18th Plenary Session of the Congress

      Strasbourg, 17 März 2010

      Rede von Regionen Gemeinden Dieter von BLARER

      im Rahmen des Kongresses der Gemeinden und Regionen des Europarates

      Regionale und Lokale Ombudsinstitutionen: Instrument für den Schutz von Individualrechten

      Sehr geehrte Damen und Herren

      Ich bedanke mich für die Ehre und für die Gelegenheit heute zu Ihnen sprechen zu dürfen. Ich tue dies einerseits als Kantonaler Ombudsman von Basel in der Schweiz. Ich teile dieses Amt mit einer Kollegin im Jobsharing. Es handelt sich bei der Ombudsstelle von Basel um eine regionale Ombudsstelle. Gleichzeitig ist Basel jedoch auch ein Stadtkanton mit kleinem Territorium und so gesehen agieren wir durchaus lokal.

      Ich stehe jedoch auch hier als Vertreter des Europäischen Ombudsman Institutes mit Sitz in Innsbruck. Das EOI vereinigt unter seinem Dach zahlreiche Regionale und lokale Ombudsinstitutionen aus ganz Europa.

      In der Regel werden Ombudspersonen von lokalen, regionalen oder nationalen Parlamenten also von Volksvertretern gewählt. Sie verfügen demnach über hohe demokratische Legitimation.

      Seit Ende der “Sovietära” wurden in Europa und vor allem in den Osteuropäischen Staaten und in den Staaten der ehemaligen Sowjetunion Ombudsinstitutionen errichtet. Diese haben insbesondere die Aufgabe Individualrechte von natürlichen und juristischen Personen zu schützen, und die staatliche Verwaltung (inkl. Polizei) am Machtmissbrauch zu hindern. Das Mandat der Ombudsinstitutionen beinhaltet jedoch in der Regel auch einen Vermittlungsauftrag zwischen Bevölkerung und staatlicher Verwaltung. Gewisse Ombudsinstitutionen sollen ausdrücklich auch die parlamentarische Oberaufsicht über die Verwaltung verstärken. Was vielen nicht bekannt ist, Ombudsstellen sollen die ihrer Aufsicht unterstehende Verwaltung auch vor ungerechtfertigten Vorwürfen schützen. Ombudsstellen helfen der Bevölkerung bei der Durchsetzung ihrer Rechte indem sie Vorwürfe untersuchen, vermitteln, beraten und schliesslich Empfehlungen abgeben. Sie können der Verwaltung jedoch keine Weisungen erteilen.

      Besonders in den Ländern der ehemaligen Sowjetunion und den vormals sozialistischen Staaten Osteuropas spielten und spielen die Ombudsstellen eine wichtige Rolle bei der Durchsetzung der Menschenrechte. Dies insbesondere in den 90er Jahren als sich die Justizsysteme in der Transition befanden. Einzelne Ombudsstellen verfügen in diesem Zusammenhang auch über griffige Instrumente und können z.B. wichtige Individualfälle und Gesetze zur Überprüfung von Grundrechten und Menschenrechten an das nationale Verfassungsgericht ziehen. Dies gilt natürlich für nationale Ombudsstellen und weniger für die lokalen und regionalen.

      Wenn wir in Europa von Menschenrechtsschutz sprechen denken wir in der Regel an die Europäische Menschenrechts Konvention EMRK. Diese und der Gerichtshof für Menschenrechte sind wichtige, sogar unverzichtbare Instrumente für den Menschenrechtsschutz in Europa. Allerdings, Sie kennen die lange Verfahrensdauer und das Risiko der Verpolitisierung des Menschenrechtsdiskurses auf dieser Ebene. Die Menschen Europas sind jedoch bei der Lösung ihrer Alltagsprobleme weitgehend auf die lokalen und regionalen Behörden angewiesen. Auf dieser Ebene ist das Bewusstsein für Grundrechte und Menschenrechte oftmals wenig entwickelt. Die zuständigen Behörden arbeiten nach internen Weisungen, nach Direktiven, nach Verordnungen und so wie man es immer gemacht hat. Übergeordnetes Recht, die Verfassung oder gar die EMRK oder UNO – Konventionen wie z.B. die Kinderrechtskonvention sind weit oben in der Hierarchie der anzuwendenden Regeln und beeinflussen konkretes Verwaltungshandeln wenig.

      Hier können Ombudsstellen eine wichtige Rolle spielen, indem sie anhand von Einzelfällen oder Ereignissen, die öffentlich bekannt werden, auf die Relevanz der übergeordneten Rechtsordnung hinweisen und deren Einhaltung einfordern.

      Lassen Sie mich das an einem Beispiel illustrieren:

      Im Januar 2008 hatte die Basler Polizei Hinweise auf eine mögliche unbewilligte Demonstration gegen das World Economic Forum (WEF) in Davos. In den Vorjahren war es am Rande solcher Demonstrationen zu Gewalttaten gekommen. Diesmal wollte die Polizei dezidiert präventiv handeln. Personen, die sich zu einer bestimmten Zeit an einem bestimmten Ort aufhielten und einem vorgegebenen Profil entsprachen sollten festgenommen, an einen zentralen Ort verbracht und dort kontrolliert werden. Insgesamt nahm die Polizei zwischen 50 und 60 Personen fest darunter ein knappes Duzend Architekturstudenten aus Tschechien und eine Anzahl Jugendliche. Die festgenommenen Personen wurden an einen zentralen Ort verbracht. Einige mussten sich im Rahmen der Kontrolle nackt ausziehen andere nicht. Ca. ein Duzend Personen, darunter Eltern von Jugendlichen, beschwerten sich bei der Ombudsstelle. Diese eröffnete eine Untersuchung. Aufgrund des Drucks der Öffentlichkeit und wegen der vielen Beschwerden ordnete der Vorsteher des Sicherheitsdepartementes eine Untersuchung durch einen ehemaligen Gerichtspräsidenten an. Die Ombudsstelle steuerte ihre eigenen Untersuchungsergebnisse bei. Ein Menschenrechtsexperte der Universität Basel sowie ein externer Polizeiexperte wurden ebenfalls in die Arbeitsgruppe einbezogen. Der Schlussbericht der Arbeitsgruppe zeigte insbesondere, dass bei Vorbereitung und Durchführung der Aktion das kantonale Polizeigesetz und die dazugehörenden Weisungen zur Anwendung kamen. Fragen nach der Meinungsäusserungs- und Demonstrationsfreiheit, nach der persönlichen Freiheit, nach Verhältnismässigkeit spielten keine oder nur eine untergeordnete Rolle. Der Bericht zeigte auf, wie die lokalen Normen unter Berücksichtigung von Verfassungsrecht und internationalem Menschrechtsschutz funktionieren sollten und wie die Menschenrechte operationell umgesetzt werden können. In einer par force Leistung hat die Polizei aufgrund dieses Berichtes neue Weisungen erarbeitet. Diese wurden mit der Ombudsstelle und den Experten besprochen und sind mittlerweile in Kraft. Die Anzahl Beschwerden gegen die Basler Polizei haben im letzten Jahr merkbar abgenommen.

      Lokale und Regionale Ombudsstellen haben auch die Möglichkeit zwischen Betroffenen und der staatlichen Verwaltung zu vermitteln. Damit können zum Beispiel im Bereich von Bewilligungen verwaltungsrechtliche Verfahren verhindert werden. Ich denke vor allem an Baubewilligungen, Bewilligungen zur Benützung des öffentlichen Raumes, Betriebsbewilligungen und ähnliches. Aus der Perspektive des Menschenrechtsschutzes geht es hier um den Schutz des Eigentums, z.B. beim Bauen, um den Schutz von ökonomischen Rechten, z.B. bei Betriebsbewilligungen oder Bewilligungen für die Berufsausübung:

      Auch dazu ein Beispiel:

      Eine Hebamme aus Deutschland beantragte bei der Gesundheitsbehörde des Kantons Basel-Stadt eine Bewilligung um freiberuflich im Rahmen des bestehenden Geburtshauses tätig zu sein. Die Bewilligung wurde verweigert, da die Hebamme die in einer Verordnung des Departementes vorgeschriebene einjährige Praxis in einer Geburtsklinik nicht vorweisen konnte. Sie gelangte an die Ombudsstelle. Dort erklärte sie, sie könne zwar die erforderliche Praxis in einer Geburtsklinik nicht nachweisen. Hingegen habe sie in den ca. zehn Jahren seit Ende der Ausbildung als selbständige Hebamme und als Angestellte in einem Geburtshaus eine erhebliche Anzahl von Geburten durchgeführt.

      Die rechtlichen Abklärungen der Ombudsstelle ergaben, dass die Vorgehensweise der Behörden möglicherweise das Schweizerische Binnenmarktgesetz verletzt, denn die Hebamme hatte schon in einem anderen Kanton praktiziert. Auch waren möglicherweise die bilateralen Verträge mit der EU betroffen. Zudem gab es einen Vertrag zwischen dem Deutschen Reich und der Schweiz aus der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts, der unter anderem Hebammen aus Deutschland und der Schweiz die freie Berufsausübung in den grenznahen Gebieten entlang der Deutsch / Schweizerischen Grenzen gestattete. Die Ombudsstelle war auch der Meinung das Gebot der Verhältnismässigkeit könnte verletzt sein.

      Anlässlich eines Gespräches mit der zuständigen Person im Gesundheitsamt stellte sich heraus, dass diese gegenüber Hausgeburten und Geburtshäusern nicht unvoreingenommen war. Die Ombudsstelle regte einen gemeinsamen Besuch des Geburtshauses an. Die dort tätigen Hebammen und ein mit ihnen vernetzter Gynäkologe konnten professionelle Abläufe und ein hohes Risikobewusstsein nachweisen. Der Experte des Gesundheitsamtes war insbesondere über zwei vorhandene Herzfrequenzmesser für Kinder vor, während und nach der Geburt beeindruckt. Die juristischen Argumente und die gemeinsamen Abklärungen vor Ort haben dazu geführt, dass das Gesundheitsamt nur zwei Monate nach dem negativen Entscheid der Hebamme eine Bewilligung erteilte. Eine gerichtliche Auseinandersetzung konnte vermieden werden.

      Kurz noch etwas zur Statistik:

      Der Kanton Basel-Stadt hat ca. 190'000 Einwohner. Die Ombudsstelle hat im letzten Jahr 515 neue Fälle entgegengenommen. 20% betreffen das Justiz und Sicherheitsdepartement mit der Polizei und dem Amt für Migration. 20% betreffen das Wirtschafts- und Sozialdepartement mit der Arbeitslosenkasse und der Sozialhilfe. 10% betreffen das Finanzdepartement mit der Steuerverwaltung. Die restlichen Fälle verteilen sich auf die übrigen vier Departemente und auf unabhängige staatliche Betriebe.

      Ich hoffe, ich konnte Ihnen in der mir zur Verfügung stehenden Zeit das Potential von Ombudsstellen als Instrument des Konfliktmanagementes zwischen staatlicher Verwaltung und Bevölkerung etwas näher bringen. Ich danke für Ihre Aufmerksamkeit.

      Dieter von Blarer

      Basel, 14.03.2010



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