Estrasburgo, a 10 de noviembre de 2006

CCJE (2006) 1

Consejo Consultivo de Jueces Europeos (CCJE)

Informe n° 9 (2006) del Consejo Consultivo de Jueces Europeo (CCJE) a la atención del Comité de Ministros del Consejo de Europa sobre  el papel de los jueces nacionales en la aplicación efectiva del derecho internacional y europeo

INTRODUCCIÓN

1.             El Comité de Ministros ha solicitado al Consejo Consultivo de Jueces Europeos (CCJE) que examine, en particular, algunos temas (contenidos en el Programa marco de acción global para los jueces en Europa[1]), como por ejemplo, la aplicación por los jueces nacionales del Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos y las  Libertades Fundamentales y demás herramientas jurídicas internacionales pertinentes, el diálogo entre los órganos jurisdiccionales nacionales y europeos, así como la disponibilidad de la información sobre el conjunto de los textos internacionales pertinentes.

2.             El CCJE observa que los sistemas jurídicos nacionales deben tratar, cada vez más a menudo, temas jurídicos del ámbito internacional y europeo debido, por un lado, a la mundialización y, por otro, a la tendencia creciente del derecho internacional y europeo[2] a interesarse más por las relaciones entre las personas que por las relaciones entre los Estados. Teniendo en cuenta esta evolución, es necesario  modificar la formación, la práctica y hasta la cultura judiciales, para que los jueces nacionales puedan administrar justicia respondiendo a las necesidades y a las aspiraciones del mundo moderno y respetando los principios jurídicos reconocidos por los Estados democráticos.

3.             Esta evolución debería tener, en primer lugar, repercusiones importantes sobre la formación de los jueces, sobre la naturaleza de las relaciones entre las instituciones judiciales internacionales y sobre la jerarquía de las normas que el juez debe respetar en el contexto de la multiplicación de las fuentes del derecho; a continuación, exige a las autoridades estatales la puesta en marcha de recursos suplementarios importantes con el fin de garantizar la puesta en práctica de las actividades arriba citadas. 

4.             Por ese motivo, el CCJE pensó que era oportuno hacer el balance de los medios que un juez necesita para actuar eficazmente en un contexto internacional y, por lo tanto, interesarse por la aplicación del derecho internacional y europeo por el juez nacional. El objetivo de este Informe es contribuir a  una aplicación justa del derecho internacional y europeo , especialmente en lo relativo a la protección de los derechos humanos. La formación de los jueces, la disponibilidad de la información y de la documentación pertinentes, así como la traducción y la interpretación son medios para alcanzar dicho objetivo. 

5.             Sobre esto, el CCJE subraya que el juez nacional es garante del respeto y de la correcta aplicación de los tratados internacionales y europeos a los que su país pertenece, especialmente del Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos y las  Libertades Fundamentales .

6.             Este Informe complementa el Informe n.° 4 (2003) del CCJE sobre la formación inicial y continuada adecuada de los jueces, a niveles nacional y europeo; los temas tratados en aquel Informe son absolutamente aplicables a los tratados en el presente Informe.

a.         FACILITAR LA INFORMACIÓN Y LA DOCUMENTACIÓN SOBRE EL CONJUNTO DE LOS INSTRUMENTOS JURÍDICOS INTERNACIONALES Y EUROPEOS PERTINENTES A LOS JUECES NACIONALES[3]

a.         Un buen conocimiento por parte de los jueces del derecho internacional y europeo

7.             En un contexto de internacionalización creciente de las sociedades, la legislación y la jurisprudencia internacionales y europeas influyen cada vez más en la legislación y la práctica judicial nacionales; los jueces deben tener la posibilidad de conocer estos ámbitos jurídicos ,  con el fin de ejercer sus funciones según el principio de la preeminencia del derecho compartido por los países democráticos. Por consiguiente, los jueces deben conocer la evolución internacional de la práctica jurídica y participar en ella. Deben conocer y ser capaces de aplicar el derecho internacional y europeo, especialmente en el ámbito de los derechos humanos.

b.         Proporcionar a los jueces los medios de acceder a la información sobre el derecho internacional y europeo.

8.             Las normas internacionales y europeas, así como las prácticas judiciales, son cada día más complejas y se desarrollan rápidamente en el plano cuantitativo. Si un Estado quiere que los jueces nacionales se encuentren cómodos en el contexto europeo e internacional, debería – para estar de acuerdo con sus propios compromisos internacionales – tomar las medidas necesarias para que los jueces puedan acceder a una perfecta comprensión de los textos de referencia europeos e internacionales pertinentes, especialmente los relativos a la protección de los derechos humanos, lo que les permitirá desarrollar su labor con la mayor eficacia.

C.         Integrar el derecho internacional y europeo en los programas universitarios y de formación de los jueces

9.             En muchos países se imparten cursos de derecho internacional, derecho europeo e instrumentos relativos a los derechos humanos durante la carrera jurídica universitaria. Sin embargo, sólo algunos Estados exigen que un candidato a un puesto de magistrado domine estos temas.

10.          El  CCJE considera que es importante que los temas jurídicos internacionales y europeos sean impartidos durante los estudios universitarios y se incluyan en los exámenes de acceso a las profesiones jurídicas , si tales exámenes existieran.

11.          Se deberían organizar para los jueces programas de formación inicial y continuada apropiados sobre temas internacionales en ámbitos de actividad generales y especializados. Puede que existan diferencias entre los Estados europeos en cuanto a los sistemas de formación inicial y continuada de los jueces. Sin embargo, la formación en derecho internacional y europeo tiene la misma importancia para todas las tradiciones judiciales en Europa.

12.          En algunos países, existen programas especiales de formación en el derecho internacional y europeos, especialmente organizados para los jueces, o para los jueces fiscales, por las instituciones judiciales de formación (o por una comisión del servicio judicial) o por el Ministerio de Justicia, o conjuntamente por esos organismos[4]. En otros países no existe una formación especial en derecho internacional y europeo; en dichos países, los jueces pueden seguir cursos generales organizados por el mismo cuerpo judicial o por otras instancias (universidades, colegios de abogados o centros de formación judicial extranjeros). 

13.          El CCJE subraya a este respecto la experiencia del Consejo de Europa en materia de formación de los jueces en la aplicación de los tratados internacionales[5], y recuerda la necesidad : a) de desarrollar los estudios del derecho internacional, de los tratados, de las instituciones europeas y demás organizaciones internacionales en el marco de la carrera universitaria ; b) llegado el caso, de integrar, en los exámenes y en las oposiciones de acceso a la magistratura, pruebas relativas a la aplicación de las normas internacionales ; c) de desarrollar la dimensión internacional en la formación inicial y continuada de los magistrados ; y d) de organizar, llegado el caso, en el marco del Consejo de Europa , en colaboración con las instituciones europeas y otras organizaciones internacionales, seminarios de formación para los jueces y los fiscales con el fin de promover un mejor conocimiento de los instrumentos jurídicos  internacionales.

d.         Velar por la calidad de la formación judicial en derecho internacional y europeo

14.          Sobre la formación en derecho internacional y europeo, el CCJE considera que los miembros del cuerpo judicial deberían ser ampliamente representados entre los formadores. Dicha formación judicial debería tratar aspectos que presenten un interés particular para la práctica judicial, e ir acompañada de la entrega de materiales didácticos pertinentes, que incluirían, si es posible, materiales de enseñanza a distancia en Internet. El CCJE anima a la cooperación entre los organismos de formación nacionales y pide que se garantice la transparencia de la información sobre dichos programas de formación y sobre las modalidades de participación.

e.         Una información sobre el derecho internacional y europeo permanente y accesible para cada juez

15.          El CCJE comprueba que los jueces no suelen tener a su alcance una información completa y actualizada sobre la legislación y la práctica internacionales europeas. Incluso en los países en los que los jueces reciben una información jurídica por vía electrónica, el Diario Oficial no ofrece casi nunca informaciones sobre el derecho internacional. Sin embargo, algunos Estados emiten circulares jurídicas especiales que incluyen dichas informaciones. Otras instituciones, como las facultades de derecho, los centros de formación o las administraciones de los tribunales, en ocasiones informan sobre la jurisprudencia reciente de las jurisdicciones internacionales y europeas. Asimismo, las revistas jurídicas nacionales pueden publicar dichas informaciones.

16.          Un Estado que se limita a  garantizar un acceso a Internet no está cumpliendo con su obligación de dar una información suficiente (o los medios suficientes para conseguir esta información) sobre los temas relativos al derecho internacional y europeo.

17.          El CCJE recomienda que todos los jueces tengan acceso a las versiones papel y digital de los instrumentos jurídicos, con el fin de ahondar en las investigaciones en los ámbitos de derecho internacional y europeo. Los jueces deberían tener acceso a estas posibilidades a través de un apoyo especializado (por ejemplo, un servicio centralizado), que les permitiría estar informados más allá de lo estrictamente necesario para el desarrollo de sus funciones

18.          Pocos son los países en los que el Ministerio de Justicia o de Asuntos Exteriores facilita a los jueces las traducciones de los textos pertinentes a su idioma nacional, incluso las resoluciones  del  Tribunal Europeo de Derechos del Hombre relativos a su propio Estado. El CCJE considera que los Estados deberían ocuparse de cambiar esta situación cuanto antes y, sobre todo, deberían promover la creación de servicios de traducción eficaces, encargados de tratar textos jurídicos que pudieran ser útiles para la práctica judicial (ver también párrafo 23 del presente Informe).

19.          Con el fin de facilitar la tarea de los jueces, la información resumida, indexada y anotada debería ser fácilmente legible ya que el juez es el único capacitado para evaluar la pertinencia de la información con la ayuda, si es necesario, de los servicios de documentación de los tribunales y de asistentes[6]. La cooperación entre los servicios de documentación de los tribunales centrales y locales, y/o las bibliotecas y los centros de documentación especializados en derecho, ajenos al sistema judicial, también deberían ser promovidos.

f.          Dar a los jueces los medios para acceder a las informaciones en idiomas extranjeros

20.          En base a lo dicho anteriormente, el CCJE considera que los jueces nacionales deberían conocer idiomas extranjeros para ser informados de los avances en derecho internacional y europeo.

21.          Actualmente, sólo hay algunos Estados que permiten a los jueces recibir clases de idiomas gratuitamente cuando, a menudo, dichas clases están parcialmente subvencionadas por el Estado; en ocasiones se imparten algunas clases para motivar a los jueces que colaboran estrechamente con las instituciones internacionales y europeas.

22.          El CCJE anima a los Estados a tomar medidas (por ejemplo conceder ayudas) destinadas a garantizar que la enseñanza de idiomas extranjeros se incluya en la formación general o especializada de los jueces.

23.          Los Estados deberían contribuir a que los tribunales dispongan de servicios jurídicos e internacionales encargados de traducir los documentos que los jueces necesiten para estar al tanto de los avances realizados en los ámbitos del derecho internacional y europeo que les interesan. El CCJE es consciente del coste necesario para el funcionamiento de dichos servicios y recomienda que sean financiados con un presupuesto distinto al presupuesto de Estado, con el fin de evitar una reducción de los fondos destinados al funcionamiento de los tribunales.

24.          Estas traducciones e interpretaciones han de ser realizadas por profesionales cualificados, cuyas competencias pudieran ser comprobadas por los jueces ya que estos profesionales ejercen una misión judicial.

B.         dialogO entre LOS organOs juriSDICCIONALES NACIONALES Y EUROPEOS[7]

a.         Un diálogo necesario, ya sea formal o informal

25.          Los tribunales nacionales son responsables de la puesta en práctica del derecho europeo. Efectivamente, a menudo tienen que aplicarlo directamente. Asimismo, tienen que interpretar la legislación nacional en virtud de las normas europeas.

26.          Para todos los jueces nacionales, las jurisprudencias del  Tribunal Europeo de Derechos  Humanos y del Tribunal de Justicia de  las Comunidades Europeas constituyen, llegado el caso, referencias en el proceso de elaboración de un corpus de derecho europeo.

27.          El diálogo entre los órganos jurisdiccionales nacionales y europeos es una necesidad, pero también es ya una realidad, y conviene reforzar este diálogo con medidas adecuadas.

28.          Con el fin de impulsar un diálogo real entre los tribunales nacionales y europeos, habría que realizar acciones destinadas a los jueces europeos para estimular los intercambios de informaciones y, siempre que sea posible, los contactos directos entre órganos jurisdiccionales.

29.          Dicho diálogo puede desenvolverse  a distintos niveles. A nivel formal, procesal, una de las formas institucionalizadas de diálogo es el planteamiento por los Jueces de los Estados miembros de la unción Europea de la cuestión  prejudicial ante el Tribunal de Justicia de  las Comunidades Europeas. Asimismo, los jueces nacionales podrían tener la posibilidad de participar en el funcionamiento del Tribunal Europeo de Derechos  Humanos. A un nivel más formal, el diálogo puede iniciarse durante las visitas y/o los cursos de los jueces en el Tribunal Europeo  Derechos  Humanos, en el Tribunal de Justicia de  las Comunidades Europeas o en otras jurisdicciones internacionales y europeas, así como durante seminarios o coloquios, nacionales o internacionales.

30.          El CCJE considera que dicho diálogo informal forma parte de los programas de formación judicial. Los participantes en el diálogo son, actualmente y en su mayoría, jueces pertenecientes a las más altas instancias judiciales (Cortes supremas y Cortes constitucionales). Según el CCJE, aunque sea necesario que estos jueces estén estrechamente relacionados con las jurisdicciones internacionales, los organismos de formación nacionales deberían garantizar que las posibilidades de diálogo no sean reservadas a los más altos magistrados nacionales, ya que, a menudo, son los jueces de primera instancia los que están directamente encargados de evaluar, aplicar e interpretar las normas de la jurisprudencia europeas. La experiencia de los diferentes países demuestra que las reuniones de poca envergadura son las formas de diálogo informal más eficaces.

b.         Contactos directos entre jueces nacionales

31.          El diálogo entre los tribunales nacionales y europeos no es el único aspecto de la interacción entre los jueces a nivel europeo: la relación entre jueces de diferentes países tiene asimismo una gran importancia. A menudo, los jueces nacionales deben tener en cuenta el modo en el que los jueces de otros países han aplicado y/o interpretado el derecho internacional y europeo, y están deseando enriquecerse con la experiencia de los demás. Dicho diálogo entre jueces de diferentes países también es importante para reforzar el principio de confianza que ha de existir entre los diferentes sistemas judiciales europeos, con el fin de facilitar la circulación internacional de los juicios nacionales y de simplificar los procedimientos de exequátur vigente en los diferentes Estados.

32.          Es especialmente importante que los contactos directos entre jueces de diferentes países estén organizados incluso por los organismos nacionales de formación judicial, en el marco de seminarios de programas de intercambios, de visitas de estudios, etc. En ese ámbito, se podrán encontrar colaboradores útiles en las redes de cooperación activas a nivel europeo.  

33.          Es preciso  que facilitar a los jueces informaciones prácticas sobre los intercambios organizados en este marco y garantizar la igualdad de acceso a dichos intercambios para todos los que desean participar en ellos.

3. LA APLICACIÓN DEL DERECHO INTERNACIONAL EUROPEO POR LAS JURISDICCIONES NACIONALES[8]

           

a.         El papel del juez y la jerarquía de las normas

34.          La aplicación de las normas internacionales y europeas en un país determinado depende en gran medida de su estatuto en el sistema jurídico nacional (que incluye también la Constitución).

35.          Sin embargo, la puesta en práctica de dicho principio choca con numerosos obstáculos.  Esos obstáculos son el resultado de varios problemas: problemas de acceso a la información, problemas de tipo « psicológico » y problemas específicamente jurídicos[9].

36.          Los dos primeros obstáculos se pueden superar a través de las acciones descritas anteriormente, creadas para facilitar el acceso a la documentación jurídica europea y para mejorar el diálogo interinstitucional.

37.          En cuanto a los obstáculos de tipo jurídico, el CCJE opina que, en general, los Estados reconocen la primacía de los tratados internacionales sobre el derecho nacional cuando están ratificados y/o, llegado el caso, incorporados en el derecho nacional. En la mayoría de los casos, la Constitución nacional prevé dicha primacía a la vez que guarda para si misma el rango más elevado. En algunos estados, la primacía del derecho internacional procede de las decisiones del Tribunal Supremo Nacional. Tradicionalmente, el rango atribuido al Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos y las  Libertades Fundamentales es inferior al de la Constitución; sin embargo, el Convenio  ocupa una posición específica con relación a las leyes ordinarias; no obstante, la aplicación concreta de dicho principio incluye diversas variantes.

38.          En caso de conflicto de leyes entre una disposición supranacional y una disposición del derecho interno, en muchas ocasiones el derecho interno y la tradición jurídica permiten a los tribunales nacionales pronunciarse a favor de la aplicación preeminente del  Convenio o del Tratado internacional. En otros países, los tribunales deben aplazar la resolución y llevar el asunto ante el Tribunal Constitucional. Sin embargo, existen países en los que los tribunales deben aplicar las disposiciones del derecho interno, aunque sean contrarias a un instrumento jurídico internacional, por ejemplo al Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos y las  Libertades Fundamentales .

39.          Cada Estado posee su propio sistema de interpretación y de integración de las normas internacionales, que depende del estatuto que se les reconoce  . Con el fin de evitar la inseguridad jurídica, los tribunales deberían someterse, si es posible, al derecho europeo e internacional y a los principios y conceptos europeos cuando interpretan y aplican el derecho nacional y elaboran la jurisprudencia.

40.          El poder judicial está sometido al principio de la preeminencia del derecho, al igual que los poderes legislativo y ejecutivo . El CCJE considera  que es importante que los jueces nacionales garanticen el respeto del derecho internacional y europeo , que asegure la promoción del principio del Estado de Derecho, teniendo en cuenta ese derecho, cualquiera que sea el sistema jurídico de su país. 

b.         Jurisprudencia nacional e internacional/ europea e instrumentos internacionales y europeos, en particular las recomendaciones del Consejo de  Europa.

41.          La jurisprudencia influye en la aplicación de las normas internacionales y europeas ya que el poder judicial debe interpretar el derecho nacional al amparo del derecho supranacional, haciendo respetar las normas constitucionales nacionales.

42.          En lo que se refiere al papel desempeñado  por la jurisprudencia del Tribunal Europeo de derechos del Hombre  y, eventualmente, del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas  , se desprenden dos tendencias: en primer lugar, y con mayor frecuencia, los tribunales nacionales tienen en cuenta las decisiones de estos Tribunales  aunque éstas no sean jurídicamente vinculantes . La segunda tendencia consiste en conceder a esta jurisprudencia el estatuto de un precedente con el  cuál las jurisdicciones nacionales han de conformarse.

43.          Si los jueces nacionales tienen en cuenta y aplican el derecho internacional y europeo, esto no permite, sin embargo, garantizar la conformidad de la legislación nacional con  las recomendaciones del Consejo de Europa , consideradas como “soft law”.

44.          El Comité de Ministros del Consejo de Europa puede hacer Recomendaciones a los Estados miembros en ámbitos en los que se ha acordado una “política común”. Las Recomendaciones no vinculan a los Estados miembros, aunque el Estatuto del Consejo de Europa autorice al Consejo de Ministros a invitar a los gobiernos miembros “a comunicarle la respuesta que cada uno de ellos ha dado a dichas Recomendaciones” (ver articulo 15.b del estatuto del Consejo de Europa ).

45.          El CCJE considera que, durante el proceso de  preparación de nuevas leyes, el legislador debería tomar en consideración  las Recomendaciones del Consejo de Europa. Del mismo modo, en el proceso de aplicación de la legislación vigente, los jueces deberían garantizar, si es posible, que entre todas las interpretaciones posibles, se tenga en cuenta la que posibilite la aplicación del  derecho nacional de conformidad con las normas internacionales, aunque éstas sean de la “soft law”.

C.         Respeto de las resoluciones  del Tribunal Europeo de Derechos del Hombre .

46.          En algunos países se puede solicitar la revisión judicial de una resolución definitiva que parezca contraria a las resoluciones del Tribunal Europeo de Derechos del Hombre  incluso antes de interponer una demanda ante dicho Tribunal . Sin embargo, el CCJE observa que, en muchos sistemas jurídicos Tribunal Europeo de Derechos del Hombre  debe haber pronunciado ya una resolución contra el Estado afectado para que esa pretensión de revisión pueda ser ejercitada .

47.          En general, sólo se puede plantear una pretensión  de reparación por una violación Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos y las  Libertades Fundamentales . si el Tribunal Europeo de Derechos del Hombre  se ha pronunciado sobre la violación; en la mayoría de los países, es imposible pedir a las jurisdicciones nacionales que constaten la violación y concedan una indemnización.

48.          El CCJE es consciente de que en la mayoría de los Estados, las medidas de ejecución de las resoluciones del Tribunal Europeo de Derechos del Hombre  no están previstas por el derecho nacional; en algunos Estados, dichas medidas pueden ser decididas por el Tribunal  Constitucional.

49.          El CCJE insiste en la importancia de respetar los derechos humanos fundamentales reconocidos en el Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos y las  Libertades Fundamentales, recuerda que los jueces nacionales son también jueces europeos, y los anima, a que  si es posible, a que utilicen todas las posibilidades de interpretación y de aplicación de las reglas de procedimiento que estén a su alcance : a) para reabrir los procedimientos en el caso de violación del Convenio ,  incluso antes de que Tribunal Europeo de Derechos del Hombre haya pronunciado su fallo y b) con el fin de reconocer cuanto antes una reparación a las víctimas de las violaciones de derechos humanos. El legislador debería pensar en modificar las reglas de procedimiento para que los sistemas judiciales nacionales puedan cumplir con su misión europea más fácilmente[10].