Strasbourg, le 22 décembre 2010                                                           AG(2011)1

GROUPE CONSULTATIF SUR LES EXAMENS

DECIDES LORS DE LA CONFERENCE MINISTERIELLE D’UTRECHT

RESUME ANALYTIQUE DES REPONSES AU QUESTIONNAIRE

SOUMIS AU NOM DU MINISTRE CHAVES

AUX MINISTRES EUROPEENS RESPONSABLES DU GOUVERNEMENT LOCAL ET REGIONAL

élaboré par M. Enrique Ojeda,

rapporteur du ministre Chaves, avec l’aide du Service de la démocratie locale et régionale et de la bonne gouvernance

Contexte

Au mois de juillet 2010, le Ministre Manuel Chaves a adressé un courrier à ses collègues ministres pour les informer de son intention de mener à bien les «examens» convenus à Utrecht. En ma qualité de rapporteur, j’ai soumis un questionnaire aux membres et aux observateurs du CDLR.

Ce questionnaire a pour but d’examiner un certain nombre de points identifiés dans le rapport Kiviniemi. Il comporte quatre sections: la première est liée à la relation et à la coopération entre le Congrès et le secteur intergouvernemental; la deuxième met l’accent sur le processus de monitoring; la troisième a trait au développement de l’ordre du jour du Conseil de l’Europe en matière de démocratie locale et régionale, qui doit dans la mesure du possible refléter une compréhension commune entre les ministres et le Congrès; la quatrième et dernière porte sur les modalités des examens périodiques réalisés par des experts indépendants afin d’évaluer le travail du Conseil en matière de démocratie locale et régionale.

A la fin du mois de novembre 2010, un faible taux de réponses était enregistré. En effet, seuls 16 pays et un observateur avaient répondu au questionnaire et le Congrès avait reçu un courrier. Les pays en question sont: l’Azerbaïdjan, la Belgique, la République tchèque, la Croatie, le Danemark, l’Estonie, la Finlande, la France, la Géorgie, l’Allemagne, l’Irlande, le Luxembourg, Monaco, la Norvège, la Slovaquie et la Suède. L’observateur est l’Assemblée des Régions d’Europe.^[1] La réponse du Congrès au courrier du Ministre Manuel Chaves figure en annexe (pour des raisons techniques, cette lettre est reproduite dans un document séparé).

Les retours sont peu nombreux et on remarque avec une certaine surprise que certains des grands Etats membres tels que l’Italie, la Fédération de Russie et le Royaume-Uni n’ont pas encore répondu. Certains ont annoncé leur réponse prochaine. Bien que les réactions reçues à ce jour soient intéressantes et utiles, il convient de faire preuve de précaution au moment de tirer des conclusions définitives.

Le présent document vise à fournir un résumé analytique des réponses reçues.

A. Dans la déclaration d'Utrecht, la Conférence ministérielle est convenue d'entreprendre un examen du fonctionnement actuel de la coopération entre le Congrès et le secteur intergouvernemental en vue d'assurer des résultats de haute qualité et de faciliter le travail des deux parties afin que les projets puissent être traités rapidement.

La Question A.1 Quelle appréciation portez-vous sur le fonctionnement de la coopération entre le Congrès et le secteur intergouvernemental du Conseil de l'Europe? étudie les perceptions qu’ont les Etats membres de la relation entre le secteur intergouvernemental et le Congrès. Cette section permet en outre une meilleure appréhension des opinions quant au rôle dévolu au CDLR, au Congrès et aux Etats-membres.

A cette question, de nombreux Etats interrogés ont répondu par une évaluation positive, qualifiant la coopération entre le Congrès et le secteur intergouvernemental au sein du Conseil de l’Europe d’«intensive», de «fructueuse», «précieuse» et «efficace». La coopération «fonctionne plutôt bien» (Géorgie) et semble être «bien établie et bien organisée» (Danemark), les contacts étant considérés comme «globalement satisfaisants» (France). La coopération est interprétée comme «un fondement essentiel pour l’information mutuelle et l’échange d’opinions et d’avis» (Croatie).

Certains d’entre eux étayent leur évaluation positive en soulignant qu’il y a «de la place pour les améliorations» (Finlande). Elles doivent être fondées sur le «travail dans des objectifs communs» (Estonie) et sur l’«accent à mettre sur les points de référence plutôt que sur les instruments juridiques» (Suède).

Parallèlement à l’évaluation positive de la coopération, certaines remarques déplorent «le manque de coordination/information» (Belgique) ou «l’action isolée d’un partenaire sans consultation préalable». Les exemples fournis font référence aux textes adoptés par le Congrès qui n’ont trouvé que peu d’empathie auprès du CDLR et du Comité des Ministres (Recommandations 218 et 228).

Ainsi, si le sentiment général semble positif, il existe des possibilités pour améliorer l’interaction et son impact sur la prise de décisions, en termes de résultats et de qualité.

La deuxième question: A.2 Avez-vous des propositions de changement ou d’amélioration à faire? reprendcertaines suggestions déjà formulées dans le rapport Kiviniemi, telles que le besoin de «meilleurs résultats» (Autriche).

L’idée de la coopération est transcrite de manière opérationnelle, comme une «coordination améliorée» et «un échange d’informations» (Belgique). La coopération doit mener à «la définition de priorités communes» (Estonie). Dans cette optique, les stratégies considérées comme utiles consistent à «engager le dialogue afin de trouver un accord institutionnel fonctionnel» et à «partager les ressources de manière flexible entre les secrétariats» (Finlande). Dans le même esprit, d’autres pays soulignent le besoin d’améliorer les contacts «sur le plan national» entre la délégation du Congrès et le gouvernement (Slovaquie) et la nécessité d’une «coopération et d’un dialogue plus étroits entre le CDLR et le Congrès», considérés comme revêtant une «grande importance» (Suède) afin de permettre aux différentes entités du Conseil de l'Europe de «mieux prendre en compte les différents points de vue exprimés» (France).

Des suggestions pratiques ont été identifiées: «programmer des réunions régulières, éventuellement plus d’une fois par an» (Croatie) et «créer un groupe de pilotage commun, qui coordonne la coopération entre les comités statutaires du Congrès et du CDLR» (Géorgie). En ce qui concerne le processus de prise de décision, le vœu est émis que «les propositions développées par l’une quelconque des parties soient débattues conjointement dès le premier stade de développement afin de faciliter leur introduction à temps» (Irlande). Une référence spécifique est faite aux «réunions de la Plate-forme d'acteurs et du Conseil consultatif [du Centre d’expertise sur la réforme de l’administration locale] dont le travail serait plus efficace et les effets de synergie plus importants si le représentant du Congrès était plus souvent présent aux réunions» (Norvège). La création d’un «Comité du Congrès rebaptisé, avec de nouvelles tâches», qui «devrait notamment mettre l'accent sur la coopération intergouvernementale» est mentionnée comme une opportunité d’améliorer la coopération (Allemagne).

B. Dans la même déclaration, les ministres ont convenu d'entreprendre un examen de tous les aspects du monitoring par pays, y compris la systématisation, la fixation des priorités, le travail de suivi des recommandations du Congrès résultant du monitoring et leur respect à l'avenir, ainsi que la participation des ONG.

La deuxième section du questionnaire met donc l’accent sur le monitoring. Les réponses à la question: B.1 Quelle appréciation portez-vous sur le suivi par pays sous tous ses aspects? révèlent de nombreux points de vue différents.

Un regard global laisse apparaître un ensemble contrasté d’opinions sur le monitoring. D’une part, selon l’expérience des différents pays, le monitoring dans tous ses aspects est considéré comme «bon et utile» (Estonie), ne générant «pas de problèmes dans sa première et sa dernière phase» (République tchèque) et «important» (Suède). Les rapports de monitoring sont «constructifs» (Géorgie) et l’expérience dans son ensemble est qualifiée de «satisfaisante» (Croatie). «Le monitoring est une expérience intéressante et très utile»(Luxembourg), il est «constructif» (Irlande). En revanche, certains Etats émettent des critiques à l’encontre du processus de monitoring. Elles portent notamment sur la composition de l’équipe de monitoring qui, selon l’expérience belge, «n’était pas propice à l’impartialité et à l’indépendance de la mission d'information». Sur les mêmes questions, la République tchèque déplore «des déclarations subjectives, des informations erronées fournies par les unités d’autonomie locales, l’absence de prise en compte les déclarations formulées par le gouvernement». Les positions de l'Azerbaïdjan et de l’Allemagne sont également remarquables: le premier considère que le monitoring «n’est pas utile», tandis que la seconde «juge inutile l'influence des gouvernements nationaux ou des missions de monitoring conjointes» (manifestement, elle anticipe des propositions qui iraient dans ce sens).

Malgré une reconnaissance quasi-générale de l’importance du processus de monitoring, différentes évaluations en sont faites. Le processus dans son ensemble doit entretenir «le respect et l’intérêt pour les résultats du monitoring» (Danemark). «Dans l’ensemble, le processus de monitoring a pris beaucoup de temps et exigé de nombreuses ressources, de la part du Congrès comme de la part du pays suivi», «un équilibre raisonnable» doit par conséquent être trouvé «entre les coûts et l’efficacité» afin de «limiter la période du processus» et de rendre «le processus de monitoring plus efficace et les résultats plus pertinents et utiles pour le pays, pour ses autorités nationales et locales, et en définitive pour les citoyens» (Norvège). «La formulation exacte de questions et de critères est essentielle» (Slovaquie). La Suède résume en une phrase l’essentiel de la question: le monitoring «doit être effectué d’un point de vue juridique et non politique».

Les réponses à la question: B.2 Avez-vous des propositions de changement ou d’amélioration à faire? peuvent permettre de mieux cerner les arguments soulevés par les Etats à ce sujet.

La réponse de l’Irlande illustre très bien la pression en faveur d’un changement dans le cadre du processus de monitoring. «Compte tenu des pressions actuelles sur les budgets du Conseil de l’Europe, le monitoring des pays doit avoir lieu de la manière la plus efficace qui soit. En conséquence, le Congrès doit établir des priorités claires pour son travail dans ce domaine. Une telle définition de priorités profiterait d’un engagement plus étroit et plus précoce avec le secteur intergouvernemental». L’Autriche («commencer à améliorer le concept de monitoring des pays») et la Suède («une question qui peut être débattue entre le CDLR et le Congrès») soulignent également le besoin de collaboration entre le Congrès et le secteur intergouvernemental pour rendre le monitoring plus efficace.

En ce qui concerne l'objet du monitoring lui-même, certaines réponses préfèrent «le monitoring thématique» (Luxembourg) au monitoring général, voire seulement «certains aspects spécifiques» (Azerbaïdjan). «Le monitoring doit intégrer non seulement l’évaluation des élections locales, mais également un examen de la législation des gouvernements locaux et de la pratique démocratique des Etats membres» et doit «recourir à une approche plus large et débattre du statut des institutions démocratiques et de la pratique des principes de bonne gouvernance» (Géorgie). «Les obligations des autorités locales dans le cadre de la Convention des droits de l’homme et de la Charte sociale européenne doivent être abordées avec une extrême précaution» (Slovaquie).

Liée à la question de l’objet, la question de l’objectif du monitoring est posée. Une réponse le décrit ainsi: «l’activité de monitoring doit être tournée vers l’aide aux pays en appliquant la CEAL (Charte européenne de l'autonomie locale) et les nouvelles dispositions relatives à la participation des citoyens. Désormais, l’accent doit être mis sur la manière de respecter les dispositions pour les autorités nationales d’une part, et pour les autorités locales et régionales d’autre part. Le point focal doit être moins légaliste et davantage porté vers un dialogue constructif entre le Conseil de l’Europe/le Congrès et le (…) faisant l’objet du suivi. L'activité de monitoring pourrait être plus focalisée et limitée à certaines questions spécifiques relatives à la charte et au protocole additionnel. Le pays peut être invité à dire quelles questions présenteraient un intérêt particulier pour lui à ce moment. Un recentrage réduirait le besoin de ressources nécessaires pour mettre en place et suivre l'activité» (Norvège).

D’autres pays mentionnent la nouvelle procédure adoptée par le Congrès (Résolution 307) et insistent sur le fait que le «processus dans son ensemble (doit être appliqué) de manière impartiale, indépendante, neutre et objective», que les rapporteurs doivent agir «de manière impartiale et indépendante» et que «la discussion du rapport et l'adoption d'une recommandation ou d'une résolution doivent avoir lieu de manière impartiale et constructive» (Belgique). Le processus de monitoring doit être «inclusif» et «impliquer un grand nombre d’acteurs» (Finlande), tels que des «experts professionnels» (Danemark).

Un aspect très pratique de la procédure renvoie aux «délais de réponse trop courts, notamment dans des situations qui requièrent une coopération interservices ou une coopération avec d'autres entités concernées dans le même domaine» (Croatie).

Certains pays renvoient à la question du suivi et au rôle éventuel que le secteur intergouvernemental pourrait jouer. «Le secteur intergouvernemental devrait renforcer sa collaboration avec le Congrès» (Allemagne). Cependant, «le partage des responsabilités entre un Etat membre, le Congrès et le secteur intergouvernemental aboutit à l’absence totale de responsabilité»: le Congrès doit «assumer l’entière responsabilité» (Finlande). Le Luxembourg déplore un «manque de suivi» (du premier monitoring du pays).

C. Le Congrès est invité à œuvrer au développement du programme d'action du Conseil de l'Europe en faveur de la démocratie locale et régionale qui devrait, dans toute la mesure du possible, refléter une perspective commune au Congrès et à la Conférence ministérielle.

La réponse à la Question C1. Avez-vous discuté de cette question avec votre délégation nationale auprès du Congrès? Dans l'affirmative, que ressort-il de ces discussions? Dans la négative, avez-vous l'intention de soulever de telles discussions? indique que les discussions entre les délégations du Congrès et les gouvernements à ce propos n’ont été qu’imparfaitement réalisées (mais certains pays indiquent qu'ils tiennent régulièrement des réunions entre la délégation du Congrès et le gouvernement, ou ont l'intention de le faire: Belgique, République tchèque, Estonie, Finlande, Allemagne, Suède). Dans les pays où la délégation du Congrès et le gouvernement ont débattu de la question, aucune proposition spécifique n’a vu le jour (Croatie, Danemark, Monaco, Norvège).

La Question C2. Avez-vous des suggestions à faire concernant les points à inclure dans ce programme d'action? a permis d’identifier quelques points spécifiques.

Il est recommandé «d’éviter le parallélisme et la répétition» (Azerbaïdjan) ou les «normes et les exigences strictement communes» (Estonie) et de prêter attention aux «objectifs communs et aux domaines d'action plutôt qu'à un programme commun» (Allemagne). La coopération entre les délégations nationales du Congrès et les représentants nationaux à la Conférence ministérielle «est très importante» (Slovaquie).

L’infrastructure TCI, la coopération transfrontalière (Estonie) ou «les meilleures pratiques au niveau local et régional en accord avec leur signification pour les citoyens» (Allemagne) sont citées, bien qu’un pays (la Finlande) pense qu’il est «prématuré» (un an après la déclaration d’Utrecht) de formuler des propositions.

La Géorgie propose d’intégrer «dans le programme la diffusion de la Stratégie européenne pour l’innovation et la bonne gouvernance [Résolution 239 (2007)]. Ce document doit devenir une référence européenne pour la démocratie locale et la bonne gouvernance, et fournir une orientation aux Etats membres dans le cadre du processus de transformation démocratique et de réforme des collectivités territoriales».

Enfin, dans cette section les pays ont été invités à formuler des conseils et des suggestions sur les procédures utilisées afin d’obtenir une compréhension commune entre les deux acteurs impliqués: C3. Quelle procédure suggérez-vous de suivre pour élaborer et adopter un programme d'action qui reflète, dans toute la mesure du possible, une perspective commune au Congrès et à la Conférence ministérielle?

Des réponses émane une approche prudente. Deux pays suggèrent des procédures possibles (République tchèque et Finlande (voir ci-dessous)). Un quiproquo pourrait surgir à propos de ce programme commun: s’agit-il du programme des sessions de la Conférence ministérielle ou du programme de travail substantiel à réaliser par le Conseil de l'Europe?

Le Danemark pense qu’il n’y a pas «de besoin immédiat de dialogue plus structuré ou plus régulier entre la partie intergouvernementale du Conseil de l’Europe et le Congrès» et que le «programme démocratique doit être développé dans le cadre des procédures actuelles de coopération». Au contraire, de l’avis de la France, «la tenue de réunions communes des deux bureaux pourrait être un moyen de trouver des lignes de travail communes» ou de l’Irlande, «une réunion spéciale des Bureaux du Congrès et du CDLR doit être tenue bien avant la Conférence afin de mettre l'accent sur la définition du programme».

Par ailleurs, «des réunions conjointes pourraient s’avérer judicieuses pour élaborer des stratégies communes», «les associations de collectivités locales des différents Etats membres doivent être impliquées» et «des tables rondes nationales avec la participation des représentants du Conseil de l’Europe» doivent être «organisées» (Géorgie). Cette question doit être débattue au sein des «comités d'experts pertinents du Conseil de l'Europe» (Autriche), le CDLR pourrait devenir «le lieu d’échange des idées, une compréhension commune pouvant être obtenue par le biais de la Conférence ministérielle» (Estonie), «une coordination et un partage d’informations accrues entre le Congrès et le CDLR et son Bureau» (Belgique).

Les débats sur les «éléments prioritaires» doivent avoir lieu pendant les réunions du CDLR, du Congrès et des Bureaux communs, puis «une proposition finale pourrait être soumise pour approbation lors de la Conférence ministérielle» (République tchèque). La Finlande suggère une approche en quatre étapes: projet de programme préparé par les ministres (ou leurs représentants au sein du CDLR), débats et amendements du Congrès, négociation du projet et des amendements lors d’un forum tripartite (ministres ou leurs représentants, Congrès, Délégués des Ministres) adoption par la Conférence ministérielle.

D. Pour finir, la Conférence est convenue d'inviter le Congrès à coopérer avec elle pour déterminer les modalités d'évaluations régulières, à effectuer par des experts indépendants et nommés conjointement, de la mise en œuvre des activités du Conseil de l'Europe en vue de promouvoir la démocratie locale et régionale sous tous ses aspects

La quatrième section du questionnaire porte sur la proposition d’évaluations régulières par des experts indépendants, nommés conjointement, du fonctionnement du travail du Conseil de l'Europe pour la promotion de la démocratie locale et régionale.

La première question vise à établir si cette question a été abordée: D1. Avez-vous discuté de cette approche avec votre délégation nationale auprès du Congrès? Dans l'affirmative, que ressort-il de ces discussions? Dans la négative, avez-vous l'intention de soulever de telles discussions?

La plupart des réponses indiquent que les discussions mentionnées dans la question n’ont pas encore eu lieu, mais qu’il est prévu de le faire sous peu.

Aucune réponse ne contient d’approche négative ou de réserves par rapport à l’idée, sauf l’Allemagne qui pense qu’une «évaluation qualitative» du travail du Conseil de l’Europe ne doit pas être effectuée par des auditeurs externes, mais plutôt par le service d’audit interne du Conseil de l’Europe.

La Question D2. Avez-vous des suggestions à faire pour donner une impulsion à cette approche? a suscité (sans surprise) des réactions limitées, avec peu de propositions à ce jour.

 

L’évaluation est «une idée remarquable, dont les modalités sont sujettes à de nouvelles discussions plus détaillées de la part des deux parties» (Finlande). Les modalités doivent être définies par un groupe de travail conjoint de représentants du Congrès et du CDLR et «adoptées par le Congrès et le CDLR» (Belgique). L’évaluation doit avoir lieu tous les quatre ans et «être synchronisée avec l’agenda des conférences ministérielles» (Finlande). Le processus d’évaluation doit impliquer «des experts de différents secteurs et disciplines comme la démocratie régionale est une question intersectorielle et requiert une approche complexe à des fins d’évaluation et de conceptualisation». «Le CDLR peut jouer un rôle de supervision et de coordination pour ce groupe d’experts indépendants» (Géorgie).