Strasbourg, 23 noiembrie 2001

CCJE (2001) AVIZ NR. 2

Consiliul Consultativ al Judecătorilor Europeni (CCJE)

Avizul nr. 2 (2001) al Consiliului Consultativ al Judecătorilor Europeni (CCJE) în atenţia Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei privind finanţarea şi administrarea instanţelor cu referire la eficienţasistemului judiciar şi la articolul 6 al Convenţiei europene privind drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului

1. Consiliul Consultativ al Judecătorilor Europeni (CCJE) a elaborat prezentul aviz pe baza răspunsurilor date de state la un chestionar, a documentelor pregătite de către grupul de lucru al CCJE şi a documentelor elaborate de preşedintele şi vicepreşedintele CCJE, precum şi de specialistul CCJE în acest domeniu, domnul Jacek CHLEBNY (Polonia).

2. CCJE este conştient de faptul că finanţarea instanţelor se află în strânsă legătură cu independenţa judecătorilor, prin aceea că determină condiţiile în care instanţele îşi îndeplinesc atribuţiile.

3. Mai mult, există o legătură evidentă între, pe de o parte, finanţarea şi administrarea instanţelor şi, pe de altă parte, principiile Convenţiei europene privind drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului, accesul la justiţie şi dreptul la un proces echitabil, care nu sunt garantate corespunzător dacă o cauză nu poate fi soluţionată într-un termen rezonabil, de către o instanţă care dispune de fondurile şi resursele adecvate pentru a putea opera eficient.

4. Toate principiile şi standardele generale ale Consiliului Europei referitoare la finanţarea şi administrarea instanţelor pun în sarcina statelor asigurarea resurselor care să corespundă necesităţilor diferitelor sisteme judiciare.

5. CCJE este de acord că, chiar dacă finanţarea instanţelor face parte din bugetul de stat susţinut în faţa parlamentului de către ministerul de finanţe, aceasta nu trebuie să fie supusă fluctuaţiilor politice. Chiar dacă stabilirea nivelului de finanţare a instanţelor pe care o ţară şi-l poate permite constituie o decizie politică, trebuie să se aibă grijă întotdeauna ca nici puterea executivă şi nici cea legislativă să nu poată exercita presiuni asupra autorităţii judecătoreşti în momentul stabilirii bugetului. Deciziile privind alocarea fondurilor pentru instanţe trebuie să se ia cu respectarea strictă a independenţei judecătoreşti.

6. În majoritatea ţărilor, ministerul justiţiei este implicat la rândul său în susţinerea bugetului instanţelor în faţa ministerului de finanţe şi în negocierea acestuia. În multe state, opiniile iniţiale ale judecătorilor iau forma propunerilor făcute în mod direct sau indirect ministerelor justiţiei de către instanţe. Cu toate acestea, în unele cazuri, instanţele înaintează propunerile de buget direct către ministerul de finanţe. Exemple de acest fel sunt curţile supreme din Estonia şi Slovacia, pentru propriile bugete, şi curţile supreme din Cipru şi Slovenia, pentru instanţele de la toate nivelurile. În Elveţia, Curtea Supremă Federală are dreptul de a depune propriul său buget (aprobat de comitetul său administrativ, compus din trei judecători) în parlamentul federal, iar preşedintele şi secretarul general al curţii au dreptul de a susţine bugetul în faţa parlamentului. În Lituania, Curtea Constituţională a stabilit 21 decembrie 1999 a stabilit că fiecare instanţă are dreptul de a avea propriul său buget, prezentat separat pe articole în cadrul bugetului de stat şi aprobat de parlament În Rusia, bugetul federal trebuie să prevadă separat bugetul Curţii Constituţionale, al Curţii Supreme şi al altor instanţe comune, precum şi al Curţii Federale de Arbitraj şi al altor tribunale de arbitraj, iar Consiliul Judecătorilor din Rusia are dreptul nu numai să participe la negocierea bugetului federal, ci şi de a fi reprezentat în dezbaterile din cadrul camerelor Adunării Federale Ruse. În ţările scandinave, legislaţia recentă a formalizat procedura de a se coordona bugetele instanţelor şi de a fi înaintate ministerelor justiţiei – în Danemarca, acest rol este îndeplinit de Administraţia Instanţelor (în al cărei consiliu director cei mai mulţi dintre membri sunt reprezentanţi ai diferitelor instanţe). În Suedia, Administraţia Instanţelor Naţionale (un organism special, care are un consiliu director, în care doar câţiva dintre membrii săi sunt judecători) îndeplineşte o funcţie similară, având obligaţia de a pregăti bugetele pe o perioadă de trei ani.

7. Prin contrast, în alte ţări nu există o procedură formală de propunere de buget din partea judecătorilor în cadrul bugetului negociat de ministrul justiţiei pentru finanţarea cheltuielilor instanţelor, iar orice influenţă este informală. Exemple de sisteme de drept din această categorie ne oferă Belgia, Croaţia, Franţa, Germania, Italia (cu excepţia anumitor plăţi), Luxemburg, Malta, Ucraina şi Marea Britanie.

8. Măsura în care se consideră că un sistem judiciar este finanţat corespunzător nu este legată întotdeauna de măsura în care există proceduri formale de înaintare de propuneri de buget sau de consultare cu judecătorii, cu toate că înaintarea directă de propuneri din partea judecătorilor încă este considerată a fi o necesitate importantă. Răspunsurile la chestionare indică adesea o varietate mare de deficienţe, începând de la, în special, lipsa de resurse materiale adecvate (spaţiu, mobilier, echipament computerizat şi de birou etc.), până la lipsa totală de asistenţă care le este esenţială judecătorilor pentru a-şi exercita atribuţiile profesionale într-o manieră modernă (personal calificat, specialişti asistenţi, accesul la surse de documentare computerizate etc.). Cu precădere în Europa de Est, restricţiile bugetare au determinat parlamentele să limiteze fondurile puse la dispoziţie pentru finanţarea instanţelor la un procent relativ mic faţă de cel necesar (de exemplu, 50% în Rusia). Chiar şi în ţările Europei Occidentale, constrângerile monetare au dus la limitarea spaţiului, birourilor, numărului de specialişti informaticieni şi/sau al personalului auxiliar (în cel din urmă caz, acest lucru înseamnă că uneori judecătorii nu pot fi degrevaţi de

sarcinile administrative).

9. O problemă care ar putea să apară este aceea că sistemul judiciar, care nu este întotdeauna privit ca o ramură specială a puterii în stat, are necesităţi specifice pentru a-şi putea îndeplini atribuţiile şi a rămâne independent. Din păcate, aspectele economice ar putea domina dezbaterile referitoare la schimbările structurale importante ale sistemului judiciar şi la eficienţa acestuia. Chiar dacă nici o ţară nu poate face abstracţie de capacitatea sa financiară în ansamblu atunci când decide ce servicii poate să susţină, sistemul judiciar şi instanţele, în calitate de “braţ” esenţial al statului, au prioritate la resurse.

10. Deşi CCJE nu poate face abstracţie de diferenţele economice existente între state, asigurarea unei finanţări corespunzătoare a instanţelor necesită un grad mai mare de implicare a instanţelor înseşi în procesul de elaborare a bugetului. Prin urmare, CCJE este de acord că este important ca pregătirea şi adoptarea bugetului sistemului judiciar de către parlament să includă o procedură care să ţină seama de propunerile judecătorilor.

11. O modalitate prin care s-ar putea produce această implicare activă a judecătorilor în elaborarea bugetului ar putea fi aceea de a îi conferi autorităţii independente responsabile de administrarea sistemului judiciar - în ţările în care există o asemenea autoritate1 – un rol de coordonare în pregătirea cererilor de finanţare ale instanţelor, autoritate care să ţină permanent legătura cu parlamentul, pentru evaluarea necesităţilor instanţelor. Ideal ar fi ca o autoritate care reprezintă toate instanţele să fie responsabilă de înaintarea cererilor bugetare către parlament sau către unul dintre comitetele specializate ale acestuia.

12. Administrarea bugetului alocat instanţelor constituie o responsabilitate din ce în ce mai mare, care necesită atenţie sporită. Dezbaterile CCJE au scos la iveală faptul că există o mare diferenţă între, pe de o parte, sistemele în care administrarea este preluată de către autoritatea judecătorească sau de autorităţi ori persoane direct răspunzătoare în faţa acesteia, sau de o autoritate independentă, cu sprijin administrativ direct răspunzător acesteia şi, pe de altă parte, sistemele în care administrarea instanţelor este în întregime în sarcina unui departament sau serviciu guvernamental. Prima modalitate a fost adoptată de unele dintre noile democraţii, pentru avantajele sale în ceea ce priveşte asigurarea independenţei judecătoreşti şi a capacităţii autorităţii judecătoreşti de a-şi exercita atribuţiile.

13. Dacă sarcina de administrare a instanţelor este încredinţată judecătorilor, aceştia trebuie să beneficieze de instruire corespunzătoare şi de suportul necesar pentru a duce la bun sfârşit o asemenea sarcină. În orice caz, este important faptul că judecătorii au responsabilitatea de a lua toate deciziile administrative care afectează în mod direct performanţa funcţionării instanţelor.

Concluzie

14. CCJE consideră că, în lumina prezentei opinii, statele trebuie să revizuiască prevederile existente privind finanţarea şi administrarea instanţelor. CCJE atrage atenţia îndeosebi asupra necesităţii de a aloca resurse suficiente instanţelor pentru a le da acestora posibilitatea să funcţioneze în conformitate cu standardele stipulate de articolul 6 al Convenţiei europene privind drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului.

1 A se vedea Avizul nr. 1 (2201) referitor la standardele privind independenţa, eficienţa şi rolul judecătorilor, sub titlul “Organismele de numire şi consultative”



 Top