Strasbourg, 19 mars 2007

CCJE(2007)3

Conseil consultatif de juges européens (CCJE)

La situation actuelle dans les Etats membres du Conseil de l’Europe disposant d’un Conseil Supérieur de la Magistrature ou d’un organe équivalent

Rapport de

Martine VALDÈS-BOULOUQUE (France)
Inspecteur Général adjoint
Inspection Générale des Services judiciaires français

à l’attention du CCJE-GT

INTRODUCTION

Le présent document constitue une synthèse des réponses apportées aux questionnaires par les différents pays membres du Conseil de l’Europe qui déclarent disposer d’un conseil supérieur de la magistrature ou organe équivalent.

Dans une première partie consacrée à l’état des lieux seront examinées:

      - La composition de ces organismes
      - Leurs attributions

Dans une seconde partie, des pistes de réflexion pour l’avenir, destinées à nourrir la réflexion du groupe de travail seront suggérées.

I. ÉTAT DES LIEUX : DES CONSEILS SUPÉRIEURS OU ORGANES ÉQUIVALENTS AUX MULTIPLES VISAGES, TOUS AU SERVICE DE L’INDÉPENDANCE DE LA JUSTICE

La diversité des visages des conseils ou organes équivalents est très grande. Cette situation ne contribue pas à cerner une définition commune et lisible de ces institutions pourtant essentielles

Cette diversité est particulièrement forte au plan terminologique puisque d’un État à l’autre les conseils supérieurs et organes assimilés reçoivent des appellations très différentes :

- « Conseil de la justice » ou « Haut conseil de la justice » ou équivalent (Arménie, Slovaquie, Géorgie, Belgique, Pologne, Bosnie-Herzégovine, Croatie, Bulgarie, Macédoine, Albanie)

- « Conseil supérieur de la magistrature » (Roumanie, Portugal, Moldavie, Italie, France, Pays-Bas, Chypre)

- « Administration nationale des cours» ou équivalent (Norvège, Danemark, Estonie)

- « Conseil ou comité des juges » ou équivalent (Lituanie, République Tchèque, Turquie)

    - « Conseil du pouvoir judiciaire » (Espagne)

Cette diversité, fruit des cultures et histoires de chaque État, est également très présente en ce qui concerne la composition et les attributions de ces organes.

La principale difficulté à laquelle les membres du groupe de travail seront donc confrontés consistera dès lors à identifier quels sont les points communs entre tous ces organes et quelle pourrait être le cas échéant leur structure commune.

A. Des compositions très hétérogènes

Ø en ce qui concerne le nombre des membres :

Le nombre des membres des conseils et organes équivalents est l’illustration flagrante de cette grande diversité : il passe en effet de 5 pour la Turquie, la République Tchèque et les Pays-Bas à 44 pour la Belgique.
Quelques exemples: 9 en Arménie et en Norvège, 11 au Danemark, en Croatie et en Estonie, 12 en Moldavie, 13 à Chypre, 14 en Roumanie, 15 en Lituanie, en Macédoine, en Albanie et en Bosnie-Herzégovine, 16 en France, 17 au Portugal, 18 en Slovaquie, 19 en Géorgie, 21 en Espagne, 25 en Pologne et en Bulgarie, 27 en Italie

Ø en qui concerne la répartition magistrats/non magistrats

Les cas de figure sont multiples :
- Dans la plupart des cas, les conseils ou organes équivalents comprennent une majorité de magistrats.
- Dans d’autres États, les conseils ou organes équivalents sont exclusivement composés de magistrats : Lituanie, Chypre, Bulgarie, Turquie1.
- Pour d’autres conseils ou organes équivalents, il existe une parfaite égalité entre magistrats et non magistrats : Belgique
- Il existe des cas où les conseils ou organes équivalents comportent une majorité de non magistrats : Portugal, Slovaquie, Norvège.

Deux constantes importantes doivent être soulignées :
- il n’existe aucun pays dans lequel le conseil ou organe assimilé n’est composé que de non magistrats.
- dans les pays où les magistrats sont minoritaires, le ratio magistrats/non magistrats est toujours proche de la parité : à titre d’exemple : 8 sur 17 pour le Portugal, 4 sur 9 pour la Norvège…

Ø en ce qui concerne la participation des membres de droit

Certains conseils et organes assimilés comportent des membres de droit, qui peuvent être selon les cas :

- des personnalités politiques : président de la République (Italie, France, Albanie) ministre de la justice (Géorgie, Pologne, France, Moldavie, Estonie, Bulgarie, Turquie, Macédoine, Albanie)

- des magistrats des juridictions suprêmes (Espagne, Portugal, Slovaquie, Géorgie, Pologne, Moldavie, Chypre, Italie, Estonie, Lituanie, Bulgarie, Turquie, Macédoine, Albanie)

Dans certains cas, ces membres de droit assureront la présidence du conseil ou de l’organisme. Dans d’autres cas le droit de vote leur sera retiré (Bulgarie)

Ø en ce qui concerne le mode de désignation des membres

- Dans la majorité des États, le processus de désignation associe les pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire, selon des modalités variables : il s’agit pour chacun des pouvoirs d’élire ou de désigner un nombre de membres déterminé.

À titre d’exemples :

En France, le président de la République désigne un non magistrat, les présidents des deux assemblées désignent chacun également un non magistrat, tandis que les magistrats sont élus par leurs pairs.

En Géorgie, 2 membres sont nommés par le président de Géorgie, 5 par le Parlement ; les magistrats, quant à eux, sont élus par la Conférence des juges sur proposition du président de la Cour suprême.

En Pologne, 1 membre désigné par le président, 4 membres élus par l’assemblée et 2 membres élus par le Sénat, les magistrats étant élus par leurs pairs également.

- Il existe des États dans lesquels la participation du pouvoir exécutif dans les modes de désignation est exclue :

En Croatie, la composition fait l’objet d’une proposition des magistrats, avocats et représentants de l’université, approuvée par un vote au Parlement.

En Italie, Bulgarie et Turquie, le Parlement participe seul à l’élection2.

- Enfin, dans d’autres pays, c’est le pouvoir législatif qui est absent du processus de désignation : aux Pays Bas par exemple, la nomination des 5 membres du Conseil fait l’objet d’une proposition du ministre de la justice, validée par une décision royale.

De cette analyse, se dégagent quelques axes essentiels :

- concernant la participation des magistrats à l’élection ou désignation des membres :

Selon les cas, les magistrats sont élus par l’ensemble du corps judiciaire ou par émanation de celui-ci (ex : « Conférence des juges» en Géorgie).
Mais, il peut arriver que cette élection s’effectue à partir d’une liste établie par le président de la cour suprême (Géorgie) ou par des associations de magistrats (Espagne)
Cette participation du corps judiciaire peut aussi consister en l’établissement d’une liste de magistrats, ensuite élus par l’assemblée (Croatie)

- concernant la désignation des non magistrats, ses modalités varient également : il s’agit parfois de personnalités désignées discrétionnairement par l’autorité compétente (Roumanie, Portugal…) ou de personnalités choisies en fonction de leur origine professionnelle : barreau, université (Croatie, Estonie…), parlementaires (Estonie). Au contraire, dans d’autres pays, le régime des incompatibilités interdit certains choix : en France par exemple, les personnalités extérieures ne peuvent appartenir ni au corps judiciaire ni au Parlement.

B. Le statut des membres : une relative uniformité

Dans cette large hétérogénéité, on peut noter que le statut des membres des conseils et organes équivalents présente une relative uniformité.

Il en est ainsi en ce qui concerne tout d’abord la durée du mandat : entre 3 et 6 ans. Une exception notable toutefois : celle de Chypre, État dans lequel le mandat est permanent jusqu’à l’age de la retraite des membres3.

Cette uniformité se vérifie également en ce qui concerne les limitations au renouvellement qui sont le cas général :
- non renouvellement du mandat: Roumanie, France..
- une seul renouvellement : Norvège, Pays Bas, Belgique, Lituanie, Bosnie-Herzégovine, Belgique
Il existe toutefois des exceptions : La Turquie ne connaît pas de limitation au renouvellement.

Enfin en ce qui concerne le régime des incompatibilités : Tous les questionnaires n’étant pas explicites sur ce point, il a été difficile d’établir un état des lieux. Il est cependant possible d’indiquer que certains États ont crée un régime d’incompatibilité pour les membres de ces conseils :

Belgique : les membres ne peuvent exercer de mandat politique ni être désigné en qualité de chef de corps pendant la durée du mandat.

Italie : les membres ne peuvent exercer de mandat politique, avoir des activités commerciales ni travailler auprès du ministre de la justice

France : les membres ne peuvent ni exercer un mandat politique ni recevoir un avancement pendant la durée du mandat.

C. Des rôles très diversifiés

Les attributions des Conseils et organismes assimilés peuvent se décliner en cinq axes :

Ø premier axe : le pouvoir de nomination et/ou de proposition

Il existe selon les États des différences importantes quant au degré de participation au processus de nomination des magistrats.

Dans certains pays, les conseils supérieurs ou organes assimilés maîtrisent la totalité du processus : Chypre, Italie, Bosnie-Herzégovine, Macédoine, Bulgarie4, Espagne, Portugal, Belgique, Italie.

Dans d’autres, les conseils ou organes équivalents élaborent des propositions de nominations : Roumanie, Slovaquie, Pologne, Moldavie, Belgique, Albanie5.

Dans une troisième catégorie d’États, les conseils donnent un avis, qui peut être simple ou conforme : Estonie (sauf juges de la Cour suprême), Lituanie, République Tchèque (uniquement pour les juges les plus importants), Turquie, Pays Bas.

Un quatrième cas de figure est celui dans lequel le conseil dispose selon le type de nominations d’un pouvoir d’avis ou de proposition : En France par exemple, pour les postes les plus importants, le CSM a un pouvoir de proposition tandis qu’à l’égard des autres postes il émet des avis.

Enfin, dans certains pays, les conseils sont dépourvus d’attributions en matière de nominations : Norvège, Danemark.

Ø deuxième axe : le pouvoir disciplinaire et la déontologie

- compétence en matière disciplinaire

Les attributions des conseils et organismes assimilés en matière disciplinaire sont très fréquentes. Mais leurs modalités d’exercice sont variables :

Dans certains États, le conseil ou organisme assure l’intégralité de la procédure disciplinaire : il en prend l’initiative, parfois conjointement avec le ministre de la justice et/ou avec le président de la cour où exerce le magistrat (Bulgarie) et décide de la sanction à appliquer : Bosnie-Herzégovine, Macédoine.

Dans d’autres États, les conseils ne font que prendre l’initiative de la procédure qui est ensuite du ressort des juridictions de droit commun (Portugal, Slovaquie, Norvège, Géorgie, Chypre) ou d’un organe disciplinaire séparé. La Belgique se rapproche de ce système mais dans ce pays, le Conseil ne peut qu’avertir l’organe de jugement.

D’autres pays réalisent une synthèse entre ces deux voies : le conseil est saisi par le ministre de la justice ou le chef de cour (Roumanie, Italie, Croatie, Albanie, Turquie, France) et prononce les sanctions, selon diverses modalités.

Enfin, certains conseils sont totalement exclus du processus disciplinaire : Pays Bas, Danemark, Estonie, République Tchèque ou ont un rôle très limité : Norvège, Moldavie. La procédure disciplinaire relève alors des juridictions de droit commun.

Les décisions rendues en matière disciplinaire ne sont pas toujours susceptibles de recours (Arménie, Chypre) ou seulement dans des cas très limités, par exemple en cas d’atteinte aux droits fondamentaux. La contestation sera alors portée devant les cours constitutionnelles (Norvège, Slovaquie)

- les questions déontologiques

L’édiction de normes relatives à la déontologie et à l’éthique peut aussi parfois relever de la compétence du conseil ou organe assimilé. C’est ainsi que la Slovaquie, la Pologne, Bosnie Herzégovine ont élaboré un code d’éthique.

- la question des plaintes des particuliers

Certains États connaissent un système de gestion des plaintes des particuliers en cas de suspicion de manquement à l’éthique et à la déontologie de la part d’un magistrat (Moldavie, Albanie, Danemark, Italie, Belgique, Espagne6)

Généralement, et afin d’éviter les plaintes calomnieuses, il existe un système de filtrage entre la plainte du particulier et le Conseil7.

Ø troisième axe : le budget et l’administration de la justice

- attributions budgétaires

Dans certains pays, rares il est vrai, les conseils ont l’entière responsabilité du budget de la justice : Norvège, Pays-Bas, Danemark.

En Bosnie, le rôle du conseil est très important à cet égard puisqu’il va même jusqu’à participer à son élaboration.

En Géorgie, c’est le conseil qui propose le budget.

Dans d’autres États, les conseils ont un rôle moindre en ce domaine puisqu’il ne font qu’émettre un avis sur le projet de budget : Moldavie, Belgique, Bulgarie, Chypre ou qu’ approuver le budget : Estonie, Lituanie.

Nombreux sont les conseils qui en revanche ne sont investis d’aucune attribution en matière budgétaire.

- attributions administratives

Le contenu de ces attributions est plus difficile à évaluer dans la mesure où ses formes sont très nombreuses.

On peut néanmoins affirmer que globalement, les conseils ayant des responsabilités dans le domaine budgétaire en ont également dans le domaine de l’administration de la justice : Norvège, Pays-Bas, Danemark.

En Macédoine, le conseil prend en charge l’élaboration des programmes de développement des juridictions.

Dans certains pays, ils exercent ce pouvoir de manière plus indirecte : au moyen d’avis et recommandations.

- La question du budget propre des Conseils ou organismes assimilés.

Dans la plupart des cas, les conseils et organismes assimilés ne disposent pas d’un budget propre qui soit distinct de celui du ministère de la justice ou de celui des cours et tribunaux : Portugal, Chypre, Estonie, Lituanie, République Tchèque, Croatie, Turquie.
En revanche, aux Pays-Bas et au Danemark les Conseils disposent d’un pouvoir de négociation de leur budget même si celui ci est intégré à celui du ministère de la justice.

Les moyens octroyés aux conseils pour leur fonctionnement peuvent donc se trouver en concurrence avec les budgets des juridictions dont les impératifs peuvent s’avérer plus urgents : lutte contre la criminalité par exemple.

Ø quatrième axe : la formation des juges

Aujourd’hui la formation des magistrats relève de moins en moins des attributions des conseils ou organismes assimilés, pour être confié à des autorités indépendantes en charge des programmes, recrutement et concours.8

Le développement des écoles de formation des juges explique ce mouvement. Néanmoins une large coopération existe entre ces écoles et les conseils ou organismes assimilés (Pologne, Moldavie, Lituanie, Bosnie-Herzégovine, Macédoine, Bulgarie, France) notamment dans le domaine de la formation des juges en matière d’éthique et de déontologie.

Ø cinquième axe : le pouvoir d’avis

Dans certains États, les conseils et organismes assimilés exercent un pouvoir d’avis auprès des pouvoirs publics.

Ils peuvent ainsi émettre un avis lors de l’élaboration des lois (Pologne, Chypre, Danemark, Italie, Estonie, Roumanie, Belgique)
Les réponses aux questionnaires ne permettent pas de savoir si ces avis sont rendus publics.
En France, le conseil peut émettre un avis sur toute question concernant le fonctionnement du pouvoir judiciaire et son indépendance, cet avis est remis au président de la République qui peut le rendre public.

De cet état des lieux, résultent quelques observations d’ordre très général :

- On peut estimer qu’il existe deux grands types de conseils ou organismes assimilés : d’une part ceux, des pays du Nord de l’Europe, dont le rôle est davantage centré sur le fonctionnement de l’institution judiciaire (notamment budget, gestion des cours et tribunaux), et d’autre part ceux, des pays de l’Europe du Sud et d’Europe centrale dont les attributions sont plus nettement axées sur la gestion du corps des magistrats.

- Le visage des conseils et organismes assimilés est très différent d’un pays à l’autre tant du point de vue de leur composition que du point de vue de leurs attributions. Cette hétérogénéité est le produit de l’histoire, des traditions et des cultures politiques de chaque État. Mais tous ces organismes sont en quête d’une meilleure indépendance de la justice, considérée unanimement comme un axe essentiel de la démocratie. D’ailleurs, tous ces États ou presque ont érigé le statut de leur conseil ou organisme assimilé en règle de valeur constitutionnelle.

II. PISTES DE REFLEXION POUR L’AVENIR

À partir de l’analyse qui précède, et pour soutenir la réflexion du groupe de travail, le présent document tente d’esquisser quelques orientations pour l’avenir. Ces orientations se déclinent en trois volets :

- Renforcer l’indépendance des conseils et organismes assimilés en les dotant des moyens de leur fonctionnement autonome.

- Clarifier les pouvoirs des conseils et organismes assimilés en matière disciplinaire.

- Affirmer le rôle stratégique du Conseil ou organisme assimilé, garants de l’indépendance de la justice.

A. Renforcer l’indépendance des conseils et organismes assimilés en les dotant des moyens de leur fonctionnement autonome.

Préconisation 1 :
Rechercher une désignation commune des conseils ou organismes assimilés pour l’ensemble des pays membres du Conseil de l’Europe

Il a été indiqué plus haut que l’hétérogénéité des conseils et organismes assimilés est le produit de l’histoire, des traditions et des cultures politiques de chaque État, chacun poursuivant néanmoins le but de garantir l’indépendance de la justice. La recherche d’une dénomination commune de ces organismes pour l’ensemble des pays membres du Conseil de l’Europe contribuerait à affirmer une culture commune quant aux valeurs de primauté de l’État de droit et d’indépendance de la justice. Elle renforcerait d’autre part la visibilité des conseils et l’importance de leur action dans le monde politique et la société civile de chacun de ces États.

Préconisation 2 :
Parfaire l’harmonie entre la composition des conseils et organismes assimilés et celle de la société civile
- garantir la parité homme/femme de la composition des conseils et organismes assimilés.

- rechercher les moyens d’assurer la représentation de la société civile et des justiciables au sein des conseils et organismes assimiles.

Préconisation 3 :
Renforcer le statut des membres des conseils et organismes assimilés.

- faire en sorte que les membres des conseils et organismes assimilés ne puissent bénéficier d’un avancement à quelque titre que ce soit pendant la durée de leur mandat.

- prévoir et généraliser un régime d’incompatibilités pour les membres des conseils et organismes assimilés pendant la durée de leur mandat : interdiction d’exercice de tout mandat parlementaire ou politique, de toutes responsabilités importantes à la tête d’une entreprise industrielle, commerciale ou financière, de toute fonction au sein du ministère de la justice.

Préconisation 4 :
Assurer l’autonomie du fonctionnement du conseil au niveau du budget et des moyens.

- conférer aux conseils le pouvoir et la capacité de négocier et de disposer effectivement leur budget propre.

- donner aux conseils et organismes assimilés les moyens d’un fonctionnement autonome : locaux dédiés, secrétariat, moyens informatiques, possibilités de se déplacer librement dans les cours et tribunaux.

Préconisation 5 :
Garantir la capacité d’auto organisation des conseils et organismes assimilés pour assurer leurs missions

Pour permettre aux conseils et organismes assimilés d’assurer leurs missions et de garantir de manière effective l’indépendance de la justice, il importe qu’ils soient en capacité de s’auto organiser, afin qu’ils n’aient pas à rendre compte de leurs activités à l’autorité politique ou à dépendre d’elle.

- communiquer systématiquement aux conseils et organismes assimilés les rapports d’inspection de fonctionnement des cours et tribunaux élaborés au sein du ministère de la justice.

- permettre aux conseils et organismes assimilés de s’informer directement du fonctionnement des cours et tribunaux soit en se déplaçant, soit en mettant à sa disposition un service d’inspection dédié.

- permettre aux conseils et organismes assimilés d’élire eux-mêmes leur président de séance en leur sein et de fixer seul l’ordre du jour de leurs réunions.

B. Clarifier les pouvoirs des conseils et organismes assimilés en matière disciplinaire.

Préconisation 6 :
Garantir le respect de l’article 6-1 de la CEDH dans le cadre de la procédure disciplinaire.

Assurer une séparation effective entre les fonctions de poursuites et de jugement lors des instances disciplinaires devant les conseils et organismes assimilés : il est essentiel que l’organe disciplinaire ne soit pas associé aux décisions relatives à la poursuite, ce qui est le cas dans certains États.

La décision de traduire un magistrat devant les conseils ou organismes assimilés statuant en matière disciplinaire doit être réservé aux ministres de la justice, aux chefs de cours et éventuellement, et, selon des modalités à définir, aux justiciables qui s’estiment lésés.

Préconisation 7 :
Permettre aux conseils et organismes assimilés de procéder de manière autonome aux investigations préalables nécessaires au jugement des procédures disciplinaires.

Cette préconisation suppose que les conseils ou organismes assimilés soient dotés de moyens leur permettant de conduire eux mêmes ces investigations (sous réserve des dispositions de l’article 6-1 CEDH) ou les confier à un service d’inspection dédié.

C. Affirmer le rôle stratégique du Conseil ou organisme assimilé, garants de l’indépendance de la justice.

Préconisation 8
Garantir et élargir le pouvoir d’avis conféré aux conseils et organismes assimilés.

- Dans le respect du principe de la séparation des pouvoirs, conférer aux conseils et organismes assimilés le droit d’émettre un avis sur tout projet ou proposition de loi concernant la justice, sur le projet de budget de la justice, et d’une manière générale sur toute question intéressant l’indépendance de la justice.

- Faire en sorte que les modalités de cet avis garantissent la liberté d’action du conseil ou organisme assimilé : l’initiative de l’avis doit appartenir au conseil, l’avis doit être rendu public si le conseil le souhaite.

Préconisation 9
Dans les États où un code d’éthique est en cours d’élaboration, investir les conseils ou organismes assimilés de l’entière conduite de ce processus.

L’éventuelle élaboration d’un code d’éthique des magistrats implique certes la coopération de tous les acteurs, professionnels et non professionnels. Mais par la légitimité qui s’attache à leur statut et à leur fonction, les conseils ou organismes assimilés doivent avoir un rôle primordial dans la conduite de ce processus.

Martine VALDÈS-BOULOUQUE
MARS 2007

1 En ce qui concerne la Turquie et la Bulgarie, la présidence est néanmoins assurée par le ministre de la justice, même s’il ne participe pas au vote en Bulgarie.
2 Dans ces pays, la présidence du conseil est assurée par le ministre de la justice
3 À Chypre les membres sont les 13 juges de la Cour Suprême
4 Pour la Bulgarie, il faut toutefois noter que pour les juges de la Cour suprême, le conseil ne fait que donner un avis
5 Pour l’Albanie, les nominations aux postes les plus importants (Président et juges de la Cour suprême) échappent au pouvoir du conseil, ces derniers sont nommés par le président de la république avec assentiment du Parlement.
6 En Espagne, un site WEB est à la disposition des justiciables
7 Ce filtre est en général entre les mains du ministre ou des services d’inspection de la justice
8 À noter que la Turquie et l’Italie ce sont récemment dotés de ces centre de formation (respectivement en 2003 et 2006)

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