Страсбург, 10 ноември 2006 г.

КСЕС (2006) 1

КОНСУЛТАТИВЕН СЪВЕТ НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ СЪДИИ (КСЕС)

СТАНОВИЩЕ № 9 (2006) НА КОНСУЛТАТИВНИЯ СЪВЕТ НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ СЪДИИ (КСЕС) НА ВНИМАНИЕТО НА КОМИТЕТА НА МИНИСТРИТЕ НА СЪВЕТА НА ЕВРОПА ОТНОСНО РОЛЯТА НА НАЦИОНАЛНИТЕ СЪДИИ ЗА ГАРАНТИРАНЕ ЕФЕКТИВНОТО ПРИЛАГАНЕ НА МЕЖДУНАРОДНОТО И ЕВРОПЕЙСКОТО ПРАВО

Това Становище е прието от КСЕС

на неговата 7-ма среща

(Страсбург, 8 - 10 ноември 2006 г.)

ВЪВЕДЕНИЕ

1.             Комитетът на министрите поиска Консултативният съвет на европейските съдии (КСЕС) да разгледа конкретно някои въпроси (залегнали в Общия Рамков План за действие за съдиите в Европа[1]), като например прилагането от националните съдии на Европейската конвенция за защита правата на човека  и други международни правни инструменти, диалога между националните и европейските съдебни институции и наличието на информация за всички релевантни международни актове.

2.             КСЕС отбеляза, че в резултат както на глобализацията, така и на засилващия се акцент на международното и европейското право[2] върху отношенията по-скоро между хората, отколкото между държавите, националните съдебни системи трябва все повече да се занимават с правни въпроси от международен характер. Това развитие изисква промени в обучението на съдиите, практиката и дори културата, щом националните съдии трябва да правораздават като удовлетворяват изискванията и стремежите на съвременния свят и да спазват правните принципи, признати от демократичните държави.

3.             Това развитие трябва да има преди всичко важни последици за обучението на съдиите, за характера на отношенията между международните съдебни институции и за йерархията на нормите, които трябва да бъдат спазвани от съдията във връзка с увеличаващите се правни източници; второ, това изисква държавните власти да използват широко допълнителни ресурси, за да  гарантират извършването на горе посочените дейности.

4.             Ето защо, КСЕС счете за полезно да  направи преглед на положението по отношение на средствата, поставени на разположение на съдията, за да може той да работи ефективно в международен контекст и в този контекст да разгледа въпроса как националният съдия трябва да прилага европейското и международното право. Целта на това становище е да се постигне правилно приложение на международното и европейското право, по конкретно на закона за правата на човека. Обучението на съдиите, наличието на съответната информация и документация, както и преводите и тълкуването, са средства за постигане на тази цел.

5.             Във връзка с това КСЕС подчертава, че националните съдии са гаранти за спазването и правилното изпълнение на международните и европейските договори, по които държавата, към която те принадлежат е страна, включително Европейската конвенция за защита правата на човека .

6.             Това Становище допълва Становище № 4 (2003) относно подходящото начално и текущо обучение за съдии на национално и европейско равнище; съображенията, съдържащи се в това Становище, в действителност са изцяло приложими към въпросите, които се разглеждат в настоящото Становище.

Предоставяне на разположение на националните съдии на информация и документация относно релевантните международни и европейски правни инструменти[3]

a. Добро познаване от съдиите на международното и европейското право

7.             В контекста на засилващото се интернационализиране на обществата, международното и европейското законодателство и съдебната практика имат нарастващо влияние върху националното законодателство и съдебна практика; тези области на правото трябва да бъдат правилно разбрани от съдиите, за да могат те да изпълняват своите съдебни функции съгласно принципа на върховенството на закона, споделян от демократичните държави. Поради това, съдиите трябва да бъдат готови да се запознаят със съдебната практика и да участват в нейното развитие на международно равнище. Те трябва да познават и да могат да прилагат международното и европейското право и по-специално въпросите, свързани с правата на човека.

b. Предоставяне на съдиите на средства за достъп до информация относно международното и европейското право

8.             Международните и европейски норми, както и съдебната практика, нарастват както по брой, така и по сложност. Тъй като съдиите трябва да се чувстват удобно в европейския и международен контекст, държавата, за да остане последователна в изпълнение на своите международни задължения, трябва да предприеме съответните мерки за осигуряване възможност за съдиите да се запознаят напълно със съответните европейски и международни актове, на които те могат да се позовават, в частност онези, които са свързани със защитата на човешките права и които ще им помогнат по-добре да извършват своите дейности.

c. Включване на международното и европейското право в учебните програми на университетите и курсовете за обучение на съдиите

9.             В много държави курсовете по международно право, европейско право, включително инструментите относно човешките права, са част от учебните юридически програми в университетите. Само в малко държави обаче от кандидатите се изисква да имат задълбочени познания по тези въпроси, като условие да бъдат назначени на съдебна длъжност.

10.          КСЕС счита, че е важно международните и европейски правни въпроси да бъдат част от университетските учебни програми, а също така да бъдат вземани под внимание при изпитите при постъпване на съдебна длъжност, когато такива изпити се провеждат.

11.          За съдиите трябва да бъдат създадени подходящи схеми за начално и текущо обучение по международни теми, както по общи, така и по специализирани области на дейност. Въпреки че съществуват различия между европейските държави по отношение на системите за начално и текущо обучение за съдиите, обучението по международно и европейско право е еднакво важно за всички правни традиции в Европа.

12.          В някои държави институциите за съдебно обучение (включително комисии за съдебната  система) или министерствата на правосъдието, както и двете институции заедно[4], организират специални инициативи  за обучение по международно и европейско право конкретно за съдиите, или за съдии и прокурори. В други държави не се предвижда специално обучение по международно и европейско право; в тези държави съдиите обикновено участват в курсове за общо обучение, организирани от самата съдебна  власт или от други органи (университети, сдружения на адвокатите, чуждестранни школи за съдебно обучение).

13.          Затова в тази насока КСЕС отбелязва достиженията (“acquis”) на Съвета на Европа в областта на обучението на съдиите по прилагането на международните договори[5], като потвърждава необходимостта от (а) подобряване на изучаването на международното право, договорите, европейските и други  международни институции в рамките на университетските курсове; (b) когато е подходящо, за съдиите да се въведат тестове за прилагане на международните норми в изпитите и конкурсите при постъпване; (c) да се развие международното измерение в началното и по-нататъшно обучение на съдиите; (d) да се организират в рамките на Съвета на Европа и в сътрудничество с европейските институции и други международни организации, семинари за обучение на съдии и прокурори, което ще допринесе за по-доброто познаване на международните инструменти.

d. Да се осигури доброкачествено обучение на съдиите в областта на международното и европейското право

14.          Относно обучението по международно и европейско право, КСЕС счита, че по-голямата част от преподавателите трябва да бъдат членове на съдебната  власт. Съдебното обучение трябва да включва конкретни аспекти относими към практиката на съда и да бъде придружено от съответните учебни материали, като е възможно да се включат материали за дистанционно обучение, предоставени по Интернет. КСЕС насърчава сътрудничеството между националните образователни институции в тази област и призовава към прозрачност на информацията за тези програми за обучение и начините за участие.

e. Актуална и достъпна информация за международното и европейско право непрекъснато на разположение на всички съдии

15.          КСЕС отбелязва, че на съдиите не се предлага редовно пълна и актуална информация за актовете на международното и европейското право и съдебната практика. Дори в случаите, когато правната информация се получава от съдиите по електронен път или на хартиен носител, официалните вестници на държавите рядко включват информация относно международното и европейско право. Някои държави обаче издават специални брошури по правни въпроси, които съдържат информация за международното право. Други институции, като например юридически академии, центрове за обучение или съдебни администрации понякога дават информация за най-новата съдебна практика на международни и европейски съдилища. Информация може да се съдържа също така и в националните правни периодични издания.

16.          Предоставянето на достъп до Интернет не може само по себе-си да бъде считано за задоволително изпълнение на задължението на държавата да предоставя достатъчно информация или средства за получаване на информация по теми от международното и европейското право.

17.          КСЕС препоръча всички съдии да имат достъп до хартиени и електронни версии на правните инструменти, за да се даде възможност за точни изследвания в областта на международното и европейско право. Такива възможности трябва да бъдат предоставени на съдиите с подкрепата на специалисти, ако е необходимо чрез централизирани служби, които могат да гарантират, че съдиите са информирани дори извън това, което се изисква за  на тяхната работа.

18.          Само в няколко държави министрите на правосъдието или външните работи предоставят на съдиите преводи на техния роден език на релевантни актове, включително решенията на Европейския съд по правата  на човека по дела, касаещи техните държави. По мнение на КСЕС държавата трябва бързо да промени това положение; помощта на държавата трябва да включва създаването на ефективни преводачески бюра за превод на правни актове и материали, които биха могли да бъдат ползвани в практиката на съдиите (виж също и точка 23 по-долу).

19.          За да се улесни работата на съдиите, непрекъснато на разположение на съдиите трябва да бъде пълна, актуализирана, индексирана и анотирана информация, тъй като само съдията трябва да прецени релевантността на информацията, ако е необходимо с помощта на документационните служби на съдилищата и съдебните помощници[6]. Сътрудничеството на централизираните служби за правна документация и тези на местните съдилища с библиотеки, притежаващи правна литература и документационни центрове извън съдебната  власт, трябва също да бъде насърчавано.

f. Предоставяне на съдията на средства за достъп до информация на чужди езици

20.          Като взе предвид казаното по-горе, КСЕС отбелязва, че познаването на чужди езици е важен инструмент за националния съдия да бъде информиран относно разработките в международното и европейското право.

21.          В момента само в някои държави на разположение на съдиите се организират безплатни курсове за чужди езици; понякога тези държави ползват частично субсидии от държавата; понякога такива стимули се предлагат на определени съдии, които работят в  тесен контакт с международни и европейски институции.

22.          КСЕС насърчава вземането на подходящи мерки, включително отпускането на субсидии, за целите на обучението на съдиите по чужди езици като част от тяхното основно или специализирано обучение.

23.          Държавите трябва да осигурят на разположение на съдилищата правни и международни услуги за превод на документи, които са необходими на съдиите, за да бъдат информирани в съответните области на международното и европейското право. КСЕС си дава сметка за размера на разходите, необходими за функционирането на тези служби и препоръчва те да се финансират от бюджет, отделен от държавния бюджет, за да се избегне последващо намаляване на средствата, определени за функционирането на съдилищата

24.          Тези устни и писмени преводи трябва да бъдат извършвани от квалифицирани професионални преводачи, чиято компетентност трябва подлежи на проверка от страна на съдиите, тъй като тя се отнася до съдебните функции.

B. диалог между националните и европейските съдебни институции[7]

a. Необходим диалог – формален и неформален

25.          Националните съдилища отговарят за прилагането на европейското право. В много случаи те трябва да го прилагат пряко. От тях се изисква също така да тълкуват националния закон в съответствие с европейските стандарти.

26.          За всички национални съдии практиката на Европейския съд по правата  на човека и, в зависимост от случая, на Съда на европейските общности, служи за модел в процеса на разработване на основни насоки за прилагане на европейското право.

27.          Диалогът между националните и европейските съдебни институции е необходим и вече се случва на практика; неговото развитие трябва да бъде подкрепено чрез съответни действия.

28.          За да се поощри провеждането на ефективен диалог между националните и европейските съдилища, трябва да има инициативи, насочени към националните съдии, за да се подпомогне обменът на информация, а също и когато е възможно, прекият контакт между институциите.

29.          Този диалог може да бъде воден на различни равнища. На формално, процедурно равнище, институционалната форма на диалог се илюстрира от процедурата за отнасяне на преюдициален въпрос, използвана за получаване на достъп до Съда на европейските общности. На националните съдии би могло да се предоставят  по-широки възможности за участие в работата на Европейския съд по правата  на човека. По по-неформален начин, форми на диалог могат да се осъществяват по време на посещения и/или стаж на съдии в Европейския съд по правата  на човека, Съда на европейските общности и други международни и европейски съдилища, както и по време на семинари и колоквиуми, на национално и международно равнище.

30.          КСЕС отбелязва, че неформалният диалог се счита за част от програмите за обучение на съдиите. Повечето от участниците в такива инициативи в момента са съдии от съдилища от най-висша инстанция (върховни съдилища, конституционни съдилища). КСЕС счита, че въпреки че е необходимо съдиите от съдилищата от  най-висша инстанция да имат тесни връзки с международни юрисдикции, националните институции, отговорни за обучението, трябва да се погрижат такива възможности за диалог да не бъдат ограничени само до съдиите от висшите инстанции, тъй като в много случаи съдиите от първа инстанция са тези, които трябва непосредствено да преценяват, прилагат и тълкуват европейските норми или съдебната практика. Опитът на различните държави показва, че неформалният диалог на срещи в по-малък формат се оказват най-ползотворни.

b. Пряко взаимодействие между националните съдии

31.          Диалогът между националните и европейските съдилища е само един аспект на взаимодействието между съдиите на европейско равнище: връзките на съдиите от различните съдилища помежду им са също от голямо значение. Националните съдии често трябва да се съобразяват с това как съдиите от други държави са приложили и/или са изтълкували международното и европейското  право и те желаят да се поучат от опита на другите. Този диалог между съдиите от различни държави е също важен, за да се отстоява принципът на взаимното доверие между европейските съдебни системи, за да се улесни международното разпространение на национални решения и да се опрости процедурата за тяхното изпълнение в различните държави.

32.          Преките контакти между съдиите от различните държави, включително онези, които се организират от националните институции за съдебно обучение в рамките на семинари, обмен на съдии, посещения с учебна цел, и т.н., са особено подходящи. В тази област, полезни партньори могат да бъдат открити в схемите за сътрудничество, които действат на европейско равнище.

33.          На съдиите трябва да бъде предоставена практическа информация за конкретните мероприятия, организирани в тези рамки и да им бъде дадена възможност за равен достъп до тях, в случай че желаят да участват.

C.                Прилагането на международното и европейското право от националните съдилища [8]

a. Ролята на съдията и йерархията на нормите

34.          Прилагането на международните и европейски стандарти във всяка страна зависи до голяма степен от мястото на тези стандарти в националното право, включително съгласно конституцията.

35.          Беше забелязано, че за постигането на тази цел съществуват пречки. Счита се, че тези пречки са резултат от проблеми с достъпа до информация, проблеми от “психологически” характер и чисто правни проблеми[9].

36.          Първите две пречки могат да бъдат отстранени чрез действията, описани по-горе, с цел постигане на по-добър достъп до европейски правни документи и подобряване на диалога между институциите.

37.          Що се отнася до пречките от правен характер, КСЕС отбелязва, че общо взето държавите признават примата на международните договори по отношение на вътрешното законодателство, когато са ратифицирани и/или, при необходимост, въведени в националното право. В повечето случаи това върховенство е залегнало в конституцията на отделните държави, като на самата конституция също се признава върховенство по отношение на другите закони. В някои държави, приматът на международното законодателство произтича от решения на националния върховен съд. Обикновено рангът на Европейската конвенция за защита правата на човека  е по-нисък от този на конституцията, но по правило Конвенцията заема специално положение по отношение на обикновените актове на парламента; практическото изпълнение на този принцип обаче показва много варианти.

38.          В повечето случаи националните закони и правни традиции позволяват на съдилищата, когато са изправени пред противоречие между наднационална разпоредба и разпоредба на вътрешното законодателство, да вземат решение в полза на международната конвенция или договор. Съществува алтернатива, при която се изисква националните съдилища да прекратят производството и да предадат делото на Конституционния съд. Но има държави, в които съдилищата са задължени да прилагат разпоредбите на вътрешното законодателство, дори и то да е в противоречие например с Европейската конвенция за защита правата на човека.

39.          Всяка страна има своя собствена система за тълкуване на тези инструменти и за въвеждането им във вътрешното законодателство, в зависимост от мястото, което им е отредено. За да се избегне несигурността, съдилищата трябва да направят тълкуване  и да прилагат цялото вътрешно законодателство и да установят съдебна практика колкото е възможно по-скоро, така че те да бъдат в съответствие с европейското законодателство и международните и европейски принципи и концепции.

40.          Съдиите, както и законодателната и изпълнителната власт, се подчиняват на закона. КСЕС счита, че е важно съдиите в различните държави да гарантират спазването на международното и европейското право, които провъзгласяват принципа за върховенството на закона, като се обръща необходимото внимание на този закон, независимо от националните правни системи.

b. Националната и международна/европейска съдебна практика и инструменти, в частност препоръките на Съвета на Европа

41.          Съдебната практика влияе на прилагането на международните и европейските стандарти, защото съдебната  власт трябва да тълкува националните закони в светлината на наднационалното право като се придържа към националните стандарти установени от конституцията.

42.          Що се касае до ролята, която съдебната  практика на Европейския съд по правата  на човека, и в зависимост от случая, на Съда на европейските общност играе, като че ли съществуват две тенденции: първата, и най-широко разпространената е,   националните съдилища да се съобразяват с решенията на тези съдилища дори и в случаите, когато те не са задължителни. Втората тенденция е съдебната практика да бъде считана за прецедент, който националните съдилища трябва да следват.

43.          Въпреки че националните съдии вземат предвид и прилагат международното и европейското право, това не гарантира, че националното законодателство е в съответствие с препоръките на Съвета на Европа, които се считат за “меко законодателство”.

44.          Комитетът на министрите на Съвета на Европа може да прави препоръки към държавите-членки по въпроси, за които той е съгласувал “обща политика”. Препоръките не са задължителни за държавите-членки, въпреки че уставът на Съвета на Европа дава правомощия на Комитета на министрите да поиска от  правителствата на държавите-членки “да го информират за действията, предприети от тях” по препоръките (виж член 15.b от Устава на Съвета на Европа).

45.          КСЕС подчертава, че е целесъобразно при изготвянето на ново законодателство, законодателят да се позовава на препоръките на Съвета на Европа. Също така съдиите, като прилагат закона, трябва колкото е възможно повече да го тълкуват по начин, съответстващ на международните стандарти, дори ако те са определени в “мекото законодателство”.

c. Съблюдаване на решенията на Европейския съд по правата  на човека

46.          В някои държави е възможно да бъде поискан съдебен преглед на окончателно решение, което изглежда да е в противоречие с решенията на Европейската конвенция за защита правата на човека, дори преди подаването на жалба пред Европейския съд по правата  на човека. КСЕС отбелязва обаче, че в много държави е необходимо решение на Европейския съд по правата  на човека срещу съответната държава преди да стане възможно да се подаде молба за съдебен  преглед на окончателно решение.

47.          Иск за обезщетяване за нарушение на Европейската конвенция за защита правата на човека  може обикновено да бъде подаден само след като Съдът е установил нарушение. В повечето държави не е възможно да се иска установяване на такова нарушение и компенсиране преди Съдът да е констатирал нарушение.

48.          На КСЕС е известно, че в повечето държави изпълнението на решенията на Съда не е предписано от вътрешното законодателство; в някои държави мерките за изпълнение може да бъдат разрешени от Конституционния съд.

49.          Като подчертава значението на  упражняването на основните права, залегнали в Европейската конвенция за защита правата на човека и като обръща внимание, че националните съдии са също така и европейски съдии, КСЕС насърчава съдиите, когато е възможно, да използват всички налични източници при тълкуване на закона или в рамките на процесуалното  право: (а) да възобновяват дела, ако е имало нарушаване на Конвенцията, дори още преди да е издадено решението на Европейския съд по правата  на човека и b) да разрешават компенсиране на нарушенията колкото е възможно по-скоро. Законодателят трябва да помисли за промени в процесуалното законодателство, за да се улесни тази европейска задача на националната съдебна  власт[10].