Страсбург, 23 ноября 2001 года

CCJE (2001) OP N°1

КОНСУЛЬТАТИВНЫЙ СОВЕТ ЕВРОПЕЙСКИХ СУДЕЙ
(ксес)

ЗАКЛЮЧЕНИЕ № 1 (2001)

КОНСУЛЬТАТИВНОГО СОВЕТА ЕВРОПЕЙСКИХ СУДЕЙ (КСЕС)

ДЛЯ КОМИТЕТА МИНИСТРОВ СОВЕТА ЕВРОПЫ

О СТАНДАРТАХ НЕЗАВИСИМОСТИ СУДЕБНЫХ ОРГАНОВ
И НЕСМЕНЯЕМОСТИ СУДЕЙ

(РЕКОМЕНДАЦИЯ № R (94) 12
О НЕЗАВИСИМОСТИ, ЭФФЕКТИВНОСТИ И РОЛИ СУДЕЙ И ПРИМЕНИМОСТИ СТАНДАРТОВ СОВЕТА ЕВРОПЫ И ЛЮБЫХ ДРУГИХ МЕЖДУНАРОДНЫХ СТАНДАРТОВ К СУЩЕСТВУЮЩИМ ПРОБЛЕМАМ В ЭТИХ ОБЛАСТЯХ)

1. Консультативный совет европейских судей (КСЕС) разработал свое заключение на основе ответов государств на анкету, а также документов, подготовленных рабочей группой КСЕС и документов, подготовленных Председателем и заместителем Председателя КСЕС и специалистом КСЕС по данному вопросу г-ном Джакому ОБЕРТО (Италия).

2. Материалы, предоставленные КСЕС, включают ряд заявлений, как официальных, так и менее официальных, в отношении принципов, касающихся независимости судебных органов.

3. Можно, в частности привести такие особо важные примеры официальных документов как:

    · Основные принципы ООН, касающиеся независимости судебных органов (1985 год),
    · Рекомендация No. R (94) 12 Комитета Министров Совета Европы государствам-членам о независимости, эффективности и роли судей.

4. Документы, имеющие менее официальный характер:

· Европейская хартия о статусе судей, принятая участниками из европейских стран и двумя международными ассоциациями судей на заседании в Страсбурге 8-10 июля 1998 года, и поддержанная на встрече председателей Верховных судов стран Центральной и Восточной Европы в Киеве 12-14 октября 1998 года, а также судьями и представителями министерств юстиции от 25 европейских стран на заседании в Лиcсабоне 8-10 апреля 1999 года,
· Заявления участников Верховных советов судей или ассоциаций судей, как например на заседании в Варшаве и Слоке 23-26 июня 1997 года.

5. Другие материалы, упоминавшиеся на обсуждениях в КСЕС, включают:
· Пекинское заявление о принципах независимости судебных органов, принятых в ассоциации Lawasia (ассоциация юристов азиатских и тихоокеанских стран) (август 1997 года), которое в настоящее время подписано 32 руководителями судебных систем данного региона,
· Руководящие принципы для Содружества Наций, утвержденные в Лейтимер Хаусе (19 июня 1998 года) в итоге коллоквиума, в работе которого приняли участие представители 23 стран Содружества или заморских территорий под эгидой судей и адвокатов сообщества при поддержке секретариата Содружества и его Бюро

6. Во время всех обсуждений в КСЕС, члены КСЕС подчеркивали, что важнейшее значение имеет не совершенствование принципов и еще менее гармонизация институтов, а полное осуществление тех принципов, которые уже были разработаны.

7. КСЕС также рассмотрел вопрос о том, целесообразно ли и далее улучшать или развивать уже существующие общие принципы.

8. Задача данного Заключения состоит в том, чтобы более подробно рассмотреть ряд обсуждавшихся тем и определить те проблемы или аспекты, касающиеся независимости судей, где положение может быть улучшено в результате такого изучения.

9. Предлагается рассмотреть следующие темы:
· Обоснование независимости судебной власти
· Уровень, на котором гарантируется независимость судебной власти
· Основы для назначения или повышения в должности
· Органы, назначающие судей, и консультативные органы
· Срок полномочий - период назначения
· Срок полномочий - несменяемость и дисциплина
· Оплата труда
· Свобода от необоснованного внешнего вмешательства
· Независимость в рамках судебных органов
· Роль судей

При рассмотрении всех этих тем КСЕС стремился определить некоторые примеры трудностей, связанных с независимостью или представляющих угрозу для нее, которые привлекли внимание Совета. Помимо этого, КСЕС подчеркнул важность обсуждаемых принципов для (в частности) правил и практики назначения и продления срока полномочий судей в международных судах. Данная тема рассматривается в пунктах 52, 54-55.

Обоснование независимости судебной власти

10. Независимость судебной власти является основным условием обеспечения верховенства права и основополагающей гарантией справедливого судебного разбирательства. На судей "возлагается обязанность принимать окончательное решение по вопросам жизни и смерти, свободы, прав, обязанностей и собственности граждан" (как это предусмотрено во вступлении к основным принципам ООН, нашедшим отражение в Пекинской декларации, а также в статьях 5 и 6 Европейской конвенции о правах человека). Независимость судей является прерогативой или привилегией, которые предоставляются не в собственных интересах судей, а в интересах обеспечения верховенства закона и в интересах тех людей, которые возлагают надежды на правосудие.

11. Независимость должна существовать как по отношению к обществу в целом, так и по отношению к конкретным сторонам в любом споре, по которому судьи должны вынести свое решение. Судебная власть является одной из трех главных и равных основ современного демократического государства1. Судебная власть играет важную роль и выполняет серьезные задачи по отношению к двум другим основам. Эта власть обеспечивает ответственность правительств и органов государственного управления за свои действия, а также, в отношении законодательной власти, судебная власть участвует в процессе исполнения соответствующим образом принятых законов, и в большей или меньшей степени в том, чтобы обеспечить соответствие этих законов всем положениям конституции или права более высокого уровня (как, например, права Европейского Союза). Для выполнения своей роли в этих областях судебная власть должна быть независима по отношению к этим органам, что включает свободу от нецелесообразных связей с этими органами и влияния с их стороны2. Таким образом, независимость используется как гарантия беспристрастности3. Разумеется, это влияет почти на все аспекты карьеры судьи: от его подготовки до назначения, повышения в должности или принятия дисциплинарных мер.

12. Независимость судебной власти подразумевает полную беспристрастность со стороны судей. При вынесении судебных решений в отношении сторон в судебном разбирательстве, судьи должны быть беспристрастными, а именно свободными от любых связей, пристрастия или предубеждения, которое влияет - или может восприниматься как влияющее - на способность судьи принимать независимые решения. В этом отношении независимость судебной власти является выражением общего принципа: «никто не может быть судьей в отношении собственного дела». Значение этого принципа выходит далеко за конкретные интересы определенной стороны в каком-либо споре. Судебная власть должна пользоваться доверием не только со стороны сторон в конкретном разбирательстве, но и со стороны общества в целом. И судья должен не только быть реально свободным от любой несоответствующей связи, предубеждения или влияния, но он или она должны быть свободными от этого и в глазах разумного наблюдателя. В ином случае, доверие к независимости судебной власти будет подорвано.

13. Обоснование судебной независимости, как это было заявлено выше, являются ключом к оценке практических выводов - а именно, тех условий, которые необходимы для обеспечения этой независимости, и путей достижения этого, как на конституционном, так и на более низких правовых уровнях4, а также в повседневной практике в отдельных государствах. Главное внимание в данном Заключении уделяется общим институциональным рамкам и гарантиям обеспечения независимости судебной власти в обществе, а не принципу личной беспристрастности (как в отношении фактов, так и внешней стороны) судьи в любом конкретном деле. И хотя эти области взаимосвязаны, имеется в виду рассмотреть второй вопрос в контексте изучения Консультативным советом европейских судей действий судей и стандартов поведения судейского корпуса.

Уровень, на котором гарантируется независимость судебной власти?

14. Независимость судебной власти должна гарантироваться национальными стандартами на возможно более высоком уровне. Исходя из этого, государства должны включать концепцию независимости судебной власти или в свои конституции, или в основные принципы, признаваемые в странах, в которых не имеется письменной конституции, но где уважение независимости судебной власти гарантируется многовековой культурой и традицией. Это означает основополагающее значение независимости, но при этом признается особая позиция стран с системой общего права (в частности, Англии и Шотландии), где существует долгая традиция независимости судебной власти, но при этом нет писанных конституций.

15. В Основных принципах ООН предусматривается, что независимость судебной власти «гарантируется государством и закрепляется в конституции или законах страны». В Рекомендации No. R 94 (12) подчеркивается (в первом предложении Принципа I.2), что «Независимость судей гарантируется в соответствии с положениями [eвропейской] Конвенции [о правах человека] и конституционными принципами, например через включение конкретных положений в конституции и другое законодательство, а также путем включения положений данной рекомендации во внутреннее право государств».

16. В Европейской хартии о статусе судей содержится еще более конкретное положение: «Во всех европейских государствах основополагающие принципы статуса судей устанавливаются во внутренних нормах на самом высоком уровне, а соответствующие правила - в нормах, по крайнем мере, на законодательном уровне». Данное более конкретное положение Европейской хартии получило общую поддержку со стороны КСЕС. КСЕС рекомендует принять именно это положение, а не менее конкретные положения первого предложения Принципа I.2 Рекомендации No. R 94 (12).

Основы для назначения или повышения в должности

17. В основных принципах ООН (пункт 13) говорится следующее: «Повышение судей в должности, где существует такая система, следует осуществлять на основе объективных факторов, в частности, способностей, моральных качеств и опыта». В Рекомендации No. R 94 (12) также на этот счет говорится совершенно определенно: «Все решения, касающиеся профессиональной карьеры судей, должны основываться на объективных критериях, а отбор и карьера судей должны основываться на заслугах, с учетом квалификации, моральных качеств, способностей и эффективности». В Рекомендации No. R 94 (12) поясняется, что это применяется ко всем лицам, выполняющим судебные функции, включая тех лиц, которые занимаются конституционными, уголовными, гражданскими, коммерческими и административными правовыми вопросами (а также во многих отношениях к судьям-непрофессиональным юристам и другим лицам, осуществляющим судебные функции). Таким образом, существует общее согласие в отношении того, что назначения должны осуществляться «с учетом достоинств», основанных на «объективных критериях», и что при этом не должны учитываться политические соображения.

18. Главными проблемами остаются (а) как наполнить содержанием общие пожелания в отношении назначений, «основанных на достоинствах» и «объективности», а также (b) как соединить теорию и практику. Данная тема тесно связана со следующими двумя темами (Назначающий орган и Срок полномочий).

19. В некоторых странах конституционно закреплена прямое политическое влияние на процесс назначения судей. Там, где судьи избираются (или же населением, как это существует в Швейцарии на кантональном уровне, или парламентом Швейцарии на федеральном уровне; в Словении и в «бывшей Югославской Республике Македония», а также в отношении Федерального конституционного суда Германии и части членов конституционного суда Италии), цель, без сомнения, состоит в том, чтобы придать судебной власти при осуществлении ее функций определенную прямую демократическую основу. Однако нельзя подчинять назначение или повышение в должности судей узким партийным политическим соображениям. В тех случаях, когда существует какой-либо риск того, что это произойдет или может произойти именно подобным образом, такой метод скорее опасен, чем эффективен.

20. Даже в тех случаях, когда существует отдельный орган, который несет ответственность за процесс назначения или повышения судей в должности, на практике влияние политических соображений не исключается. Так например, в Хорватии Высший судебный совет, состоящий из 11 членов (семи судей, двух адвокатов и двух профессоров) несет ответственность за такие назначения, но министерство юстиции может предложить, чтобы эти 11 членов избирались палатой представителей хорватского парламента, и Высший судебный совет должен консультироваться в отношении любых подобных назначений с комитетом по судебным вопросам хорватского парламента, который контролируется партией, на настоящий момент формирующий правительство. И хотя в Статье 4 пересмотренной Конституции Хорватии говорится о принципе разделения властей, далее там же заявляется, что это включает «все формы взаимного сотрудничества и контроля в отношении властных органов», что, разумеется, не исключает политического влияния на назначение судей или их продвижение по службе. В Ирландии, хотя там и не имеется комиссии по назначению судей5, политические соображения все же могут влиять на то, кого из соперничающих кандидатов, при том что все они одобрены комиссией, действительно назначит министр юстиции (комиссия не играет роли и в отношении повышения в должности).

21. Что касается других стран, то в настоящее время существуют различия между странами с карьерными судебными работниками (в большинстве стран гражданского права) и теми странами, где судьи назначаются из рядов опытных практиков (например, страны общего права, такие, как Кипр, Мальта или Соединенное Королевство, а также другие страны типа Дании).

22. В странах с карьерными судебными работниками, первоначальное назначение карьерных судей, как правило, зависит от объективных успехов при прохождении экзаменов. Представляется, что существуют следующие важные вопросы: (а) достаточно ли конкурсных экзаменов – не нужно ли оценивать и личные качества, а также обучать практическим навыкам, а затем проверять их на экзаменах? (b) следует ли привлекать уже на этом этапе независимые органы исполнительной и законодательной власти - в Австрии, например, Personalsenates (состоящий из пяти судей) имеют официальную возможность давать рекомендации в отношении повышения судей в должности, но не имеют такой роли в отношении назначений.

23. С другой стороны, там, где судьи назначаются или могут назначаться из рядов опытных практических работников, целесообразность проведения экзаменов представляется сомнительной, а основой назначения станут скорее практические навыки и консультации с другими лицами, которые непосредственно знают об опыте работы данного кандидата.

24. Во всех вышеперечисленных ситуациях требуются объективные стандарты не только для того, чтобы исключить политическое влияние, но и по другим соображениям, прежде всего имеется в виду риск фаворитизма, консерватизма и корпоратизма (или «клонирования»), которые существуют, если назначения осуществляются не следуя определенной процедуре или на основе личных рекомендаций.

25. Любые «объективные критерии», направленные на обеспечение того, чтобы отбор и повышение в должности судей осуществлялось «на основе заслуг, с учетом квалификации, моральных качеств, профессионализма и эффективности", изложены в обобщенных формулировках. Тем не менее, важно какое действительное содержание будут иметь эти положения в каждом конкретном государстве и как они будут применяться. КСЕС рекомендовал, чтобы органы, которые в государстве-члене несут ответственность за осуществление назначений и повышение судей в должности и рекомендации в этой связи, должны в настоящее время разработать, опубликовать и ввести в действие объективные критерии, с целью обеспечить, чтобы отбор и карьера судей, «основывались на заслугах с учетом квалификации, моральных качеств, профессионализма и эффективности». После того как это будет сделано, данные органы или власти, несущие ответственность за любое назначение или продвижение по службе, должны будут действовать соответствующим образом, и тогда станет возможным наконец проанализировать содержание принятых критериев и их практические результаты.

26. Ответы на анкеты свидетельствуют о том, что подобные опубликованные критерии, как правило, отсутствуют. Общие критерии были опубликованы лордом-канцлером в Соединенном Королевстве, а исполнительные органы Шотландии опубликовали консультативный документ. Критерии для повышения судей в должности определены в австрийском праве. Многие страны попросту полагаются на моральный авторитет независимых советов судей, которые несут ответственность за назначение или рекомендации при назначении, как например, на Кипре и в Эстонии. В Финляндии соответствующий консультативный орган сравнивает заслуги кандидатов и в его предложении любого назначения включаются основания для решения. В Исландии Комитет по отбору кандидатур6 также предоставляет министру юстиции письменную оценку кандидатов на пост окружных судей, при этом Верховный суд дает рекомендации в отношении компетенции при назначениях в Верховный суд. В Германии, как на федеральном уровне, так и на уровне земель, советы по назначению судей могут давать свои письменные заключения (без подробного изложения причин) в отношении целесообразности назначения или продвижения кандидатов на пост судей, и хотя эти заключения не имеют обязательного характера для министра юстиции, но они могут привести (иногда и публично) к критике в том случае, если министр им не последует. Что касается изложения причин, то это может рассматриваться как здоровая практика и это может дать более полное представление о тех критериях, которые применяются в реальности, но есть и соображения, которые препятствуют изложению причин в конкретных случаях (например, трудность вынесения решения в отношении сравнимых кандидатов и конфиденциальность в отношении источников информации).

27. В Литве, хотя там и не существует четких критериев в отношении повышения судей в должности, эффективность работы окружных судей оценивается в соответствии с целым рядом количественных и качественных критериев, основанных главным образом на статистических данных (включая статистические данные об аннулировании судебных решений в результате обжалования), что отражается в докладах, направляемых в департамент по делам судов министерства юстиции. Министр юстиции играет лишь косвенную роль в отборе и повышении судей в должности. Однако данная система контроля подверглась «жесткой критике» со стороны ассоциации судей Литвы. Статистические данные играют важную общественную роль в понимании и улучшении деятельности и эффективности судов. Однако, эти данные не являются объективными критериями для оценки как в отношении назначения на новую должность, так и при повышении судей в должности и в отношении других случаев. Любое использование статистических данных в качестве помощи при принятии решений в данном контексте требует большой осторожности.

28. В Люксембурге продвижение по службе основано, как правило, на учете срока пребывания в должности. В Нидерландах по-прежнему существуют отдельные аспекты системы, основанной на сроке полномочий, а в Бельгии и Италии повышение судей в должности определяется критериями стажа и компетенции. В Австрии, в том что касается рекомендаций по повышению судей в должности, направляемых от Personalsenates (состоящих из пяти судей) министру юстиции, законодательство исходит из того, что стаж работы учитывается только в случае равных профессиональных способностей кандидатов.

29. В Европейской хартии о статусе судей рассматриваются системы повышения судей в должности «не основанных на стаже» (пункт 4.1), а в пояснительной записке отмечается, что «это является системой, которая ни в коей мере не исключается Хартией, поскольку такая система, судя по всему, предоставляет эффективную защиту независимости». Хотя соответствующий опыт является необходимым условием для повышения судей в должности, КСЕС считает, что в современном мире стаж не является более в целом7 приемлемым критерием для принятия решений в отношении повышения судей в должности. Общественность заинтересована не только в независимости, но и в высоком качестве судебной власти, и, что особенно важно в эпоху перемен, в качестве руководителей судебных органов. Система повышения судей в должности, основанная исключительно на стаже работы, потенциально ведет к снижению динамизма, а это не может быть оправдано каким-либо преимуществом с точки зрения обеспечения независимости. При этом КСЕС считает, что требование о наличии у судей определенного стажа, основанного на количестве проработанных по профессии лет, может помочь в обеспечении независимости.

30. В Италии и в определенной мере в Швеции статус, функция и вознаграждение судей были разделены. Вознаграждение связано, почти автоматически, с профессиональным стажем и, как правило, не меняется в зависимости от статуса или функции. Статус зависит от продвижения по службе, но необязательно связан с работой в каком-либо другом судебном органе. Так, например, судья, работающий в аппеляционном суде, может предпочесть работать в качестве судьи первой инстанции. Благодаря этому система нацелена на то, чтобы повысить независимость судей, ликвидировав любые финансовые стимулы, связанные с продвижением или осуществлением других функций.

31. КСЕС рассматривал и вопрос равенства между женщинами и мужчинами. В основных принципах Летаймера Хауса говорится: «Назначения на все уровни судебной власти должны быть направлены на достижение равенства между женщинами и мужчинами». Что касается Англии, то «руководящие принципы» деятельности лорда-канцлера предусматривают, что назначения производятся, исходя исключительно из достоинств, «несмотря на пол, этническое происхождение, семейное положение, сексуальную ориентацию...», однако при этом лорд-канцлер пояснил, что он будет стремиться к тому, чтобы содействовать расширению круга кандидатур как от женщин, так и от этнических меньшинств. Обе эти задачи совершенно обоснованы. Представитель Австрии сообщил, что в Австрии, когда имеется два кандидата с равной квалификацией, специально предусмотрено, что будет назначаться кандидат того пола, который недопредставлен. И хотя данная ограниченная позитивная реакция на проблему недопредставленности не связана с какими-либо юридическими вопросами, КСЕС отметил практические трудности: во-первых, выделяется лишь одна область потенциальной недопредставленности (по признаку пола), а во-вторых, важно обсудить, что именно, учитывая обстоятельства каждой отдельной страны, представляет собой недопредставленность по причинам дискриминации. КСЕС не предлагает принимать положениий, подобно тому, которое существует в Австрии, в качестве общего международного стандарта, но при этом подчеркивает необходимость достижения равенства путем разработки «руководящих принципов», аналогичных тем, о которых говорилось выше.

Органы, назначающие судей, и консультативные органы

32. КСЕС отметил большое разнообразие методов назначения судей. Существует единодушное мнение, что назначения должны осуществляться «на основе заслуг».

33. Различные методы, используемые в настоящее время для отбора судей, имеют как свои преимущества, так и недостатки: можно утверждать, что выборы обеспечивают больше прямой демократической законности, но, с другой стороны, это втягивает кандидата в кампании, в политику и создает соблазн приобретать расположения других лиц или делиться своим расположением с другими. Кооптирование же со стороны существующих судебных работников может дать технически квалифицированных кандидатов, но связано с риском консерватизма или корпоратизма (или «клонирования»)8 - и с позиций некоторых конституционных подходов может выглядеть совершенно недемократично. Можно также утверждать, что назначение судей исполнительной и законодательной властью будет усиливать их авторитет, но, с другой стороны, это связано с риском зависимости судей от этих органов власти. Еще один метод – назначение судей независимым органом.

34. Можно опасаться, что существующее разнообразие подходов может косвенным образом привести к продолжение оказания неприемлемого политического влияния на назначение судей. КСЕС отметил мнение специалиста г-на Оберто о том, что неформальные процедуры назначения и открытое политическое влияние на назначения судей в некоторых государствах не могут быть приняты как модели в других, недавно ставших на путь демократии странах, где необходимо обеспечить независимость судебной власти путем внедрения полностью свободных от политического влияния органов назначения судей. 35. КСЕС отметил в качестве одного из примеров новых демократических государств, что в Чешской Республике назначения судей совершаются Президентом Республики по предложению министра юстиции, а повышение судей в должности (включая перевод в суд более высокой инстанции или на пост председателя или заместителя председателя суда) - либо Президентом, либо министром. Здесь не существует Верховного судебного совета, хотя судьи и заседают в комитетах, которые отбирают кандидатов для назначения в качестве судей. 36. В Рекомендации No. R 94 (12) в настоящее время уточняется позиция в этой области. Рекомендация начинается с оценки роли независимого органа по назначению судей: «Орган, принимающий решение об отборе и карьере судей, должен быть независим от правительства и администрации. Для того чтобы гарантировать его независимость, должны быть установлены правила, обеспечивающие, чтобы, например, члены этого органа отбирались из судебных органов, и чтобы сам орган решал вопросы своей процедуры». Но затем в рекомендации содержится дополнительный анализ и предлагается совершенно другая система: «Однако в тех случаях, когда конституционные или юридические положения и традиции дают возможность правительствам назначать судей, должны быть предусмотрены гарантии для обеспечения того, чтобы процедуры назначения судей были на практике прозрачными и независимыми, и чтобы на эти решения не влияли какие-либо другие соображения, чем те, которые связаны с вышеизложенными объективными критериями».

Примеры «гарантий» предоставляют широкие возможности выбора за пределами формальных процедур - это может быть и специальный независимый орган, дающий рекомендации, которым правительство «следует на практике», это может включать также и «право на обжалования решения в независимом органе» и включать в конце-концов и общую (не выраженную в конкретных формулировках) возможность, что достаточно, «если орган, который принимает решения, дает гарантии того, что будет исключено неуместное и неподобающее влияние».

37. Данная формулировка основана на тех условиях, которые были разработаны в 1994 году. Однако ныне КСЕС озабочен в связи с достаточно туманным и расплывчатым характером этих условий в контексте расширившейся Европы, где конституционные или правовые «традиции» действуют недостаточно эффективно и где формальные процедуры просто необходимы и от них опасно отказываться. Исходя из этого КСЕС считает, что любое решение, связанное с назначением или карьерой судьи, должно основываться на объективных критериях и должно приниматься либо независимым органом, либо должны быть обеспечены гарантии того, что такое решение принимается исключительно на основе данных критериев.

38. КСЕС признал, что он не может пойти дальше в этом отношении, учитывая разнообразия тех систем, которые ныне существуют в европейских государствах. КСЕС, тем не менее, является консультативным органом, в полномочия которого входит как рассмотрение возможных изменений в существующих стандартах и практике, так и разработка общепринятых стандартов. Помимо этого, Европейская хартия о статусе судей уже идет значительно дальше, чем Рекомендация No. R 94 (12), поскольку в Хартии предусматривается следующее:

«В отношении любого решения, связанного с подбором, приемом на работу, назначением, повышением судей в должности или отстронением от должности, статус предусматривает вмешательство органа, независимого от исполнительных и законодательных властей, в котором по крайней мере, половина тех, кто является членами данного органа, являются судьями, избранными своими коллегами в соответствии с методами, гарантирующими самое широкое представительство судебной власти».

39. В пояснительной записке объясняется, что «вмешательство» независимого органа понимается в достаточно широком смысле и охватывает заключение, рекомендацию или предложение, а также само решение. Европейская хартия по-прежнему выходит далеко за рамки существующей практики во многих европейских государствах. (Неудивительно, что представители высших судебных советов и ассоциаций судей на своем заседании в Варшаве 23-26 июня 1997 года заявили о необходимости еще большего судебного «контроля» в отношении назначений судей и их повышения в должности, чем это предусмотрено по Европейской хартии.)

40. Ответы на вопросы анкеты показывают, что большинство европейских государств создало орган, независимый от исполнительной и законодательной власти, который играет либо исключительную, либо менее значительную роль в отношении назначений и (где это существует) повышения судей в должности; в качестве примера можно привести Андорру, Бельгию, Данию, Ирландию, Исландию, Италию, Кипр, Литву, «бывшую Югославскую Республику Македония», Молдову, Нидерланды, Норвегию, Польшу, Румынию, Россию, Словакию, Словению, Турцию, Финляндию, Францию и Эстонию.

41. Отсутствие подобного органа является слабым местом в Чешской Республике. На Мальте подобный орган существует, но в качестве недостатка можно отметить, что консультации с органом, принимающим решение о назначениях9 , не носят обязательный характер. Что касается Хорватии, то в качестве проблемы была отмечена возможность потенциального политического влияния на подобный орган10.

42. В качестве трех примеров высших судебных советов, которые отвечают требованиям Европейской хартии, можно привести следующие системы:

i) В соответствии со статьей 104 Конституции Италии такой Совет состоит из Президента Республики, председателя Верховного суда и Генерального прокурора кассационного суда, 20 судей, избираемых судебными органами, и 10 членов, избираемых парламентом на совместном заседании из числа профессоров университетов и адвокатов, имеющих 15 летний опыт работы. В соответствии со статьей 105 в задачу Совета входит «назначение, подбор и перевод, а также повышение судей в должности и принятие дисциплинарных мер в отношении судей в соответствии с правилами организации судебной системы».

ii) В результате принятия законов о реформе судов в 1997 году в Венгрии был создан Национальный судебный совет, который осуществляет полномочия судебной администрации, включая и назначение судей. Совет состоит из председателя Верховного суда (председателя Совета), девяти судей, министра юстиции, Генерального прокурора, председателя Коллегии адвокатов и двух депутатов парламента.

iii) В Турции Верховный совет выбирает и повышает в должности как судей, так и прокуроров. Совет состоит из семи членов, включая пять судей либо от Кассационного суда, либо от Государственного совета. Председательствует в Совете министр юстиции, а заместитель министра юстиции по должности также является членом Совета.

43. В качестве примера страны общего права можно взять Ирландию, где в соответствии с актом от 1995 года о судах и судейских работниках, раздел 13, был создан Совет по вопросам судебных назначений, в задачу которого входит «определение лиц и информирование правительства о том, что данные лица подходят для назначения на должность судьи». В Совет входят девять членов, а именно верховный судья, три председателя Верховного суда, окружного суда и районного суда, Генеральный прокурор, практикующий адвокат, назначаемый председателем Коллегии адвокатов, практикующий стряпчий, назначаемый председателем Law society, а также три лица, назначаемые министром юстиции, работающие или имеющие знания или опыт в области коммерции, финансов или администрации, или имеющие опыт как потребители судебных услуг. Хотя полностью политического влияния на данный процесс это не исключает11.

44. Модель, существующая в Германии (см. выше) включает советы, роль которых может быть разной, в зависимости от того, идет ли речь о федеральных судах или судах земель, а также в зависимости от уровня суда. Существуют советы по назначению судей, чья роль имеет чисто консультативный характер. Помимо этого, в ряде земель Германии предусматривается, что судьи должны подбираться совместно компетентным министром и комитетом по подбору судей. Как правило, данный комитет имеет право вето. Обычно он состоит из членов парламента, судей, избранных своими коллегами, и адвоката. Участие министра юстиции рассматривается в Германии как важный аспект демократии, поскольку министр несет ответственность перед парламентом. С конституционной точки зрения считается важным, что существующий орган по назначению судей не должен состоять исключительно из судей или иметь большинство судей.

45. Даже в тех правовых системах, где высокие стандарты соблюдаются в результате традиций или неформальной самодисциплины, и которые, как правило, контролируются со стороны свободных СМИ, в последние годы все шире признается необходимость более объективных и формальных гарантий. В других государствах, особенно в бывших социалистических странах, необходимость в таких гарантиях является чрезвычайно актуальной. КСЕС считает, что Европейская хартия, поскольку она выступает за вмешательство (в достаточно широком смысле, включая заключение, рекомендации или предложения, а также практические решения) независимого органа с существенным судебным представительством, избранного демократическим путем другими судьями12 - идет в общем направлении, которое КСЕС считал бы нужным рекомендовать. Это особенно важно для тех стран, где отсутствуют иные давно укоренившиеся и испытанные демократическим путем системы.

Срок полномочий – период назначения

46. Во всех документах - Основных принципах ООН, Рекомендации № R (94) 12 и Европейской хартии о статусе судей - говорится о возможности назначения на определенный срок, а не до официально установленного возраста выхода на пенсию.

47. В пункте 3.3 Европейской хартии также говорится о том, что процедуры подбора предусматривают «испытательный срок, который должен быть кратким, после назначения на должность судьи, но до утверждения на эту должность на постоянной основе».

48. Практика европейских стран, как правило, состоит в том, чтобы судьи назначались на полный рабочий день до достижения официального пенсионного возраста. Такой подход создает меньше всего проблем с точки зрения независимости.

49. Во многих системах гражданского права предусматриваются периоды профессиональной подготовки или стажировки новых судей.

50. В некоторых странах назначения производятся на ограниченный срок (например, на 12 лет в Федеральном Конституционном суде Германии). Как правило, судьи назначаются на ограниченный период времени и международные суды (например, в Европейский суд и в Европейский суд по правам человека).

51. В некоторых странах широко используется институт заместителей судей, пребывание в должности которых ограничено или которые менее защищены, чем судьи, работающие полное рабочее время (например, в Соединенном Королевстве и в Дании).

52. КСЕС считает, что в тех исключительных случаях, когда судьи, работающие полный рабочий день, назначаются на ограниченный срок, он не должен быть возобновляемым, если не существует процедур, которые обеспечивали бы, чтобы:

i. судья, если он или она того желают, рассматривались бы в качестве кандидатов на новый срок назначающим органом и

ii. решение о повторном назначении принималось бы совершенно объективно и на основании заслуг, без какого-либо учета политических соображений.

53. КСЕС считает, что, когда пребывание в должности носит временный или ограниченный характер, то орган, несущий ответственность за объективность и прозрачность метода назначения или повторного назначения для судей, работающих полный рабочий день, приобретает особое значение (см. также пункт 3.3 Европейской хартии).

54. КСЕС понимает, что в его полномочиях не говорится конкретно о том, что он должен проанализировать положение судей на международном уровне. Позиция КСЕС ограничивается рекомендацией (№ 23) «доклада мудрецов» от 1998 года, в котором говорится о необходимости усиления сотрудничества с национальными институтами судебных органов, а также Резолюцией № 1, принятой затем министрами юстиции на своей 22 -й Конференции в Кишиневе 17-18 июня 1999 года, где говорится о роли КСЕС в оказании помощи при осуществлении приоритетных направлений деятельности, определенных в глобальном плане действий, «для укрепления роли судей в Европе и для разработки рекомендации... в отношении того, существует ли необходимость обновить юридические инструменты Совета Европы...». Общий план действий сконцентрирован прежде всего на внутренних правовых системах государств-членов. Однако не следует забывать, что критерии для членства в Совете Европы включают «выполнение обязательств, вытекающих из Европейской конвенции о защите прав человека», и что в этом отношении «принятие юрисдикции Европейского суда по правам человека, являющейся обязательной по международному праву, представляет собой, совершенно очевидно, важнейший стандарт Совета Европы» (доклад "Мудрецов", пункт 9).

55. КСЕС считает, что растущее значение для национальных правовых систем со стороны как наднациональных судов, так и их решений состоит в том, что государства-члены должны содействовать принципам независимости, несменяемости, назначения и пребывания в должности в отношении судей этих наднациональных судов (см., в частности, выше пункт 52).

56. КСЕС подтвердил, что значение для национальных правовых систем и судей обязательств, вытекающих из международных договоров, таких, как Европейская конвенция, а также договоров Европейского союза, требует, чтобы назначение и повторное назначение судей в суды, занимающиеся толкованием таких договоров, должно быть основано на том же доверии и уважении принципов, что и национальные правовые системы. КСЕС также считает, что участие независимого органа, о котором говорится в пунктах 37 и 45, должно обеспечиваться как в отношении назначения, так и повторного назначения в международные суды. Совет Европы и его институты были основаны, исходя из убеждения, что существуют общие ценности, которые по своему значению выше ценностей любого одного взятого государства-члена. На основе этих принципов уже удалось достичь существенных практических результатов. Этим ценностям, а также работе по их развитию и осуществлению был бы нанесен ущерб, если бы их обеспечение не было гарантировано на международном уровне.

Срок полномочий - несменяемость и дисциплина

57. Основополагающим залогом независимости судей является то, что срок полномочий гарантируется до установленного пенсионного возраста или до истечения фиксированного срока пребывания в должности: см. Основные принципы ООН, пункт 12; Рекомендацию № R (94) 12 Принцип I(2)(а)(ii) и (3), а также Принцип VI (1) и (2). В Европейской хартии подтверждается, что данный принцип распространяется на назначение или перевод в другое учреждение или другой населенный пункт без согласия (иного, чем в случае реорганизации суда или временного назначения), но как в Хартии, так и в Рекомендации № R (94) 12 предусматривается, что перевод для исполнения других обязанностей может иметь место как дисциплинарная санкция.

58. КСЕС отметил, что в Чешской Республике не установлен возраст обязательного выхода на пенсию, но что «судья может быть отозван министром юстиции с занимаемой должности после достижения возраста в 65 лет».

59. Существование исключений в отношении несменяемости, особенно в том, что касается исключений, связанных с дисциплинарными санкциями, требует рассмотреть, какой орган или какой метод используется в качестве основы для принятия дисциплинарных мер в отношении судей. В Рекомендации № R (94) 12 в Принципе VI (2) и (3) подчеркивается необходимость наличия точного определения тех проступков, в результате которых судья может быть снят со своей должности или в отношении него могут быть приняты дисциплинарные меры, в полном соответствии со справедливым разбирательством, как это предусмотрено в Конвенции о правах человека. В Европейской хартии говорится только о том, что государства должны рассмотреть возможность создания на основании закона специального компетентного органа, в задачу которого будет входить применение любых дисциплинарных санкций и мер, в тех случаях когда они не рассматриваются судом, и решение которых будут контролироваться высшим судебным органом, или которые сами являются этими высшими судебными органами». В соответствии с Европейской хартией данная роль предоставляется независимому органу, который будет «участвовать» во все аспектах подбора и карьеры каждого судьи.

60. КСЕС считает

(а) что несменяемость судей должна быть конкретной составляющей их независимости, что должно закрепляться на самом высоком внутреннем правовом уровне (см. выше пункт 16);

(b) что вмешательство независимого органа13, на основе процедур, гарантирующих в полном объеме право на защиту, имеет особое значение в вопросах дисциплинарного характера; и

(с) что было бы полезно подготовить стандарты, определяющие не только поведение, которое может привести к отстранению судьи от должности, но также и типы поведения, которые могут привести к дисциплинарным мерам или изменению статуса, включая, например, перевод в другой суд или в другой регион.

Подробное заключение по этому вопросу с проектами документов для рассмотрения Руководящим комитетом по юридическому сотрудничеству могло бы быть подготовлено КСЕС на следующем этапе, когда Совет будет заниматься конкретно стандартами поведения, хотя они, без сомнения, тесно связаны с рассматриваемым вопросом независимости.

Оплата труда

61. В Рекомендации № R (94) 12 предусматривается, что «денежное вознаграждение судей должно быть гарантировано законом» и «соответствовать достоинству их профессии и грузу ответственности» (Принципы I (2)(ii) и III (1)(b)). В Европейской хартии содержится важное, смелое и реалистичное признание роли соответствующей оплаты труда судей, как фактора ограждения их «от давления, направленного на оказание влияние на их решения и в целом на их поведение...», а также важности гарантирования оплаты бюллетеней по болезни и пенсий по старости (пункт 6). КСЕС полностью одобрил данное положение Европейской хартии.

62. Хотя в некоторых системах (например, в Северных странах), данные проблемы решаются традиционными механизмами без каких-либо формальных правовых положений, КСЕС тем не менее счел, что в целом важно (особенно в отношении новых демократических стран) предусмотреть специальные правовые положения, гарантирующие денежное вознаграждение судей от сокращения, а также обеспечить положение по увеличению оплаты труда в соответствии с ростом стоимости жизни.

Свобода от необоснованного внешнего вмешательства

63. Свобода от необоснованного внешнего вмешательства является общепризнанным принципом: см. Основные принципы ООН, пункт 2; Рекомендацию № R (94) 12, Принцип I (2)(d), в котором говорится: «В законе должны быть предусмотрены санкции в отношении тех лиц, которые стремятся оказать влияние на судей в любой форме». Как общие принципы, свобода от необоснованного влияния и необходимость в крайних случаях наказаний за попытку такого влияния, являются необратимыми14. Помимо этого, у КСЕС не оснований считать, что это не предусмотрено соответствующим образом в законодательстве государств-членов. С другой стороны, выполнение этих принципов на практике требует тщательного подхода, контроля, а в некоторых случаях и политической сдержанности. В этой связи может оказаться весьма важным обсудить и проанализировать этот вопрос при поддержке судей из других государств. Трудность в том, как определить, что же составляет неоправданное давление, а также как установить необходимое равновесие, например, между необходимостью защитить судебное разбирательство от искажения и давления, будь то от политических кругов, со стороны СМИ или других источников, а также как обеспечить открытое обсуждение вопросов, представляющих общественное значение, среди общественных кругов и в свободной прессе. Судьи должны согласиться с тем, что они являются публичными фигурами и не должны быть слишком чувствительными или слишком уязвимыми. КСЕС согласился с тем, что не требуется менять существующего принципа, но что судьи в различных государствах могли бы извлечь для себя пользу из совместного обсуждения и обмена информацией по конкретным ситуациям.

Независимость в рамках судебных органов

64. Принципиальным моментом является то, что судья при осуществлении своих обязанностей не является чьим-либо служащим; при этом судьи выполняют государственную функцию. Таким образом, судья служит только закону и несет ответственность только перед законом. Аксиомой является и то, что при вынесении решения по делу судья не должен действовать по приказу или указаниям третьей стороны как в рамках, так и вне судебной власти.

65. Рекомендация № R (94) 12, Принцип I (2)(а)(i) предусматривает, что «решения судей не должны быть предметом пересмотра вне процедур обжалования, как это предусмотрено законом», а Принцип I (2)(а)(iv) предусматривает, что «за исключением решений в отношении амнистии, помилования или аналогичных решений, правительство или администрация не должны иметь возможность принимать какие-либо решения, которые задним числом аннулируют судебные решения».
КСЕС отметил, что ответы на анкету показывают, что, как правило, эти принципы соблюдаются, и в этой связи не было предложено никаких поправок.

66. КСЕС отметил потенциальную угрозу независимости судебной власти, которая может возникнуть со стороны вышестоящих органов самой судебной системы. Было признано, что независимость судов зависит не только от свободы от любого необоснованного внешнего вмешательства, но также и свободы от необоснованного влияния, которое может в некоторых ситуациях исходить от позиции других судей. «У судей должна быть неограниченная свобода принимать решения по делам беспристрастно, в соответствии со своей совестью и толкованием фактов, а также в соответствии с существующим правопорядком» (Рекомендация № R (94) 12, Принцип I (2)(d)). Это касается каждого отдельно взятого судьи. Термины, в которых изложено данное положение, не исключают таких правовых доктрин, которые основаны на прецедентах в странах общего права (например, обязательства судьи низшей инстанции следовать ранее принятому решению суда более высокой инстанции в отношении правого вопроса, который связан с рассматриваемым делом).

67. Далее в Принципе I (2)(d) говорится: «Судьи не должны нести обязанность отчитываться по существу рассматриваемых ими дел перед кем-либо вне судебной системы». Данное положение носит достаточно туманный характер. «Отчеты» по существу дела, даже перед другими членами судебной системы, на первый взгляд не совместимы с личной независимостью. Если было принято такое некомпетентное решение, которое повлекло за собой дисциплинарное наказание, то дело обстоит иначе, но в этом весьма крайнем случае, судья не «отчитывается», а отвечает на обвинение.

68. Полномочия вышестоящих органов, которые во многих правовых системах предоставлены Верховным судам, могут на практике подрывать независимость отдельных судей. Одним из возможных решений может стать передача всех соответствующих полномочий Высшему судебному совету, который тогда будет защищать независимость как внутри, так и вне судебной системы. Это заставляет вспомнить о рекомендации Европейской хартии о статусе судей, которая уже рассматривалась под заголовком "Органы, назначающие судей» и «Свобода от необоснованного внешнего вмешательства».

69. Система судебных инспекций в тех странах, где она существует, не должна заниматься существом судебных дел или правильностью принятых решений, и не должна заставлять судей, по соображениям эффективности, гнаться за производительностью в ущерб должному выполнению своей роли, которая заключается в том, чтобы принять тщательно взвешенное решение в интересах тех, кто обратился к правосудию15.

70. В этой связи КСЕС принял во внимание существующую в Италии систему разделения уровня, оплаты труда и выполняемые работы, как это описано выше в пункте 30. Цель данной системы состоит в том, чтобы усилить независимость, а также обеспечить, чтобы сложные дела (например, в Италии это дела, касающиеся мафии) уже в суде первой инстанции рассматривались высокопрофессиональными судьями.

Роль судей

71. Данный заголовок охватывает широкую область. Многие аспекты должны быть рассмотрены более подробно при анализе КСЕС вопроса стандартов, и поэтому лучше вернуться к этому позднее. Это касается таких отдельных тем, как членство в политической партии и политическая деятельность.

72. Важная тема, которая рассматривалась на заседании КСЕС, касается возможности в некоторых системах перехода с поста судьи на пост прокурора или сотрудника министерства юстиции. Несмотря на существование такой возможности, КСЕС принял решение о том, что рассмотрение роли, статуса и обязанностей прокурора параллельно с функциями судьи не входит в полномочия КСЕС. Остается, однако, нерешенной важная проблема: насколько подобная система обеспечивает независимость судей. Этот вопрос имеет, разумеется, важнейшее значение для соответствующих правовых систем. КСЕС счел, что этот вопрос заслуживает дальнейшего рассмотрения позднее, возможно, в связи с изучением правил поведения судей, но что он потребует дополнительного изучения специалистами.

Выводы

73. КСЕС считает, что для государств-членов чрезвычайно важно в полном объеме осуществлять уже рассмотренные принципы (пункт 6) и после рассмотрения стандартов, содержащихся в частности в Рекомендации № R (94) 12 о независимости, эффективности и роли судей, Совет пришел к следующим выводам:

(1) Основополагающие принципы независимости судебной системы должны быть закреплены на конституционном или другом возможно более высоком правовом уровне во всех государствах-членах, а более конкретные правила - на законодательном уровне (пункт 16).

(2) Органы власти, которые в каждом государстве-члене несут ответственность за назначения и продвижения по службе, а также за рекомендации в этом отношении, должны разработать, опубликовать и реализовать объективные критерии с целью обеспечения того, чтобы отбор и карьера судей была основана на заслугах, с учетом квалификации, честности, способностей и эффективности (пункт 25).

(3) Стаж работы не должен быть руководящим принципом при повышении в должности. Однако при этом необходимо учитывать соответствующий профессиональный опыт и количество отработанных лет, что может рассматриваться в качестве дополнительной основы для обеспечения независимости (пункт 29).

(4) КСЕС считает, что Европейская хартия о статусе судей - в той мере, в какой в ней предусматривается наличие независимого органа, в котором в достаточной мере представлены судьи, выбираемые на демократической основе другими судьями - идет в том общем направлении, за которое выступает КСЕС (пункт 45).

(5) КСЕС считает, что когда полномочия осуществляются на временной или ограниченной основе, то особую роль играет тот орган, который несет ответственность за объективность и прозрачность метода назначения или повторного назначения судьи, занятого полный рабочий день (см. также пункт 3.3 Европейской хартии) (пункт 53).

(6) КСЕС согласен с тем, что значение для национальных правовых систем и судей тех обязательств, которые вытекают из таких международных договоров как Европейская конвенция, а также из договоров Европейского союза, столь велико, что это диктует необходимость того, чтобы назначение и повторное назначение судей в суды, которые толкуют эти договоры, основывалось на том же доверии и уважении к этим же принципам, как и национальные правовые системы. КСЕС также полагает, что участие независимого органа, о котором говорится в пунктах 37 и 45, должно поощряться в отношении назначения и повторного назначения в международные суды (пункт 56).

(7) КСЕС полагает, что принцип несменяемости судей должен быть важнейшим элементом независимости и его требуется отразить на самом высоком уровне во внутреннем праве (пункт 60).

(8) Оплата труда судей должна соответствовать их роли и ответственности и должна предусматривать соответствующие выплаты пособия по болезни и пенсии. Эта оплата труда на основе конкретного законодательного положения должна быть защищена от снижения, а также должны быть приняты положения, предусматривающие повышение вознаграждения в соответствии с ростом стоимости жизни (пункты 61-62).

(9) Независимость отдельного судьи при выполнении своих функций должна обеспечиваться независимо от какой-либо внутренней судебной иерархии (пункт 64).

(10) Использование статистических данных и системы судебной инспекции не должны использоваться для того, чтобы подорвать независимость судей (пункты 27 и 69).

(11) КСЕС полагает, что было бы полезно подготовить дополнительные рекомендации или внести поправки в Рекомендации № R (94) 12 в свете данного Заключения и с учетом дальнейшей работы КСЕС.

1 КСЕС не будет пытаться дать полный обзор публикаций по теме разделения властей, и документ дает лишь общий обзор этого вопроса, как например, это удачно сделано в публикации "Судебная власть и разделение властей", автор - Лопес Герра (документ, подготовленный Венецианской комиссией для Конференции судей Конституционных и Верховных судов стран региона Южной Африки, февраль 2000 года). 2 В отношении более углубленного анализа, в котором рассматривается вопрос невозможности и даже нежелательности полной независимости кого-либо от любого влияния, включая социальные и культурные факторы, см. "Роль независимости судебной власти для верховенства права", проф. Хенрих (документ Венецианской комиссии для семинара в Кыргызстане, апрель 1998 года). 3 См. ниже пункт 12. 4 См. ниже пункты 14-16. 5 См. ниже пункт 43. 6 состоящий из трех адвокатов, назначаемых министром юстиции по рекомендации Верховного суда, Ассоциации судей и Ассоциации адвокатов, при том что эти назначения и квалификации являются предметом комментариев и со стороны Верховного суда. 7 КСЕС, однако, знает случаи, когда эта система работает успешно, например при назначении верховных судей в Индии и Японии. 8 См. выше пункт 24. 9 Председатель по рекомендации премьер-министра. 10 См. выше пункт 20. 11 См. выше пункт 20. 12 См. выше пункты 38-39. 13 См. выше пункты 37 и 45. 14 См. также вопрос о равновесии между общим принципом свободы выражения мнения и исключением (когда необходимо предпринять шаги для поддержания авторитета и беспристрастности судебной власти) в статье 10 ЕКПЧ. 15 См. также выше пункт 27.

 Top