м. Страсбург, 8–10 листопада 2006 року             КРЄС (2006) Висновок № 9

Консультативна рада європейських суддів

(КРЄС)

Висновок № 9 (2006)
Консультативної ради європейських суддів
до уваги Комітету міністрів Ради Європи
про роль національних суддів у забезпеченні ефективного застосування міжнародного та європейського права

Вступ

1. Комітет міністрів Ради Європи доручив КРЄС вивчити деякі питання (визначені в Рамковому глобальному плані дій для суддів у Європі[1]), такі як застосування національними суддями Європейської конвенції з прав людини та інших міжнародних документів правових інструментів, діалог між національними та європейськими судовими установами, а також наявність інформації про всі відповідні міжнародні документи.

2. КРЄС вказує на те, що національні правові системи все частіше мають справу з правовими питаннями міжнародного характеру внаслідок глобалізації та зростаючої уваги міжнародного та європейського права[2] до відносин між особами, а не між державами. Подібний розвиток зумовлює необхідність внесення змін до підготовки суддів, судової практики та навіть культури, якщо національні судді повинні відправляти правосуддя відповідно до потреб і сподівань сучасного світу та з додержанням принципів, визнаних демократичними державами.

3. Цей розвиток, по­перше, повинен мати важливий вплив на підготовку суддів, характер взаємовідносин між міжнародними судовими установами та на ієрархію норм, яких мають дотримуватися судді в контексті розширення юридичних джерел. По­друге, це вимагає, щоб державні органи широко використовували додаткові ресурси для забезпечення здійснення зазначеної вище діяльності.

4. Тому КРЄС вважає корисним розглянути ситуацію стосовно засобів, наявних для ефективної роботи судді в міжнародному контексті і, таким чином, висвітлити питання застосовування національним суддею європейського та міжнародного права. Метою цього Висновку є досягнення належного застосування міжнародного та європейського права, зокрема у сфері прав людини. Підготовка суддів, наявність відповідної інформації та документації, а також письмових та усних перекладів є засобами досягнення цієї мети.

5. У цьому контексті КРЄС підкреслює, що національні судді є гарантами дотримання й належного застосування міжнародних та європейських договорів, сторонами яких є їхні відповідні держави; до цих договорів числі відноситься й Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод.

6. Цей Висновок доповнює Висновок КРЄС № 4 (2003) «Про належну початкову підготовку та підвищення кваліфікації суддів на національному та європейському рівнях». Положення вказаного Висновку № 4 (2003) поширюються на питання, що розглядаються в цьому Висновку.

А. Забезпечення суддів національних судів
інформацією та документацією
щодо всіх відповідних міжнародних
та європейських правових інструментів^[3]

а) Добре знання суддями міжнародного та європейського права

7. У контексті зростаючої інтернаціоналізації суспільства міжнародне і європейське право та судова практика набувають усе більший вплив на національне законодавство та практику національних судів. Ці галузі права повинні належно розумітися суддями для виконання ними своїх функцій згідно з принципом верховенства права, який поділяють демократичні країни. Тому судді мають бути готові до ознайомлення зі змінами в міжнародній правовій практиці та бути частиною самих змін. Судді повинні знати та вміти застосовувати міжнародне і європейське право, зокрема у сфері прав людини.

b) Забезпечення суддів засобами доступу до інформації щодо міжнародного та європейського права

8. Міжнародні та європейські норми, а також судова практика, швидко розширюються як щодо їхньої кількості, так і складності. Для того щоб судді окремої країни відчували себе впевнено в європейському та міжнародному контексті, держава, згідно зі своїми міжнародними зобов’язаннями, повинна вживати необхідних заходів для надання суддям можливості ознайомитись із відповідними текстами європейських та міжнародних документів, зокрема в галузі захисту прав людини. Це забезпечить краще здійснення суддями своєї діяльності.

c) Включення міжнародного та європейського права до навчальних програм університетів і підготовчих курсів для суддів

9. У багатьох державах курси з міжнародного та європейського права, у тому числі міжнародні інструменти з прав людини, становлять частину навчальної програми для юристів у вищих навчальних закладах. Проте лише в деяких державах вважається необхідним для кандидатів мати поглиблені знання з цих предметів, щоб зайняти посаду судді.

10. КРЄС визнає важливим, щоб питання міжнародного та європейського права стали частиною навчальних програм вищих навчальних закладів і щоб ці питання враховувалися під час вступних іспитів при набутті суддівської професії, де такі іспити існують.

11. Для суддів мають бути організовані належні програми початкової підготовки та підвищення кваліфікації з міжнародних предметів, як у загальних, так і в спеціальних галузях діяльності. Хоча серед європейських держав існують відмінності в системах початкової підготовки та підвищення кваліфікації суддів, підготовка з питань міжнародного та європейського права є однаково важливою для суддівських традицій в усіх державах Європи.

12. У деяких державах спеціальні навчальні ініціативи з міжнародного та європейського права організовуються окремо для суддів чи для суддів і прокурорів суддівськими навчальними закладами (у тому числі комісіями з регулювання суддівської служби) або міністерствами юстиції, а також цими інституціями спільно[4]. В інших державах не забезпечується жодної спеціальної підготовки з міжнародного та європейського права; у цих державах судді зазвичай можуть брати участь у загальних підготовчих курсах, організованих самою судовою владою або іншими установами (вищими навчальними закладами, асоціаціями адвокатів, іноземними школами підготовки суддів).

13. У цьому аспекті КРЄС, відповідно, вказує на acquis Ради Європи щодо підготовки суддів з питань застосування міжнародних договорів[5], підтверджуючи потребу: (a) у вивченні міжнародного права, міжнародних договорів, європейських та інших міжнародних установ у рамках університетських курсів; (b) там, де доречно, у запровадженні тестування з питань застосування міжнародних норм при складанні іспитів та проходженні конкурсу для зайняття посади судді; c)урозвитку міжнародного виміру початкової підготовки та підвищення кваліфікації суддів; d) в організації у рамках Ради Європи та за співпраці з європейськими інституціями й іншими міжнародними організаціями навчальних семінарів для суддів і прокурорів з метою сприяння кращому розумінню міжнародних правових інструментів.

d) Забезпечення якісної підготовки суддівських кадрів у галузі міжнародного та європейського права

14. Щодо підготовки з питань міжнародного та європейського права КРЄС вважає, що члени суддівського корпусу повинні бути достатньо представлені серед викладачів. Подібна підготовка суддів повинна включати окремі аспекти, які є актуальними для судової практики, та супроводжуватися відповідними навчальними матеріалами, у тому числі, де можливо, матеріалами для дистанційного навчання через інтернет. КРЄС заохочує співпрацю між національними навчальними закладами у цій сфері та закликає до прозорості інформації про ці програми підготовки та про умови участі в них.

e) Забезпечення всіх суддів актуальною й доступною інформацією з питань міжнародного та європейського права

15. КРЄС зазначає, що повна й актуальна інформація про міжнародні та європейські юридичні документи й судову практику не надається суддям регулярно. Навіть у тих випадках, коли юридична інформація надходить суддям у електронній або друкованій формі, офіційні друковані видання держав рідко включають інформацію з міжнародного та європейського права. Деякі держави, проте, публікують спеціальні юридичні вісники, які містять інформацію з міжнародного права. Інші установи, такі як академії суддів, підготовчі центри або судові адміністрації іноді надають інформацію про останні справи, які розглядалися міжнародними та європейськими судами. Інформація може також міститися в національних юридичних періодичних виданнях.

16. Створення доступу через інтернет само по собі не може вважатися належним виконанням обов’язку держави надавати достатню інформацію або забезпечувати засобами отримання інформації з питань міжнародного та європейського права.

17. КРЄС рекомендує, щоб усі судді мали доступ до паперових та електронних версій офіційних юридичних документів, щоб уможливити проведення точних досліджень з питань міжнародної та європейської юриспруденції. Подібні можливості мають надаватися суддям через спеціалізовані джерела, якщо необхідно — через централізовані послуги, які можуть забезпечити суддям навіть більшу поінформованість у цих питаннях, ніж цього вимагає їхня повсякденна робота.

18. Лише в деяких державах міністерства юстиції або закордонних справ надають суддям переклади відповідних текстів документів, у тому числі рішень Європейського суду з прав людини щодо їхніх власних держав. На думку КРЄС, державам треба швидко змінити цю ситуацію; відповідна державна підтримка має включати створення ефективних служб перекладу юридичних текстів, які можуть бути корисними для судової практики (див. також пункт 23 нижче).

19. Для полегшення роботи суддям має надаватися повна, актуальна, доступна, анотована та стисла інформація, а судді самостійно мають визначити релевантність інформації, якщо необхідно, за допомогою служб судової документації та помічників суддів[6]. Слід також заохочувати співпрацю централізованих і місцевих служб чи бібліотек судової документації та юридичних бібліотек і центрів юридичної документації, які функціонують поза межами судової системи.

f) Забезпечення суддів засобами доступу до інформації іноземними мовами

20. Враховуючи викладене вище, КРЄС зазначає, що знання іноземних мов є важливим інструментом для судді національного суду, щоб бути поінформованим про розвиток міжнародного та європейського права.

21. Наразі курси іноземних мов на безоплатній основі доступні для суддів лише в деяких державах. Іноді ці курси частково субсидуються державами, а іноді така можливість надається певним суддям, які тісно співпрацюють із міжнародними та європейськими інституціями.

22. КРЄС заохочує вжиття відповідних заходів, у тому числі виділення грантів, спрямованих на навчання суддів іноземних мов як частини базової або спеціальної підготовки.

23. Держави повинні забезпечувати, щоб суди мали юридичні та міжнародні служби з перекладу документів, що можуть бути потрібні суддям задля підтримання власної поінформованості у відповідних галузях міжнародного та європейського права. КРЄС розуміє важливість витрат, які необхідні для функціонування цих служб, та рекомендує, щоб вони фінансувалися з бюджету, який визначається окремо в державному бюджеті, щоб уникнути скорочення коштів, які виділяються на функціонування судів.

24. Ці перекладацькі послуги повинні надаватися професійними фахівцями, компетентність яких може перевірятися суддями, оскільки ці послуги пов’язані з суддівськими функціями.

В. Діалог між національними та європейськими судовими інституціями[7]

а) Необхідність формального чи неформального діалогу

25. Національні суди відповідають за застосування європейського права. Від них у багатьох випадках вимагається його пряме застосування. Від них також вимагається тлумачення національного права згідно з європейськими стандартами.

26. Для всіх національних суддів практика Європейського суду з прав людини та у відповідних випадках — Суду європейських співтовариств є орієнтиром щодо розвитку системи європейського права.

27. Діалог між національними та європейськими судовими інституціями є необхідним і вже відбувається на практиці; розвиток діалогу має підтримуватися відповідними діями.

28. Для заохочення ефективного діалогу між національними та європейськими судами повинні існувати ініціативи, спрямовані на суддів національних судів, для сприяння обміну інформацією, а також, де можливо, прямим контактам між інституціями.

29. Цей діалог може відбуватися на різних рівнях. На формальному, процесуальному рівні прикладом інституційної форми такої співпраці є процедура прийняття попереднього рішення, що використовується для отримання висновку Суду справедливості Європейського співтовариства. Суддям національних судів можуть бути надані ширші можливості участі в роботі Європейського суду з прав людини. Коли йдеться про більш неформальний спосіб, форми діалогу можуть виникати під час візитів або стажування суддів у Європейському суді з прав людини, Суді справедливості Європейського співтовариства та інших міжнародних і європейських судах, а також під час семінарів і колоквіумів на національному й міжнародному рівнях.

30. КРЄС зазначає, що неформальний діалог розглядається як частина програми підготовки суддів. Учасниками цих заходів нині є судді переважно вищих судів (верховних судів, конституційних судів). КРЄС зазначає, що, зважаючи на необхідність тісних зв’язків суддів вищих судів із міжнародними юрисдикціями, національні навчальні установи разом із тим повинні забезпечувати, щоб цей діалог не зводився лише до суддів вищих судів, оскільки в багатьох випадках саме суддям судів першої інстанції доводиться безпосередньо оцінювати, тлумачити та застосовувати європейські норми чи судову практику. Досвід різних держав свідчить про те, що неформальний діалог під час проведення невеликих зустрічей є найбільш продуктивним.

b) Пряма взаємодія між національними суддями

31. Діалог між національними та європейськими судами є лише одним аспектом взаємодії між суддями на європейському рівні: взаємовідносини суддів з різних держав на особистому рівні є також дуже важливими. Національні судді часто мають розглядати, як судді в інших державах застосували або тлумачили міжнародне і європейське право, і судді можуть вчитися на досвіді один одного. Подібний діалог між суддями з різних держав є також дуже важливим для утвердження принципу взаємодовіри в рамках європейських судових систем, що сприяє міжнародному обігу національних рішень та спрощенню порядку введення цих рішень у дію в різних державах.

32. Прямі контакти між суддями з різних держав, включно з тими контактами, що організовуються національними закладами підготовки суддів під час семінарів, візитів суддів, навчальних поїздок тощо, єособливо актуальними. У цій сфері можна знайти корисних партнерів у рамках програм співпраці, які існують на європейському рівні.

33. Суддям має надаватися практична інформація про програми обміну, які організовуються в рамках цих ініціатив, та забезпечуватися рівний доступ до участі в подібних програмах обміну, якщо судді бажають взяти в них участь.

С. Застосування національними судами
міжнародного та європейського права[8]

а. Роль судді та ієрархія норм

34. Застосування кожною державою міжнародних та європейських стандартів залежить значною мірою від статусу цих стандартів у національному праві, у тому числі відповідно до Конституції.

35. На шляху до досягнення цієї мети існують певні перешкоди. Ці перешкоди виникають в результаті існування проблем з доступом до інформації, проблем «психологічного» характеру та окремих правових проблем[9].

36. Перші дві перешкоди можуть бути усунені за допомогою заходів, описаних вище і спрямованих на досягнення кращого доступу до європейської юридичної документації та удосконалення діалогу між інституціями.

37. Що стосується перешкод правового характеру, КРЄС зазначає, що загалом держави визнають примат міжнародних договорів над національним законодавством, якщо ці договори ратифіковані або, коли це необхідно, інкорпоровані до національного законодавства. Здебільшого подібна вища юридична сила передбачається безпосередньо в конституціях окремих держав, при чому ця вища юридична сила узгоджується з дією норм конституції. У кількох державах примат міжнародного права випливає з рішень національного Верховного суду. Зазвичай рівень Європейської конвенції з прав людини є нижчим за національну конституцію, але Конвенція, як правило, має особливе положення порівняно зі звичайними актами парламенту. Проте на практиці цей принцип реалізується по­різному.

38. Здебільшого національне законодавство та правові традиції дозволяють судам, коли вони постають перед конфліктом наднаціональних положень та положень власного законодавства, виносити рішення, керуючись міжнародною конвенцією або договором. Існує альтернатива, згідно з якою від національних судів вимагається зупиняти провадження та передавати справу на розгляд Конституційного суду. Але існують держави, суди яких зобов’язані застосовувати положення національного права навіть тоді, коли вони суперечать, наприклад, положенням Європейської конвенції з прав людини.

39. Кожна держава має власну систему тлумачення подібних офіційних документів та їхнього впровадження до національного права залежно від статусу, що їм надається. Для уникнення невизначеності суди повинні тлумачити та вводити в дію всі національні закони та створювати власну судову практику, щоб, наскільки можливо, ця практика відповідала європейському праву та міжнародним європейським принципам та концепціям.

40. Судді разом із законодавцями та представниками виконавчої влади зобов’язані додержуватися принципу верховенства права. КРЄС вважає, що суддям у різних державах важливо забезпечувати додержання міжнародного та європейського права, що сприятиме впровадженню принципу верховенства права шляхом належного врахування цього принципу національними правовими системами.

b. Національна судова практика та міжнародні і європейські правові інструменти, зокрема рекомендації Ради Європи

41. Судова практика впливає на застосування міжнародних та європейських стандартів, оскільки судова влада повинна тлумачити національне законодавство у світлі наднаціонального права, одночасно дотримуючись національних конституційних стандартів.

42. Що стосується ролі, яку відіграє практика Європейського суду з прав людини, а у відповідних справах — Суду справедливості Європейського співтовариства, існують дві тенденції. По­перше та частіше за все, національні суди беруть до уваги рішення європейських судів навіть у випадках, коли ці рішення не є обов’язковими до виконання. Друга тенденція полягає в наданні практиці європейських судів статусу прецеденту, якому національні суди повинні слідувати.

43. Хоча національні судді беруть до уваги та застосовують міжнародне і європейське право, це не забезпечує відповідності національного законодавства рекомендаціям Ради Європи, які розглядаються як «м’яке право».

44. Комітет міністрів Ради Європи може надавати рекомендації державам­членам щодо питань, які є погоджені як «спільна політика». Рекомендації не є юридично обов’язковими для держав­членів, хоча Статут Ради Європи надає Комітету міністрів повноваження звертатися до урядів держав­членів з проханням «поінформувати його про вжиті заходи» щодо наданих рекомендацій (див. статтю 15 (b) Статуту Ради Європи).

45. КРЄС підкреслює бажаність того, щоб при підготовці нового законодавства законодавці зверталися до рекомендацій Ради Європи. Так само судді при застосуванні законодавства повинні, наскільки це можливо, тлумачити його у спосіб, що відповідає міжнародним стандартам, навіть якщо ці стандарти встановлені «м’яким правом».

с. Дотримання рішень Європейського суду з прав людини

46. У деяких державах, до подання заяви до Європейського суду з прав людини, існує можливість звернутися із заявою про судовий перегляд остаточного рішення, яке ймовірно суперечить Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Проте КРЄС зазначає, що в багатьох державах вимагається ухвалення рішення Європейським судом з прав людини проти відповідної держави, і лише після того можна звернутися із заявою про перегляд остаточного рішення.

47. Позов про відшкодування шкоди за порушення Європейської конвенції з прав людини може, як правило, подаватися лише після того, як Європейський суд з прав людини встановив порушення. Убільшості держав неможливо вимагати встановлення цих порушень та відшкодування до того, як порушення встановлюється Європейським судом з прав людини.

48. КРЄС відомо про те, що в більшості держав виконання рішень Європейського суду з прав людини не передбачено національним правом; у деяких державах заходи з виконання можуть забезпечуватися Конституційним судом.

49. Підкреслюючи важливість реалізації спільних важливих прав, закріплених у Європейській конвенції з прав людини, та підкреслюючи, що національні судді є також європейськими суддями, КРЄС заохочує суддів, коли це можливо, використовувати всі наявні ресурси при тлумаченні закону або в межах існуючого процесуального права: а) для відновлення розгляду справ, якщо мало місце порушення Конвенції, навіть до ухвалення рішення Європейським судом з прав людини, а також b) гарантувати якнайшвидше відшкодування за порушення. Законодавці повинні розглянути можливість внесення змін до процесуального законодавства для сприяння виконання цього європейського обов’язку національною судовою системою[10].

Стислий виклад рекомендацій та висновків

А. У сферах підготовки суддів з питань міжнародного та європейського права, доступу суддів до відповідної інформації, курсів іноземних мов та забезпечення перекладу КРЄС рекомендує, щоб:

(а)   держави забезпечували адекватні засоби для підготовки суддів із питань міжнародного та європейського права, зберігаючи незалежність судової влади через відповідні незалежні органи, відповідальні за підготовку фахівців судової системи;

(b)   початкові знання з міжнародного та європейського права, а також судової практики забезпечувалися шляхом включення цих тем до навчальних програм юридичних факультетів;

(c)    належне знання міжнародного та європейського права було однією з умов призначення на суддівські посади до того, як суддя приступає до виконання своїх обов’язків;

(d)   підготовка з питань міжнародного та європейського права відігравала відповідну роль у початковій підготовці та підвищенні кваліфікації суддів; підготовка суддів у цій галузі повинна підтримуватися шляхом міжнародної співпраці між національними установами з підготовки суддів;

(e)    інформація з питань міжнародного та європейського права, утому числі рішень міжнародних та європейських судів, має бути доступною; за співпраці служб судової документації, бібліотек та помічників суддів судді повинні мати гарантований доступ до інформації, яка супроводжується зручним змістом та анотацією; інформація має бути повною та актуальною;

(f)    відповідні заходи — у тому числі надання грантів — повинні забезпечувати оволодіння суддями іноземними мовами; крім того, суди повинні мати якісні служби усного та письмового перекладу, що фінансуються окремо від загальних витрат на функціонування судів.

B. З огляду на важливість відносин та співпраці національних судових установ як між собою, так і з міжнародними установами, зокрема європейськими, КРЄС заохочує:

(а)   розвиток прямих контактів та діалогу між ними, наприклад, на конференціях, семінарах, двосторонніх зустрічах та невеликих за масштабом заходах, які можуть мати особливу цінність;

(b)   візити та навчальні програми, наприклад такі, що організовуються національними установами з підготовки суддів та національними судовими установами, а також деякими міжнародними судами для окремих суддів спільно з іншими судовими національними та міжнародними установами;

(c)    залучення до цих контактів, діалогу, візитів та програм суддів усіх інстанцій, а не лише суддів вищих судів;

(d)   надання інформації та вжиття заходів для сприяння доступу національних суддів до інтернет­сайтів та баз даних, доступних для інших національних та міжнародних судових органів.

C. Незважаючи на відмінності між правовими системами в Європі, КРЄС заохочує зусилля національних судових органів у тлумаченні та захисті верховенства права, якщо необхідно — через відповідний обмін ідеями між кількома національними судовими системами, у таких питаннях:

(а)   забезпечення дотримання національним законодавством відповідності національного права, у тому числі національної судової практики, міжнародному та європейському праву, які застосовуються у відповідній державі;

(b)   максимально можливе скорочення розбіжностей у застосуванні цього принципу в системах, пов’язаних однаковими міжнародними стандартами;

(c)    забезпечення того, щоб національне право, у тому числі національна судова практика, відповідали практиці Європейського суду з прав людини; зокрема, через забезпечення, коли це можливо, відновлення розгляду справ після того, як Європейський суд з прав людини встановив порушення Європейської конвенції з прав людини або протоколів до неї в ході судового процесу, а саме порушення може бути розумно усунуто або компенсовано винятково шляхом проведення нового слухання справи;

(d)   належне врахування рекомендацій Ради Європи.