que le Groupe de travail s’apprête à examiner et la situation correspondante dans les divers États :
a. Manière dont le financement est assuré au niveau national
i. Si un organe autonome assure l’administration des tribunaux, existe-t-il une méthode privilégiée de financement par le ministère de la Justice, par le ministère des Finances ou bien par le Parlement (ou est-il possible pour le judiciaire de s’adresser directement à ce dernier, en cas de désaccord avec le ministère concerné) ?
ii. Le budget des tribunaux doit-il apparaître sous forme d’un poste séparé dans le budget de l’État ?
iii. Si le ministre est obligé de financer les tribunaux, doit-il être tenu, en vertu de la Constitution, d’allouer des fonds suffisants ? Comment le respect de cette obligation est-il assuré ?
iv. En l’absence d’organe autonome administrant les tribunaux, quel est le mécanisme permettant à l’appareil judiciaire de contester le montant des fonds alloués au fonctionnement et à la gestion des tribunaux ? Les responsables de l’appareil judiciaire jouissent-ils du droit de s’adresser directement au Parlement ?
b. Manière dont des fonds sont versés à chaque tribunal au sein de l’appareil judiciaire
i. Devrait-on disposer d’une méthode claire et transparente d’attribution d’un budget à chaque tribunal ?
ii. Peut-on identifier des mesures communes ou standards ?
c. Gestion et supervision du fonctionnement de l’appareil judiciaire
i. Devrait-on procéder à une évaluation des performances ?
ii. Le cas échéant,
1. Qui devrait procéder à l’évaluation ?
2. Les performances devraient-elles être évaluées uniquement sous l’angle de la gestion ? Comment procéder sans s’ingérer dans les décisions judiciaires ?
iii. Cette évaluation des performances pourrait-elle être menée par le ministère de la Justice d’une manière compatible avec l’indépendance judiciaire ou devrait-elle être réservée à un organe autonome de l’exécutif (tel qu’un Conseil de la magistrature ou une Administration des tribunaux) ?
iv. Dans les États où le ministère assume la responsabilité de la gestion du système,
1. Le ministre devrait-il être légalement obligé de fournir des services appropriés ? Comment pourrait-on veiller au respect de cette obligation ?
2. Comment pourrait-on tenir compte des désirs des juges ?
v. Les tribunaux devraient-ils remettre des rapports annuels ? Si oui, à qui ?
d. Gestion de chaque tribunal et rôle du président (ou du juge préposé)
i. Le président ou le juge devrait-il être le seul responsable de la gestion du tribunal ou devrait-il être entouré d’un Conseil ?
ii. Si la solution du Conseil était retenue :
1. Quelle devrait être sa composition ?
2. Devrait-il être doté de pouvoirs exécutifs ou bien tenir uniquement un rôle consultatif ?
iii. Quel rôle devrait assumer le président ou le juge préposé de chaque tribunal concernant :
1. la répartition des affaires et du travail ?
2. l’évaluation des juges ?
3. l’évaluation des performances concernant la gestion du tribunal ?
4. l’évaluation des performances concernant le fonctionnement du tribunal ?
iv. Devrait-on mettre sur pied un système de contrôle de la manière dont le président ou le juge préposé s’acquitte de ses fonctions ? Le cas échéant, qui devrait procéder aux inspections ? Dans quelle mesure un tel système affecte-t-il l’indépendance judiciaire ?
v. A supposer que le ministère fournisse les services administratifs :
1. Quelle est la responsabilité du personnel à l’égard du président ou du juge préposé du tribunal ? Le président ou les juges peuvent-ils donner des directives au dit personnel ?
2. Devrait-on mettre sur pied un système permettant des vérifications indépendantes de la manière dont les services sont fournis ? A qui les inspecteurs devraient-ils rendre compte ?
e. Supervision du travail des juges individuels – gestion des performances
i. Cette tâche devrait-elle être accomplie ?
ii. Le cas échéant, par qui ?
f. Position de la Cour suprême
i. Quelle est la justification avancée en faveur d’arrangements séparés pour la Cour suprême ?
ii. En cas d’arrangements séparés, comment concilier au mieux ces derniers et les arrangements prévus pour les autres tribunaux ?
42. Pour faciliter l’analyse des réponses à ces questions, les paragraphes qui suivent décrivent brièvement les différentes méthodes de financement et de gestion des tribunaux en vigueur.
(3) Situation actuelle : (a) Dans les États disposant d’un(e) Service/Administration autonome et indépendant(e) des tribunaux.
(a) Financement
43. Au Danemark, en Irlande et en Norvège, le financement est assuré par le ministère de la Justice qui prépare un budget en fonction des besoins. Ce budget tient généralement compte des sommes indispensables pour la location ou l’entretien des bâtiments, les services administratifs, etc. En Suède, le Service des tribunaux vérifie les propositions de budget pour chaque tribunal avant de présenter un budget unique au gouvernement :
a. Le budget alloué aux tribunaux constitue un poste séparé et identifié dans le budget de l’État[44].
b. Si le montant inscrit dans le projet de budget est jugé insuffisant, ou en cas de désaccord avec le ministère de la Justice, l’Administration des tribunaux danoise ou norvégienne peut présenter son propre budget au Parlement.
44. Une fois alloué, le budget doit être réparti entre les divers tribunaux : une tâche exécutée par l’Administration des tribunaux ; en Suède, ladite Administration tient compte du nombre d’affaires traitées chaque année par tel ou tel tribunal.
(b) Gestion générale des tribunaux, évaluation des performances.
45. La gestion générale des tribunaux est confiée exclusivement au Service/Administration des tribunaux.
46. Cependant, il est malaisé d’évaluer l’efficacité de la gestion du Service/Administration des tribunaux :
a. au Danemark, on évalue les performances selon des normes : bonne qualité dans un délai raisonnable.
b. En Irlande, le programme du Service des tribunaux fixe les objectifs et les normes garantissant un service de haute qualité au justiciable.
c. En Norvège, le Service des tribunaux veille au renforcement organisationnel et lance des initiatives en vue d’améliorer la gestion des tribunaux.
d. En Suède, les objectifs sont partiellement fixés par le gouvernement et incluent le délai dans lequel chaque affaire doit être jugée ; l’Administration des tribunaux ne fixe pas d’objectif et n’émet pas d’avis concernant les performances des tribunaux.
(c) Gestion de chaque tribunal
47. Chaque tribunal doit assumer plusieurs types de fonctions qui sont généralement déléguées au président ou au juge préposé :
a. Répartition des affaires
i. Au Danemark et en Norvège, ce pouvoir est généralement attribué au président du tribunal ; en Norvège, la répartition est partiellement aléatoire et dépend aussi de la charge de travail de chaque juge.
ii. En Suède, les modalités de la répartition sont fixées par la loi et le président ne peut pas transférer les dossiers pour corriger la charge de travail.
iii. En Irlande, le Président de la Haute Cour répartit les affaires au sein de cette juridiction.
b. Juges : évaluation, évolution de carrière et procédures disciplinaires
Voir les paragraphes 73et 74(évaluation) et 85et 86(procédures disciplinaires)
c. Fourniture des services administratifs
Au Danemark, en Norvège et en Suède, cette responsabilité incombe au président de chaque tribunal. Au Danemark, le président est responsable de la gestion et des dépenses de routine.
d. Performances du tribunal
Le rôle spécifique du président n’est pas clair ; il semble qu’il soit globalement responsable du tribunal.
(d) Gestion des performances de chaque juge
48. Cette tâche ne relève pas du Service/Administration des tribunaux[45].
(e) Position de la Cour suprême
49. Au Danemark, en Norvège et en Irlande, la Cour suprême ne dispose pas de sa propre administration, ce service étant assuré par l’Administration des tribunaux.
(f) Comparaison avec les Pays-Bas, la Hongrie et la Lituanie
50. Il nous paraît de nouveau opportun de souligner le contraste entre la position :
a. des Pays-Bas :
i. le ministère de la Justice fournit le budget ; en cas de désaccord entre lui et le Conseil, c’est le Parlement qui tranche.
ii. Le Conseil alloue le budget aux tribunaux sur la base de leur charge de travail et fixe des objectifs quantitatifs et qualitatifs.
iii. La Cour suprême dispose de son propre budget et de sa propre organisation indépendante.
iv. Dans chaque tribunal,
1. il existe une Commission composée du président, du directeur des opérations et du chef des sections ; le Conseil exerce une influence importante sur la désignation de ladite commission.
2. La Commission est responsable de l’administration du tribunal et de la gestion de son personnel.
3. La Commission répartit le travail entre les juges par l’intermédiaire d’un juge organisateur.
4. La Commission évalue également à intervalles réguliers chaque juge et fait part de ses constatations à l’intéressé.
5. Les juges travaillent sous l’autorité du président de la Cour.
b. de la Hongrie:
i. le budget est négocié entre le président du Conseil national de la Justice et le ministre des Finances ; il est ensuite soumis au Parlement dans le cadre du projet de budget national. Le Conseil répartit ensuite le budget entre les tribunaux.
ii. Le Conseil n’a aucune compétence concernant l’administration de la Cour suprême.
iii. Le Conseil surveille le délai requis par chaque tribunal pour traiter une affaire et examine les rapports annuels émanant des présidents de tribunal.
iv. Les juges sont évalués en vertu des règlements promulgués par le Conseil une première fois trois ans après leur entrée en fonction (en vue de leur confirmation à vie) et par la suite au bout de neuf ans puis au bout de quinze ans de carrière.
v. Dans chaque tribunal :
1. le président est responsable de la mise en œuvre du budget (tel qu’il a été approuvé par le Conseil) et du travail du tribunal ; la manière dont il s’acquitte de ses fonctions est vérifiée par le Conseil.
2. Le président joue un rôle dans la nomination des juges (voir le paragraphe 69.b), évalue leur travail et organise leur formation. Il peut adresser des réprimandes, toutes les autres fonctions disciplinaires étant assumées par un tribunal disciplinaire.
3. Le président convoque chaque année une assemblée des juges.
c. et de la Lituanie:
i. le budget des tribunaux (autre que la Cour suprême et la Cour d’appel) est obtenu par le Conseil auprès du gouvernement sur la base de propositions de budget remises par lesdits tribunaux ; la Cour suprême et la Cour d’appel soumettent leur propre proposition de budget et jouissent d’une certaine indépendance organisationnelle à l’égard du Conseil.
ii. L’Administration nationale des tribunaux analyse le travail des tribunaux et contrôle la durée des procédures judiciaires, ainsi que les raisons de tout retard éventuel. Bien que n’étant pas en mesure de fixer des objectifs, elle peut formuler des recommandations concernant les normes. Elle peut également fixer des normes pour l’évaluation des juges.
iii. Dans chaque tribunal, le président assume de larges responsabilités en matière administrative et concernant l’exécution du travail judiciaire, y compris la répartition des affaires. Le président n’évalue pas le travail des juges et n’intervient pas dans leur carrière.
(4) Situation actuelle : (b) Là où le ministère de la Justice est chargé du financement et de la gestion.
(a) Financement
51. Le ministère joue un rôle central, par exemple :
a. en République tchèque, le ministère alloue le budget.
b. En Finlande, le ministère fixe le budget de chaque tribunal dans le cadre d’une négociation avec celui-ci avant de présenter ledit budget au Parlement. Le budget des juridictions supérieures fait l’objet d’une allocation spécifique, tandis que celui des autres tribunaux est forfaitaire et distribué ensuite par le ministère.
c. En Allemagne, les ministères de la Justice sont responsables des ressources financières des tribunaux ; ils négocient directement avec les ministères des Finances et allouent ensuite à chaque tribunal une somme calculée sur la base de sa charge de travail. Le greffe de chaque tribunal dépense ensuite les sommes ainsi allouées comme il l’entend, conformément aux principes budgétaires fixés et après consultation des juges.
d. En Lettonie, le ministère soumet le budget au ministère des Finances concernant tous les tribunaux à l’exception de la Cour suprême qui soumet elle-même son budget ; il invite parfois le juge en chef à participer aux préparatifs. Ce budget est soumis au Parlement ; quant à la Cour suprême elle fait l’objet d’un poste séparé dans le budget de l’État.
e. Au Royaume-Uni, en Angleterre et au Pays de Galles, le ministère négocie le budget avec le ministère des Finances avant d’allouer une certaine somme à la Direction responsable des tribunaux (HMCS) ; cette allocation est considérée comme une portion du budget total du ministère et peut donc être réduite en cours d’année pour faire face à des dépenses imprévues supportées par le ministère comme cela a été le cas en 2006. Le ministre est légalement tenu de veiller à la mise sur pied d’un système économique et efficace de soutien du travail des tribunaux et de fournir à ces derniers les services appropriés ; il doit en outre rendre compte au Parlement de la manière dont il s’acquitte de cette obligation. Un inspecteur de l’Administration des tribunaux reçoit des instructions du ministre et lui rend compte personnellement, mais l’intéressé n’a pas le droit de contrôler une personne assumant des fonctions judiciaires.
(b) Gestion de chaque tribunal
52. Dans les États où le ministère de la Justice gère directement les tribunaux, il est nécessaire de conférer localement de larges pouvoirs aux présidents de tribunal.
a. En Autriche : le président de chaque tribunal assume des responsabilités très larges, mais il est tenu par les instructions du ministre (au titre de ses fonctions administratives mais pas judiciaires). Il s’acquitte desdites responsabilités comme suit :
i. les affaires sont réparties sur la base de décisions rendues par des collèges de juges.
ii. Le président est responsable de l’évaluation de chaque juge en vue de l’évolution de carrière de l’intéressé.
iii. Le président est responsable de la gestion des ressources nécessaires à l’administration du tribunal conformément aux instructions du ministre.
iv. Dans le cadre de la supervision du fonctionnement du tribunal, le président peut s’enquérir des raisons d’un retard et engager des procédures disciplinaires.
v. Le président organise des sessions de formation en collaboration avec le ministère de la Justice.
b. En République tchèque, des fonctionnaires gèrent les ressources et les tribunaux[46]; le personnel travaille sous l’autorité du président du tribunal qui est nommé et peut être révoqué par le ministre de la Justice ; le président est conseillé par une Commission judiciaire[47] et supervise aussi le fonctionnement global du tribunal.
c. En Allemagne, chaque tribunal assume un certain degré de responsabilité :
i. la supervision administrative (concernant par exemple l’utilisation de documents uniformes) est exercée conjointement par les présidents de tribunal et les ministères.
ii. Le personnel judiciaire travaille sous l’autorité du président du tribunal, mais le ministère de la Justice peut donner des directives concernant la fourniture des services et installations administratives (informatique, bâtiments).
iii. Les affaires sont réparties en vertu de règles fixées par le présidium[48] élu au sein de chaque tribunal afin d’empêcher le gouvernement et le président du tribunal de choisir de conserve le juge chargé d’une affaire.
iv. Le président évalue le travail des juges et propose des promotions.
d. En Finlande, le travail est réparti en partie sur une base aléatoire mais en partie aussi en fonction de la charge de travail et de la spécialité des juges.
e. En Lettonie, le président (juge en chef) répartit les devoirs et le travail entre les juges et assume la responsabilité de l’utilisation efficace des ressources du tribunal.
f. Au Luxembourg, le président du tribunal est responsable de la répartition du travail.
g. À Malte, le ministère de la Justice décide du niveau des effectifs requis, mais le personnel travaille sous l’autorité du juge. Le président du tribunal évalue le travail des juges et répartit les affaires entre eux.
h. Au Royaume-Uni (Angleterre et Pays de Galles), le juge responsable de chaque tribunal supervise le fonctionnement du tribunal, répartit le travail entre les juges et décide des priorités en matière d’audition[49]. Une partie du personnel administratif travaille sous la direction de ce juge, mais chaque membre du personnel est responsable devant le ministre.
(c) Performances en matière de gestion
53. En Finlande, le ministère de la Justice impose des objectifs concernant le nombre de jugements devant être rendus par chaque tribunal. Cet objectif n’est pas juridiquement contraignant et un tribunal peut en outre assigner des objectifs de même nature à chacun de ses juges. Au Royaume-Uni (Angleterre et Pays de Galles), des objectifs de performances sont fixés par le ministre concernant l’administration des tribunaux; ces objectifs, eux non plus, ne sont pas contraignants pour les juges, mais influent sur l’allocation des fonds et le type des affaires confiées aux tribunaux de sorte qu’elles affectent la priorisation des dossiers.
(5) Le système actuel : (c) états dotés d’un autre modèle.
54. En Estonie,
a. la Cour suprême adresse elle-même ses propositions au ministère des Finances et bénéficie d’un poste séparé dans le budget de l’État.
b. Le budget des juridictions de première instance et de la Cour d’appel est obtenu par le ministre de la Justice, mais le Conseil pour l’administration des tribunaux émet un avis dessus. Ledit budget doit tenir compte des autres priorités politiques du ministère (prévention de la criminalité et gestion des prisons), ce qui laisse parfois une portion congrue pour le loyer ou l’entretien des locaux et le salaire du personnel.
c. Le Conseil pour l’administration des tribunaux coopère avec le ministère de la Justice pour gérer les tribunaux ; il contrôle leurs performances et pose des principes relatifs à l’autonomie de gestion et à la répartition du travail, mais il ne contrôle pas les performances de tel ou tel juge. Il a demandé au ministère de la Justice de définir des critères objectifs permettant d’analyser le travail de chaque juge sous les angles qualitatif et quantitatif[50].
d. Les présidents des tribunaux de première instance sont nommés par le ministre de la Justice, de même que les directeurs administratifs des mêmes tribunaux ; le ministre contrôle la manière dont les intéressés s’acquittent de leurs fonctions, mais le Conseil pour l’administration des tribunaux peut, en cas de défaillance au niveau de la direction, lui proposer un changement. Les directeurs et les présidents sont conjointement responsables du personnel des tribunaux. Le travail est réparti entre les juges de manière aléatoire sur la base d’un plan établi par l’ensemble des juges du tribunal.
e. L’appareil judiciaire a formulé des propositions visant à rendre les tribunaux indépendants de l’exécutif sur le plan institutionnel en faisant du Conseil pour l’administration des tribunaux l’organe définissant la stratégie de gestion de tous les tribunaux (y compris la Cour suprême) ; ses pouvoirs incluraient celui de nommer les présidents de tribunaux, d’approuver la proposition de budget et de répartir le budget approuvé entre les tribunaux.
55. Au Japon,
a. la Conférence judiciaire de la Cour suprême calcule chaque année le montant requis et soumet une proposition de budget au Cabinet qui la présente ensuite au Parlement sous forme d’un poste séparé dans le budget de la justice.
b. Le président de chaque tribunal supervise le bureau administratif de celui-ci et préside sa conférence judiciaire composée de tous ses juges et chargée de répartir le travail
56. En Suisse, le personnel du tribunal travaille sous l’autorité du président du tribunal qui répartit le travail dans les limites prescrites par la loi, mais qui est uniquement un primus inter pares dépourvu de compétences concernant l’évaluation des juges ou l’ouverture de procédures disciplinaires contre eux.
IV NOMINATION, ETC. DES JUGES
(1) Principes et arguments
57. Il a toujours été admis que la faculté pour l’exécutif de nommer, promouvoir et former les juges peut affecter l’indépendance judiciaire en permettant d’influencer les intéressés.
58. De l’avis général, l’objectif de tout système de nomination et de promotion devrait être de garantir[51] :
a. l’égalité des chances d’être nommé.
b. La nomination au mérite, une notion englobant notamment l’aptitude, les qualifications et la compétence professionnelle.
c. La nomination sans tenir compte de l’opinion ou de l’affiliation politique des juges.
59. Certains arguments penchent en faveur de la nomination et de la promotion des juges par un organe entièrement indépendant de l’exécutif et du législatif, dans la mesure où un tel système offre le mérite d’être totalement transparent et conforme aux principes énoncés dans le paragraphe précédent. Les opinions divergent quant à savoir si ledit organe devrait être exclusivement composé de juges ou comprendre aussi des représentants du public. L’argument en faveur d’une composition mixte tient à ce qu’il est important pour accroître la confiance du public dans l’appareil judiciaire que ce dernier soit perçu comme procédant à un recrutement très large sans se contenter de coopter des personnes semblables aux juges en fonction.
60. D’aucuns font valoir qu’il est essentiel que l’exécutif ou le législatif joue un rôle dans le système, de manière à ce que les justiciables soient rassurés quant au type des personnes nommées.
61. La formation soulève non seulement les problèmes évoqués dans l’avis n° 4 du CCJE, mais aussi des problèmes liés à l’indépendance. Il est du devoir de l’appareil judiciaire d’interpréter la loi telle qu’elle a été votée par le législatif ; lorsque des textes explicatifs sont fournis dans le cadre de la formation, ils ne doivent pas avoir été rédigés sous l’influence de l’exécutif. Pour cette raison, d’aucuns insistent pour que le rôle de l’exécutif dans la formation soit limité et pour que toutes les sessions soient organisées sous les auspices du judiciaire ou d’un organe indépendant du gouvernement.
(2) Questions à débattre concernant la nomination, la promotion et la formation
62. Les paragraphes qui suivent résument certaines des principales questions que le Groupe de travail s’apprête à examiner et la situation correspondante dans les divers États :
a. Pouvoir de nomination
i. Faudrait-il un organe indépendant doté du pouvoir de nomination ?
ii. Le cas échéant, l’exécutif ou le législatif devrait-il disposer du droit de refuser une nomination dans des circonstances spéciales ?
iii. Le pouvoir de nomination devrait-il être conféré au gouvernement ou au Parlement assisté d’un organe consultatif indépendant ?
iv. Le pouvoir de nomination devrait-il être différent s’agissant de désigner les membres de la Cour suprême ou le juge en chef ?
b. Composition de l’organe chargé de décider des nominations ou d’émettre des avis à ce sujet
i. L’organe décisionnel ou consultatif devrait-il être l’Administration des tribunaux, un Conseil supérieur de la magistrature ou une entité distincte et indépendante ?
ii. Devrait-il être uniquement composé de juges ?
iii. Devrait-il comprendre aussi d’autres personnes ? Le cas échéant, lesquelles ? Quelle devrait être la proportion des juges par rapport aux membres ordinaires ?
iv. Quelles devraient être les modalités de désignation des membres de l’organe décisionnel ou consultatif ?
c. Nomination aux présidences de tribunal et aux autres postes de direction
i. Les nominations à ces postes devraient-elles obéir aux mêmes règles que les nominations des simples juges ?
ii. Les nominations à ces postes devraient-elles être décidées par l’organe responsable de l’administration des tribunaux, par le Conseil ou par le ministère ?
d. Évolution de carrière et promotion
i. Comment évaluer les juges en vue d’une promotion ?
ii. Quel devrait être le rôle du président ou du juge préposé dans ce processus ?
iii. Quel organe devrait prendre les décisions : le même que celui ayant procédé aux nominations initiales ?
e. Formation
i. La formation dispensée est-elle suffisamment indépendante du gouvernement ?
(3) Nomination initiale
63. La situation varie énormément, pour le moment, d’un État à l’autre.
64. Certains États disposent d’un système dans lequel le pouvoir de nomination est effectivement conféré à un organe indépendant dont les membres peuvent être nommés parfois par les comtés ou par le ministère de la Justice ; par exemple :
a. au Danemark[52], cet organe se compose de six personnes (trois juges, un avocat et deux représentants du public) nommées par le ministre de la Justice sur proposition de l’appareil judiciaire (concernant les juges), du barreau (concernant l’avocat) et de l’Association danoise de l’éducation pour adultes ainsi que de l’Association nationale des municipalités (concernant les représentants du public). Le ministère de la Justice ou l’exécutif peut refuser d’approuver une nomination, même s’il n’a encore jamais usé de cette faculté.
b. En Finlande[53], un Conseil des nominations judiciaires — composé de juges, d’un avocat, d’un procureur et d’un professeur de droit — adresse des propositions au gouvernement ; cette procédure s’applique à tous les juges, sauf à ceux de la Cour suprême et de la Cour suprême administrative.
c. Les Pays-Bas disposent aussi d’un organe de nomination désigné par le ministère de la Justice : la Commission pour la sélection des membres du judiciaire.
d. En Norvège[54], le Conseil des nominations judiciaires procède effectivement aux nominations sauf en ce qui concerne celle du juge en chef (dans ce cas, en effet, elle se contente de proposer trois candidats au gouvernement qui procède ensuite au choix final).
e. Au Royaume-Uni, en Angleterre et au Pays de Galles, les nominations à tous les postes autres que ceux de la Cour d’appel et de la Chambre des lords sont le fait d’une Commission des nominations judiciaires composée de cinq juges[55], un magistrat non juriste, un membre non professionnel d’un tribunal, deux avocats en exercice et six membres du public. Le ministre jouit d’un droit très limité de refuser une nomination.
65. Dans certains États couverts par le présent rapport, c’est le Conseil qui jouit d’un pouvoir important en la matière :
a. en Hongrie, les présidents des tribunaux sollicitent les candidatures et soumettent des propositions — accompagnées de l’opinion des juges du tribunal — au Conseil qui n’est pas tenu de les retenir. Le Conseil demande ensuite au Président de la République de procéder à la nomination. Le juge ainsi nommé entame alors un mandat de trois ans au bout duquel il fera l’objet d’un contrôle détaillé à l’issue duquel il sera normalement nommé à vie.
b. En Lituanie, le Conseil des juges conseille le président qui n’est pas tenu par ces recommandations mais ne peut pas nommer quelqu’un contre l’avis dudit Conseil. C’est le Parlement qui nomme les juges de la Cour suprême et de la Cour d’appel ou approuve la nomination.
66. Dans certains États, c’est le gouvernement qui nomme les juges sur avis d’un comité.
a. En Autriche, le pouvoir de recommander la nomination d’un juge est conféré à des collèges de juges dont l’avis est toujours suivi depuis quelques années.
b. En République tchèque, le président du tribunal émet une proposition qui est ensuite examinée par le ministre de la Justice, la décision définitive revenant au Président[56]. Les présidents de la Cour suprême et de la Cour suprême administrative sont nommés par le Président de la République.
c. En Estonie, les juges des tribunaux autres que la Cour suprême sont nommés par le président sur proposition de la Cour suprême. Les juges de la Cour suprême sont nommés par le Parlement sur proposition du juge en chef.
d. En Irlande, un Conseil consultatif pour les nominations judiciaires[57] identifie et propose des candidats à l’exécutif, mais cette procédure ne s’applique pas aux postes de juge en chef et de président d’un tribunal.
e. Au Japon, le juge en chef et les membres de la Cour suprême sont nommés par l’exécutif ; les juges des juridictions inférieures sont également nommés par l’exécutif, mais à partir d’une liste établie par la Cour suprême. Pour garantir la prise en considération de l’opinion publique, un Comité pour la nomination des juges des juridictions inférieures enquête sur les nominations et rend compte à la Cour suprême.
f. En Lettonie, le ministère de la Justice propose des nominations au Parlement à l’issue d’un examen réalisé par le Conseil d’homologation judiciaire. Nul ne sait avec certitude si les recommandations de ce dernier sont contraignantes ou pas. Les candidats à la Cour suprême sont nommés par le juge en chef sur la base d’un avis du Conseil d’homologation judiciaire.
g. En Suède, un Conseil des propositions de nomination examine toutes les demandes de candidature et fait des recommandations au gouvernement.
67. En Allemagne, un ministre et une commission parlementaire[58] procèdent de conserve aux nominations. En Suisse, les juges sont nommés par les divers Parlements cantonaux pour un mandat (généralement compris entre quatre et six ans) renouvelable.
(4) Nomination au poste de président de tribunal et aux autres postes de direction
68. Dans les États dotés d’un Service/Administration des tribunaux, nul ne sait avec certitude si ces nominations sont effectuées par l’organe chargé des nominations, sauf en ce qui concerne la Suède où c’est le gouvernement qui procède aux nominations.
69. Concernant les Pays-Bas et la Hongrie,
a. Pays-Bas : le Conseil fait une recommandation après avoir longuement consulté le judiciaire ; le ministère de la Justice peut refuser d’accepter une recommandation, mais dans la pratique cela n’arrive jamais.
b. Hongrie : le Conseil procède aux nominations.
70. Dans les États où le ministère de la Justice joue un rôle central :
a. en République tchèque, c’est l’exécutif qui procède à ces nominations sur avis d’un Conseil judiciaire ; le président du tribunal joue un rôle influent dans la mesure où il exprime l’opinion de son personnel judiciaire.
b. En Estonie, le ministre de la Justice procède aux nominations des juges siégeant dans des tribunaux autres que la Cour suprême.
c. En Lettonie, les présidents des tribunaux inférieurs sont nommés par le ministère de la Justice pour cinq ans sur avis du Conseil des homologations judiciaires composé de juges[59]. Les présidents des tribunaux supérieurs sont nommés par le Parlement pour un mandat de cinq ans sur recommandation du ministre et du Conseil. Le président de la Cour suprême [juge en chef] est nommé par le Parlement pour un mandat de sept ans.
d. Au Royaume-Uni, les présidents de tribunaux et les juges préposés sont nommés soit par la Commission indépendante des nominations judiciaires, soit par le juge en chef (avec l’accord ou après consultation du ministre).
71. Au Japon, la Conférence judiciaire de la Cour suprême nomme les présidents de tribunal.
(5) Inamovibilité et transfert
72. Dans la plupart des États, la Constitution ou des lois spécifiques empêchent la révocation arbitraire des juges ou bien leur transfert sans leur consentement, sauf dans des cas précis limitativement énumérés[60].
(6) Évolution de carrière et promotion
73. Dans certains États, le président du tribunal ne joue aucun rôle dans l’évolution de carrière des juges[61].
74. Dans d’autres[62], le président du tribunal peut formuler des commentaires sur la manière dont un juge s’acquitte de ses fonctions et suggérer une promotion ; en République tchèque, la Commission judiciaire conseille le président du tribunal qui fait ensuite part de son avis au ministre, à charge pour celui-ci de décider de la promotion[63]. En Allemagne, le président du tribunal rédige une lettre de recommandation[64] et peut exprimer son avis sur les candidats à une promotion. Aux Pays-Bas, c’est le conseil siégeant dans chaque tribunal qui évalue chaque juge et formule des propositions de promotion.
75. Certains États disposent pour les promotions d’une structure semblable à l’organe chargé du recrutement initial.
76. En Lettonie, le ministère peut révoquer les juges pendant les trois à cinq années suivant leur nomination et prolonger le mandat d’un juge au-delà de l’âge de la retraite obligatoire ; l’inamovibilité n’est reconnue par le Parlement qu’après cinq ans de service[65].
(7) Formation
77. Il est important de traiter la question de la formation à part et non en même temps que celle de la nomination et des promotions. En effet, comme n’a pas manqué de le relever le CCJE dans son avis n° 4 (paragraphes 17 et 18) en 2003 :
il importe cependant, pour clarifier les attributions de chacun, de ne pas confier directement à la même autorité la charge de la formation et de la discipline des magistrats. Dans cette perspective, le CCJE recommande que, sous la responsabilité générale du pouvoir judiciaire ou d’un autre organe indépendant, la formation soit assurée par un établissement particulier bénéficiant d’un statut d’autonomie et doté de son propre budget, lui permettant de définir lui-même, en concertation avec les juges, les programmes de formation et d’en assurer la mise en œuvre.
Les personnes chargées de la formation des juges ne devraient pas être, en outre, directement responsables de leur nomination ni de leur promotion. Si l’organe (par exemple un conseil supérieur de la magistrature) mentionné dans l’Avis n° 1 du CCJE aux paragraphes 73 (3), 37 et 45 est compétent pour la formation et la nomination ou la promotion, une séparation claire devrait exister entre les sections de cet organe qui sont responsables de ces tâches.
78. Dans les États dotés d’un(e) Service/Administration des tribunaux,
a. au Danemark, l’assistance en matière de formation est une fonction de l’Administration des tribunaux.
b. En Irlande, la formation est dispensée par un Institut des études judiciaires géré par un conseil présidé par le juge en chef. Le Service des tribunaux fournit l’assistance administrative requise.
c. En Norvège, la formation est dispensée par le Conseil pour la formation professionnelle des membres de l’appareil judiciaire. L’Administration des tribunaux fournit l’assistance administrative requise.
d. En Suède, la formation est dispensée par l’Administration des tribunaux.
79. Cette situation peut être utilement comparée à celle des États suivants :
a. aux Pays-Bas, le Conseil élabore une politique de formation et l’applique en étroite coopération avec les commissions des tribunaux ; il existe une institution séparée spécialisée dans la formation : le Centre néerlandais de formation judiciaire.
b. En Hongrie, le Conseil organise la formation centralisée des juges[66].
c. En Lituanie, le Conseil et le ministère de la Justice élaborent en commun un programme de formation et le matériel pédagogique correspondant.
80. Dans les États où la formation dépend essentiellement du ministère de la Justice :
a. en République tchèque, l’Académie judiciaire est supervisée par le ministère de la Justice[67].
b. En Finlande, le ministère de la Justice dispense des cours.
c. En Allemagne, les modalités de la formation sont régies par la loi et sa supervision est de la responsabilité conjointe des présidents de tribunal ou des associations professionnelles de magistrats et du ministère. Il convient aussi, toutefois, de tenir compte de la manière dont l’institution compétente dispense la formation : par exemple, le fait que le directeur d’une école de magistrature soit lui-même un juge[68] est très important.
d. En Lettonie, le ministère (par le biais de l’Administration des tribunaux) et les juges en chef collaborent pour dispenser des programmes de formation ; un Centre de formation judiciaire a été créé sous forme d’une organisation à but non lucratif.
e. à Malte, il existe un Conseil des études judiciaires ad hoc.
f. Au Royaume-Uni, en Angleterre et au Pays de Galles, c’est un Conseil des études judiciaires qui dispense la formation. Il est contrôlé par un comité responsable devant le juge en chef. L’Écosse dispose d’une structure analogue.
81. En Estonie, la formation initiale est assurée par le Comité d’examen des juges et la formation subséquente par le Comité de formation des juges. Au Japon, la formation est assurée par l’Institut d’études et de recherches juridiques établi par la Cour suprême et responsable devant celle-ci.
V Soumission des juges aux règles déontologiques et aux
procédures disciplinaires
82. Il est généralement admis que tout système disciplinaire doit être indépendant afin que chaque cas soit traité de manière impartiale. Toutefois, ce principe ne signifie pas que la discipline doit relever de la responsabilité exclusive du judiciaire : certains arguments penchent en faveur d’une intervention de l’exécutif et du législatif, ainsi que du public.
(1) Questions à débattre concernant la déontologie et la discipline
83. Les paragraphes qui suivent résument certaines des principales questions que le Groupe de travail s’apprête à examiner et la situation correspondante dans les divers États :
a. Code de déontologie judiciaire
i. Les appareils judiciaires devraient-ils adopter des codes de déontologie ?
ii. Ces codes améliorent-ils les normes de conduite et augmentent-ils la confiance ?
b. Systèmes disciplinaires
i. Faudrait-il créer un organe indépendant chargé de recueillir les plaintes ?
ii. Quelle devrait être la composition de l’organe chargé d’examiner les plaintes ? Ledit organe devrait-il comprendre uniquement des juges ou également des membres indépendants ?
iii. Quels devraient être les rôles respectifs dévolus à l’exécutif et au législatif ?
c. Ombudsman
i. Conviendrait-il de confier un rôle dans ce domaine à un ombudsman ?
ii. Le cas échéant, ce rôle serait-il compatible avec l’indépendance judiciaire ?
(2) Code de déontologie
84. Certains États se sont déjà dotés d’un code[69] et d’autres sont en passe de le faire[70]. Quelques États, par contre, n’envisagent pas pour le moment d’adopter un tel code[71].
(3) Discipline
a. en République tchèque, la discipline est assurée par la section disciplinaire du tribunal ; le ministre peut ouvrir une procédure et interjeter appel contre une décision.
b. Au Danemark, la discipline est assurée par un Tribunal spécial des plaintes, le président du tribunal concerné ayant la possibilité d’adresser un avertissement à un juge dans certaines circonstances limitativement énumérées.
c. En Estonie, la Chambre disciplinaire de la Cour suprême tranche les questions disciplinaires.
d. En Allemagne, un juge peut être réprimandé mais a le droit de s’adresser dans ce cas à un tribunal disciplinaire ; par ailleurs, seul un tel tribunal est habilité à infliger des sanctions disciplinaires.
e. Au Japon, une procédure disciplinaire peut être engagée contre un juge devant le tribunal doté d’un pouvoir de supervision sur l’intéressé. Seule une procédure de destitution publique — conduite sous l’autorité de la Cour suprême — permet de révoquer un juge.
f. La Lettonie dispose d’un Conseil de discipline judiciaire composé de juges ; le Parlement peut révoquer un juge.
g. La Lituanie dispose d’une Commission de déontologie et de discipline judiciaires qui peut engager des procédures devant une Cour d’honneur. Les membres de la Commission et de la Cour sont nommés par le Conseil. Les juges de rang élevé ne peuvent être révoqués qu’à l’issue d’une procédure de destitution.
h. Aux Pays-Bas, le président de la Cour peut engager des procédures disciplinaires contre un juge et la Cour suprême peut révoquer un juge à l’issue d’une procédure spéciale engagée par le procureur général.
i. En Norvège[72], la discipline relève d’un Comité de supervision des juges, le président du tribunal n’ayant aucun pouvoir en la matière.
j. En Suède, les questions de discipline relèvent de l’Administration des tribunaux et du Comité central pour les questions disciplinaires.
k. Au Royaume-Uni, en Angleterre et au Pays de Galles, il existe un système[73] géré conjointement par le juge en chef et le ministre par le biais d’un Bureau des plaintes judiciaires [Office of Judicial Complaints] ; les audiences disciplinaires ont lieu devant un organe indépendant comportant des membres non issus de l’appareil judiciaire. Pour qu’une sanction soit infligée, il faut l’accord conjoint du juge en chef et du ministre.
86. Certains États sont dépourvus de système disciplinaire[74].
(4) Ombudsman
87. L’Estonie dispose d’un chancelier de la Justice, nommé par le Parlement sur proposition du Président. Ledit chancelier combine les fonctions de médiateur et de gardien de la Constitution. A ce titre, il peut engager des procédures disciplinaires contre n’importe quel juge et également proposer au Parlement d’engager des poursuites pénales contre un juge devant la Cour suprême.
88. La Finlande dispose d’un chancelier de la Justice qui, en vertu de la Constitution, doit « … veiller à ce que les juridictions et autres autorités, ainsi que les fonctionnaires, employés du secteur public et autres personnes exerçant une fonction publique respectent la loi et remplissent leurs obligations. ». En outre, « [l]a décision de mettre en accusation un juge pour conduite illégale dans l'exercice de ses fonctions appartient au chancelier de la Justice ou au médiateur du Parlement. ».
VI Relations générales entre l’appareil judiciaire et le législatif,
l’exécutif ou le public
89. Les sections précédentes analysent les principales questions identifiées au paragraphe 8 ; il convient donc maintenant de se pencher sur la question identifiée au paragraphe 10, à savoir les relations du judiciaire avec l’exécutif, le législatif et le public.
(1) Questions à débattre concernant les relations avec l’exécutif, le législatif et le public
90. Les paragraphes qui suivent résument certaines des principales questions que le Groupe de travail s’apprête à examiner et la situation correspondante dans les divers États.
a. Relations avec l’exécutif et le législatif
i. Le judiciaire devrait-il conseiller le législatif et l’exécutif concernant les projets et propositions de loi ?
ii. Le cas échéant, dans quelles circonstances ?
iii. Le législatif ou l’exécutif devraient-ils examiner certaines affaires à la demande des tribunaux ou bien le principe de la séparation des pouvoirs interdit-il de mener des enquêtes sur des sujets n’ayant pas une portée générale ?
b. Confiance du public
i. Quelles mesures devraient être prises pour conserver la confiance du public ?
ii. Quels devraient être les rôles respectifs des Conseils de la magistrature, des Administrations des tribunaux, des juges en chef, du Parlement et du gouvernement ?
c. Critiques de la presse
i. Faut-il défendre un juge faisant l’objet d’une critique publique injustifiée ?
ii. Quels devraient être les rôles respectifs du Conseil de la magistrature, de l’Administration des tribunaux, du juge en chef, du Parlement et du gouvernement ?
d. Obligation de rendre compte
i. Dans quelles circonstances l’appareil judiciaire, le Conseil de la magistrature ou l’Administration peut-il être tenu de rendre compte du fonctionnement et de la qualité du système judiciaire ?
ii. Comment s’acquitter au mieux de cette obligation ?
(2) Relations avec le législatif et l’exécutif
(a) Assistance en matière de réforme et de rédaction des lois
91. Nombreux sont les États[75] où l’assistance et les commentaires du judiciaire sont sollicités au moment de la rédaction d’une loi ou de l’élaboration d’une politique.
92. Cette pratique ne devrait pas soulever de difficultés, à condition que les questions abordées n’impliquent pas de controverse politique et que les modalités de l’assistance fournie par le judiciaire ne compromettent pas sa capacité à rendre des jugements en toute indépendance par la suite. Au contraire, il est souhaitable pour le fonctionnement harmonieux des institutions que le judiciaire donne son avis sur des questions où il est particulièrement compétent tels que les projets de réforme de la procédure.
(b) Enquêtes par le législatif et l’exécutif
93. Bien que le premier devoir du judiciaire soit d’assurer que toute insuffisance ou plainte fasse l’objet d’une enquête et d’une correction ou d’un remède, on ne saurait envisager qu’un système judiciaire puisse se soustraire au contrôle du Parlement.
94. La véritable question est donc de déterminer la portée des enquêtes parlementaires portant sur le système.
a. Une enquête sur le fonctionnement général du système et ses performances entre parfaitement dans les compétences du Parlement. Par exemple, aux Pays-Bas une enquête consacrée à l’interception des communications a débouché sur une réforme de la législation et des pratiques pertinentes.
b. Toutefois, dans la plupart des États, une enquête consacrée à une affaire spécifique ou au comportement d’un juge particulier serait considérée comme violant le principe de la séparation des pouvoirs[76]. Cette règle souffre cependant quelques exceptions :
i. en Norvège, deux erreurs judiciaires furent réparées par les tribunaux en 1995 et 2006, l’une à titre posthume. Une commission d’enquête se vit demander de mener des investigations sur l’action de la police et du ministère public dans chacune de ces affaires et également de vérifier les diverses ordonnances rendues par les tribunaux dans le cadre de la procédure.
ii. La Constitution autrichienne contient une disposition autorisant l’établissement de commissions d’enquête auxquelles les tribunaux sont tenus de remettre les preuves en leur possession. Aucune commission de ce type n’a encore été établie pour vérifier l’action du judiciaire.
iii. En Allemagne, des dispositions constitutionnelles similaires existent aux niveaux de la fédération et des Länder ; bien que la justesse d’une décision de justice ne puisse pas être mise en doute, il est possible d’analyser les changements nécessaires à la lumière d’une décision particulière. Précisons cependant que l’établissement de commissions de ce type suscite généralement de vives réticences.
iv. Au Japon, le Parlement n’est pas autorisé à enquêter sur le comportement des juges ou sur la tenue des procès.
95. L’exécutif doit s’abstenir d’attaquer les décisions individuelles rendues par les juges et avec lesquelles il est en désaccord, dans la mesure où de telles attaques affectent l’indépendance judiciaire. Son meilleur recours consiste à interjeter appel. Au Royaume-Uni, le gouvernement a l’obligation expresse de soutenir l’indépendance judiciaire.
(3) Relations avec le public
(a) Confiance du public dans le système
96. La question du contrôle de la qualité et des performances du système judiciaire est analysée dans la section III. Ce contrôle est indispensable pour maintenir la confiance du public dans le système. Reste à savoir si sa portée est suffisante.
97. Dans certains États, des enquêtes sont effectuées pour savoir si les justiciables sont satisfaits du service fourni[77]. En 2006, le Danemark a établi un forum participatif dans le cadre duquel l’Administration des tribunaux rencontre deux fois par an les professionnels fréquentant les prétoires.
(b) Communications et presse
98. Il est désormais admis que les communications avec le public, y compris les médias, constituent une tâche essentielle.
99. Premièrement, il faut s’assurer que le public dispose d’informations correctes et précises sur le système. Certains États ont établi une unité chargée des communications[78] dont les fonctions consistent à renseigner les médias, à gérer un site Web et à rédiger des rapports et autres documents informant le public et les médias sur la manière dont le système fonctionne. Dans certains États où l’administration est assurée par le ministère de la Justice, un bureau de presse défend les intérêts du judiciaire[79].
100. Deuxièmement, il faut protéger l’appareil judiciaire contre les attaques et défendre les juges injustement pris à partie. Le CCJE a souligné l’importance de cette défense dans le paragraphe 55 de son avis n° 7 :
Lorsqu’un juge ou un tribunal est contesté ou attaqué par les médias (ou par des acteurs politiques ou autres de la société, par l’intermédiaire des médias) pour des raisons ayant trait à l’administration de la justice, le CCJE considère que le devoir de réserve des juges impliqués devrait leur interdire de réagir en utilisant les mêmes canaux. Le CCJE, gardant en mémoire le fait que les tribunaux devraient pouvoir rectifier les informations erronées diffusées par la presse, estime qu’il serait souhaitable que les pouvoirs judiciaires nationaux s’adjoignent les services de personnes ou d’un organe (par exemple le Conseil supérieur de la magistrature ou les associations de juges) qui soi(en)t prêt(s) à réagir de manière rapide et efficace à de telles contestations ou attaques, si nécessaire.
101. Les réponses indiquent que plusieurs États n’ont adopté aucun arrangement spécial en la matière[80]. Dans certains pays, les attaques de la presse constituent un sérieux problème et absorbent une partie importante du temps du bureau de presse[81].
(c) Relations internationales
102. En général, les relations entre les juges de différents États sont gérées par des juges. Par exemple, aux Pays-Bas et en Hongrie, cette responsabilité incombe au Conseil. Au Royaume-Uni (Angleterre et Pays de Galles), les relations internationales sont de la responsabilité du juge en chef.
103. Cette pratique ne semble soulever aucune question.
(4) Obligation de rendre compte
104. Pour remédier à une décision erronée rendue dans une affaire spécifique, il suffit d’interjeter appel, de sorte que l’obligation de rendre compte du juge responsable est remplie dès lors qu’un recours est possible.
105. Les dispositions relatives aux audits permettent d’invoquer la responsabilité financière du Service ou de l’Administration des tribunaux ou bien d’un Conseil de la magistrature concernant les dépenses réalisées.
106. Le judiciaire est cependant tenu, en sa qualité de pouvoir séparé et comme indiqué dans le présent rapport, d’assurer le fonctionnement efficace des tribunaux, ainsi que d’enquêter sur les dysfonctionnements généraux du système et d’y remédier dans le cadre de ses compétences. Que cette responsabilité soit assumée par un(e) Service/Administration autonome et indépendant(e) des tribunaux ou par un Conseil de la magistrature, la question de l’obligation de rendre compte ne saurait être négligée.
107. On ne sait pas très bien comment les différents États gèrent ce problème qui doit être abordé spécifiquement même si certains de ses aspects — tels que les procédures disciplinaires, l’évaluation des juges et l’appréciation des performances globales du système judiciaire — ont été évoqués dans les sections précédentes du présent rapport.
Lord Justice Thomas
Mars 2007
[1] Albanie, Arménie, Belgique, Bosnie-Herzégovine, Bulgarie, Chypre, Croatie, Espagne, ex-République yougoslave de Macédoine, France, Géorgie, Islande, Italie, Moldova, Pologne, Portugal, République slovaque, Roumanie, Slovénie et Turquie. L’auteur décrit cependant la situation régnant en Hongrie, en Lituanie et aux Pays-Bas à des fins comparatives.
[2] Councils for the Judiciary in Europe 8 TRLR - Constitutional Law 121 ; voir aussi Councils for the Judiciary in EU Countries (2003) par le professeur Voermans et le docteur Albers.
[4] Par exemple, Allemagne, Chypre, Danemark, Finlande, Irlande, Lituanie.
[5] Lettonie, Norvège.
[6] Au Japon où la Cour suprême dispose d’une autorité administrative sur le système judiciaire et où les conférences judiciaires jouissent d’une autorité sur chaque tribunal, une disposition spécifique empêche ces organes de supervision de donner des instructions à un juge sur l’issue à réserver à une instance particulière.
[7]Pays-Bas : les membres du pouvoir judiciaire chargés d’administrer la justice et le procureur général près la Cour suprême sont nommés à vie (article 117 de la Constitution).
[8] En Estonie, les salaires sont fixés par la loi et à l’abri de toute influence de l’exécutif. En Irlande et au Royaume-Uni, les salaires des membres de l’appareil judiciaire ne peuvent pas être réduits.
[9] Ce mouvement s’est d’abord amorcé au sein du système de justice fédéral des États-Unis. Pour un résumé à jour de la position de l’Australie, du Canada et des États-Unis et d’autres juridictions de common law préparé par le Conseil canadien de la magistrature, voir “Modèles d’administration des tribunaux judiciaires” (2006) à l’adresse http://www.cjc-ccm.gc.ca/cmslib/general/models-f.pdf. Ce thème est également brièvement traité dans l’ouvrage de Mrs Justice Denham intitulé The Diamond in a Democracy (2000).
[10] Sir Nicholas Browne-Wilkinson : The Independence of the Judiciary in the 1980s [1988] PL 44.
[11] Rapport du Groupe de travail sur une commission des tribunaux [Working Group on a Courts Commission], page 18 : Irlande, avril 1996 :
[12] Arrêt de la Cour constitutionnelle en date du 21 décembre 1999.
[13] Voir la réponse de l’Allemagne.
[14] Voir le point de vue de l’Association des juges tchèques.
[15] Établi en 1999 sous le nom d’Administration des tribunaux danois, il a hérité des responsabilités du ministère de la Justice. Après un long débat au Parlement et dans la presse, le législateur décida que les tribunaux ne seraient plus gérés par le ministère de la Justice. Malgrél’absence de preuves attestant d’un effet nuisible du système antérieur sur l’indépendance judiciaire, le Parlement danois ne voulait même pas laisser la possibilité de mettre théoriquement en doute ladite indépendance ; le lien entre l’appareil judiciaire et le ministère de la Justice fut par conséquent coupé. Voir aussi : http://www.domstol.dk/om/otherlanguages/english/Pages/default.aspx
[16] Établi en 1999 sous le nom de Courts Service [Service des tribunaux] en vertu de la loi de 1998 sur les tribunaux [Court Services Act 1998].
[17] Établi en 2002 sous le nom d’Administration nationale des tribunaux.
[18] Établi en 1975 sous le nom d’Administration nationale des tribunaux ; voir http://www.dom.se/templates/DV_InfoPage_2330.aspx;
[19] Au Danemark, iI compte onze membres : cinq juges, un membre du personnel juridique du greffe, deux membres du personnel administratif du greffe, un avocat en exercice, un spécialiste de la gestion et un spécialiste de la société.
En Irlande, il compte dix-sept membres : neuf juges, deux hommes de loi, le directeur du service, un représentant du personnel et quatre autres personnes.
En Norvège, il compte neuf membres : quatre juges, deux avocats, deux personnes désignées par le Parlement et un représentant de l’Administration.
En Suède, il compte dix membres : trois juges, deux représentants syndicaux, deux membres du Parlement, un membre du barreau, le directeur général et une autre personne.
[20] Au Danemark, les représentants d’autres groupes de la société sont : des membres possédant des compétences spéciales en matière de gestion ou d’action sociale nommés par la Conférence des recteurs d’université danois et le Conseil national de l’emploi. En Norvège, ces autres groupes sont représentés par deux personnes élues par le Parlement et, en Irlande, par un membre du TUC (Trades Union Congress) ainsi que par un spécialiste des questions financières.
[21] Au Danemark, il compte cinq juges (un de la Cour suprême, deux de la Cour d’appel et deux juges de district) ; les organisations professionnelles de magistrats participent à leur sélection.
[22] En Suède, le directeur général est nommé pour six ans.
[23]Danemark, Norvège.
[24]Danemark, Norvège.
[25]Norvège ; au Danemark, il existe une procédure spéciale.
[26] Norvège.
[27] Celui-ci a été créé le 1er janvier 2002 ; auparavant, c’est le ministère de la Justice qui décidait du financement des tribunaux et chaque tribunal devait négocier son budget. Voir aussi : http://www.rechtspraak.nl/information+in+english
[28] Celui-ci a été établi en 1997 pour assurer l’indépendance totale des tribunaux en les séparant du gouvernement exécutif : http://www.birosag.hu/engine.aspx?page=Birosag_english
[29] Celui-ci était à l’origine un organe consultatif, notamment en ce qui concerne les nominations dont le ministère de la Justice était responsable en vertu des réformes de 1994 ; à la suite de la décision rendue en 2001 par la Cour constitutionnelle (voir le paragraphe 16.e), le conseil a hérité de la plupart des pouvoirs précédemment dévolus au ministère de la Justice.
[30] Entre 2002 et 2006, le Conseil était plus important puisqu’il comptait 24 membres (18 juges et 6 représentants du législatif et de l’exécutif, y compris les ministres ou vice-ministres de la Justice et des Finances). Cette formule était le fruit d’un compromis politique visant à éviter que le Conseil soit perçu comme une institution agissant en secret. Toutefois, cet arrangement fut déclaré inconstitutionnel par la Cour constitutionnelle en 2006, en raison de son incompatibilité avec le principe de la séparation des pouvoirs.
[31] La composition de ces commissions est décrite dans la réponse de la République tchèque, réponse qui cite également le texte de la loi instituant lesdites commissions.
[32] Voir le point 10 de la réponse de l’Allemagne.
[33] La réponse de la Lettonie déplore le financement inadéquat des tribunaux et l’incapacité de l’appareil judiciaire à influencer la préparation du budget : une situation qui se solde par un manque d’indépendance financière.
[34] Elle compte dix membres : le Président de la République (président), le juge en chef, le procureur général, deux juges, deux magistrats, le président du barreau et deux membres non issus de l’appareil judiciaire : l’un nommé par le Premier ministre et l’autre par le chef de l’opposition. Ils servent pour un mandat de quatre ans et disposent d’un secrétariat comptant cinq personnes.
[35] La réponse de Malte insiste sur le fait que la Commission devrait disposer de la force requise pour exercer effectivement ses compétences. Des recommandations ont été faites en ce sens, mais l’Administration tarde à réagir.
[36] Elle est chargée d’administrer les tribunaux et de fournir l’aide juridictionnelle. La politique de justice pénale, la police et les prisons sont de la responsabilité d’un ministère séparé (le ministère de l’Intérieur [Home Office]). Quant aux poursuites judiciaires, elles dépendent d’un autre service du ministère dirigé par le procureur général [Attorney-General].
[37] Cet organe représentatif de l’appareil judiciaire est présidé par le juge en chef [Chief Justice]. Voir : http://www.judiciary.gov.uk/about_judiciary/governance_judiciary/judges_council.htm
[38] Les représentants du Conseil et le juge en chef [Chief Justice] ne siègent pas à titre de membres de l’exécutif dans certains comités de direction du ministère chargé de fournir des services — tels que l’informatique et les bâtiments — aux tribunaux. L’auteur a décrit le fonctionnement du système lors d’une conférence donnée en 2005 à l’Institute of Advanced Legal Studies.
http://www.judiciary.gov.uk/publications_media/speeches/2005/sp051110.htm
[39]Proposals for a Judiciary (Scotland) Bill, chapitre 12 : http://www.scotland.gov.uk/Resource/Doc/165568/0045075.pdf
[40]L’Estonie dispose aussi d’une Assemblée générale des juges comprenant tous les juges (actuellement au nombre de 249) convoquée par le juge en chef chaque année au mois de février.
[41] Le juge en chef président de la Cour suprême, cinq juges élus, deux membres du Parlement, un membre du barreau, le procureur général et le chancelier de la Justice (voir le paragraphe 87).
[42] La réponse de la Suisse décrit le fonctionnement du Conseil du canton du Tessin établi en 1994.
[43] Le terme « président » est générique et désigne indifféremment le président d’un tribunal, le juge en chef ou le juge préposé.
[44] En Irlande, ce budget fait l’objet d’un vote direct au Parlement ; au Danemark, il constitue un poste séparé dans le budget de l’État et figure sous la dotation du ministère de la Justice.
[45] Irlande, Norvège, Suède.
[46] Il semble qu’il y ait une divergence d’opinion concernant le rôle joué par les présidents des tribunaux.
[47]L’Association des juges tchèques nourrit des doutes quant aux pouvoirs de la Commission judiciaire.
[48] Composé du président et de juges élus par tous les juges du tribunal.
[49]Concernant les affaires pénales, le juge en chef a publié en 2005 des directives détaillées concernant la consultation des justiciables.
[50] Ces critères incluent le nombre de jugements rendus et la période moyenne requise par la procédure, ainsi que la proportion desdits jugements ayant été confirmés ou cassés en appel. Il est prévu de les utiliser pour améliorer la formation, mais la possibilité de déclencher une procédure disciplinaire en raison de résultats médiocres sur une longue période n’est pas exclue.
[51]Recommandation du Comité des Ministres sur l’indépendance, l’efficacité et le rôle des juges, adoptée le 13 octobre 1994 lors de la 518e réunion :
Toute décision concernant la carrière professionnelle des juges devrait reposer sur des critères objectifs, et la sélection et la carrière des juges devraient se fonder sur le mérite, eu égard à leurs qualifications, leur intégrité, leur compétence et leur efficacité. L’autorité compétente en matière de sélection et de carrière des juges devrait être indépendante du gouvernement et de l’administration. Pour garantir son indépendance, des dispositions devraient être prévues pour veiller, par exemple, à ce que ses membres soient désignés par le pouvoir judiciaire et que l’autorité décide elle-même de ses propres règles de procédure.
Toutefois, lorsque la Constitution, la législation ou les traditions permettent au gouvernement d’intervenir dans la nomination des juges, il convient de garantir que les procédures de désignation des juges ne soient pas influencées par d’autres motifs que ceux qui sont liés aux critères objectifs susmentionnés. A titre d’exemple, il pourrait s’agir d’une ou plusieurs des garanties suivantes :
i. un organe spécial, indépendant et compétent, habilité à donner au gouvernement des conseils qui sont suivis dans la pratique ; ou
ii. le droit pour un individu d’introduire un recours contre une décision auprès d’une autorité indépendante ; ou
iii. l’autorité habilitée à prendre la décision établit des garde-fous contre toute influence indue ou abusive.
[52] Établi en 1999 en même temps que l’Administration des tribunaux.
[53] Depuis 2000.
[54] Le Conseil des nominations judiciaires comprend sept membres nommés par le gouvernement : trois juges, un avocat, un juriste du secteur public et deux membres du public. Il a été créé sur la base des recommandations d’une commission formée en 1996 (voir le paragraphe 16.d).
[55] Trois des juges sont nommés par le Conseil des juges et deux sont élus. Les juges de la Cour d’appel sont nommés par un collège mixte composé de la Commission des nominations judiciaires, du juge en chef et d’un membre de la Cour d’appel. Les membres de la Chambre des lords (Cour suprême) sont nommés par un collège analogue mais composé de manière à représenter les trois juridictions (Angleterre et Pays de Galles, Écosse et Irlande du Nord).
[56] L’Association des juges tchèques considère qu’il s’agit d’une nomination par le pouvoir exécutif.
[57] Il se compose du juge en chef, des présidents de tribunal, du procureur général, d’un membre du barreau en exercice et de trois personnes nommées par le ministre de la Justice.
[58] C’est la pratique concernant les tribunaux fédéraux et certains Länder ; les commissions électorales de plusieurs Länder comprennent des membres du Parlement, des juges et un avocat. Un Conseil pour les nominations judiciaires (composé, au niveau de chaque juridiction, du président du tribunal et de juges élus) émet une opinion sur les candidats. La procédure est exposée en détail dans la réponse de l’Allemagne.
[59] D’autres personnes peuvent siéger à ce Conseil à titre consultatif, y compris le président de la Commission de la Justice du Parlement, le ministre de la Justice, le procureur général, le directeur de l’école de police et le doyen de la faculté de droit de l’université de Lettonie.
[60] Par exemple, l’Allemagne, le Danemark, l’Estonie, la Finlande et la République tchèque.
[61] C’est le cas de la Norvège.
[62]Allemagne, Estonie (dans un délai de trois ans à compter de la nomination), Finlande, Japon et Suède.
[63]L’Association des juges tchèques considère que c’est le gouvernement qui prend les décisions.
[64] Le juge peut émettre des objections et demander réparation au tribunal administratif.
[65] La réponse de la Lettonie indique clairement que le pouvoir de retarder l’inamovibilité conféré au Parlement menace l’indépendance du juge pendant la période considérée ; d’aucuns craignent que cette prérogative n’incite en effet le juge à éviter de rendre des jugements susceptibles de provoquer l’ire de l’exécutif durant cette période.
[66] Une académie judiciaire a été établie en 2006.
[67] La réponse de l’Association des juges tchèques contient une critique de ces arrangements.
[68] Le directeur des académies allemandes de Trier et de Wustrau est normalement un juge.
[69] Estonie (www.nc.ee/?id=682), Hongrie (approuvé en 2005), Lituanie (approuvé en 2006), Malte, Royaume-Uni (Angleterre et Pays de Galles – approuvé par le Conseil des Juges en 2004).
Voir : http://www.judiciary.gov.uk/docs/judges_council/published_guide0606.pdf
En Lettonie, l’Association des juges a adopté un code de déontologie en 1995, mais ce texte n’est pas encore appliqué en pratique.
[70]République tchèque, Pays-Bas (dans le cadre d’un élargissement des lignes directrices en matière d’impartialité destinées aux juges), Norvège.
[71] Chypre, Danemark, Irlande (malgré l’existence de certaines conventions), Lichtenstein, Suède et Finlande (sauf en ce qui concerne certains textes remontant au XVIe siècle).
[72] La Suède et la Finlande ont des arrangements analogues.
[73] Établi en 2006.
[74] En Finlande, les juges doivent être jugés par une Cour pénale ; en Irlande, bien que le juge en chef ait le pouvoir de réprimander les juges des tribunaux inférieurs, une Commission sur la conduite et la déontologie des membres de l’appareil judiciaire a recommandé en 2000 la création d’un organe à cette fin ; les juges ne peuvent être révoqués qu’à l’issue d’une procédure de destitution, ce qui ne s’est jamais produit.
[75] Par exemple, l’Allemagne. En Lettonie, l’Association des juges participe à ce processus. Aux Pays-Bas, le Conseil donne son avis sur les lois relatives à l’administration des tribunaux.
[76]Danemark, Finlande, Lettonie, Norvège, Pays-Bas, Suède.
[77] Au Danemark, cette tâche est dévolue à l’Administration des tribunaux ; en 2006, le Conseil hongrois a organisé un sondage d’opinion.
[78] Au Danemark, en Norvège et en Suède, ce mérite revient à l’Administration des tribunaux ; en Suède, certains tribunaux disposent d’arrangements qui leur sont propres en matière de communication. En Hongrie et aux Pays-Bas, cette tâche est dévolue au Conseil (mais chaque tribunal néerlandais intervient également dans ce processus).
[79] En Estonie, l’appareil judiciaire a recours à l’attaché de presse du ministère de la Justice ou de la Cour suprême. A Malte, la Commission pour l’administration de la justice soumet chaque année un rapport au Parlement. Au Royaume-Uni (Angleterre et Pays de Galles), un bureau des communications est rattaché au bureau du juge en chef.
[80] Irlande, Norvège, Suède.
[81]Royaume-Uni (Angleterre et Pays de Galles) ; la réponse de la Lituanie indique que l’Association des juges joue un rôle plus actif que le Conseil.