Strasbourg, 10. studenog 2006.                                                             CCJE(2006)3

SAVJETODAVNO VIJEĆE EUROPSKIH SUDACA

(CCJE)

MIŠLJENJE BR. 8 (2006)

SAVJETODAVNOG VIJEĆA EUROPSKIH SUDACA

UPUĆENO ODBORU MINISTARA

VIJEĆA EUROPE

o

 

„ULOZI SUDACA

 U ZAŠTITI VLADAVINE PRAVA I LJUDSKIH PRAVA

 U KONTEKSTU TERORIZMA”

A.         UVOD

a.         Opći kontekst

1.             U cilju provedbe Akcijskog plana usvojenoga na 3. sastanku na vrhu šefova država i vlada Vijeća Europe[1], pozivajući europske države da osiguraju učinkovitu zaštitu ljudskih prava uz istodobno jačanje borbe protiv terorizma, Odbor ministara povjerio je Savjetodavnom Vijeću europskih sudaca (CCJE) zadatak da u 2006. usvoji mišljenje o ulozi suca i ravnoteži između zaštite javnog interesa i ljudskih prava u kontekstu borbe protiv terorizma[2].

2.             Vijeće Europe poduzelo je posebne napore u borbi protiv terorizma kako bi se postigla odgovarajuća ravnoteža između očuvanja prava i sloboda pojedinaca te zaštite javne sigurnosti. Radnje Vijeća Europe u tom smislu temelje se na tri cilja:

·          jačanju pravnih sredstava u borbi protiv terorizma;

·          očuvanju temeljnih demokratskih vrijednosti;

·          rješavanju uzroka terorizma.

3.             Svi ti napori rezultirali su brojnim pravnim dokumentima Vijeća Europe, a oni su, među ostalima, sljedeći:

·          Europska konvencija o suzbijanju terorizma [ETS br. 90] i Protokol o njezinoj izmjeni [ETS br. 190];

·          Europska konvencija o izručenju [ETS br. 24] i njezin prvi i drugi dodatni protokol [ETS br. 86 i ETS br. 98];

·          Europska konvencija o uzajamnoj sudskoj pomoći u kaznenim stvarima [ETS br. 30] i prvi i drugi dodatni protokol [ETS br. 99 i ETS br. 182];

·          Europska konvencija o ustupanju kaznenih postupaka [ETS br. 73];

·          Europska konvencija o naknadi štete žrtvama kaznenih djela nasilja [ETS br. 116];

·          Konvencija o pranju, traganju, privremenom oduzimanju i oduzimanju prihoda stečenog kaznenim djelom [ETS br. 141];

·          Konvencija o kibernetičkom kriminalu [ETS br. 185] i Dodatni protokol o inkriminiranju djela rasističke i ksenofobne naravi počinjenih pomoću računalnih sustava [ETS br. 189];

·          Konvencija Vijeća Europe o sprečavanju terorizma [CETS br. 196];

·          Konvencija Vijeća Europe o pranju, traganju, privremenom oduzimanju i oduzimanju prihoda stečenoga kaznenim djelom i o financiranju terorizma [CETS br. 198].

4.             U okviru ovoga Mišljenja, CCJE upućuje i na druge odgovarajuće međunarodne instrumente Europske unije (vidi posebice Akcijski plan EU-a za borbu protiv terorizma)[3] i Ujedinjenih naroda te, među ostalim, na sljedeće:

·          Konvenciju o sprečavanju i kažnjavanju kaznenih djela protiv osoba pod međunarodnom zaštitom, uključujući diplomatsko osoblje, koju je usvojila Opća skupština Ujedinjenih naroda 14. prosinca 1973.;

·          Međunarodnu konvenciju protiv uzimanja talaca, koju je usvojila Opća skupština Ujedinjenih naroda 17. prosinca 1979.;

·          Međunarodnu konvenciju za suzbijanje terorističkih napada eksplozivnim napravama, koju je usvojila Opća skupština Ujedinjenih naroda 15. prosinca 1997.;

·          Međunarodnu konvenciju o sprečavanju financiranja terorizma, koju je usvojila Opća skupština Ujedinjenih naroda 9. prosinca 1999.;

·          Međunarodnu konvenciju o suzbijanju djela nuklearnog terorizma, New York, 13. travnja 2005.;

·           Konvenciju o kaznenim djelima i određenim drugim djelima počinjenima u zrakoplovu, potpisanu u Tokiju 14. rujna 1963.;

·          Konvenciju o suzbijanju nezakonite otmice zrakoplova, potpisanu u Den Haagu 16. prosinca 1970.;

·          Konvenciju o suzbijanju nezakonitih djela protiv sigurnosti civilnog zrakoplovstva, potpisanu u Montrealu 23. rujna 1971.;

·          Konvenciju o fizičkoj zaštiti nuklearnog materijala, potpisanu u Beču 3. ožujka 1980.;

·          Protokol o suzbijanju nezakonitih djela nasilja u zračnim lukama koje služe međunarodnom civilnom zrakoplovstvu, dopuna Konvenciji o suzbijanju nezakonitih djela protiv sigurnosti civilnog zrakoplovstva, potpisan u Montrealu 24. veljače 1988.;

·          Konvenciju o suzbijanju nezakonitih djela protiv sigurnosti pomorske plovidbe, sastavljena u Rimu 10. ožujka 1988.;

·          Protokol o suzbijanju nezakonitih postupaka protiv sigurnosti nepokretnih platforma smještenih iznad epikontinentalnog pojasa, sastavljen u Rimu 10. ožujka 1988.;

·          Konvenciju o obilježavanju plastičnih eksploziva s ciljem njihova otkrivanja, potpisanu u Montrealu 1. ožujka 1991.

5.             Budući da su neke njihove odredbe relevantne u ovom konkretnom kontekstu, CCJE također želi podsjetiti na Ženevske konvencije od 12. kolovoza 1949.:

·          Konvencija (I) za poboljšanje položaja ranjenika i bolesnika u oružanim snagama u ratu;

·          Konvencija (II) za poboljšanje položaja ranjenika, bolesnika i brodolomaca oružanih snaga na moru;

·          Konvencija (III) o postupanju s ratnim zarobljenicima;

·          Konvencija (IV) o zaštiti građanskih osoba u vrijeme rata.

6.             Usto, CCJE želi podsjetiti na svoje Mišljenje br. 6 (2004.) o poštenom suđenju u razumnom roku i ulozi suca u postupku, uzimajući u obzir alternativne načine rješavanja sporova i Mišljenje br. 7 (2005.) o pravdi i društvu.

b.         Usklađivanje ljudskih prava s potrebom za poduzimanjem mjera protiv terorizma

7.             Vijeće Europe već je u nekoliko navrata naglasilo da je borba protiv terorizma moguća uz istodobno poštovanje ljudskih prava.

8.             S tim ciljem u vidu, Odbor ministara usvojio je[4]u srpnju 2002. godine Smjernice o ljudskim pravima i borbi protiv terorizma. Ovim smjernicama potvrdila se obveza država da zaštite svaku osobu od terorizma, uz naglašavanje nužnosti izbjegavanja proizvoljnih mjera, te da osiguraju da sve mjere u borbi protiv terorizma budu zakonite te da mučenje bude apsolutno zabranjeno.

9.             Pravni okvir utvrđen u tim smjernicama odnosi se prije svega na prikupljanje i obradu osobnih podataka, mjere koje narušavaju privatnost osoba, uhićenje, policijski pritvor i pritvor prije suđenja, pravni postupak, izručenje i naknadu štete žrtvama.

10.           U skladu s navedenim, Odbor ministara usvojio je[5] u ožujku 2005. Smjernice o zaštiti žrtava terorističkih djela kojima se priznaje njihova patnja i potreba za pružanjem podrške.

11.           Svakodnevno iskustvo i trenutačni događaji pokazuju da se, iako nije nov problem, terorizam u posljednje vrijeme razvio do neslućenih razmjera na međunarodnoj razini. Borba protiv terorizma specifičan je i iznimno težak izazov za države i agencije za provedbu zakona, a samim time i za sudski sustav koji mora na ovaj izazov reagirati na kreativan način u okviru Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda.

12.           Postoji očigledan sukob između terorizma i ostvarivanja prava i sloboda pojedinaca jer terorizam ne samo da ozbiljno ugrožava temeljna prava, uključujući i pravo na život i tjelesni integritet, i narušava načela vladavine prava i pluralističke demokracije, već vrlo lako može navesti države da nametnu ograničenja koja sama po sebi, osim ako se ne primjenjuju na pažljiv način, mogu biti štetna za ljudska prava.

13.           U tom okviru CCJE, kao tijelo sastavljeno isključivo od sudaca, smatra primjerenim da ispita ulogu suca u zaštiti vladavine prava i ljudskih prava u kontekstu terorizma.

14.           CCJE smatra da sudac, kojemu je dodijeljena dvostruka funkcija, s jedne strane bavljenje kršenjima zakona, a s druge zaštita ustavnih prava i sloboda pojedinaca, mora imati ključnu ulogu u zakonskom okviru koji je odredila pojedina država te mu moraju biti odobrene sve ovlasti potrebne za učinkovito obavljanje takvih zadataka.

15.           CCJE smatra da, ako se terorizam, zbog iznimne opasnosti koju predstavlja, mora smatrati stvaranjem posebne situacije koja opravdava poduzimanje privremenih i konkretnih mjera kojima se ograničavaju određena prava, takve mjere moraju biti određene zakonom, nužne i razmjerne ciljevima demokratskoga društva (vidjeti u pogledu prava na slobodu izražavanja članak 10. stavak 2. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, i, općenito, načelo 3 Smjernica o ljudskim pravima i borbi protiv terorizma), te ih moraju temeljito pratiti i kontrolirati, u pogledu njihove legitimnosti, oni suci koji, prema pravnoj tradiciji pojedinih država, obično imaju nadležnost u području predmetnoga prava (građanski, kazneni ili upravni sudovi – za razliku od tribunaux d'exception (specijalni sudovi) koji djeluje izvan redovnog pravnog sustava – vidjeti također stavke 26., 33. – 34. i 42. i one u nastavku).

16.           Te mjere ne smiju ni u kom slučaju povrijediti prava i slobode građana u mjeri u kojoj bi bila ugrožena sama temeljna načela demokratskih društava.

17.           Uzevši u obzir gore navedena opća razmatranja, potrebno je ispitati posljedice mjera koje se mogu poduzeti u okvirima upravnog prava (dio B) i kaznenog prava (dio C) u borbi protiv terorizma, kao i ulogu suca u zaštiti slobode izražavanja (dio D).

B.         Upravne mjere

18.           U obavljanju dužnosti zaštite svojeg stanovništva sprečavanjem terorističkih djela, države mogu s pomoću svojih upravnih tijela poduzimati mjere koje se razlikuju od kaznenih sankcija primijenjenih na već počinjena teroristička djela.

19.           Deportacija stranaca, zahtjevi za izdavanje viza i boravišnih dozvola, provjera identiteta, zabrana udruživanja, zabrana okupljanja, prisluškivanje, ugradnja videokamera i aktivnosti praćenja upotrebom informacijske tehnologije – sve su to primjeri takvih preventivnih mjera.

20.           Preventivne mjere, poput kaznenih mjera, zahtijevaju održavanje ravnoteže između obveze zaštite ljudi od terorističkih djela i obveze zaštite ljudskih prava.

21.           Suci bi trebali odigrati vrlo važnu ulogu u omogućavanju održavanja navedene ravnoteže. Naravno, prvenstveno je na državama da usvoje, a na upravnim vlastima da primjenjuju mjere neophodne za postizanje ove ravnoteže. Pri primjeni zakona usvojenih u svrhu borbe protiv opasnosti od terorizma, sudovi trebaju provesti temeljit sudski nadzor i provjeru takvih zakonskih i upravnih mjera kako bi se zajamčila njihova zakonitost, nužnost i razmjernost.

22.           U tom kontekstu moraju se poštovati međunarodni i europski pravni instrumenti, uključujući obveze koje proizlaze iz Europske konvencije o ljudskim pravima. Zaštita nacionalne sigurnosti može dovesti do ograničavanja određenih prava pojedinaca obuhvaćenih Konvencijom[6].

23.           Međutim, preventivne mjere protiv terorizma ne smiju nikad kršiti temeljna prava kao što su pravo na život (članak 2. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda) ili zabrana mučenja ili nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja ili kazne (članak 3. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda).

24.           U pogledu članka 3. CCJE napominje da Europski sud za ljudska prava navodi da se terorizmom ne može opravdavati odstupanje od apsolutne zabrane mučenja ili nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja ili kazne, bez obzira na ponašanje žrtve[7]. Sud je zauzeo stajalište da se, pri procjeni o postojanju stvarne opasnosti od postupanja protivno članku 3. u slučajevima protjerivanja, činjenica da se osoba smatra opasnošću za nacionalnu sigurnost države neće moći uzeti u obzir[8].

25.           Učinkovit pristup sudskom nadzoru upravnih akata usmjerenih na sprečavanje terorizma treba biti osiguran u skladu sa Preporukom Rec(2004)20 Odbora ministara državama članicama o sudskom nadzoru upravnih akata[9]. Kako bi se učinkovito djelovalo u skladu s člankom 13. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, mora postojati pravni lijek bez obzira na to smatra li se predmetna osoba opasnom za nacionalnu sigurnost[10].

26.           Sudski nadzor obuhvaća provjeru postojanja bilo kakvog kršenja zakona koju provode oni suci koji, prema pravnoj tradiciji pojedinih država, obično imaju nadležnost u području predmetnoga prava (za ovo i za sljedeće zahtjeve vidjeti Preporuku Rec(2004)20 koja se navodi u stavku 25.). Sud – obično građanski ili upravni sud – bi trebao moći ispitati sva pravna i činjenična pitanja i ne bi trebao biti obvezan prema postupku utvrđivanja činjenica koji provode vlasti.

27.           Posebice treba biti zajamčeno pravo na pošteno suđenje (članak 6. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda). To podrazumijeva, između ostalog, da će postojati ravnopravnost stranau postupku i da postupak mora biti kontradiktoran u svojoj naravi.

28.           Pravo na pošteno suđenje zahtijeva da svi dokazi koje je sud dobio na uvid u načelu budu dostupni stranama u cilju sučeljavanja argumenata[11]. Postavlja se pitanje u kojoj mjeri se može ograničiti pristup dokumentima, svjedocima ili drugim izvorima dokaza, ako se radi o sigurnosnim razlozima. Kada je pristup dokazima odobren odvjetnicima, a ne stranama u postupku osobno, jer bi izravno otkrivanje izvora dokaza osobama u postupku moglo ugroziti javni interes, pojavljuju se potencijalno teška pitanja o tome radi li se o značajnom ograničenju djelotvornog pravnog lijeka i prava na obranu[12]. Bez obzira na to koje je rješenje u pogledu pristupa strana u postupku i odvjetnika dokazima, CCJE smatra da se ne bi trebala primjenjivati nikakva ograničenja na mogućnost da sudac ima izravan i osobni pristup dokumentima, svjedocima i drugim izvorima dokaza, kako bi se omogućilo sudu da utvrdi sve mjerodavne činjenice, a samim time i da donese odluku o učinkovitom pravnom lijeku (članak 13. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda).

29.           Gore navedena načela odnose se i na odluke u pogledu protjerivanja ili deportacije stranaca ili odbijanja izdavanja boravišne dozvole ili bilo kojeg drugog oblika zaštite (na primjer, statusa izbjeglice ili supsidijarne zaštite), ako se radi o optužbi za rizik od terorizma.

30.           Iako članak 6. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda nije primjenjiv na protjerivanje i deportaciju stranaca,[13] pravo na pošteno suđenje mora se promatrati i u odnosu na ove mjere (vidjeti Preporuku Rec(2004)20, stavak 4).

31.           CCJE smatra da slične ovlasti sudskog nadzora trebaju biti zajamčene u pogledu primjene ograničenja slobode kretanja stranaca tijekom postupaka protjerivanja ili deportacije. Pored toga, stalni nadzor ovakvih ograničenja treba biti zajamčen na sličnoj osnovi kao i za uvjete pritvora.

32.           U svakom slučaju, nikakve nepopravljive mjere ne smije se poduzimati za vrijeme sudskog postupka[14]. To znači da deportacija tijekom sudskog postupka nikad nije dopuštena ako su ugrožena apsolutna prava poput onih zajamčenih člankom 2. ili člankom 3. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda[15]. Interesi javnog poretka ili nacionalne sigurnosti, navedeni primjerice u članku 1. Protokola br. 7 uz Europsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda od 22. studenoga 1984., nisu relevantni ako je riječ o apsolutnim pravima.

33.           Uzevši u obzir osjetljivu zadaću jamčenja temeljnih prava i sloboda, CCJE smatra da se nadzor nad svim upravnim mjerama u pogledu protjerivanja stranaca (kao i njihov privremeni nadzor), zahtjeva za izdavanje viza, provjere identiteta, zabrane udruživanja, zabrane okupljanja, prisluškivanja, ugradnje videokamera i aktivnosti traganja za osobama uz pomoć informacijske tehnologije, treba povjeriti redovnim sudovima (uključujući upravne sudove) sastavljenima od profesionalnih sudaca, osnovanima u skladu sa zakonom, uz sva jamstva neovisnosti.

34.           Zadaća pružanja djelotvornog pravnog lijeka može se povjeriti samo redovnom pravosuđu i/ili sucima koji, u skladu s pravnim tradicijama pojedinih zemalja, posjeduju specijalizirano znanje (npr. upravni suci - vidjeti stavak 26. gore).

 

C.         Kaznenopravne mjere

35.           Potreba za odgovorom kaznenopravnim mjerama na djela terorizma odavno je potvrđena u tekstovima Vijeća Europe (vidjeti Preporuku 703(1973) Parlamentarne skupštine o međunarodnom terorizmu); a takav odgovor podrazumijeva da države poduzmu odgovarajuće mjere u pogledu materijalnog prava (a). Dio (b) bit će posvećen nepromijenjenoj ulozi suca u kaznenim postupcima koji se odnose na terorizam.

a.         Materijalno pravo

36.           Mnoge države uključile su u svoj nacionalni kazneni zakon posebno kazneno djelo „terorizam”, čime se odražava zajednička želja izražena u različitim međunarodnim dokumentima Ujedinjenih naroda, Vijeća Europe i Europske unije.

37.           Uzevši u obzir težinu kaznenih djela koja se smatraju terorizmom, kao i postupovnih posljedica koje proizlaze iz njih, važno je da se osnovna načela kaznenog prava primjenjuju na teroristička kaznena djela kao na svako drugo kazneno djelo te da se elementi takvog kaznenog djela jasno i precizno definiraju.

38.           Usklađenost s ovim kriterijima od ključne je važnosti, ne samo za dokazivanje krivnje u kaznenim djelima koja uključuju izravan napad na osobe ili imovinu, već i u svakom slučaju u kojem nacionalno zakonodavstvo klasificira kao kazneno djelo terorizma i neka druga ponašanja, kao što je priprema terorističkih aktivnosti ili njihovo financiranje.

39.           Budući da terorizam ne poznaje nacionalne granice, zakonski odgovor država na njega mora biti na međunarodnoj razini. Postojeći međunarodni zakonski instrumenti u ovom području pružaju zajednički normativni okvir za borbu protiv terorizma. Nacionalnim bi sucima bilo od velike pomoći, posebice u području međudržavne suradnje (npr. u pogledu razmjene informacija i uzajamne pravosudne pomoći), kad bi međunarodna zajednica formulirala usuglašene definicije terorističkih kaznenih djela u skladu sa standardima članka 7. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. Suci bi, u svojoj ulozi tumača zakona, trebali uzeti u obzir međunarodnu dimenziju ovog fenomena kad primjenjuju zakon.

b.         Uloga suca ostaje nepromijenjena u kaznenom postupku koji se odnosi na terorizam

40.           I u kontekstu kaznenog prava suci imaju središnju ulogu u postizanju odgovarajuće ravnoteže, u pogledu materijalnog i postupovnog prava, između potrebe da se otkriju kaznena djela terorizma i sudski gone počinitelji istoga te zaštite ljudskih prava osoba osumnjičenih i optuženih za takva djela.

41.           S obzirom na prethodno spomenute potrebe, moguće je da će se pojaviti određena pitanja koja se odnose na ulogu suca u postupku u području terorizma.

i.          Odbijanje osnivanja „tribunaux d'exception” (specijalni sudovi)

42.           CCJE primjećuje da je gotovo univerzalan odgovor europskih država na zahtjev da se postigne ravnoteža između zaštite od terorizma te očuvanja ljudskih prava bio odbijanje osnivanja „tribunaux d'exception” (specijalni sudovi) (vidjeti stavak 15. gore) kao odgovora na trenutačnu prijetnju od terorizma.

43.           Države trebaju imati povjerenja u svoje postojeće sudske strukture u pogledu postizanja takve ravnoteže, u skladu s pravom koje se općenito primjenjuje u demokratskim državama, uključujući međunarodne konvencije te posebice Europsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda.

44.           CCJE smatra da se uloga suca u predmetima koji se odnose na​teroristička djela ne smije razlikovati od uloge koju sudac ima u postupcima za druga kaznena djelima te da priroda predmeta ne opravdava odstupanje od uobičajenih pravila o nadležnosti sudova.

45.           Ipak, ozbiljnost terorizma upućuje na to da bi zločine koji ulaze u ovu kategoriju trebali rješavati sudovi koji imaju nadležnost za odlučivanje o najtežim kaznenim djelima, u državama u kojima je takva nadležnost podijeljena između nacionalnih sudova.

46.           CCJE priznaje da lokalne okolnosti ili potrebe koje se odnose na sigurnost sudaca ponekad mogu opravdati pribjegavanje specijaliziranim sudovima nadležnima za terorističke slučajeve.

47.           U svakom slučaju, važno je da ti posebni sudovi budu sastavljeni od nezavisnih sudaca i da primjenjuju uobičajene poslovnike uz potpuno poštovanje prava obrane kao i, u načelu, prava na javno saslušanje, na takav način da pravičnost postupka bude u svim slučajevima zajamčena.

48.           Potrebno je izbjeći situaciju u kojoj s jedne strane istražitelji posjeduju specifična znanja u području terorizma, dok s druge strane postoji mogućnost da suci i državni odvjetnici nailaze na poteškoće zbog manjka informacija i znanja.

49.           Obuka sudaca mora obuhvatiti sva područja kaznenoga i financijskoga prava korisna za razumijevanje terorističkih aktivnosti te mora sadržavati međunarodnu dimenziju s ciljem promicanja stvaranja pravosudnih mreža koje su neophodne za razmjenu informacija i druge oblike prekogranične suradnje.

50.           Inicijative za obuku trebaju također biti usmjerene na naglašavanje posebne funkcije sudaca, koji uvijek moraju očuvati ravnotežu između potrebe za suzbijanjem kaznenih djela i poštovanja temeljnih ljudskih prava, čak i kada se u pitanju terorističke aktivnosti.

ii.            Uloga suca tijekom istrage

51.           CCJE smatra da bi, bez obzira na ozbiljnost kaznenog djela, sudovi trebali u svim fazama istrage osigurati da ograničenja prava pojedinaca budu svedena na ona koja su nužno potrebna radi zaštite javnog interesa[16]. Sudovi bi trebali procijeniti valjanost i zakonitost dokaza koje istražitelji prikupe te imati zakonsku ovlast za odbijanje dokaza dobivenih mučenjem ili nečovječnim ili ponižavajućim postupanjem, ili kršenjem prava na obranu ili putem drugih nezakonitih aktivnosti. Sudovi bi trebali osigurati da odluke koje se odnose na istrage budu u skladu s pravilima poštenog suđenja i ravnopravnosti strana u postupku.

52.           Iako istraživanja u nekim državama provode posebne obavještajne službe, koje su važan instrument za istragu ili sprečavanje kaznenog djela, aktivnosti takvih obavještajnih službi ne smiju prerasti u kršenje važećih zakona te moraju biti podvrgnute demokratskom nadzoru u skladu sa zahtjevima Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda[17].

53.            CCJE smatra da bi svi nalozi za zamrzavanje, oduzimanje ili zapljenu imovine, u svrhu sprečavanja financiranja terorizma, trebali biti strogo propisani zakonom i u konačnici biti predmetom odobrenja suda i redovitog nadzora jer mogu bitno povrijediti pravo na privatnost i vlasništvo.

54.           Vijeće Europe usvojilo je Preporuku Rec(2005)10 Odbora ministara državama članicama o posebnim istražnim metodama u pogledu teških kaznenih djela, uključujući djela terorizma[18].

55.           Ova preporuka naglašava da je upotreba posebnih istražnih metoda ključan alat u borbi protiv teških kaznenih djela, već počinjenih ili onih u pripremnoj fazi, ali također navodi da se takve tehnike mogu primjenjivati samo u okviru i pod uvjetima koji moraju biti jasno definirani zakonom, pod odgovarajućim nadzorom pravosudnih tijela ili drugih „nezavisnih tijela”. CCJE sumnja da se nadzor može dati u nadležnost „nezavisnih tijela”, osim onim sucima koji, prema pravnoj tradiciji pojedinih država, obično imaju nadležnost u području predmetnoga prava (vidjeti stavak 26. gore); konceptu „nezavisnih tijela” nedostaje preciznosti i njime se ne jamči pravičnost postupka sukladno članku 6. stavku 1. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda.

56.           CCJE smatra da takve posebne istražne metode moraju poštovati​načela zakonitosti i proporcionalnosti; da se moraju uvijek smatrati privremenim mjerama i da se njihova primjena treba redovito podvrgavati nadzoru (uključujući, u načelu, prethodno odobrenje) nadležnog suda.

iii.        Uloga suca tijekom istražnoga zatvora

57.           CCJE podsjeća da se odredbe članka 5. stavaka 3. i 4. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda moraju poštovati za vrijeme trajanja istražnoga zatvora do suđenja i presude za osobe optužene za terorizam[19]. Istražni zatvor je sankcija koju suci trebaju izreći osobama čija je krivnja utvrđena. Međutim, u iznimnim slučajevima, osoba može biti pritvorena prije nego što se sudska odluka donese, kao preventivna mjera (pritvor, odbijanje jamčevine prije službene optužnice itd., i prije i tijekom suđenja).

·                   Istražni zatvor za osumnjičene

58.           Što se tiče pritvora ili istražnoga zatvora prije donošenja odluke o krivnji, praksa se razlikuje od države do države u pogledu obima mjera koje ograničavaju ljudska prava koji svaka od njih tolerira. Dakle, dok su neke zemlje u slučajevima terorizma produžile razdoblje pritvora, ili čak zadržavanja, propisano redovnim zakonom, drugi ne namjeravaju odstupiti od odredaba redovnog zakona.

59.           Budući da je sloboda kretanja jedno od temeljnih prava u demokratskim državama, CCJE smatra ne samo da mjere koje bi mogle utjecati na ostvarivanje tog prava moraju biti jasno utvrđene zakonom, već i da suci, u okviru svoje uloge jamaca sloboda pojedinaca, moraju imati ovlast za nadziranje mjera pritvora i istražnoga zatvora poduzetih prije utvrđivanja krivnje.

60.           Taj nadzor podrazumijeva da bi sudac trebao moći provjeriti postojanje pravnih i činjeničnih uvjeta za istražni zatvor (tu uključujemo i provjeru osnova za sumnju, na temelju optužbi koje bi se odmah trebale obznaniti zadržanim osobama), zajamčiti poštovanje osobnog dostojanstva i prava na obranu, osigurati da su ograničenja tih prava, neophodna zbog naravi činjenica, strogo proporcionalna cilju koji se želi postići i da ne utječu negativno na samo načelo prava na obranu, osigurati da osoba u istražnom zatvoru ne bude podvrgnuta mučenju ili nekom drugom nečovječnom ili ponižavajućem postupanju, proglasiti nezakonitim mjere istražnoga zatvora koje su tajne ili neograničenog trajanja (na sucu je da odredi trajanje istražnoga zatvora) ili koje ne predviđaju pojavljivanje pred sudom koji je osnovan u skladu sa zakonom. Ako tijekom obavljanja takvih funkcija sudac sazna da je osoba možda bila tajno uhićena, pritvorena i/ili prevezena, on bi trebao uputiti taj predmet tijelima nadležnim za kaznene istrage.

·                     Pritvor nakon suđenja

61.           U pogledu pritvaranja osoba čija je krivnja utvrđena, CCJE smatra da ozbiljnost kaznenih djela terorizma ne opravdava bilo kakvo odstupanje od općih pravila utvrđenih zakonom u području kaznenog postupka i mjera pritvaranja; konkretno, time se ne može dati ovlast sucima da primjenjuju​kaznene sankcije vodeći se dokaznim standardima koji odstupaju od općih pravila.

·                     Uvjeti pritvora

62.           Ovo Mišljenje nije prikladno mjesto za raspravu o uvjetima pritvora, iako ovo pitanje zaslužuje daljnje razmatranje u nekom budućem Mišljenju CCJE-a[20]. Ova tema odražava težinu istodobnog ispunjavanja zahtjeva u pogledu ljudskih prava i zaštite javnog interesa. Mnoge se zemlje nalaze pred velikim iskušenjem da automatsku prednost daju sigurnosnim pitanjima, što može za sobom donijeti i rizik od zloupotrebe.

63.           CCJE, samo za potrebe ovog Mišljenja, skreće pozornost na Preporuku Rec(2006)2 Odbora ministara državama članicama o Europskim zatvorskim pravilima, usvojenu 11. siječnja 2006. godine.

 

64.           Osobama koje su pritvorene kao osumnjičenici za počinjenje terorističkog djela treba biti zajamčen brz pristup pravnoj pomoći i zastupanje odvjetnika po njihovom izboru, bez obzira na to gdje su pritvoreni. Sudovi bi trebali moći osigurati odgovarajuću zaštitu i izdati odgovarajuće naredbe kako bi se osiguralo da pritvorene osobe ne budu podvrgnute mučenju ili nečovječnom ili ponižavajućem postupanju ili kazni i, u tom smislu, trebali bi moći (ako oni tako odrede prema vlastitoj inicijativi) provjeriti bilo koje mjesto pritvora i imati slobodan pristup svakoj osobi koja je tu pritvorena.

iv.        Uloga suca u zaštiti svjedoka, žrtava i suradnika pravosuđa

65.           Suđenja za kaznena djela terorizma često se temelje na svjedočenju osoba koje su usko povezane s terorističkim skupinama i koje su osjetljivije od ostalih na mjere zastrašivanja usmjerene protiv njih ili protiv njima bliskih osoba. Time se otvara pitanje zaštite tih osoba.

66.           Žrtve terorističkih djela trebale bi također biti zaštićene od pritisaka ili prijetnji koje bi ih mogle obeshrabriti da se pojave na sudu.

67.           Bilo bi teško osigurati zaštitu svjedoka samo na nacionalnoj razini, s obzirom na uvjete u zemlji u kojoj se nalaze. Stoga je neophodna međunarodna suradnja u skladu s normama koje su već razvijene u drugima područjima[21].

68.           Sudac mora postići ravnotežu između potrebe za zaštitom svjedoka/žrtava kaznenog djela i prava tuženika na pravično suđenje. Ta ravnoteža predstavlja poteškoće kada su svjedoci i žrtve uključeni u program zaštite u okviru kojeg kontakt između osumnjičenika i/ili njihovih odvjetnika može biti zabranjen, čak i tijekom suđenja.

69.           Budući da je uloga suca da u potpunosti zajamči pravo na obranu i ravnopravnost strana u postupku, CCJE smatra da – u slučajevima u kojima svjedoci nisu prisutni u sudnici ili su anonimni, zbog čega tuženik nije u mogućnosti osporiti njihove tvrdnje i ispitivati ih – suci ne bi smjeli temeljiti nijednu presudu isključivo ili u odlučujućoj mjeri na izjavama koje su svjedoci dali istražiteljima.

70.           Dodatni izazovi za sudske sustave pojavljuju se kada se borba protiv terorizma temelji na elementima dobivenim od obavještajnih službi (što često uključuje prekograničnu razmjenu obavještajnih podataka). Tada se u pitanje dovodi zaštita izvora, svjedoka, kao i članova obavještajnih službi. CCJE smatra da se u ovom području trebaju primijeniti načela slična onima koja su navedena u stavku 69. 

71.           S druge strane, CCJE smatra da sudac također treba uzeti u obzir međunarodne zakonske odredbe, uključujući protuterorističko zakonodavstvo, o zaštiti položaja žrtve teških kaznenih djela, posebice kada imaju status svjedoka u postupku. Na sucu je da osigura da se u svakoj fazi postupka poduzmu sve učinkovite mjere kako bi navodne žrtve u potpunosti ostvarile svoja prava, uz istodobno potpuno poštovanje prava tuženika. Kada relevantne mjere nisu povjerene drugim tijelima, odnosno u slučajevima kada takva tijela ne mogu pružiti odgovarajuće mjere, sudac bi trebao moći osigurati žrtvama sigurnost, zaštitu njihove obitelji i njihova privatnog života, njihov pristup pravdi, jednako postupanje i besplatnu pravnu pomoć. Ostale državne vlasti ne bi smjele postavljati nikakva nerazumna ograničenja na ove ovlasti iz financijskih ili drugih razloga.

72.           CCJE također predlaže da, kada budu ispunjeni posebni uvjeti koji se trebaju propisati zakonom, žrtvi bude dodijeljena odgovarajuća odšteta, na primjer, od države ili oduzimanjem imovine počinitelja kaznenog djela[22].

73.           Naposljetku CCJE naglašava da je potrebno da država osigura sigurnost istražitelja, sudaca i zaposlenika u pravosuđu koji su uključeni u predmete koji se bave terorizmom.

D.         ULOGA SUCA U ZAŠTITI SLOBODE IZRAŽAVANJA I OSTALIH PRAVA I SLOBODA

74.           Terorizam pogađa samu srž demokracije.

75.           Unatoč porastu broja terorističkih aktivnosti, CCJE smatra da nacionalni sudac treba uvijek poštovati osnovna načela vladavine prava, koja su od ključne važnosti u demokratskom društvu, uključujući slobodu izražavanja i druga prava pojedinaca. Budući da borba protiv terorizma nikada ne smije dovesti do narušavanja vrijednosti i sloboda koje teroristi žele uništiti, za demokratska društva iznimno je važno da sudovi ostanu čuvari ključne linije razgraničenja koja postoji između demokratskog društva i društva koja se brani metodama koje same po sebi neprimjereno ograničavaju slobodu izražavanja ili krše druga prava i slobode, kao što su prava manjina ili političke slobode.

76.           U raspravi o ulozi suca kao tumača zakona u postupku identifikacije djelovanja koja ulaze pod definiciju terorizma, CCJE upućuje primjerice na Okvirnu odluku Vijeća 2002/475/PUP kojom Europska unija od država članica traži da smatraju terorističkim kaznenim djelima i kažnjavaju niz djela definiranih kao kaznena djela prema nacionalnom pravu „koja, zbog svoje prirode ili konteksta, mogu ozbiljno naštetiti zemlji ili međunarodnoj organizaciji ako su počinjena s ciljem ozbiljnog zastrašivanja stanovništva ili nezakonitog prisiljavanja Vlade ili međunarodne organizacije na činjenje ili nečinjenje neke radnje, ili ozbiljne destabilizacije ili uništavanja temeljnih političkih, ustavnih, gospodarskih ili društvenih struktura neke zemlje ili međunarodne organizacije”. Države članice također trebaju osigurati da se kažnjavaju namjerna djela „vođenja terorističke skupine” ili sudjelovanja u njezinim aktivnostima (...) znajući za činjenicu da takvo sudjelovanje pridonosi kriminalnim aktivnostima terorističke skupine te da se kažnjava poticanje, pomaganje ili sudioništvo ili općenito pokušaj počinjena bilo kojeg prethodno navedenoga kaznenog djela.

77.           Međutim, u uvodnoj izjavi (10) Okvirne odluke navodi se da ništa se u njoj ne smije tumačiti kao namjera smanjivanja ili ograničavanja temeljnih prava ili sloboda (uključujući pravo na okupljanje i udruživanje, slobodu izražavanja, pravo na učlanjivanje u sindikate, pravo na štrajk i na prosvjed, itd.); u članku 5. navodi se također da kazne za kaznena djela moraju biti ne samo učinkovite i odvraćajuće, već i proporcionalne. CCJE dijeli takav pristup.

78.           Konkretno, CCJE razumije i prihvaća potrebu i dužnost država da zajamče slobodu i sigurnost društvo, ali smatra da bi se to trebalo postići preko zakona i njegove odgovarajuće primjene bez žrtvovanja temeljnih sloboda.

79.           Posebne probleme predstavljaju oni koji žele opravdati terorizam kao reakciju na politička, ideološka, vjerska i gospodarska ugnjetavanja u pojedinim dijelovima svijeta. Budući da u nekim slučajevima takva ponašanja mogu predstavljati opasnost za demokratska društva, proširena zabrana izražavanja pohvale ili veličanja terorizma („Apologie du terrorisme”) (opravdavanje terorizma) tako je postala u novije vrijeme značajan dodatni odgovor na opasnost od terorizma.

80.           Postoji u načelu jasna razlika između izjava ili drugih ponašanja koja predstavljaju ostvarivanje temeljnih prava i sloboda, čak i ako su vrlo sporne i politički motivirane, te nezakonitih poticanja, ohrabrivanja, podržavanja ili veličanja kaznenih djela terorizma. Tu razliku trebaju na prvostupanjskoj razini definirati zakonodavne, a primijeniti izvršne vlasti, ali način na koji će se definirati i primjenjivati mora ostati podložan sudskom nadzoru. Iako sudovi u demokratskim društvima mogu i moraju uvažavati mišljenja drugih državnih vlasti, oni imaju dužnost da neovisno razmotre nužnost i proporcionalnost mjera koje bi mogle kršiti temeljna prava zajamčena nacionalnim ustavom ili Europskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda.

81.           Teroristička kaznena djela trebaju biti definirana u zakonodavstvu, u skladu s uobičajenim kaznenim pravom. Utvrđivanje činjenice je li određena aktivnost protivna zakonu trebali bi također provoditi redovni sudovi, u skladu s vladavinom prava i Europskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda te na temelju dokaza pribavljenih dopuštenim sredstvima koja ne uključuju nikakav neprimjeren pritisak. Sudovi mogu poduzeti preventivne mjere predviđene u građanskom i kaznenom pravu kako bi zabranili ili ograničili pripremu ili širenje materijala čije bi izdavanje ili upotreba mogla predstavljati počinjenje terorističkog djela ili poticanje na njegovo izvršenje.

82.           Suci se suočavaju s teškim, a ponekad i kontroverznim odlukama kada trebaju odrediti je li nacionalno zakonodavstvo u skladu s temeljnim pravima ili slobodama te predstavlja li određeno ponašanje terorističko kazneno djelo u okvirima tog zakonodavstva. Situacija postaje još teža kada je potrebno utvrditi trebaju li se riječi ili ponašanje smatrati nezakonitim poticanjem na počinjenje terorističkog djela ili veličanjem terorizma. U praksi se također pokazalo da suci, na temelju trenutačnih definicija terorizma na nacionalnoj i međunarodnoj razini, mogu naići na poteškoće pri utvrđivanju treba li određene nasilne političke radnje, koju se obično počinjene ili trebaju biti počinjene u inozemstvu, i/ili njihovo financiranje ili obuku ili zapošljavanje za izvršenje istih, smatrati terorističkim radnjama, kao što se može dogoditi u nekim slučajevima koji uključuju individualnu ili zajedničku samoobranu u smislu članka 51. Povelje Ujedinjenih naroda.

83.           Slučajevi terorizma, a osobito oni koji dovode do gore navedenih poteškoća, obično su praćeni velikim interesom medija i javnosti, često uz kritike i rasprave u pogledu sudskih odluka. Napori koje države ulažu u sprečavanje terorizma doveli su do toga da su određene radnje klasificirane kao kaznena djela, a zapravo ih vrlo tanka linija dijeli od radnji koje bi mogle predstavljati puko ostvarivanje slobode izražavanja ili političkih sloboda. CCJE smatra da je odluka država da sucima povjere odgovornost utvrđivanja te razlike dovela do potrebe da se takva suđenja provode u mirnoj atmosferi.

84.           I političari i mediji trebaju se suzdržati od pokušaja primjene​pritiska ili napada na suce, izvan onoga što se može smatrati legitimnom kritikom. Dužnost je odgovarajućeg neovisnog tijela da reagira u slučaju da dođe do takvih napada (vidjeti Mišljenje CCJE-a br. 6. stavak C.13). CCJE smatra da sudbena vlast, što se nje tiče, treba osigurati da suđenja provode kvalificirani profesionalni suci; odgovarajući programi obuke trebali bi pomoći sucima da bolje shvate terorizam i njegovog povijesni, politički i društveni kontekst.

85.           Osnovna poruka jest da prijetnje sigurnosti i vladavini prava koje donosi terorizam ne bi trebale dovesti do poduzimanja mjera koje same po sebi teže narušavanju temeljnih demokratskih vrijednosti, ljudskih prava ili načela vladavine prava. To je poruka koja, ako se bude primjenjivala u praksi, smanjuje rizik od toga da mjere poduzete s ciljem suzbijanja terorizma same stvore nove napetosti ili čak potaknu sama teroristička djela. To je poruka koju trebaju na isti način shvatiti i prihvatiti javnost, političari, mediji i sudovi u demokratskim društvima.

[12] Europski sud za ljudska prava u presudi Chahal bavi se pristupom strana u postupku i odvjetnika dokazima pozivajući se neizravno na kanadsko zakonodavstvo: „Intervijenti (...) su svi smatrali da sudski nadzor ne predstavlja djelotvoran pravni lijek u slučajevima koji uključuju nacionalnu sigurnost. Člankom 13. zahtijeva se da barem neko neovisno tijelo procijeni sve činjenice i dokaze te da bude ovlašteno donijeti odluku koja će biti obvezujuća za ministra. S tim u vezi, Amnesty International, Liberty, AIRE Centre i JCWI (...) skrenuli su pažnju Suda na postupak koji se u sličnim slučajevima primjenjuje u Kanadi. Prema kanadskom Zakonu o imigraciji iz 1976. (kako je izmijenjen i dopunjen Zakonom o imigraciji iz 1988.), sudac Saveznog suda provodi saslušanje svih dokaza iza zatvorenih vrata, a podnositelj tužbe dobije sažetu izjavu o slučaju te ima pravo biti zastupan i pozivati svjedoka. Povjerljiva narav elemenata koji se odnose na sigurnost čuva se zahvaljujući obvezi njihovog ispitivanja u odsutnosti podnositelja tužbe i njegovoga/njezinoga predstavnika. Međutim, u tim okolnostima njihovo mjesto preuzima odvjetnik koji je prošao sigurnosne provjere i koji je dobio upute suda, koji unakrsno ispituje svjedoke i općenito pomaže sudu u ispitivanju utemeljenosti argumenata koje je iznijela država. Sažet izvještaj o dokazima dobivenim ovim postupkom, uz neophodna brisanja, predaje se podnositelju tužbe.”