м. Страсбург, 23 листопада 2001 року                   КРЄС (2001) Висновок № 1

Консультативна рада європейських суддів

(КРЄС)

Висновок № 1 (2001)
Консультативної ради європейських суддів
до уваги Комітету міністрів Ради Європи
про стандарти незалежності судової влади
та незмінюваності суддів

(Рекомендація № (94) 12
«Щодо незалежності, ефективності та ролі суддів»
і відповідність стандартів Ради Європи та інших міжнародних стандартів сучасним проблемам у цих сферах)

1. КРЄС розробила цей Висновок на підставі відповідей держав на опитування, проведене робочою групою КРЄС, та на підставі документів, які були підготовлені робочою групою КРЄС, а також документів, наданих Головою КРЄС, заступником Голови КРЄС та спеціалістом КРЄС з цього питання паном Джакомо Оберто (Італія).

2. Матеріали, які були надані КРЄС, містять низку заяв переважно офіційного характеру щодо принципів, які стосуються незалежності судової влади.

3. Можна, зокрема, навести такі особливо важливі приклади офіційних документів, як:

•  Основні принципи незалежності судових органів (схвалені резолюціями 40/33 та 40/146 Генеральної Асамблеї ООН від 29 листопада та 13 грудня 1985 року);

•  Рекомендація № (94) 12 Комітету міністрів Ради Європи державам­членам «Щодо незалежності, ефективності та ролі суддів».

4. Документи, що мають менш офіційний характер:

•  Європейська хартія про статус суддів, прийнята представниками європейських країн та учасниками зустрічі двох міжнародних асоціацій суддів у м. Страсбурзі 8–10 липня 1998 року та підтримана на зустрічі голів Верховних Судів країн Центральної та Східної Європи у м. Києві 12–14 жовтня 1998 року, а також суддями й представниками міністерств юстиції з 25 європейських країн на засіданні у м. Лісабоні 8–10 квітня 1999 року;

•  Заяви представників вищих рад суддів або асоціацій суддів, наприклад, заяви за підсумками засідань у м. Варшаві та Слоці 23–26 червня 1997 року.

5. Інші матеріали, що згадувалися під час обговорень цього Висновку КРЄС, включають:

•  Пекінські тези щодо принципів незалежності суддів Юридичної асоціації країн азійського та тихоокеанського регіону (LAWASIA) (серпень 1997 року), які на сьогодні підписані 32 керівниками судових систем цього регіону;

•  Керівні принципи для Співдружності націй, прийняті в Латімер Хаусі (19 червня 1998 року) на колоквіумі, в роботі якого взяли участь представники 23 країн Співдружності націй та заморських територій за підтримки суддів та адвокатів Співдружності, за сприяння Секретаріату Співдружності та Міністерства у справах Співдружності.

6. Під час обговорень у КРЄС її члени підкреслили, що найважливіше значення має не вдосконалення принципів і, тим більше, не гармонізація інституцій, а повне впровадження принципів, які вже розроблено.

7. КРЄС також розглянула питання про те, чи доцільно й надалі вдосконалювати та розвивати вже існуючі загальні принципи.

8. Завдання цього Висновку полягає в тому, щоб детальніше розглянути низку тем, які обговорювались у КРЄС, та сформулювати проблеми й питання, які стосуються незалежності суддів та на які варто звернути увагу.

9. Пропонується розглянути такі теми:

•  обґрунтування незалежності судової влади;

•  рівень, на якому гарантується незалежність судової влади;

•  підстави для призначення та просування по службі;

•  органи призначення та дорадчі органи;

•  строк повноважень — термін призначення;

•  строк повноважень — незмінюваність та дисципліна;

•  оплата праці;

•  свобода від неправомірного зовнішнього впливу;

•  незалежність у рамках судової влади;

•  роль суддів.

При розгляді цих тем КРЄС намагалася виявити певні випадки виникнення проблем або загроз незалежності, про які стало відомо. Крім того, КРЄС указала на важливість принципів, які обговорювалися, зокрема відносно порядку та практики призначення або повторного призначення суддів до міжнародних судів. Ця тематика розглядається в пунктах 52, 54–55.

Обґрунтування незалежності судової влади

10. Незалежність судової влади є умовою забезпечення верховенства права та основоположною гарантією справедливого судового розгляду. На суддів «покладається відповідальність приймати остаточне рішення з питань життя людини, свобод, прав, обов’язків та власності громадян» (як це передбачено в Основних принципах ООН, що дістали відображення в Пекінській декларації, а також у статтях 5 та 6 Європейської конвенції з прав людини). Незалежність суддів є прерогативою чи привілеєм, що надається не на користь власних інтересів суддів, а для забезпечення верховенства права та в інтересах тих осіб, які прагнуть та очікують правосуддя.

11. Незалежність повинна існувати як стосовно суспільства загалом, так і стосовно конкретних сторін спору, який розглядається суддями. Судова влада є однією з трьох основних та рівноцінних опор у сучасній демократичній державі[1]. Судова влада відіграє важливу роль та має важливі функції стосовно двох інших опор. Вона забезпечує відповідальність урядів та органів державного управління за свої дії, а відносно законодавчої влади судова влада бере участь у забезпеченні виконання належним чином прийнятих законів та, певною мірою, у визначенні їхньої відповідності положенням Конституції чи актам, прийнятим на вищому рівні (наприклад, праву Європейського Союзу). Для того щоб судова влада могла виконувати зазначені функції, вона повинна бути незалежною від цих органів, тобто від неналежних зв’язків із ними та від впливу з їхнього боку[2]. Таким чином, незалежність слугує гарантією неупередженості[3]. Це обов’язково впливає майже на всі аспекти кар’єри судді: від його підготовки до призначення, підвищення на посаді та вжиття дисциплінарних заходів.

12. Незалежність судової влади передбачає повну неупередженість із боку суддів. При розгляді справи між будь­якими сторонами судді повинні бути неупередженими, тобто вільними від будь­яких зв’язків, прихильності чи необ’єктивності, які впливають або можуть сприйматися як такі, що впливають на здатність судді здійснювати судочинство незалежно. У цьому випадку незалежність судової влади є розкриттям фундаментального принципу: «Жодна особа не може бути суддею у власній справі». Значення цього принципу виходить далеко за межі окремої судової справи та її сторін. Судова влада повинна користуватися довірою не тільки з боку сторін у конкретній справі, а й з боку суспільства загалом. Суддя повинен не тільки бути насправді вільним від будь­якого неналежного зв’язку, упередження або впливу, але він чи вона також повинні бути вільними від цього в очах розумного спостерігача. В іншому випадку довіра до незалежності судової влади буде підірвана.

13. Обґрунтування судової незалежності, яке наведено вище, надає ключові параметри стосовно його практичного застосування — тобто складові, які необхідні для його забезпечення, та засоби, якими його можна забезпечити на конституційному або нижчих рівнях права[4], а також у повсякденній практиці окремих держав. Цей Висновок зосереджений на питаннях загальних інституційних рамок і гарантій забезпечення незалежності судової влади в суспільстві, а не на розгляді принципу особистої неупередженості (як фактичної, так і уявлюваної) судді в будь­якій конкретній справі. Хоча ці теми є взаємозалежні, КРЄС пропонується розглянути останнє питання в контексті дослідження стандартів професійної поведінки судді.

Рівень, на якому гарантується незалежність судової влади

14. Незалежність судової влади повинна гарантуватися національними стандартами на найвищому рівні. Відповідно, держави повинні включати концептуальні положення щодо незалежності судової влади або до конституції, або до основоположних принципів, визнаних у країнах, в яких немає письмової конституції, але де повага до незалежності судової влади гарантується багатовіковою культурою та традицією. Це вказує на фундаментальне значення незалежності, але також визнається й особлива позиція країн із системою загального права (зокрема, Англії й Шотландії), де існує вікова традиція незалежності судової влади, але при цьому відсутні писані конституції.

15. В Основних принципах ООН передбачається, що незалежність судової влади «гарантується державою й закріплюється в конституції або законах країни». У Рекомендації № 94 (12) підкреслюється (у першому реченні Принципу 1.2), що «незалежність суддів гарантується відповідно до положень Конвенції [про захист прав людини і основоположних свобод] і конституційними принципами, наприклад, через включення конкретних положень до конституції та іншого законодавства, а також шляхом включення положення даної рекомендації у внутрішнє право держав».

16. У Європейській хартії про статус суддів міститься більш конкретне положення: «У кожній європейській державі основоположні принципи закону для суддів визначаються у внутрішніх нормах на найвищому рівні, а деталізовані правила — у нормах щонайменше на законодавчому рівні». Це більш конкретне положення Європейської хартії отримало загальну підтримку з боку КРЄС. КРЄС рекомендує прийняти саме це положення замість менш конкретних положень першого речення Принципу І.2 Рекомендації № 94 (12).

Підстави для призначення та просування по службі

17. В Основних принципах ООН (пункт 13) зазначено: «Підвищення суддів на посаді, де існує така система, варто здійснювати на основі об’єктивних факторів, зокрема здібностей, порядності й досвіду». У Рекомендації № 94 (12) також чітко зазначено: «Усі рішення, що стосуються професійної кар’єри суддів, повинні ґрунтуватися на об’єктивних критеріях, а добір і кар’єра суддів мають ґрунтуватися на критерії професійності, з урахуванням кваліфікації, порядності, здібностей та ефективності». Рекомендація № 94 (12) пояснює, що це правило застосовується до всіх осіб, які здійснюють суддівські функції, включаючи тих осіб, які розглядають конституційні, кримінальні, цивільні, комерційні й адміністративно­правові питання (а також у більшості випадків до непрофесійних суддів та інших осіб, які здійснюють суддівські функції). Таким чином, загальноприйнятним є те, що призначення повинні здійснюватися з урахуванням «професійних якостей», на основі «об’єктивних критеріїв», і що при цьому керуватися політичними міркуваннями неприпустимо.

18. Головними проблемами залишаються: (a) наповнення конкретним змістом загальних засад щодо призначення «на основі професійних якостей» та «об’єктивності», а також (b) узгодження теорії і практики. Це питання також тісно пов’язане з наступними двома темами (Органи призначення та Строк повноважень).

19. У деяких країнах прямий політичний вплив на процес призначення суддів закріплено конституційно. У країнах, де судді обираються (населенням, як це відбувається у Швейцарії на рівні кантонів або парламентом Швейцарії на рівні федерації; у Словенії та в Колишній Югославській Республіці Македонія, а також у Німеччині — до Федерального конституційного суду; в Італії — частина членів Конституційного суду), мета, без сумніву, полягає в тому, щоб надати судовій владі при здійсненні своїх функцій певну пряму демократичну основу. Однак не можна підпорядковувати призначення або підвищення на посаді суддів вузьким партійним політичним міркуванням. У тих випадках, коли існує ризик того, що це відбувається або може відбутися, подібний метод є скоріше небезпечний, ніж ефективний.

20. Навіть у тих випадках, коли існує окремий орган, який відповідає за процес призначення або просування суддів по службі, на практиці вплив політичних міркувань не виключається. Так, наприклад, у Хорватії Вища судова рада, яка складається з 11 членів (семи суддів, двох адвокатів і двох науковців), відповідає за такі призначення, але Міністерство юстиції може запропонувати, щоб ці 11 членів обиралися Палатою представників Парламенту Хорватії, і Вища судова рада повинна консультуватися щодо будь­яких подібних призначень з Комітетом із судових питань Парламенту Хорватії, який контролюється партією, що формує уряд. І хоча в статті 4 переглянутої Конституції Хорватії йдеться про принцип розподілу влади, далі там зазначається, що це включає «всі форми взаємного співробітництва й контролю щодо органів влади», що, зрозуміло, не усуває політичного впливу на призначення суддів або на їхнє підвищення по службі. В Ірландії, незважаючи на існування Комісії з призначення суддів[5], політичні міркування можуть, тим не менше, впливати на те, хто з кандидатів­суперників буде обраний, бо хоча всі вони схвалюються Комісією, рішення з цього питання приймає Міністр юстиції (Комісія не впливає й на просування по службі).

21. Що стосується інших країн, то нині існують розбіжності між країнами з кар’єрними суддями (у більшості країн континентального права) і тими країнами, де судді призначаються з кола досвідчених практиків (наприклад, країни загального права, такі як Кіпр, Мальта або Об’єднане Королівство, а також інші країни, наприклад, Данія).

22. У країнах з кар’єрними суддями первісне призначення суддів, як правило, залежить від об’єктивних успіхів при проходженні іспитів. При цьому важливими питаннями можуть бути: (a) чи достатніми є конкурсні іспити, чи не потрібно оцінювати й особисті якості, а також навчати практичним навичкам, а потім оцінювати ці навички, (b) чи варто залучати вже на цьому етапі орган, який є незалежним від виконавчої й законодавчої влади. В Австрії, наприклад, Сенати з кадрового забезпечення Personalsenates (які складаються з п’яти суддів) мають офіційні повноваження надавати рекомендації щодо підвищення суддів на посаді, але не мають жодних повноважень щодо призначень.

23. З другого боку, там, де судді призначаються або можуть призначатися з кола досвідчених практиків, проведення іспитів не вважається доцільним, а підставою для призначення є скоріше практичні навички кандидатів та рекомендації осіб, які безпосередньо знають про досвід роботи певного кандидата.

24. В усіх наведених вище ситуаціях об’єктивні стандарти потрібні не тільки для того, щоб виключити політичний вплив, але й з інших причин, насамперед через ризик фаворитизму, консерватизму й корпоративізму (або «клонування»), які існують, якщо призначення здійснюються не на основі чітко визначеної процедури, а на підставі особистих рекомендацій.

25. Будь­які «об’єктивні критерії», спрямовані на забезпечення того, щоб добір суддів та їхнє підвищення на посаді здійснювалися «на основі професійних якостей, з урахуванням рівня кваліфікації, порядності, здібностей та ефективності», можуть бути викладені доволі узагальнено. Проте вирішальним є те, який дійсний зміст будуть мати ці положення в кожній конкретній державі і як вони будуть застосовуватися. КРЄС рекомендувала органам, які в державах­членах або відповідають за призначення та просування суддів по службі, або надають рекомендації щодо призначення та просування по службі, розробити, оприлюднити й упровадити об’єктивні критерії для забезпечення того, щоб добір і кар’єра суддів «ґрунтувалися на професійних якостях з урахуванням кваліфікації, порядності, здібностей та ефективності». Після того як це буде зроблено, уповноважені органи, які несуть відповідальність за будь­яке призначення або просування по службі, діятимуть належним чином, і після цього можливо буде проаналізувати зміст прийнятих критеріїв та практичні наслідки їхнього застосування.

26. Результати проведеного опитування свідчать про те, що майже в усіх країнах подібні критерії або оприлюднення подібних критеріїв, як правило, відсутні. Загальні критерії були опубліковані Лордом­канцлером в Об’єднаному Королівстві, а виконавчі органи Шотландії опублікували консультативний документ. Критерії для підвищення суддів на посаді визначені в австрійському законодавстві. Багато країн просто покладаються на моральний авторитет незалежних рад суддів, які відповідають за призначення або рекомендації при призначенні, як, наприклад, на Кіпрі й в Естонії. У Фінляндії відповідний консультативний орган порівнює професійні якості кандидатів, а його пропозиції містять обґрунтування свого рішення. В Ісландії Комітет з відбору кандидатур[6] також надає Міністру юстиції письмову оцінку кандидатів на пост окружних суддів, а Верховний Суд надає рекомендації щодо професійних якостей при призначенні до Верховного Суду. У Німеччині, як на федеральному рівні, так і на рівні земель, ради з призначення суддів можуть давати свої письмові висновки (без докладного викладу причин) щодо доцільності призначення судді або просування судді по службі, і хоча ці висновки не мають обов’язкового характеру для Міністра юстиції, вони можуть призвести (іноді й публічно) до критики в тому випадку, якщо Міністр їх не врахує. Обґрунтування рішень про призначення може розглядатися як позитивний дисциплінуючий досвід, що може дати більш глибоке уявлення про ті критерії, які застосовуються на практиці, але до уваги потрібно взяти й протилежну думку, яка заперечує наведення підстав у окремих випадках (наприклад, делікатність вибору між майже рівними кандидатами, конфіденційність джерел інформації).

27. У Литві, незважаючи на відсутність чітких критеріїв щодо просування суддів по службі, ефективність роботи окружних суддів оцінюється відповідно до низки кількісних і якісних критеріїв, які ґрунтуються переважно на статистичних даних (зокрема статистичних даних про оскарження та скасування судових рішень судами вищої інстанції), а результати цієї оцінки відображаються в доповідях, які надаються Департаменту зі справ судів Міністерства юстиції. Міністр юстиції відіграє лише непряму роль у доборі й просуванні суддів. Однак така система оцінки судів піддалася жорсткій критиці з боку Асоціації суддів Литви. Статистичні дані відіграють важливу суспільну роль у розумінні й поліпшенні діяльності й ефективності судів. Однак ці дані не є об’єктивними критеріями для оцінки при призначенні на нову посаду, підвищенні суддів та в інших випадках. Будь­яке використання статистичних даних як допомоги при прийнятті рішень у цьому контексті вимагає великої обережності.

28. У Люксембурзі просування по службі ґрунтується, як правило, на принципі строку перебування на посаді (принцип старшинства). У Нідерландах досі збереглися окремі аспекти традиційної системи старшинства, а в Бельгії й Італії підвищення суддів визначається критеріями старшинства та професійними якостями. В Австрії щодо рекомендацій із підвищення суддів, котрі направляються Сенатом з питань кадрового забезпечення Personalsenates (який складається з п’яти суддів) Міністрові юстиції, законодавство встановлює, що стаж роботи враховується тільки у випадку однакового рівня професійних якостей кандидатів.

29. Європейська хартія про статус суддів стосується систем службового підвищення, «які не ґрунтуються на принципі старшинства» (пункт 4.1), але Пояснювальна записка до Європейської хартії зазначає відносно систем старшинства, що «такі системи жодним чином не виключаються Хартією, оскільки вони надають ефективні гарантії незалежності». Незважаючи на те, що належний досвід є відповідною умовою для підвищення суддів, КРЄС вважає, що в сучасному світі старшинство більше не є загалом[7] прийнятним критерієм та керівним принципом у прийнятті рішень стосовно підвищення суддів на посаді. Громадськість зацікавлена не тільки в незалежності, але й у високій якості судової влади, і, що особливо важливо в епоху змін, у якості керівників судових органів. Потенційно в умовах системи підвищення суддів на посаді, яка ґрунтується винятково на врахуванні стажу роботи, доводиться жертвувати динамікою в системі просування, що не може бути виправдано будь­якими досягненнями з точки зору забезпечення незалежності. При цьому КРЄС вважає, що вимога певного стажу в суддів, яка ґрунтується на кількості років роботи за фахом, може сприяти гарантуванню незалежності.

30. В Італії і, певною мірою, у Швеції статус, функція й винагорода суддів розмежовані. Винагорода пов’язана з професійним стажем і, як правило, не змінюється залежно від статусу чи обов’язків. Статус залежить від просування по службі, але необов’язково пов’язаний із переведенням на роботу до іншого суду. Так, суддя зі статусом судді апеляційної інстанції може надати перевагу подальшій роботі на посаді судді першої інстанції. Завдяки цьому система спрямована на підвищення незалежності суддів та усуває будь­які фінансові стимули, пов’язані з просуванням по службі або здійсненням інших функцій.

31. КРЄС також розглянула питання рівності між жінками й чоловіками. У Керівних принципах, прийнятих в Латімер Хаусі, зауважено: «Призначення на всіх рівнях судової влади повинні бути спрямовані на досягнення рівності між жінками й чоловіками». В Англії «керівні принципи» Лорда­канцлера передбачають, що призначення здійснюється лише з огляду на професійні якості, «незважаючи на стать, етнічне походження, сімейний стан, сексуальну орієнтацію…». Однак при цьому Лорд­канцлер пояснив, що він прагнутиме розширення кола кандидатур як від жінок, так і від етнічних меншин. Обидва ці завдання є цілком обґрунтованими. Представник Австрії повідомив, що коли є два кандидати з рівною кваліфікацією, спеціально передбачено, що буде призначатися кандидат тієї статі, яка представлена менше. Навіть якщо припустити, що ця обмежена позитивна реакція на проблему меншої представленості не викличе правових проблем, КРЄС вказала на такі практичні труднощі: по­перше, виділяється лише одна сфера потенційної меншої представленості (за гендерною ознакою), а по­друге, можуть виникати суперечності з огляду на обставини окремої країни щодо самого визначення поняття «недостатня представленість». КРЄС не пропонує приймати положення, подібні до тих, що існують в Австрії, як загальний міжнародний стандарт, але при цьому підкреслює необхідність досягнення рівності шляхом розробки «керівних принципів», аналогічних тим, які наведено в третьому реченні цього пункту.

Органи призначення та дорадчі органи

32. КРЄС звернула увагу на велику кількість методів призначення суддів. Однак існує одностайна думка, що призначення повинно здійснюватися «на підставі професійних якостей».

33. Різні методи, що використовуються сьогодні для добору суддів, мають як переваги, так і недоліки. Можна стверджувати, що вибори забезпечують більш безпосередню демократичну легітимність, але це втягує кандидата у виборчі кампанії, у політику та провокує здобувати прихильність певних осіб або роздавати обіцянки іншим. Кооптування до існуючого судового корпусу може залучити технічно кваліфікованих кандидатів, але при цьому виникають ризики проявів консерватизму, корпоративізму (або «клонування»)[8], що, з позицій деяких конституційно­правових доктрин, може виглядати вочевидь недемократично. Можна також стверджувати, що призначення суддів виконавчою чи законодавчою владою буде підсилювати легітимність, але при цьому виникає загроза залежності суддів від інших гілок влади. Ще один метод передбачає призначення суддів незалежним органом.

34. Викликає занепокоєння той факт, що наявні різні підходи можуть опосередковано призвести до подальшого неправомірного політичного впливу на призначення суддів. КРЄС вказала на думку експерта пана Оберто стосовно того, що неформальні процедури призначення й відкритий політичний вплив на призначення суддів в одних державах не можуть бути прийняті як моделі в інших державах, молодих демократичних країнах, де потрібно забезпечити незалежність судової влади шляхом упровадження органу призначення суддів, який є повністю вільний від політичного впливу.

35. КРЄС, як один із прикладів нових демократичних держав, навела Чеську республіку, де призначення суддів здійснюється Президентом за поданням Міністра юстиції, а підвищення суддів на посаді (зокрема, переведення до суду вищої інстанції, на пост голови, заступника голови суду) — або Президентом, або Міністром. У країні не існує Верховної судової ради, хоча судді й засідають у комітетах, які відбирають кандидатів для призначення на посаду судді.

36. Позиція з цього питання в Рекомендації № 94 (12) є обмеженою. Спочатку Рекомендація описує незалежний орган із призначення суддів:

«Орган, який приймає рішення про добір та кар’єрне просування суддів, повинен бути незалежним від уряду та адміністрації. Для того щоб гарантувати його незалежність, відповідні правила мають забезпечувати, наприклад, обрання членів цього органу з кола суддів, а сам орган має вирішувати питання свого регламенту».

Потім у Рекомендації пропонується зовсім інша система:

«Однак у тих випадках, коли конституційні або юридичні норми й традиції дають можливість урядам призначати суддів, повинні бути передбачені гарантії для забезпечення прозорості та незалежності процедури призначення суддів на практиці, а також гарантії відсутності впливу на рішення щодо призначення будь­яких інших міркувань, окрім тих, які пов’язані з викладеними вище об’єктивними критеріями».

Приклади «гарантій» пропонують ширші варіанти застосування формальних процедур — по­перше, це може бути спеціальний незалежний орган, що надає рекомендації, яких уряд «дотримується на практиці»; по­друге, це може бути «право на оскарження рішення в незалежному органі»; і, насамкінець, це може бути загальна (нечітко виражена) можливість того, що достатнім було б, якби «орган влади, який приймає рішення, забезпечив запобігання будь­якому неправомірному та неналежному впливу».

37. Подібні формулювання виходять з умов, які існували в 1994 році. Однак зараз КРЄС стурбована у зв’язку з досить нечітким і відкритим для тлумачень характером цих формулювань у контексті розширеної Європи, де конституційні або правові «традиції» є менш усталеними і де формальні процедури є необхідністю, від якої відмовлятися небезпечно. Тому КРЄС вважає, що будь­яке рішення, пов’язане з призначенням судді чи з просуванням судді по службі, повинно ґрунтуватися на об’єктивних критеріях і прийматися незалежним органом, або має виходити з гарантій, що воно приймається виключно на підставі цих критеріїв.

38. КРЄС визнала, що вона не може піти далі в розгляді цього питання, враховуючи відмінності тих систем, які нині існують у європейських державах. Разом із тим КРЄС є консультативним органом, до повноважень якого входить як надання пропозицій щодо можливих змін у існуючих стандартах і практиці, так і розроблення загальноприйнятих стандартів. Крім того, Європейська хартія про статус суддів уже йде значно далі, ніж Рекомендація № 94 (12), оскільки в Хартії міститься таке положення:

«Щодо будь­якого рішення, пов’язаного з добором, прийомом на роботу, призначенням, підвищенням суддів на посаді або звільненням їх з посади, закон про статус суддів передбачає втручання органу, незалежного від виконавчої й законодавчої влади, у якому принаймні половина його членів є суддями, обраними їхніми колегами відповідно до методів, що гарантують найширше представництво судової влади».

39. Пояснювальна записка до Європейської хартії зазначає, що «втручання» незалежного органу розглядається в досить широкому сенсі й охоплює висновок, рекомендацію або пропозицію, а також прийняття самого рішення. Європейська хартія виходить далеко за межі існуючої практики в багатьох європейських державах. (Не дивно, що представники вищих судових рад і асоціацій суддів на засіданні у Варшаві 23–26 червня 1997 року заявили про необхідність ще більш суворого судового «контролю» щодо призначення суддів і підвищення судді на посаді, ніж це передбачено Європейською хартією.)

40. Відповіді на опитування КРЄС свідчать про те, що більшість європейських держав створили орган, незалежний від виконавчої та законодавчої влади, який відіграє або виняткову, або менш значну роль щодо призначень і (де це доцільно) щодо підвищення суддів на посаді. Як приклади можна навести Андорру, Бельгію, Данію, Ірландію, Ісландію, Італію, Кіпр, Литву, Колишню Югославську Республіку Македонія, Молдову, Нідерланди, Норвегію, Польщу, Румунію, Росію, Словаччину, Словенію, Туреччину, Фінляндію, Францію й Естонію.

41. Відсутність подібного органу в Чеській Республіці вважається недоліком. На Мальті такий орган існує, але консультації з органом, який приймає рішення про призначення[9], не мають обов’язкового характеру. У Хорватії існує проблема можливого потенційного політичного впливу на подібний орган[10].

42. Як три приклади вищих судових рад, що відповідають вимогам Європейської хартії, можна навести такі системи:

і) згідно зі статтею 104 Конституції Італії Рада складається з Президента Республіки, Першого президента й Генерального прокурора Касаційного суду, 20 суддів, які обираються судовими органами, і 10 членів, які обираються парламентом на спільному засіданні з числа професорів університетів і адвокатів, що мають 15­річний досвід роботи. Згідно зі статтею 105 завданнями Ради є «призначення, добір і переведення суддів, а також підвищення суддів на посаді та застосування дисциплінарних заходів щодо суддів відповідно до принципів організації системи правосуддя»;

іі) законами про реформу судів у 1997 році в Угорщині було створено Національну судову раду, яка має повноваження судової адміністрації, зокрема й призначення суддів. Рада складається з Голови Верховного суду (голови Ради), дев’яти суддів, Міністра юстиції, Генерального прокурора, голови Асоціації адвокатів і двох депутатів парламенту;

ііі) у Туреччині Найвища Рада обирає й підвищує на посаді як суддів, так і прокурорів. Рада складається з семи членів, включаючи п’ять суддів або від Касаційного суду, або від Державної Ради. Головує в Раді Міністр юстиції, а заступник Міністра юстиції також є членом Ради за посадою.

43. Прикладом країни загального права можна назвати Ірландію, де відповідно до Акта від 1995 року «Про суди й працівників судів» (розділ 13) було створено Раду з питань судових призначень, завданнями якої є «визначення осіб й інформування уряду про те, що ці особи відповідають вимогам для призначення на посаду судді». Рада складається з дев’яти членів: Голови Верховного Суду, трьох голів (вищого суду, окружного суду й районного суду), Генерального прокурора, адвоката­барістера, який призначається головою Колегії адвокатів, практикуючого адвоката­солісітера, який призначається головою спілки юристів, а також трьох осіб, які призначаються Міністром юстиції та які працюють або мають знання і досвід у сфері торгівлі, фінансів чи адміністрації, або мають досвід отримання судових послуг. Проте повністю політичного впливу на процес призначень це не виключає[11].

44. Модель, що існує в Німеччині (див. вище), включає ради, роль яких може бути різною залежно від того, чи йдеться про федеральні суди або суди земель, а також залежно від рівня суду. У країні існують ради з призначення суддів, чия роль має суто консультативний характер. Крім того, у ряді земель Німеччини передбачається, що судді повинні обиратися спільно уповноваженим міністром і комітетом з обрання суддів. Як правило, цей комітет має право вето. Комітет складається з членів парламенту, суддів, обраних своїми колегами, і адвоката. Участь Міністра юстиції розглядається в Німеччині як важливий елемент демократії, оскільки міністр несе відповідальність перед парламентом. З конституційної точки зору вважається, що орган з призначення суддів не повинен складатися винятково із суддів або мати більшість суддів у своєму складі.

45. Навіть у тих правових системах, де високі стандарти дотримуються в результаті традицій або неформальної самодисципліни та які, як правило, контролюються з боку вільних ЗМІ, в останні роки все ширше визнається необхідність більш об’єктивних і формальних гарантій. В інших державах, особливо в колишніх соціалістичних країнах, потреба таких гарантій є надзвичайно актуальною. КРЄС вважає, що Європейська хартія — оскільки вона виступає за втручання (у досить широкому розумінні, включаючи висновок, рекомендації, пропозиції, а також безпосередньо рішення) незалежного органу з істотним судовим представництвом, обраного демократичним шляхом іншими суддями[12], — визначила загальний напрям, який КРЄС хотіла б рекомендувати. Це насамперед важливо для тих країн, де відсутні системи, які є вже давно усталеними та перевіреними демократичним шляхом.

Строк повноважень — термін призначення

46. Основні принципи ООН, Рекомендація № (94) 12, Європейська хартія про статус суддів указують на можливість призначення судді на певний, визначений законом строк, а не до офіційно встановленого віку виходу на пенсію.

47. У пункті 3.3 Європейської хартії також відзначається, що процедури добору передбачають «випробувальний термін, який повинен бути коротким, після висунення судді на посаду, але до затвердження його на цю посаду на постійній основі».

48. Практика європейських країн, як правило, полягає в тому, щоб судді призначалися на постійній основі до досягнення офіційного пенсійного віку. Такий підхід створює найменше проблем щодо суддівської незалежності.

49. У багатьох системах континентального права передбачаються строки професійної підготовки або стажування новопризначених суддів.

50. У деяких країнах призначення здійснюється на обмежений строк (наприклад, на 12 років у Федеральному конституційному суді Німеччини). Як правило, судді призначаються на обмежений період часу в міжнародні суди (наприклад, у Суд Європейського Союзу та Європейський суд з прав людини).

51. У деяких країнах широко використовується інститут заступників суддів, перебування на посаді яких обмежено або котрі є менш захищені, ніж судді, що працюють у штаті (наприклад, в Об’єднаному Королівстві та Данії).

52. КРЄС вважає, що у виняткових випадках, коли судді працюють за штатом та призначаються на обмежений строк, цей строк не повинен бути поновлюваним, або мають існувати процедури, які забезпечують:

i)  якщо суддя бажає, він чи вона можуть розглядатися як кандидати на новий строк органом з призначення;

ii) рішення про повторне призначення має прийматися об’єктивно й на підставі професійних досягнень, без впливу політичних міркувань.

53. КРЄС вважає, що коли перебування на посаді має тимчасовий або обмежений характер, то орган, який несе відповідальність за об’єктивність і прозорість методу призначення або повторного призначення для суддів, які працюють у штаті, має особливе значення (див. також пункт 3.3 Європейської хартії).

54. КРЄС розуміє, що її повноваження не передбачають можливості вивчення статусу суддів на міжнародному рівні. Позиція КРЄС обмежується рекомендацією, що міститься в Доповіді експертів від 1998 року, у якій зазначено про необхідність посилення співробітництва з національними інститутами судових органів, а також Резолюцією № 1, прийнятою міністрами юстиції на 22­й Конференції в Кишиневі 17–18 червня 1999 року, у якій ідеться про завдання КРЄС у реалізації пріоритетів, визначених глобальним планом дій — «посилювати роль суддів у Європі та рекомендувати … доцільні оновлення правових інструментів Ради Європи...». Глобальний план дій сконцентрований насамперед на внутрішніх системах права держав­членів. Однак не слід забувати, що критерії для членства в Раді Європи включають «виконання зобов’язань, які випливають з Європейської конвенції з прав людини». З цієї точки зору «визнання юрисдикції Європейського суду з прав людини є обов’язковим відповідно до міжна­родного права, що, вочевидь, і визначається як найважливіший стандарт Ради Європи» (Доповідь експертів, пункт 9).

55. КРЄС вважає, що підвищення значущості для національних правових систем з боку наднаціональних судів та їхніх рішень зумовлює необхідність заохочення держав­членів додержуватися принципів незалежності, незмінюваності, призначення та строку перебування на посаді стосовно суддів цих наднаціональних судів (див., зокрема, п. 52).

56. КРЄС підтвердила, що для національних правових систем і суддів зобов’язання, які випливають з міжнародних договорів, таких як Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод, а також договорів Європейського Союзу, є важливими. Ці зобов’язання вимагають, щоб призначення й повторне призначення суддів у судах, що займаються правовим тлумаченням таких договорів, ґрунтувалося б на довірі й повазі до принципів, які також застосовуються в національних правових системах. КРЄС також вважає, що участь незалежного органу, про який йдеться в пунктах 37 і 45, повинна забезпечуватися як щодо призначення, так і щодо повторного призначення на посади в міжнародні суди. Рада Європи та її інституції ґрунтуються на вірі в спільні цінності, які за своїм значенням є вище, ніж цінності окремої держави­члена. Ця віра вже справила значний практичний вплив. Віра в цінності та прогрес, досягнутий у їхній реалізації, може бути під загрозою, якщо їхнє застосування не вимагатиметься на міжнародному рівні.

Строк повноважень — незмінюваність та дисципліна

57. Основоположний принцип незалежності суддів полягає в тому, що строк їхніх повноважень гарантується до встановленого пенсійного віку або до спливу фіксованого строку перебування на посаді (Основні принципи ООН, пункт 12; Рекомендація № (94) 12, Принцип I (2) (a) (ii) і (3), а також Принцип VI (1) і (2)). В Європейській хартії підтверджується, що цей принцип поширюється на призначення або переведення до іншої установи чи до іншого населеного пункту без згоди судді (відмінні від випадків реорганізації суду або тимчасового призначення), але як у Хартії, так і в Рекомендації № (94) 12 передбачається, що примусове переведення для виконання інших обов’язків може застосовуватись як дисциплінарна санкція.

58. КРЄС зазначила, що в Чеській Республіці не встановлений вік обов’язкового виходу на пенсію, але «суддя може бути відкликаний Міністром юстиції із займаної посади після досягнення віку в 65 років».

59. Існування винятків щодо незмінюваності, передусім пов’язаних із дисциплінарними санкціями, вимагає необхідності проаналізувати, який орган, у який спосіб та на яких підставах має повноваження щодо вжиття дисциплінарних заходів. У Рекомендації № (94) 12 у Принципі VI (2) і (3) наголошується на необхідності точного визначення діянь, у результаті яких суддя може бути усунений з посади, та запровадження дисциплінарних процедур відповідно до вимог Європейської конвенції з прав людини. У Рекомендації № (94) 12 ідеться тільки про те, що «держави повинні розглянути можливість створення на підставі закону спеціального компетентного органу, до завдань якого входитиме застосування будь­яких дисциплінарних санкцій і заходів у тих випадках, коли вони не розглядаються судом, і рішення якого будуть контролюватися вищим судовим органом, або який сам є цим вищим судовим органом». Відповідно до Європейської хартії ця роль надається незалежному органу, який повинен «втручатися» на всіх стадіях призначення та кар’єри кожного судді.

60. КРЄС вважає:

(a) що незмінюваність суддів має бути чітко визначеною складовою їхньої незалежності, що повинно закріплюватися на найвищому рівні національного законодавства (див. пункт 16 вище);

(b) що втручання незалежного органу[13] на основі процедур, які гарантують у повному обсязі право на захист, має особливе значення в питаннях дисциплінарного характеру;

(c) що було б корисно підготувати стандарти, які визначають не тільки поведінку, яка може призвести до відсторонення судді від посади, а й типи поведінки, які можуть спричинити дисциплінарні заходи або зміну статусу, наприклад, переведення до іншого суду або до іншого регіону.

Докладний висновок з цього питання та проекти документів для розгляду Європейським комітетом правового співробітництва може бути підготовлений КРЄС на наступному етапі, коли КРЄС буде займатися безпосередньо стандартами поведінки, хоча ця тема, без сумніву, тісно пов’язана з розглянутим питанням незалежності.

Оплата праці

61. У Рекомендації № (94) 12 передбачається, що «грошова винагорода суддів повинна гарантуватись законом» і «співвідноситися з гідністю їхньої професії та обсягом відповідальності» (Принципи I (2) (а) (ii) та III (1) (b)). В Європейській хартії міститься важливе, сміливе й реалістичне визнання ролі відповідної оплати праці суддів як фактора захисту «від тиску, спрямованого на здійснення впливу на їхні рішення та загалом на їхню поведінку», а також визнання важливості гарантування виплати допомоги у зв’язку з хворобою та пенсії (пункт 6). КРЄС повністю схвалила це положення Європейської хартії.

62. Хоча в деяких системах (наприклад, у скандинавських країнах) ці проблеми вирішуються традиційними механізмами без законодавчого закріплення нормативних положень, КРЄС вважає, що загалом важливо (особливо стосовно нових демократій) передбачити чітко визначені нормативно­правові положення, які захищали б грошову винагороду суддів від скорочення, а також упровадити положення, що гарантували б фактичне підвищення оплати праці суддів відповідно до зростання вартості життя.

Свобода від неправомірного зовнішнього впливу

63. Свобода від неправомірного зовнішнього впливу є загальновизнаним принципом (Основні принципи ООН, п. 2; Рекомендація № (94) 12, Принцип I (2)(d)). У Рекомендації № R (94) 12 ідеться: «Закон повинен передбачати санкції щодо тих осіб, які прагнуть вплинути на суддів у будь­який спосіб». Свобода від неправомірного впливу та, у крайніх випадках, необхідність санкцій за спробу впливу є незаперечними загальними принципами[14]. Також у КРЄС немає підстав вважати, що ці принципи не знайшли належного забезпечення в законодавстві держав­членів. З другого боку, застосування цих принципів на практиці вимагає ретельного підходу, контролю, а в деяких випадках — і політичної стриманості. Тому обговорення й розуміння суддями з різних країн відповідних питань, підтримка суддів будуть корисними в цьому контексті. Складність скоріше полягає в тому, як визначити, що становить неправомірний вплив, та у віднайденні необхідної рівноваги, наприклад, між потребою захистити судовий розгляд від викривлення й тиску з боку політичних кіл, ЗМІ чи інших джерел та забезпеченням відкритого обговорення питань, які мають суспільне значення, серед громадськості й у вільній пресі. Судді мають погодитися з тим, що вони є публічними особами й не повинні бути занадто чутливими або занадто вразливими. КРЄС згодна з тим, що зміни існуючих принципів не видаються необхідними, але суддям з різних держав було б корисним спільно обговорити ці принципи та обмінятися інформацією стосовно конкретних ситуацій.

Незалежність у рамках судової влади

64. Основоположним є те, що суддя під час виконання своїх обов’язків не є чиїмось найманим працівником; він чи вона займають державну посаду. Таким чином, суддя служить лише закону й несе відповідальність лише перед законом. Аксіоматичним є й те, що при винесенні рішення по справі суддя не повинен діяти за наказом або інструкцією третіх сторін, які або представляють судову владу, або не відносяться до неї.

65. Рекомендація № (94) 12, Принцип I (2) (a) (i) передбачає, що «рішення суддів не повинні бути предметом перегляду поза процедурами оскарження, передбаченими законом», а Принцип I (2) (a) (iv) визначає, що «за винятком рішень відносно амністії, помилування або аналогічних рішень, уряд або адміністрація не повинні мати можливість приймати рішення, які ретроспективно анулюють судові рішення». КРЄС зазначила, що відповіді в опитуванні свідчать, що, як правило, цих принципів дотримуються, тому жодних поправок не було запропоновано.

66. КРЄС вказала на потенційну загрозу незалежності судової влади, яка може виникнути з боку ієрархії самої судової системи. Було визнано, що незалежність судів залежить не тільки від свободи від будь­якого неправомірного зовнішнього впливу, а й від свободи від неправомірного впливу, який може в деяких ситуаціях виходити з позиції інших суддів. «У суддів повинна бути необмежена свобода ухвалювати рішення щодо справ неупереджено, відповідно до своєї совісті й тлумачення фактів, а також відповідно до існуючого правопорядку» (Рекомендація № (94) 12, Принцип I (2) (d)). Це стосується кожного судді особисто. Спосіб викладення цього положення не виключає таких правових доктрин, які ґрунтуються на прецедентах у країнах загального права (наприклад, зобов’язання судді нижчої інстанції дотримуватися раніше прийнятого рішення суду вищої інстанції щодо правового питання, безпосередньо пов’язаного зі справою, що розглядається).

67. Далі в Принципі I (2) (d) йдеться: «Судді не повинні нести обов’язок звітування по суті розглянутих ними справ перед будь­ким поза судовою системою». Це положення є доволі нечітким. «Звіти» по суті справи, навіть перед іншими членами судової системи, виглядають несумісними з особистою незалежністю. Інша річ — прийняття суддею такого некомпетентного рішення, яке призвело до дисциплінарної відповідальності, але в цьому досить крайньому випадку суддя не «звітує», а несе відповідальність.

68. Ієрархічна влада, яка в багатьох правових системах надана вищим судам, може на практиці підривати незалежність окремих суддів. Одним із можливих способів вирішення проблеми може стати передача всіх відповідних повноважень Вищій судовій раді, яка захищатиме незалежність як в рамках, так і поза судовою системою. Це змушує згадати про рекомендацію Європейської хартії про статус суддів, що вже розглядалася під заголовком «Органи призначення та дорадчі органи» і «Свобода від неправомірного зовнішнього впливу».

69. Система судових інспекцій у тих країнах, де вона існує, не повинна займатися змістом судових справ або правильністю ухвалених рішень і не повинна змушувати суддів, з міркувань ефективності, гнатися за продуктивністю на шкоду належному виконанню своїх обов’язків, що полягають у прийнятті ретельно зваженого рішення в інтересах осіб, які звернулись до правосуддя[15].

70. У зв’язку з цим КРЄС прийняла до уваги існуючу в Італії систему розмежування статусу, суддівської винагороди та посади, як це описано вище в п. 30. Мета такої системи полягає в тому, щоб підсилити незалежність, а також забезпечити, щоб складні справи (наприклад, в Італії це справи, що стосуються мафії) уже в суді першої інстанції розглядалися високопрофесійними суддями.

Роль суддів

71. Цей підрозділ охоплює широку сферу. Багато аспектів повинні бути розглянуті більш докладно при подальшому аналізі КРЄС питань стандартів, і тому краще відкласти розгляд цієї теми до того часу. Йдеться про такі питання, як членство в політичних партіях та участь у політичній діяльності.

72. Важливою темою, що розглядалася на засіданні КРЄС, є можливість у деяких системах переходу з посади судді на посаду прокурора або співробітника Міністерства юстиції. Незважаючи на існування такої можливості, КРЄС ухвалила рішення про те, що розгляд ролі, статусу й обов’язків прокурора паралельно з функціями судді не належить до повноважень КРЄС. Залишається, однак, невирішеною важлива проблема: наскільки подібні системи забезпечують незалежність суддів? Це питання має, зрозуміло, найважливіше значення для відповідних правових систем. КРЄС вважає, що це питання заслуговує на подальший розгляд у майбутньому, можливо, у зв’язку з вивченням правил поведінки судді, але за умови додаткового вивчення проблематики фахівцями.

Висновки

73. КРЄС вважає, що для держав­членів є надзвичайно важливим упровадити вже існуючі принципи в повному обсязі (пункт 6). Після розгляду стандартів, які містяться зокрема в Рекомендації № (94) 12 «Щодо незалежності, ефективності та ролі суддів», КРЄС дійшла таких висновків:

(1) Основоположні принципи суддівської незалежності повинні бути закріплені на рівні конституції або в нормативних актах найвищої юридичної сили в усіх державах­членах, а більш конкретні правила — на законодавчому рівні (пункт 16).

(2) Органи влади, які в кожній державі відповідають за призначення й просування по службі, а також за рекомендації щодо цього, повинні розробити, опублікувати й запровадити об’єктивні критерії з метою забезпечення добору суддів і підвищення їх по службі на підставі професійних якостей, з урахуванням кваліфікації, чесності, здібностей і ефективності (пункт 25).

(3) Стаж роботи не повинен бути керівним принципом при підвищенні на посаді. Однак при цьому слід ураховувати відповідний професійний досвід і кількість років роботи за фахом, що може розглядатися як додаткова гарантія забезпечення незалежності (пункт 29).

(4) КРЄС вважає, що Європейська хартія про статус суддів — у тій частині, що обстоює втручання незалежного органу зі значним суддівським представництвом, яке обирається на демократичній основі іншими суддями — визначила загальний напрям, який КРЄС хотіла б рекомендувати (пункт 45).

(5) КРЄС вважає, що коли строк повноважень судді є тимчасовим або обмеженим, особливу роль відіграватиме орган, який відповідає за об’єктивність і прозорість методу призначення або повторного призначення судді на штатну посаду (див. також пункт 3.3 Європейської хартії) (пункт 53).

(6) КРЄС згодна з тим, що для національних правових систем і суддів зобов’язання, які випливають з міжнародних договорів, таких як Європейська конвенція з прав людини, а також договорів Європейського Союзу, є важливими. Ці зобов’язання вимагають, щоб призначення й повторне призначення суддів у судах, що займаються правовим тлумаченням таких договорів, ґрунтувалося б на довірі й повазі до принципів, які також застосовуються в національних правових системах. КРЄС також вважає, що участь незалежного органу, про який йдеться в пунктах 37 і 45, повинна забезпечуватися як щодо призначення, так і щодо повторного призначення на посади в міжнародні суди (пункт 56).

(7) КРЄС вважає, що принцип незмінюваності суддів повинен бути чітко визначеною складовою незалежності і що його потрібно закріпити на найвищому рівні національного законодавства (пункт 60).

(8) Грошова винагорода суддів повинна співвідноситися з ролю й обсягом відповідальності їхньої професії та повинна передбачати належні виплати у зв’язку з хворобою та виходом на пенсію. Оплата праці має гарантуватися чітко визначеними законодавчими положеннями та повинна бути захищена від зменшення. Також повинні бути прийняті положення, які передбачають підвищення винагороди відповідно до зростання вартості життя (пункти 61, 62).

(9) Незалежність окремого судді при виконанні професійних обов’язків повинна забезпечуватися, незважаючи на будь­яку внутрішню судову ієрархію (пункт 64).

(10) Статистичні дані й системи судової інспекції не повинні використовуватися для того, щоб підривати незалежність суддів (пункти 27 і 69).

(11) КРЄС вважає, що було б корисно підготувати додаткові рекомендації або внести поправки до Рекомендації № (94) 12 з урахуванням цього Висновку та подальшої роботи в рамках КРЄС.