Chambre des régions

14e SESSION PLENIERE
CPR(14)6REPADD
15 mai 2007

Etude sur l’état actuel de la régionalisation et les perspectives de développement de l’autonomie régionale dans les Etats membres du Conseil de l’Europe

Jean-Claude Van Cauwenberghe, Belgique, (R, SOC)

Rapport
Commission Institutionnelle

R : Chambre des régions / L : Chambre des pouvoirs locaux
GILD : Groupe Indépendant et Libéral Démocratique du Congrès
PPE/DC : Groupe Parti Populaire Européen - Démocrates Chrétiens du Congrès
SOC : Groupe Socialiste du Congrès
NI : Membre n’appartenant à aucun groupe politique du Congrès


Résumé

1. Le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe (Congrès) a pour mission, comme l’a confirmé le 3e Sommet du Conseil de l’Europe (CdE) tenu à Varsovie en 2005, de protéger, de promouvoir et de développer la démocratie locale et régionale dans les pays membres de l’Organisation.

2. Une analyse de l’évolution de la démocratie régionale dans quelques pays membres depuis 2000 aboutit aux constatssuivants : dans presque tous les pays membres du Conseil de l’Europe, des réformes profondes des collectivités régionales ont été accomplies, sont en cours ou en préparation pour les années à venir. Ces réformes concernent des Etats fédéraux, des Etats très décentralisés avec une forte autonomie régionale, des Etats décentralisés ainsi que des Etats en voie de régionalisation de leur administration étatique. Pour ne citer que quelques exemples :

3. Des Etats fédéraux se sont lancés dans des réformes importantes. La Suisse a réorganisé les relations financières entre cantons et Fédération en 2005, et ces nouvelles dispositions entreront en vigueur en 2008. L’Allemagne a complètement remanié, en 2006, les droits de codécision du Conseil fédéral et la répartition des compétences entre la Fédération et les Länder. Elle entre dès cette année dans une deuxième phase de réforme des relations financières entre ces deux niveaux de gouvernement. La Belgique a lancé un vaste débat sur la possibilité de mener plus loin le processus de fédéralisation. En 2001, une loi a transféré de nouvelles compétences fédérales aux régions.

4. Des Etats fortement décentralisés comme l’Espagne procèdent à de profondes réformes des collectivités régionales qui redessinent les relations entre niveaux central et régional de gouvernement.

5. Les Etats plutôt centralisés connaissent également des réformes importantes. La France s’est lancée dans l’exécution du programme de décentralisation adopté en 2003. Le Royaume-Uni se trouve dans une phasede consolidation des réformes de « dévolution » et affine la répartition des compétences entre Londres et l’Ecosse d’une part, le pays de Galles d’autre part. La Suède et le Danemark ont commencé à rationaliser leur découpage territorial en créant des entités plus grandes dans un souci d’efficacité.

6. Dans les pays d’Europe orientale, nouveaux membres de l’Union européenne ou en voie d’adhésion, les niveaux régionaux connaissent une forte restructuration en vue d’augmenter leur capacité à mettre en œuvre les politiques communes, notamment la politique structurelle de l’UE.

7. Dans d’autres pays membres du Conseil de l’Europe, l’organisation du niveau régional reste à l’ordre du jour. Le gouvernement de la Croatie a créé une commission chargée de mettre sur pied un projet de décentralisation en termes de compétences et de moyens financiers. La Norvège veut présenter en octobre 2006 un « livre blanc » sur la répartition des compétences entre les différents niveaux de gouvernement.

8. Ces processus de régionalisation sont généralement couronnés de succès, même si les effets des réformes sont rarement évalués de manière systématique. Mais on relève aussi des échecs ou des répercussions fâcheuses. Un projet visant à instaurer des assemblées régionales élues en Angleterre a été rejeté par référendum à l’automne 2004. En Italie, un projet de réforme qui portait notamment sur une nouvelle répartition des compétences entre Etat central et régions a également été rejeté par référendum en juin 2006.

9. En règle générale, les pays membres considèrent que leur organisation territoriale interne et donc les décisions sur l’opportunité de partager le pouvoir entre plusieurs niveaux de gouvernement, la portée de cette redistribution et ses conditions préalables relèvent de leur compétence nationale. Mais on observe quelques évolutions, surtout dans le droit de l’Union européenne (Communauté européenne), qui influent sur la portée et le contenu du développement régional dans les pays européens.

__________________________________________

Le rapporteur souhaite remercier le consultant, M. Bernd SEMMELROGGEN, qui a fourni un excellent travail dans la préparation de ce rapport.


Aspects nationaux :

10. Les réformes nationales ont généralement une portée assez étendue. Elles touchent très souvent plusieurs piliers de l’architecture étatique : la constitution ou les lois organiques, les administrations étatiques et régionales (ou locales), la répartition des recettes fiscales et des finances publiques, les procédures de coopération entre niveaux de gouvernement pour les questions à caractère national ou européen et parfois la coopération interrégionale ou transfrontalière.

11. Les forces motrices des réformes sont multiples – pressions internes et influences venant de l’extérieur se superposent. La politique, l’économie, le système administratif lui-même, une partie de la société civile, les médias et les chercheurs sont les principaux moteurs de réforme.

Aspects européens :

12. La Communauté européenne et le Conseil de l’Europe influencent par leurs politiques et les normes juridiques qui en résultent l’évolution du régionalisme dans les pays membres. En particulier, la pression exercée par la Communauté européenne – surtout sur les nouveaux membres de l’UE – par le biais de sa politique régionale et des fonds structurels ou d’autres instruments financiers à vocation régionale a eu des effets beaucoup plus sensibles sur les structures régionales que l’approche du Conseil de l’Europe tendant à établir des références, des normes ou des instruments juridiques.

13. La protection juridique des collectivités régionales au plan européen est assez réduite. Même s’il existe quelques dispositions relatives à l’autonomie régionale, les Etats membres sont en général peu disposés à accepter des normes ou des recommandations internationales en la matière.

 

Cadre de l’action future du Congrès :

14. Les démarches de régionalisation s’inscrivent dans le cadre de processus politiques mondiaux, européens ou nationaux qui obligent les Etats membres à réformer en permanence tous les éléments structurants de l’Etat. La régionalisation n’est donc pas un élément de réforme isolé, mais fait partie – en tant que moteur et objet de réforme – du processus politique global de l’Etat.

15. Dans cette optique, la réflexion sur les avantages et les inconvénients d’un renforcement du niveau régional n’est pas de nature purement juridique : elle doit essentiellement prendre en compte des facteurs économiques, politiques et sociaux ainsi que des éléments de la politique européenne ou internationale. Elle a une dimension européenne, dans la mesure où elle touche à l’équilibre entre subsidiarité et centralisation au niveau européen, et une dimension internationale, si l’on considère les régions comme un contrepoids à la mondialisation.

16. Même si le degré des réformes du niveau régional d’administration est variable selon les pays, toute réforme territoriale et administrative exige généralement des efforts considérables de la part des gouvernements, des parlements et des administrations compétentes. Par souci d’efficacité politique, une certaine prévisibilité du succès est par conséquent nécessaire si – comme c’est le cas des réformes constitutionnelles – une majorité parlementaire qualifiée est requise.

17. En ce qui concerne l’action juridique, le Congrès a intérêt à ce que le projet de traité établissant une constitution pour l’Europe soit adopté, car ce texte renforcerait l’autonomie locale et régionale.

18. Le Congrès va en outre réviser le projet de charte de 1997 sur quelques points clés : autonomie et intégrité nationale, modulation du degré d’autonomie en fonction des modèles de régionalisation existants, structure des relations entre les entités régionales et l’Etat, régionalisation et intégration européenne.

19. L’action politique du Congrès veut prendre en compte la complexité des expériences faites dans les pays membres. Il va donc participer au débat politique sur la question « Quel avenir pour le niveau régional en Europe ? », sous la forme d’un projet politique important et complexe, et élaborer une position politique autour de quelques grands thèmes qui orienteront l’action régionale dans le futur : degré de compétition utile et supportable entre les entités régionales, atouts de la solidarité, et nécessité d’une coopération entre Etat et régions et au niveau interrégional.

20. Enfin, le Congrès va mener son action juridique et politique dans un souci de coopération interinstitutionnelle, y compris avec l’Union européenne et notamment son Comité des régions, pour dépasser le cadre de débats purement nationaux, mettre à profit les expériences nationales et leurs points communs dans un cadre élargi et susciter ainsi une approche européenne cohérente sur toutes les questions touchant le niveau régional.

1. Mandat

Mandat général

21. Le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe (Congrès) a pour mission de promouvoir, de protéger et de développer la démocratie locale et régionale dans les pays membres


[1]. Ce mandat a été confirmé et renforcé par le 3e Sommet du Conseil de l’Europe à Varsovie [2] et par la Conférence ministérielle de Budapest [3].

6.2 Travaux au sein du Congrès

22. Dans son rapport du 26 octobre 2005 sur l’état d’avancement des travaux relatifs au projet de Convention du Conseil de l’Europe sur l’autonomie régionale[4], le président de la Chambre des Régions, M. Yavuz MILDON (Turquie, PPE/DC), a proposé de charger la commission institutionnelle de la Chambre d’élaborer un rapport sur l’état actuel de la régionalisation dans les pays membres du Conseil de l’Europe, proposition acceptée par le Bureau. M. Jean-Claude VAN CAUWENBERGHE (Belgique, SOC) a été désigné comme rapporteur.

23. Aux termes du paragraphe 14 du rapport Mildon, ce rapport doit « fournir des éléments utiles pour préparer une contribution du Congrès en vue de la 15e Conférence des ministres européens responsables des collectivités locales et régionales à Valence (automne 2007). Ce rapport à vocation politique doit stimuler la discussion sur les grands axes du régionalisme européen. En même temps, il devrait contenir des réflexions justifiant la nécessité d’un instrument juridique contraignant du Conseil de l’Europe en matière d’autonomie régionale ».

24. Le rapport Mildon retrace l’historique des activités du Congrès relatives à l’élaboration d’un instrument juridique en matière d’autonomie régionale. Les étapes déjà franchies sont exposées aux paragraphes 1 à 15 (voir annexe 4).

6.3 Travaux au sein du Comité des Ministres/CDLR

25. Les travaux du Congrès coïncident ainsi avec le tournant politique en matière d’autonomie régionale amorcé lors de la 14e Conférence des ministres responsables des collectivités locales et régionales tenue à Budapest en février 2005.

26. Le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe, en application des décisions de la Conférence de Budapest, a donné au Comité directeur sur la démocratie locale et régionale (CDLR) le mandat suivant[5] :

« a) prennent note de la Déclaration de la Conférence ministérielle de Budapest sur l’autonomie régionale, telle qu’elle figure à l’Annexe 4 du document CM(2005)45, et conviennent de charger le CDLR de rédiger un rapport de fond sur les faits nouveaux observés dans les Etats membres en matière d’autonomie régionale, en identifiant notamment les innovations et tous les problèmes communs à plusieurs Etats, en vue de communiquer ce document à la 15e session de la Conférence ;

b) prennent note du fait que le Ministre espagnol a invité ses collègues à tenir leur 15e session en 2007 à Valence « en vue d’examiner les progrès réalisés à l’égard des actions, objectifs et engagements consignés dans la Déclaration et l’Agenda pour une bonne gouvernance locale et régionale » ; »

27. Le CDLR a donc constitué, lors de sa réunion du 23-25 mai 2005, un Comité d’experts sur le cadre juridique et la structure institutionnelle des collectivités locales et régionales (LR-FS) avec le mandat suivant :

« Assister le CDLR dans la mise en œuvre de toutes les activités relatives au cadre juridique et à la structure institutionnelle des collectivités locales et régionales. »

28. Ce comité d’experts procède de la façon suivante :

a)     élaboration d’un questionnaire qui devait être rempli par les Etats membres avant le 15 février 2006 ;

b)    établissement d’un projet de rapport au cours de l’année 2006 en prenant en considération les réponses des pays membres[6] ;

c)     finalisation des travaux au printemps 2007.

Conclusions

29. Des travaux importants sur l’évolution du régionalisme européen sont en cours au niveau du CDLR ainsi qu’au Congrès.

30. Les mandats sont différents : le CDLR se concentre sur l’élaboration d’« un rapport de fond sur les faits nouveaux observés dans les Etats membres en matière d’autonomie régionale, en identifiant notamment les innovations et tous les problèmes communs à plusieurs Etats », qui devra être présenté lors de la Conférence de Valence.

31. Le mandat du Congrès est plus large et vise particulièrement les objectifs suivants :

-     fournir des informations sur les grandes tendances – développements et innovations – en matière de régionalisme dans les pays membres,

-     recenser les motifs des réticences et des barrières qui font obstacle à l’adoption d’un instrument juridique,

-     regrouper les développements et innovations autour de quelques éléments clés, tenter de dégager un tronc commun des innovations à caractère régional,

en vue de relancer le débat sur la régionalisation dans les pays membres et sur les moyens de garantir juridiquement certains éléments clés.

32. Pour mettre pleinement à profit le mandat du Congrès, il paraît donc utile de s’attacher aux conclusions de la Conférence de Budapest sur l’autonomie régionale, et plus particulièrement au paragraphe 7 de son préambule :

« (…) l’importance de l’autonomie régionale et le fait qu’elle peut enrichir les sociétés démocratiques, contribuer à relever les nouveaux défis d’une bonne gouvernance démocratique et, en fonction des circonstances, peut répondre à la nécessité de traiter les affaires publiques au plus près des citoyens » –

une affirmation qui met l’accent plutôt sur les valeurs et les perspectives futures de l’autonomie régionale que sur la description statique de son état présent.

2. Les notions : « régionalisation », « régionalisme », « autonomie régionale », « fédéralisme »

33. Il n’y a actuellement aucun consensus européen autour d’une définition des régions[7]. La définition adoptée en 1988 par le Parlement européen[8], selon laquelle

« Aux fins de la présente Charte, il faut entendre par région un territoire qui constitue géographiquement une entité propre ou un ensemble de territoires semblables dans lesquels il existe une certaine continuité ou dont la population possède certains éléments en commun et souhaite sauvegarder la spécificité qui en résulte et la développer afin de promouvoir le progrès culturel, social et économique »,

montre clairement la difficulté qu’il y a à définir une région. Une définition plutôt sociologique –

« Il faut réserver le nom de région à des espaces construits par l’homme, formant un tout homogène, c’est-à-dire un bassin de vie, un lieu de travail, de résidence ou de loisirs dont les habitants sont unis par un fort sentiment d’appartenance souvent façonné par des siècles d’histoire. »[9]

ne donne pas non plus d’éléments normatifs fonctionnels. Nous partageons donc l’opinion de Levrat[10], selon laquelle « l’idée même de définir la région est problématique ». Il paraît donc plus utile, dans une approche pragmatique, de décrire le résultat des procédures appliquées dans les pays membres pour organiser, sur la base de leur histoire particulière, de leurs traditions administratives, de leurs intérêts économiques et de leurs fondements juridiques, un niveau territorial intermédiaire entre l’Etat central et les collectivités locales et de les classer dans une grille de modèles d’autonomie régionale[11] selon le degré d’autonomie et notamment de compétences législatives attribué à ce niveau d’administration.

34. Dans la pratique quotidienne, les notions de « régionalisme », de « régionalisation » ou d’« autonomie régionale » sont très souvent utilisées d’une façon synonyme, tandis que la notion de « fédéralisme » a une connotation particulière. En tout état de cause, nous devons traiter de tous les types d’entités régionales, quels que soient leur degré de compétences, leurs moyens financiers ou leur structure politique, dès lors qu’elles sont démocratiquement organisées. Néanmoins, pour ce rapport, il paraît nécessaire de clarifier et de distinguer certains points importants de ces notions pour mieux classer les réformes en cours ou envisagées dans les Etats membres. De toute évidence, les quatre notions ne sont pas purement juridiques et recouvrent dans une plus ou moins large mesure des éléments économiques, sociologiques, politiques mais aussi culturels.

2.1     « Régionalisation »

35. La notion de « régionalisation » trouve notamment sa source dans la terminologie de la géographie et de l’aménagement du territoire. Elle désigne le résultat d’une programmation surtout économique, écologique et infrastructurelle complexe concernant un territoire donné. La « régionalisation » est donc un ensemble de politiques cohérentes, menées soit par des autorités de l’Etat central ou déconcentrées/délocalisées, soit par des autorités régionales décentralisées, dont les effets se produisent à un niveau inférieur à celui de l’Etat central ou au niveau régional. La « régionalisation » n’est donc pas nécessairement liée à un transfert de compétences ou à la reconnaissance d’une « autonomie » de l’autorité régionale. Pour les pays en transition, membres ou futurs membres de l’UE, la régionalisation peut être le résultat d’une adaptation exigée comme condition préalable à l’adhésion à l’UE.

2.2     « Régionalisme »

36. La notion de « régionalisme » a un double sens[12]. Le « régionalisme » est en premier lieu caractérisé par la mise en œuvre cohérente d’un ensemble d’approches politiques par une région ou d’autres institutions existant dans une partie du territoire (se distinguant d’autres territoires par des critères géographiques, historiques, ethniques ou autres) en vue de valoriser les particularités de la région en question et d’augmenter le degré d’autonomie de l’entité concernée par rapport à l’Etat central. Les efforts régionalistes sont ordinairement soutenus par des mouvements régionaux dont les objectifs vont d’une décentralisation plus large à des activités séparatistes.

37. Par ailleurs, au niveau international, le « régionalisme » désigne les activités politiques visant à coordonner les activités de plusieurs Etats indépendants en vue de valoriser leurs relations économiques mutuelles.

38. La notion, qui vient du domaine des relations internationales, fut utilisée à partir du début des années 1970 pour caractériser les relations entre l’Etat et les entités subnationales. Elle recouvre donc plusieurs éléments importants :

1.    la nécessité de diviser un territoire en plusieurs entités partiellement autonomes ;

2.    l’existence d’éléments à caractère régional bien distinct (par exemple géographie, histoire, culture, langue, ethnie, religion, structures économiques et administratives) ;

3.    un soutien politique, et donc un soutien de la part des citoyens.

2.3     « Autonomie régionale »

39. Dans la définition donnée par le projet de charte européenne de l’autonomie régionale du Congrès, l’« autonomie régionale » vise le droit et la capacité effective pour les collectivités territoriales les plus vastes au sein de chaque Etat membre, dotées d’organes élus, situées entre l’Etat et les collectivités locales et disposant soit de prérogatives d’auto-administration, soit de prérogatives d’ordre étatique, de prendre en charge, sous leur propre responsabilité et dans l’intérêt de leurs populations, une part importante des affaires d’intérêt public conformément au principe de subsidiarité[13]. L’« autonomie régionale » est donc l’élément principal d’une démarche de régionalisme.

40. La définition de la Conférence ministérielle d’Helsinki[14], en 2002, va dans le même sens, mais avec des critères restreints :

« Par autonomie régionale, on entend la compétence juridique et la capacité effective pour les collectivités régionales, de régler et de gérer, dans le cadre de la constitution et de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part des affaires publiques, conformément au principe de subsidiarité. »

41. La compétence juridique, l’identité régionale, la capacité d’agir et de financer son action, la légitimité et les structures décisionnelles propres sont quelques-uns des éléments importants à la compréhension du régionalisme du point de vue du Congrès.

2.4     « Fédéralisme »

42. La notion de « fédéralisme » (du latin foedus, « union ») désigne une organisation étatique dans laquelle les entités territoriales – partenaires égaux en droits – disposent d’une certaine autonomie régionale, voire d’une souveraineté étatique, mais sont regroupées au sein d’une entité supérieure commune – la fédération. La souveraineté en droit international public est exercée par la fédération. Il existe diverses formes de fédération allant de modèles plutôt coopératifs (RFA) jusqu’à des organisations où prévaut une très forte séparation des compétences (Etats-Unis).

43. En règle générale, les entités de la fédération transfèrent leur souveraineté globale à cette dernière, mais conservent leur qualité d’Etat en tant que collectivités territoriales[15]. Les éléments structurants de la fédération[16] ainsi que la répartition des compétences, les organes, les ressources financières et les principes de coopération et de coordination sont régis par une constitution ou un texte constitutionnel, qui définit également les conditions et les procédures de modification de ces éléments clés.

44. Vu le mandat étendu du Congrès dans ce domaine, le rapport ne cherche pas seulement à mettre en évidence les tendances en matière de « régionalisation » ou de « régionalisme » au sens strict du terme, mais aussi les développements en matière d’autonomie des entités régionales ou de fédéralisme. Le terme « régionalisation » est donc employé comme terme générique pour toutes les évolutions au niveau subnational. Pour saisir l’étendue du développement régional en Europe, il semble par conséquent nécessaire de décrire également la situation des pays membres qui s’orientent plutôt vers une régionalisation technique et administrative.

3.       Les développements de l’autonomie régionale en Europe

3.1.    La portée générale des réformes en cours

45. Pour répertorier toutes les réformes ayant des conséquences au niveau régional dans les Etats membres du Conseil de l’Europe, une analyse synthétique des pays dans lesquels des réformes ont été récemment menées à bien, sont en cours ou sont envisagées doit notamment satisfaire aux conditions suivantes :

a)     la grille des pays inclus dans l’analyse donne une vue d’ensemble de toutes les réformes importantes ;

b)    les pays étudiés représentent la diversité régionale de l’Europe, en particulier pour ce qui est des critères suivants : histoire, architecture institutionnelle et juridique, conséquences des évolutions socioéconomiques sur les structures et le fonctionnement des niveaux de gouvernement, géographie, exigences de la société civile ;

c)     les réformes envisagées sont caractéristiques d’au moins une partie des pays membres ;

d)    les réformes revêtent une certaine importance politique et ne sont pas purement techniques ;

e)     les réformes montrent la nécessité de légiférer en matière d’autonomie régionale au lieu de se limiter à des accords purement politiques ou administratifs ;

f)     les moteurs des réformes et les intérêts des partis politiques apparaissent clairement ;

g)    enfin, en cas d’échec des réformes engagées, les raisons et – si une évaluation est déjà possible – les conséquences de cet échec sont analysées.

46. En ce qui concerne le contenu matériel des réformes, il est nécessaire de traiter au moins des questions suivantes, pour caractériser l’orientation et la portée des évolutions récentes :

a)     modification de la constitution ou des lois organiques ;

b)    changements dans la répartition des compétences ;

c)     augmentation ou réduction de l’étendue de l’autonomie régionale ;

d)    introduction de nouveaux instruments législatifs (par exemple législation expérimentale, législation mixte en faveur des régions) ;

e)     incidence des réformes sur les principes de subsidiarité ou de proportionnalité ;

f)     modification du rôle des organes et institutions régionaux : dans l’affirmative, en faveur ou au détriment de qui ?

g)    modification du système financier :

incidence des réformes sur les structures élémentaires des relations financières – répartition des recettes fiscales, conditions des subventions et allocations financières, péréquation financière – entre niveaux de gouvernement ; effets sur les finances régionales, y compris sur les compétences budgétaires et l’endettement ; respect du principe de connexité (la décision sur le contenu et les conditions d’attribution de fonds est prise par le niveau de gouvernement qui assume les dépenses découlant d’une obligation légale) ;

h)     personnel et gestion :

conséquences des réformes pour le personnel et la gestion administrative ;

i)      coopération interrégionale :

effets des réformes sur la coopération interrégionale ou transfrontalière ;

j)      participation aux affaires nationales ou européennes :

respect des procédures de coopération ou de concertation entre les différents niveaux de gouvernement ainsi qu’au niveau national et européen dans les processus de réforme ; introduction de nouveaux modèles de coopération entre les niveaux de gouvernement ou, à l’inverse, de nouvelles formes de séparation procédurale.

3.2     Les réformes individuelles récentes dans des pays membres

47. Les réformes et les développements intervenus récemment, en cours ou envisagés dans les pays ci-après offrent a priori un panorama exhaustif de l’étendue des réformes régionales dans les Etats membres[17].

3.2.1       Autriche[18]

48. Un projet de réforme préparé par une Convention constitutionnelle en 2003 avait échoué fin 2004. Une commission parlementaire, mise en place par le Conseil national en mars 2005, a terminé ses travaux le 4 juillet 2006 mais ceux-ci n’ont pas été suivis de décisions législatives. Les résultats de ces travaux ont été résumés comme suit :

      

« La commission spéciale du Conseil national chargée de préparer les débats en vue de la réforme de la Constitution a terminé ses travaux. Durant dix séances, les députés, secondés par des experts, se sont penchés sur les sujets suivants : épuration de la Constitution, protection des droits fondamentaux, structures administratives, principes de la politique de sécurité, répartition des compétences, Conseil fédéral et contrôle démocratique. Un accord de principe a été atteint sur la mise en place de tribunaux administratifs régionaux, le maintien de la loi de neutralité et le dispositif d’épuration de la Constitution. D’autres questions sont restées en suspens comme la répartition des compétences entre la Fédération et les Länder, la possibilité de saisir les tribunaux pour protéger les droits fondamentaux et le renforcement des droits de contrôle. Le président du Conseil national, Andreas Khol, est convaincu qu’une réforme au moins partielle pourra être réalisée au cours de la prochaine législature. »[19]


      
49. Il y a donc apparemment une volonté générale des partis politiques autrichiens de reprendre le dossier après les élections nationales de septembre 2006.

      

3.2.2       Belgique

50. Le développement du régionalisme en Belgique est caractérisé par une constante modulation des structures, des compétences, des finances et des procédures de concertation entre le niveau fédéral et les régions en tant que collectivités politiques territoriales et communautés en tant que collectivités politiques. Il semble qu’il n’y ait plus eu de réformes importantes en ce qui concerne les transferts de compétences depuis la loi spéciale du 13 juillet 2001 et le décret du Parlement de la Région wallonne du 27 mai 2004 transférant à la Communauté germanophone les compétences pour les pouvoirs locaux sis sur son territoire. Mais la pratique parlementaire – y compris au niveau fédéral – montre que des projets et des propositions sont constamment avancés en vue de déplacer les compétences, les moyens financiers et les structures administratives entre les diverses entités de l’Etat[20]. La Belgique va donc probablement poursuivre les débats sur le développement fédéral (et notamment sur le rôle du Sénat, l’octroi de l’autonomie constitutive à la Région Bruxelles, la concomitance des élections fédérales et régionales, la dénomination « parlement » au lieu de « conseil » pour les assemblées représentatives régionales, l’instauration d’une Cour constitutionnelle, l’ajustement de la répartition des compétences) après les élections fédérales de 2007.

3.2.3       Croatie[21]

51. Après la réforme constitutionnelle du 9 novembre 2000, les relations entre l’Etat et les régions ont été réorganisées en 2001[22]. Le fondement juridique de l’autonomie régionale se trouve à l’article 133 de la Constitution et à l’article 6[23] de la loi sur l’autonomie locale et régionale. La base des réformes du gouvernement en matière de décentralisation est le « programme-cadre pour la décentralisation du pouvoir administratif en République de Croatie 2004-2007 ». La réforme de l’administration aux niveaux local et régional a pour but de mettre en conformité les structures territoriales avec les exigences de l’UE dans la perspective de l’adhésion. Le processus de réforme est dirigé par un « comité de décentralisation » composé de représentants des ministères et des associations de collectivités territoriales. Il vise une répartition des compétences entre les services de l’Etat et les collectivités territoriales, une plus grande autonomie de ces dernières, une amélioration de la qualité des administrations et leurs personnels et une réduction des disparités économiques et financières entre les entités territoriales. Un projet de loi du 14 février 2005 tend à modifier la loi sur l’autonomie locale et régionale.

3.2.4       Danemark[24]

52. Le Danemark s’est engagé dans une réforme profonde du tissu régional qui vise globalement deux buts : la suppression des 13 amtskommuner actuelles et la création de 5 nouvelles entités de niveau régional ; la concentration des compétences des nouvelles structures avec la délégation d’une compétence principale, à savoir la santé publique. La réforme entrera en vigueur le 1er janvier 2007. Le gouvernement danois a clairement indiqué que « les responsabilités des régions seront limitées par la loi » dans le souci d’éviter tout chevauchement des compétences. Les régions n’auront aucun pouvoir résiduel susceptible d’ouvrir un champ d’action plus étendu. Le Congrès s’est montré plutôt réservé à l’égard des réformes danoises en cours[25]. A son avis, le principe de subsidiarité demande généralement que les entités régionales soient dotées de compétences couvrant une part importante des affaires publiques, donc plus étendues que ce que prévoient les autorités danoises. En outre, la Charte européenne de l’autonomie locale ne serait plus applicable aux nouvelles régions, de sorte que ces nouvelles structures bénéficieraient d’une protection juridique inférieure à celle que cet instrument garantissait jusqu’à présent aux amtskommuner. En tout état de cause, le Congrès va suivre attentivement l’évolution de la situation au Danemark, car la taille des nouvelles structures régionales (environ un million d’habitants) et les effets budgétaires et politiques de l’exercice de leurs compétences pourraient avoir valeur d’exemple.

3.2.5       France [26]

53. Depuis 30 ans, la France a mené une vigoureuse politique de « décentralisation » qui a considérablement accru le poids et l’autonomie des collectivités locales. Parallèlement, a eu lieu un important mouvement de « déconcentration » consistant à transférer, au sein de l’administration d’Etat, des compétences des organes centraux vers les services locaux (essentiellement vers les préfets de département). L’histoire de la régionalisation a commencé vers le milieu des années 1950 avec la création de nouvelles circonscriptions administratives de l’Etat (les circonscriptions régionales, avec un préfet de région). En 1972, a été créé, à côté du préfet de région, un établissement public régional doté d’une assemblée et d’un président élus. En 1982, cet établissement public régional est devenu une collectivité territoriale. Ce n’est que tout récemment, en 2003, que la région a été mentionnée comme collectivité territoriale dans la Constitution[27].

54. Aujourd’hui, la région est à la fois un niveau déconcentré de l’Etat avec à sa tête un préfet de région et un nouveau niveau de décentralisation et de démocratie locale. Le processus de réforme est guidé par les objectifs suivants :

-     L’échelon régional ne doit pas se développer au détriment des collectivités locales inférieures (départements et communes) puisque ces collectivités ont été parallèlement renforcées par la décentralisation.

-     Il ne doit pas non plus se développer au détriment de l’Etat, incarnation de l’unité de la nation et de l’intérêt général[28].

-     La région n’a pas été conçue comme un niveau supplémentaire d’administration, ni comme une communauté d’appartenance, mais comme un carrefour de cohérence, un lieu de synthèse stratégique des politiques territoriales.

55. La discussion sur la régionalisation en France, notamment dans le contexte de l’évaluation du contenu et de la portée de la réforme de 2003-2004, oscille entre deux pôles :

-     d’une part ceux qui insistent sur l’énergie nouvelle qui pourrait émaner de régions plus puissantes,

-     d’autre part, ceux qui voient dans le développement des régions une rupture du principe d’égalité, un réveil des particularismes, un refus de la solidarité.

3.2.6       Géorgie[29]

56. Le problème de l’organisation de l’administration territoriale en Géorgie n’est pas encore réglé. Selon la Constitution de la Géorgie (article 2, paragraphe 3), il ne sera tranché que lorsque l’intégrité territoriale du pays aura été rétablie. La question des régions demeure floue. Il n’y a pas d’accord entre les forces politiques sur les principes de cette organisation territoriale. En novembre 2005, les partis politiques ont adopté un texte « d’entente nationale », selon lequel certaines compétences devraient être déléguées aux régions, bien que cette question figure en dernière place dans la liste des priorités. Le Congrès s’est penché en 2004 sur la situation de la régionalisation en Géorgie[30].

3.2.7       Allemagne[31]

57. En Allemagne, un vaste projet de réforme constitutionnelle a été adopté le 30 juin 2006 par le Parlement fédéral et le 7 juillet 2006 par le Conseil Fédéral[32]. Il poursuit plusieurs grands objectifs :

-     rendre le système fédéral allemand plus efficace,

-     simplifier la répartition des compétences,

-     rééquilibrer les relations financières,

-     lever les blocages entre la Fédération et les Länder,

-     définir et répartir les responsabilités politiques entre les niveaux de gouvernement.

Cette loi modifie la Constitution (Loi fondamentale). Les modalités détaillées de la réforme sont régies par une loi annexe. La réforme est en grande partie entrée en vigueur en septembre 2006.

3.2.8       Italie[33]

58. L’Italie, depuis 2001, a entièrement révisé les relations entre les différents niveaux de gouvernement. Par ailleurs, un projet de révision constitutionnelle touchant l’ensemble de la Partie II de la Constitution, présenté par le gouvernement précédent (de Silvio Berlusconi), a été rejeté lors du référendum des 25-26 juin 2006 (avec environ 62 % des voix contre et 38 % pour, et une participation d’environ 54 %). Ce projet de réforme avait deux objectifs : l’attribution de nouvelles compétences législatives exclusives aux régions dans les secteurs de la santé, de l’éducation et des autorités administratives régionales; la modification de la composition du Sénat, qui se serait désormais appelé « Sénat fédéral de la République » et dont les membres auraient été élus dans chaque région lors d’un scrutin organisé en même temps que les élections au Conseil régional (Consiglio regionale).

3.2.9       Lettonie[34]

59. La Lettonie fait partie des nouveaux membres de l’UE qui ont dû transformer leurs structures territoriales dans la perspective de l’adhésion à l’UE. En vertu de la loi sur les collectivités locales, la principale ligne d’action des cinq régions de la Lettonie est désormais le renforcement de la planification du développement régional ainsi que les tâches annexes de coordination et de coopération. Le débat actuel sur les structures territoriales porte essentiellement sur la question de la taille et de l’efficacité des entités régionales ; il n’a encore débouché sur aucun projet de réforme concret.

3.2.10     Portugal[35]

60. Selon l’article 6, paragraphe 1, de la Constitution portugaise, « l’Etat est unitaire et respecte, dans son organisation et son fonctionnement, les principes de (…) l’autonomie des collectivités locales et de la décentralisation démocratique de l’administration publique ». La Constitution prévoit deux formes de collectivités territoriales infra-étatiques : les régions autonomes dotées d’un pouvoir législatif et les collectivités locales. Les premières, qui comprennent les archipels des Açores et de Madère, ont été instaurées directement par la Constitution. Les secondes se divisent en trois niveaux : paroisses (freguesias), communes et régions administratives. Ces dernières sont prévues dans la Constitution de 1976, mais elles ne sont pas encore en place.

61. Les réformes ci-dessous sont en cours ou à l’étude[36] :

-     élaboration d’une nouvelle loi sur les finances locales et régionales ;

-     nouveau régime de coopération technique et financière entre l’administration centrale et les collectivités locales ;

-     nouveau modèle pour l’attribution et la définition des compétences des aires métropolitaines et des communautés urbaines ;

-     élaboration d’une réglementation sur le transfert des compétences de l’administration centrale aux collectivités locales.

3.2.11     Roumanie

62. Dans le cadre constitutionnel actuel[37], toute évolution vers le fédéralisme, une régionalisation politique ou une régionalisation administrative est impossible[38]. La Roumanie, en tant que futur pays membre de l’UE (à partir du 1er janvier 2007), est donc tenue de transformer ses structures territoriales en fonction des nécessités de l’adhésion. La Constitution, dans sa forme révisée de 2003, prévoit donc (mais dans la partie consacrée à l’économie et aux finances publiques, et non pas dans celle portant sur l’autonomie locale) l’obligation de l’Etat d’assurer l’application des politiques de développement régional, conformément aux objectifs de l’Union européenne. La prolongation législative de cette disposition constitutionnelle est la loi no 315/2004 sur le développement régional.

63. La principale nouveauté introduite par cette loi est l’instauration de régions de développement. Les régions de développement ne sont pas des collectivités territoriales locales et ne jouissent ni de l’autonomie locale ni de la personnalité morale. Elles ne sont qu’une forme de coopération interdépartementale (en incluant à cette fin la municipalité de Bucarest parmi les départements).

64. Il apparaît que la législation n’est pas totalement cohérente. D’une part, les textes disposent que les régions de développement sont constituées sur la base de conventions conclues entre les conseils départementaux, et donc fondées sur le volontariat. D’autre part, la loi institue expressément huit régions de développement, en précisant leurs noms et les départements qui les composent ; chaque département est donc impérativement inclus dans une région de développement déterminée. Concrètement, les huit régions de développement comprennent entre deux et sept départements. Il est donc évident qu’il ne s’agit pas de véritables régions et qu’elles ne sont pas l’expression du principe de régionalisation.

65. Réformes en cours[39] :

Afin d’intensifier la décentralisation et la déconcentration des services publics et de renforcer l’autonomie locale, la Roumanie a adopté plusieurs lois relatives aux autorités locales et régionales :

*  la loi sur l’institution du préfet ;

*  la loi sur les finances publiques locales ;

*  la loi sur le cadre de la décentralisation.

D’autres éléments de ce dispositif législatif suivront dans un avenir proche, et notamment :

*  la loi sur l’administration publique locale ;

*  la loi sur le statut des fonctionnaires.

3.2.12     Espagne[40]

66. L’Espagne a avancé un projet de modification de sa Constitution par une réforme comportant les éléments suivants :

-      modification des relations entre l’Etat central et les communautés autonomes,

-      modification du statut des régions et de leurs compétences,

-      renforcement du Sénat.

(Propuesta de reforma de estatuto de autonomía (Catalunya))[41]. La réforme a suscité un vif débat sur l’opportunité politique et la faisabilité juridique de la reconnaissance d’une nation (la Catalogne) au sein de l’Etat espagnol. Elle aura certainement des répercussions sur d’autres entités dotées de l’autonomie régionale. 

3.2.13     Suisse

67. La Suisse a entamé une réforme de la péréquation financière et de la répartition des competences entre la Confédération et les cantons en vue d’une répartition plus claire des responsabilités et de réduire des disparités cantonales à partir de l’an 2004. Soumises à la votation populaire le 28 novembre 2004, les nouvelles normes constitutionnelles ont été acceptées à une majorité de 64,4% des voix et de 20 cantons et demie. Dans un second temps, les travaux relatifs aux dispositions d’exécution seront poursuivis avec diligence. Il s’agit en particulier de la révision partielle de 33 lois fédérales. La réforme devrait entrer en vigueur en 2008.

3.2.14     Slovaquie

68. La réforme de l’administration publique a été l’une des composantes du processus de transformation entrepris dans la République slovaque au début des années 1990. Dans un premier temps, l’administration locale a été rétablie et séparée de l’administration centrale. Jusqu’en 2001, la réforme s’est orientée vers une réorganisation dans le cadre de l’administration d’Etat, et non pas vers une véritable décentralisation de l’administration publique.

69. A partir de 2002, la création de huit régions (entités territoriales de niveau supérieur) dotée d’autonomie peut être considérée comme un compromis politique. Dans la plupart des études analytiques, les experts slovaques concluent que la République slovaque devrait être découpée en douze à seize régions « naturelles ». Le modèle de décentralisation de l’administration d’Etat vers huit régions (kraje), qui a été utilisé ultérieurement pour réorganiser l’autonomie locale, a été un élément décisif. En dépit d’une large coalition politique et bien que le « modèle des huit régions » ait été vivement critiqué comme « artificiel » par tous les partis de la coalition, il n’a pas été possible de trouver un accord sur un nouveau modèle de régionalisation.

70. A partir de 2002-2004, de très nombreuses compétences et prérogatives ont commencé à être transférées aux collectivités locales et aux entités régionales nouvellement créées. Ce processus était une condition préalable indispensable à la réforme du système budgétaire. A compter de 2005, les revenus propres des collectivités territoriales ont été renforcés et les régions ont pu disposer de recettes fiscales propres. Malgré quelques problèmes de coordination entre le transfert de compétences et le transfert des ressources nécessaires à leur exercice (problèmes qui ont suscité de vives critiques de la part des collectivités locales et régionales), la réforme apparaît comme un progrès sur le plan de l’autonomie financière, de la stabilité et de la responsabilité des échelons local et régional.

3.2.15     Turquie[42]

71. La régionalisation en Turquie est caractérisée par deux éléments : la Turquie étant un Etat unitaire, elle n’a pas de système d’autonomie régionale ni de collectivités territoriales à l’échelon régional. En vertu de l’article 123 de la Constitution de 1982, l’unité de l’administration est l’un des principes fondamentaux de la République. Selon le même article, l’organisation et le fonctionnement de l’administration sont basés sur les principes de la centralisation et de la décentralisation. Ces deux formes d’administration se complètent mutuellement dans le cadre d’un système étatique unitaire. Le terme « décentralisation » doit être entendu dans un sens purement administratif. Les entités de l’administration décentralisée sont les collectivités locales. La Constitution n’autorise pas la création d’entités régionales autonomes dotées de pouvoirs politiques ou de compétences législatives. Bien qu’elle permette à la Grande Assemblée nationale de Turquie de légiférer sur les obligations et les compétences des collectivités locales conformément au principe de décentralisation, cette notion n’est pas suffisamment large pour permettre la mise en place d’entités autonomes au niveau régional.

72. En revanche, l’article 126 de la Constitution permet la création d’institutions déconcentrées aux niveaux provincial et régional. Ces organes déconcentrés peuvent être chargés d’agir au nom de l’administration centrale au niveau de régions comprenant plusieurs provinces. Simple émanation de l’administration centrale, leur création répond à un souci d’efficacité des services publics. Cet article, introduit aux fins de l’organisation opérationnelle de l’administration centrale, est la seule disposition tendant à établir des régions avec pouvoir décisionnel (sans pouvoir législatif) correspondant aux modèles étudiés lors de la Conférence des ministres européens responsables des collectivités locales et régionales tenue à Helsinki les 27 et 28 juin 2002 (modèles 5 et 6).

73. Conformément à cette disposition, de nombreuses régions sont mises en place en Turquie en vue d’assurer de façon plus efficace de multiples services publics. On peut citer, à titre d’exemple, l’Administration du Projet de développement de l’Anatolie du Sud-Est, qui regroupe neuf provinces et est chargée depuis 1989 d’élaborer et de mettre en œuvre un plan de développement pour cette région.

74. Par ailleurs, sur les trois types de pouvoirs locaux qui peuvent être créés en vertu de la Constitution, à savoir les municipalités, les administrations locales provinciales et les administrations villageoises, les secondes peuvent être considérées comme des formes d’autorités régionales ayant un pouvoir décisionnel (sans pouvoir législatif) instaurées dans 81 provinces (départements), là encore au sens de la Conférence d’Helsinki (modèle 5). Ces entités sont dotées de conseils élus directement par la population. Le fait que ces autorités locales sont représentées à la Chambre des Régions du Conseil de l’Europe tend à montrer qu’elles sont plus ou moins considérées comme telles.

75. Vu l’ouverture des négociations d’adhésion entre la Turquie et l’UE, il reste à savoir si les programmes de transformation de l’Etat et de la société turcs tendront à renforcer les collectivités territoriales. Le Congrès recommande « qu’il soit envisagé d’accentuer encore la décentralisation au niveau provincial, et notamment de créer progressivement des provinces suffisamment fortes politiquement pour prendre en charge une part importante des affaires publiques en utilisant leurs moyens propres ».

3.2.13     Royaume-Uni[43]

76. Au Royaume-Uni, les dispositions en matière de gouvernement régional introduites dans le cadre du programme de « dévolution » mené par le gouvernement travailliste depuis 1997 continuent de faire l’objet de divers ajustements. La principale proposition de changement concerne le pays de Galles, où l’actuel projet de loi sur le gouvernement du pays de Galles (voir ci-après) modifierait substantiellement les dispositions de la loi de 1998 sur le même sujet. En Irlande du Nord, les importantes possibilités offertes par la forme de délégation législative instaurée par la loi sur l’Irlande du Nord de 1998 ne sont toujours pas mises en application en raison de la situation d’impasse politique.

77. En Ecosse, le parlement et l’exécutif écossais mis en place en 1999 en vertu de la Loi sur l’Ecosse de 1998 ont atteint un certain degré de stabilité constitutionnelle. Pour l’instant, le gouvernement britannique n’a pas l’intention de reconsidérer ce dispositif. Quelques changements mineurs ont été apportés aux relations entre les gouvernements et les parlements du Royaume-Uni et de l’Ecosse, comme l’instauration de nouvelles procédures d’approbation législative (aval du parlement pour les législations adoptées par Westminster dans les domaines délégués). On peut aussi citer la publication en mars 2006, par le Parti libéral démocrate écossais, du rapport de la « commission Steel » qui préconise un renforcement notable des pouvoirs du parlement écossais et un degré important d’autonomie budgétaire.

78. En Angleterre, le processus de mise en place de gouvernements régionaux élus est au point mort depuis le rejet de ce projet lors du référendum organisé dans le nord-est de l’Angleterre en novembre 2004. Les dispositions de la loi sur l’administration du Grand Londres de 1999 demeurent valides. Pour plus d’informations sur les différentes positions concernant la « régionalisation de l’Angleterre », on pourra se reporter aux rapports et témoignages rassemblés par la Chambre des Communes sous le titre « Communities and Local Government Committee : Is there a future for Regional Government ? »[44], qui portent sur les conséquences du référendum pour la suite du processus de régionalisation en Angleterre.


3.3        La perception de l’autonomie régionale dans les rapports de suivi du Congrès

3.3.1  Hongrie

79. En 2002, le Congrès s’intéressait en particulier, pour ce qui concerne la Hongrie, au processus de la régionalisation[45], à titre d’exemple de la restructuration des autorités territoriales d’un Etat candidat à l’adhésion à l’Union européenne. Plus précisément, il s’intéressait à la relation entre la structure traditionnelle des comitats (comtés) et les nouvelles unités d’aménagement régional. La recommandation du Congrès à cet égard consistait essentiellement dans les remarques suivantes :

« 3. Outre les deux types d’autorités locales, c’est-à-dire les communes et les comtés, un troisième niveau est en pleine mutation, celui des régions de développement et d’aménagement. Des conseils de développement des comtés existent dans chaque région et accordent des moyens financiers importants aux projets de développement.

Dans le cadre de la préparation pour l’adhésion de la Hongrie à l’Union européenne, le niveau des comtés a été jugé trop petit et ils ont été classés comme des unités de niveau NUTS III. Pour la planification, la programmation, le financement et la supervision des politiques de développement régional financées par l’UE, il a été jugé nécessaire de disposer d’unités plus grandes correspondant aux mécanismes des Fonds structurels de l’UE. Par conséquent, 7 grandes Régions de développement, qui coïncident avec les régions statistiques de planification, ont été créées.

Comme il n’est pas obligatoire que les régions qui bénéficient d’une aide de l’UE coïncident avec les structures autonomes régionales, ces régions de développement et de planification sont dominées par les autorités centrales. L’expérience a toutefois montré que le soutien accordé dans le cadre des Fonds structurels de l’UE était plus efficace dans les régions dotées de structures d’administration ou d’autonomie territoriale.

Les 7 régions NUTS II que compte la Hongrie forment la base des structures de coopération entre le gouvernement central et les représentants des collectivités locales/des comtés. Depuis 1999, les Conseils de développement régional sont obligatoires dans les 7 régions et leurs droits et compétences ont été renforcés depuis. Les Conseils de développement régional et des comtés sont des organes collégiaux dont les membres sont des représentants délégués des ministères et autres organes du gouvernement central, des collectivités locales et d’organisations économiques. On considère que les autorités centrales ont une forte influence sur ces conseils de développement. »

80. La Hongrie offre un exemple caractéristique, d’une part, des différents avantages qu’il y a à organiser le territoire national suivant le découpage des unités traditionnelles ayant une forte assise démocratique et l’assentiment d’un large public et, d’autre part, de la nécessité de renforcer les régions de planification du développement basées sur les comtés. Puisque les régions seront les éléments de base pour les politiques de développement régional de la Hongrie et la gestion des Fonds structurels de l’UE, les questions suivantes se poseront : quelles seront les modalités du développement futur des régions de planification ? Pourront-elles être dotées, à long terme, de compétences autonomes et de ressources appropriées ? Les décisions récentes ont montré une tendance au renforcement de ces unités.

3.3.2       Pays-Bas

81. En ce qui concerne les Pays-Bas, le Congrès a en premier lieu soulevé la question de la fiscalité locale dans sa Recommandation 180 (2005). Cette question touche aux relations entre l’Etat central et les provinces, puisqu’il s’agit de savoir dans quelle mesure l’Etat est prêt à accorder aux collectivités territoriales une autonomie fiscale et, dans un deuxième temps, à maintenir et le cas échéant à étendre cette autonomie[46].

82. Le gouvernement néerlandais, pour sa part, ne voit aucune violation de la Charte européenne de l’autonomie locale dans les mesures à caractère fiscal envisagées et insiste notamment sur le fait que les dotations étatiques prévues en tant que compensation augmenteront la stabilité budgétaire des collectivités locales du fait de la garantie de l’état et de la stabilité des recettes.

83. Un autre thème pourrait concerner la procédure de désignation des « Commissaires de la Reine » dans les provinces néerlandaises, qui sont jusqu’à présent nommés par les autorités centrales et non pas élus par les organes représentatifs de ces provinces.

Evolution récente de l’administration régionale aux Pays-Bas

84. A la fin de 2006 il a été publié un rapport intitulé « L’avenir de l’administration décentralisée : l’administration décentralisée de demain ». Le ministre compétent présente ce document pour clore la discussion sur les perspectives en matière d’administration intermédiaire. Dans sa lettre d’accompagnement, il précise que le rapport est à la fois une enquête et une synthèse provisoire de la situation y afférente. Concernant l’administration à l’échelon des provinces, il déclare essentiellement ne voir aucune raison fondamentale d’envisager de modifier la constitution car il pourrait en résulter une appréciation différente du rôle de cet échelon administratif (« closed housekeeping ») (« gestion en vase clos »). Il est cependant favorable à une certaine diversification dans le cadre même de la structure existante. Selon lui, à plus ou moins long-terme, il ne sera pas nécessaire, en dehors de la Randstad, de désigner des régions auxquelles il sera confié davantage de compétences dans les domaines de l’aménagement du territoire et des transports publics par exemple. A l’intérieur de la concertation, il préfèrerait que l’on réexamine la situation à la lumière de la solution administrative qui sera retenue. Il juge inutile de fusionner les provinces en-dehors de la Randstad, ce qui implique le maintien d’une administration intermédiaire sous la forme de provinces. Il conviendrait peut-être toutefois d’en étudier les compétences premières. Le ministre estime que la décentralisation a abouti à des transferts de responsabilités aux communes en vue d’en accroître l’autonomie.

85. Pour leur permettre de remplir convenablement leurs nouvelles fonctions il faudrait, selon lui, augmenter la taille des communes qui devront compter de 20 à 50 000 habitants. L’association des communes néerlandaises (VNG) a répondu à ce passage du rapport avec très grande prudence. Les communes se sont concertées pour demander, au grand regret des provinces, de restreindre les compétences de ces dernières.

86. Une recommandation relative à la Randstad (Advies Commissie Versterking Randstad) a été publiée récemment (le 17 janvier 2007). Ce texte propose qu’au lieu des quatre provinces que compte actuellement la conurbation, il y ait désormais une seule instance administrative chargée exclusivement des questions d’économie et d’aménagement du territoire. Une véritable réorganisation administrative s’impose sous l’autorité du nouveau cabinet. Les solutions aux engorgements et la mise en œuvre des améliorations nécessaires ne sauraient toutefois attendre trop longtemps. En conséquence il y a lieu de mettre en place, pour la Randstad, un programme d’urgence qui portera sur l’aménagement du territoire, l’accessibilité, l’habitat, les conditions de travail, le cadre de vie, la connaissance et l’innovation.

87. A l’heure où est rédigé ce passage du rapport, après les élections du 22 novembre 2006, le processus de formation du nouveau cabinet est en cours. Pendant la période préélectorale, les programmes de nombre de partis politiques prévoyaient une coupe sombre du budget des provinces. Que reste-t-il de ces propositions dans l’accord gouvernemental et la liste des compétences attribuées aux provinces en sera-t-elle modifiée ?

3.3.3     Pologne

88. Le Congrès a adopté une Recommandation sur la démocratie locale et régionale en Pologne dans laquelle il préconise notamment ce qui suit[47] :

« g.         pour éviter toute confusion et d’éventuels malentendus, le partage juridique des responsabilités entre, d’une part, les pouvoirs locaux et régionaux et, de l’autre, les autorités gouvernementales (tant centrales que périphériques) devrait être constamment clarifié et adapté dans l’esprit de la réforme. Ce partage ne doit pas être mis en cause par l’adoption de mesures ad hoc. Cela étant, le partage des responsabilités entre gminas, powiats et voïvodies devrait également être clarifié et actualisé en permanence en concertation avec les associations concernées ;

h.            le transfert progressif de responsabilités aux pouvoirs locaux et régionaux doit s’accompagner du transfert des moyens financiers nécessaires pour les assumer; les difficultés économiques du pays ne doivent pas servir d’excuse pour affaiblir les pouvoirs des autorités locales et régionales;

i.             à cet égard, les autorités polonaises devraient prendre en considération la possibilité d’autoriser à l’avenir les powiats et/ou les voïvodies à lever leurs propres impôts (dans les limites de la loi); pour éviter de créer un fardeau financier excessif pour les citoyens, cette mesure doit s’accompagner de la suppression en parallèle d’un certain nombre d’impôts de l’Etat ;

p.            pour éviter les ingérences ou les conflits politiques dans le fonctionnement de l’autonomie au niveau régional, les représentants du pouvoir central dans les régions (voïvodes) doivent être des fonctionnaires. Sur cette base, un registre public des voïvodes, recrutés pour leur mérite et leurs compétences, devrait être créé ; »

Il n’est pas possible actuellement d’évaluer les suites données à ces recommandations par les autorités polonaises, compte tenu du changement de Premier ministre et de gouvernement intervenu en juillet 2006.

3.3.4       Russie

89. En ce qui concerne la Russie, le Congrès a notamment soulevé, dans sa Recommandation 143 (2004) du 26 mai 2004[48], quelques questions sensibles portant sur l’exercice des compétences, les procédures d’accords et de traités entre la Fédération et les Sujets, l’écart entre les missions déléguées et les dotations financières, les disparités économiques entre les Sujets et les procédures de surveillance. Un point particulièrement intéressant est le processus de fusion de régions, notamment en Sibérie. Lors du référendum organisé sur la fusion des régions de Krasnoïarsk, des Evenks et du Taïmyr, ce projet a recueilli des majorités suffisantes.

3.4 Evaluation des développements au niveau régional

90. Le régionalisme et le renforcement de l’autonomie régionale sont au cœur d’un processus de démocratisation politique et d’évolution socioéconomique dans la plupart des Etats membres du Conseil de l’Europe. A titre d’exemples:

91. Des Etats fédéraux se sont lancés dans des réformes importantes. La Suisse a réorganisé les relations financières entre cantons et Fédération en 2005. L’Allemagne a complètement remanié l’architecture fédérale institutionnelle en 2006 en vue d’accroître la stabilité politique et la compétitivité internationale du pays. La Belgique a lancé un vaste débat sur la possibilité de mener plus loin le processus de fédéralisation. En 2001, une loi a transféré de nouvelles compétences fédérales aux régions.

92. Des Etats fortement décentralisés comme l’Italie et l’Espagne procèdent à de profondes réformes des collectivités régionales qui redessinent entièrement les relations entre niveaux central et régional de gouvernement[49].

93. Les Etats plutôt centralisés connaissent également des réformes importantes. La France s’est lancée dans l’exécution du programme de décentralisation adopté en 2003. Le Royaume-Uni se trouve dans une phase de consolidation des réformes de « dévolution » et affine la répartition des compétences entre Londres et l’Ecosse d’une part, le pays de Galles d’autre part. En outre, un large débat a été lancé sur la question de l’avenir des régions anglaises. La Suède et le Danemark ont commencé à rationaliser leur découpage territorial en créant des entités plus grandes dans un souci d’efficacité.

94. Dans les pays d’Europe orientale, nouveaux membres de l’Union européenne, les niveaux régionaux connaissent une forte restructuration en vue d’augmenter leur capacité à mettre en œuvre les politiques communes, notamment la politique structurelle de l’UE.

95. Dans d’autres pays membres du Conseil de l’Europe, l’organisation du niveau régional reste à l’ordre du jour. Le gouvernement de la Croatie a créé une commission chargée de mettre sur pied un projet de décentralisation en termes de compétences et de moyens financiers. La Norvège veut présenter en octobre 2006 un « livre blanc » sur la répartition des compétences entre les différents niveaux de gouvernement. Le gouvernement estime que la réforme pourrait entrer en vigueur vers 2010.

96. Les développements en matière de régionalisme et d’autonomie régionale en Europe présentent au moins les caractéristiques suivantes :

97. Aspects nationaux :

a)     Dans presque tous les Etats membres, quelles que soient leur taille et leurs structures internes, l’organisation territoriale et administrative est en pleine évolution. Dans la quasi-totalité des pays, des réformes touchant l’échelon régional sont en cours.

b)    Les réformes touchent très souvent plusieurs piliers de l’architecture étatique : constitution, administration, finances publiques, procédures de coopération entre les niveaux de gouvernement.

c)     Il en résulte une très grande diversité des réformes additionnelles au niveau régional, ce qui rend une systématisation difficile.

d)    Les forces motrices des réformes sont multiples – pressions internes et influences venant de l’extérieur se superposent. La politique, l’économie, le système administratif lui-même, une partie de la société civile, les médias et les chercheurs sont les principaux moteurs de réforme.

e)     Le résultat du référendum organisé au Royaume-Uni sur la démocratisation des assemblées régionales montre qu’une grande partie de la population s’oppose à tout changement du tissu administratif ou territorial si les avantages de l’instauration d’un niveau régional de gouvernement ne sont pas clairement mis en évidence.

f)     Même si le degré des réformes touchant l’autonomie régionale est variable selon les pays, toute réforme territoriale et administrative exige généralement des efforts considérables de la part des gouvernements, des parlements et des administrations compétentes. Les Etats membres hésitent donc parfois à se lancer dans un processus de réforme si le succès n’est pas garanti.

g)    Les réformes menées à bien, en cours ou en préparation ont souvent une certaine ampleur en ce qui concerne notamment le transfert de compétences, de moyens financiers et de personnel, parce qu’il n’est pas politiquement rentable de se lancer dans une réforme trop peu ambitieuse.

h)     Le renforcement du niveau régional s’accompagne en général d’une pression accrue sur les autorités régionales pour qu’elles améliorent leur « gouvernance » en termes d’effectivité, de valorisation des services publics et de baisse des coûts. Les instances régionales, bien que pour la plupart désireuses d’élargir leurs compétences et leur champ d’action, hésitent donc à assumer une autonomie plus étendue si les moyens d’exercer ces compétences ne sont pas proportionnés aux tâches transférées.

i)      Même s’il existe au niveau européen certaines dispositions juridiques relatives à l’autonomie régionale, les Etats membres sont en général peu disposés à accepter des normes ou des recommandations internationales en la matière – l’organisation territoriale interne est le plus souvent considérée comme relevant de la compétence nationale.

98. Aspects européens :

        La Communauté européenne et le Conseil de l’Europe influencent par leurs politiques et les normes juridiques qui en résultent l’évolution du régionalisme dans les pays membres. En particulier, la pression exercée par la Communauté européenne – surtout sur les nouveaux membres de l’UE – par le biais de sa politique régionale et des fonds structurels ou d’autres instruments financiers à vocation régionale[50] a eu des effets beaucoup plus sensibles que l’approche du Conseil de l’Europe tendant à établir des références, des normes ou des instruments juridiques.

        La réflexion sur les avantages et les inconvénients de l’autonomie régionale n’est pas de nature purement juridique : elle doit essentiellement prendre en compte des facteurs économiques, politiques et sociaux ainsi que des éléments de la politique européenne ou internationale. Elle a une dimension européenne, dans la mesure où elle touche à l’équilibre entre subsidiarité et centralisation au niveau européen, et une dimension internationale, si l’on considère les régions comme un contrepoids à la mondialisation.

                                                                                     

99. Certains déduisent de ces constats qu’il est techniquement impossible de faire une synthèse des évolutions régionales ou d’évoluer vers une politique cohérente du régionalisme européen. Cependant, les travaux menés par le Congrès et le CDLR, en particulier à l’occasion des conférences ministérielles du Conseil de l’Europe tenues à Helsinki[51] et à Budapest, ont prouvé, d’une part, l’existence d’une volonté politique d’élaborer un instrument juridique et, d’autre part, la faisabilité technique d’une législation en matière d’autonomie régionale et d’un classement des diverses structures régionales en un petit nombre de modèles.

100. On peut interpréter ces constats généraux selon deux approches :

101. Le régionalisme et le renforcement de l’autonomie régionale sont au cœur d’un processus de démocratisation politique et d’évolution socioéconomique dans les Etats membres. Dans cette optique, le régionalisme est un catalyseur pour la modernisation du pays, un processus vivant et créatif, une question qui suscite des réflexions innovatrices et des émotions politiques positives. Il reflète la volonté plus ou moins générale d’organiser l’Etat en trois niveaux de gouvernement dans un souci de subsidiarité, de répartition claire des responsabilités, de transparence et de proximité avec les citoyens, d’efficacité et de prise en compte des besoins des usagers dans la fourniture des services de base de l’Etat-providence. La performance économique des régions à statut autonome est supérieure à celle des autres régions. Les principes de la démocratie, de l’Etat de droit et de la légalité requièrent une institutionnalisation juridique des droits des régions, qui régissent une part croissante des affaires publiques et dépensent une fraction considérable des recettes fiscales de l’Etat.

Ou bien :

102. Le niveau régional n’a pas encore trouvé sa place intermédiaire entre le niveau central et le niveau local dans le tissu gouvernemental. Il faut par conséquent poursuivre les réformes et les adaptations pour mieux définir, entre autres, les compétences, l’assiette financière, le rôle institutionnel des régions ainsi que les procédures administratives entre les niveaux de gouvernement. Etant donné l’importance et la fréquence des changements nécessaires dans les systèmes gouvernementaux aux différents niveaux, il est conseillé d’attendre avant de fixer juridiquement le statut et les détails de fonctionnement de l’autonomie régionale. Le régionalisme apparaît dans ce contexte comme un facteur embarrassant, créateur de déséquilibres et de tensions qui gênent la bonne gouvernance entre les collectivités locales et l’Etat central.

103. Il est donc doublement nécessaire de relancer le débat sur les grandes orientations du régionalisme européen et le besoin d’instruments juridiques efficaces pour réaliser l’autonomie régionale. Tout d’abord, il y a lieu de rassembler autant d’informations que possible sur les développements régionaux en cours ainsi que sur les forces motrices à l’origine des réformes. Ensuite, nous devrons synthétiser ces informations pour donner une image bien étayée, complète et approfondie du régionalisme européen, afin de permettre une discussion de fond sur l’évolution régionale lors de la Conférence de Valence de 2007.

104. Les développements dans les pays membres décrits ci-dessus illustrent :

-     la fréquence et l’intensité des processus de réforme concernant l’administration régionale ;

-     l’étendue des questions traitées par les Etats membres ;

-     les positions politiques ou arrière-pensées liées aux réformes.

105. Quoi qu’il en soit, l’évolution de la démocratie régionale s’inscrit dans le cadre des progrès et développements politiques, économiques, scientifiques, culturels et sociaux que connaissent les Etats, les peuples et les sociétés européens.

106. Compte tenu des grandes différences historiques, juridiques et socioéconomiques que présentent les structures régionales des pays membres – la grande diversité du régionalisme européen –, il est évident que les raisons et justifications des réformes en cours sont multiples. Par ailleurs, les orientations des réformes ne sont pas uniformes ni parallèles. On observe même parfois un recul de la régionalisation par suite de mouvements de recentralisation et de réétatisation engagés dans certains Etats européens[52].

107. Le renforcement des processus de régionalisation et l’élargissement des marges de manœuvre des entités régionales se heurtent aux mêmes obstacles que ceux rencontrés par les administrations centrales : contraintes budgétaires, réduction du personnel, augmentation du coût des systèmes sociaux. Mais en tant que processus d’institutionnalisation intermédiaire entre une administration centrale et des entités locales dont l’existence est admise de longue date, la régionalisation est exposée à des pressions venant des deux côtés, plus fortes que celles qui pèsent sur les niveaux central et local, et doit prouver sa légitimité et sa valeur ajoutée pour la société. Il n’est donc pas du tout surprenant que les approches de la question « régionalisation / régionalisme / autonomie régionale / fédéralisme » oscillent, par exemple lors du débat sur la régionalisation en Angleterre – où l’accent a été mis très fortement sur la notion de « gouvernance » –, entre des positions telles que les suivantes :

« Le gouvernement régional est une instance non élue et mal aimée, composée de personnes qui coûtent cher et travaillent contre les vœux de la majorité de la population. Il faut démanteler cette institution et non la perpétuer sous une autre forme. »[53]

« La question essentielle en matière régionale est celle de la gouvernance démocratique et du déficit démocratique pour les régions tant au niveau central qu’au niveau régional. Compte tenu de la nécessité de prévoir et de mettre en œuvre des améliorations des infrastructures et des services régionaux, il n’est pas surprenant que la régionalisation administrative actionnée par le centre se poursuive à un rythme soutenu. Ce que le centre ne semble pas vouloir ou pouvoir faire, est de renoncer réellement à une partie du pouvoir. Dans une démocratie, seul le fait d’avoir à rendre des comptes aux électeurs confère à un gouvernement représentatif la légitimité nécessaire pour lever des impôts et faire des dépenses. »[54]

« Un rôle stratégique (paragraphes 54-80)

 5. Les institutions régionales apportent une perspective stratégique irremplaçable sur l’élaboration des politiques et les décisions en matière d’aménagement du territoire ; elles mobilisent toute une gamme de compétences issues de tous les niveaux et de tous les secteurs dans leur région pour mieux préparer et coordonner les décisions sur les investissements. Le point fort du niveau régional est davantage le rôle stratégique que la prestation de services.

6. Les assemblées régionales sont des organes « de la région », des organes stratégiques largement ouverts qui rassemblent des représentants des secteurs clés de la région, des territoires infrarégionaux, des grandes villes, des zones urbaines et des zones rurales. Toutes les opinions politiques présentes dans la région y sont représentées. Du fait de ce caractère universel, les assemblées sont idéalement placées pour contribuer aux stratégies régionales et en assurer la cohérence.

7. Certaines questions territoriales fondamentales doivent être traitées au niveau régional ; c’est notamment le cas du logement et de l’aménagement du territoire. Ces questions dépassent souvent les limites des collectivités locales et nécessitent des investissements s’étendant sur plusieurs années. C’est pourquoi un échelon régional stratégique peut planifier efficacement l’avenir d’une région.

8. Le gouvernement veille à associer plus étroitement les régions à l’élaboration des politiques par des mesures innovantes, par exemple en invitant les régions à faire connaître leurs priorités par l’intermédiaire du mécanisme des Regional Funding Allocations (dotations budgétaires régionales). L’objectif est de tirer pleinement parti de la perspective privilégiée des régions sur les différents flux de financement et de les aider dans leur planification à long terme. »[55]

108. Le moins qu’on puisse dire devant la diversité de ces opinions, c’est que la gouvernance moderne ainsi que la coopération et la coordination entre les collectivités territoriales sont de fait caractérisées par une plus grande interaction entre les démarches « partant du sommet » et « partant de la base » et par une approche de plus en plus transversale et horizontale entre les différents niveaux de gouvernement. De plus, toutes ces évolutions sont influencées par des processus internationaux et – pour les pays membres de l’UE – par l’intégration européenne. Nous sommes donc à la recherche de critères qui regroupent toutes ces exigences en les intégrant dans une approche institutionnelle et normative cohérente.

4. L’encadrement des développements de l’autonomie régionale dans le contexte international, européen et national

109. De plus, nous ne nous pouvons nous contenter de présenter des développements purement institutionnels. Dans la plupart des cas, une nouvelle répartition des compétences ou un glissement institutionnel entre différents niveaux de gouvernement nécessite une analyse des motifs des réformes, de leurs facteurs socioéconomiques, politiques et culturels ainsi que de leurs objectifs – par exemple, faire face à une concurrence accrue, accroître la capacité d’innovation, maintenir la cohésion sociale.

 

110. En ce qui concerne la valeur ajoutée d’une régionalisation plus poussée, il semble important de mettre en regard le rôle des régions et certaines évolutions importantes à l’échelle européenne ou mondiale.

4.1.         Régionalisation et mondialisation

111. Deux réalités s’affrontent aujourd’hui : d’une part, la mondialisation qui impose des règles uniformes, tend à remettre en cause les frontières et propose (sous l’impulsion d’organismes internationaux comme l’OMC – Doha) d’abolir toute forme de protectionnisme ; d’autre part, les régions qui, par leur caractère de proximité et le sentiment d’appartenance qu’elles inspirent aux citoyens, semblent aptes à offrir une résistance à cette mondialisation. Les idées clés au niveau régional tournent particulièrement autour des notions d’affirmation de l’identité régionale, d’autodétermination de leur sort par les régions, de volonté d’aménager leur territoire et de protéger leur environnement, de préserver leur culture, de valoriser leurs ressources touristiques et, point très important, de préserver leurs réseaux économiques et les structures du marché du travail régional et de protéger les emplois, notamment contre les délocalisations.

112. Le renforcement du pouvoir de décision dans les secteurs mentionnés au niveau régional peut donc constituer un contrepoids à cette mondialisation qui inquiète, qui est cependant irréversible mais que nous devons contrôler, réguler et « contrebalancer ». La région est de par sa taille un méso-système, intermédiaire entre les systèmes mondiaux, les Etats et les territoires locaux. Elle est soumise à une double contrainte : conserver ses traditions et potentialités héritées du passé et s’adapter à un monde mobile, changeant, globalisé. Vu l’étendue des conséquences au niveau régional des décisions prises par les acteurs mondiaux[56], il paraît légitime que le niveau régional réclame dorénavant un droit de codécision renforcé ou de contrôle sur les décisions prises aux niveaux national ou mondial.

113. Le revers d’un renforcement du droit de participation est l’obligation pour le niveau régional d’accroître de plus en plus sa performance. C’est pourquoi les régions se doivent d’être désormais à la pointe de la compétitivité et de l’ouverture au monde[57]. Autrement dit, face à la libéralisation des marchés et tout en veillant au maintien des services de base universels en faveur des citoyens, les régions doivent investir dans des éléments qualitatifs : stabilité politique, institutionnelle et financière, capacité d’innovation, qualité des produits, productivité et rapidité d’adaptation à leur environnement, c’est-à-dire au changement.

114. Les études macroéconomiques montrent l’existence d’interférences entre les processus liés à la mondialisation et la dimension régionale [58]. Le régionalisme serait ainsi une alternative à la mondialisation.

« Les institutions régionales entre les pays ayant en commun des préférences similaires peuvent être une solution au problème que pose la diversité des préférences, même lorsque les externalités sont véritablement mondiales. Dans la mesure où les règles adoptées aux niveaux régionaux sont compatibles entre elles et où un dialogue existe entre les organes des autorités régionales, la nécessité d’un cadre mondial est moindre. Le commerce international est un exemple intéressant de domaine où l’expansion des dispositifs régionaux semble aujourd’hui prendre le pas sur les réglementations multilatérales. »

115. Cependant, les institutions responsables de la coordination juridique régionale visant à compenser les effets à l’échelle mondiale sont probablement les Etats indépendants, et non le niveau subcentral. Il reste encore à mener, par conséquent, une étude approfondie permettant de vérifier les capacités juridiques et économiques des régions subnationales à répondre aux processus de la mondialisation.

4.2          Effets de l’intégration européenne (UE)

116. Pour les pays membres de l’Union européenne, l’état actuel de l’intégration provoque des réactions contradictoires. Bien que l’intégration européenne, en particulier par le transfert de compétences nationales vers le niveau européen, ait limité la souveraineté des Etats[59], les développements récents ont amené les pays membres et les entités régionales à réfléchir à l’opportunité d’une réorientation de leurs actions vers l’échelon national.

117. Il y a au moins deux causes à cela. La première est le blocage du processus de constitutionnalisation de l’UE. Les résultats des référendums en France et aux Pays-Bas ont empêché l’adoption du projet de constitution pour l’UE, privant l’Europe des 27 de capacité de définir des orientations cohérentes et efficaces dans la totalité des domaines d’action communautaires. Les milieux politiques des Etats membres sont de moins en moins convaincus que l’UE soit à même de proposer des solutions adaptées aux défis européens ou internationaux. Il est donc compréhensible que les Etats membres comblent cette lacune du pouvoir par des actions de type intergouvernemental. On observe ainsi une véritable renationalisation au niveau de l’UE. Pour les régions, cette évolution est plutôt défavorable, car elles perdent ainsi un interlocuteur actif au niveau européen, qui pouvait auparavant faire contrepoids aux gouvernements des Etats membres, en particulier à travers des politiques de cohésion et de partenariat.

118. Un deuxième élément concerne les finances de l’UE. L’accord sur le cadre financier 2007-2013 a démontré la volonté des Etats membres de restreindre strictement les fonds communautaires. Les actions communautaires restent donc financièrement limitées et les bénéficiaires des politiques les plus coûteuses doivent (re)faire appel à leurs gouvernements nationaux. D’où une intensification de la compétition entre niveau central et niveau régional pour la répartition des ressources financières disponibles et l’attribution des fonds nationaux.

4.3          Régionalisation et notions d’identité nationale et de construction nationale

« Le danger le plus grand qui menace l’État-nation vient de la nation, parce que l’homogénéisation que dissimule ce projet ne peut être réalisée dans les Etats multiethniques que par la séparation. » (Ralf Dahrendorf 1994)

119. La notion de respect ou de préservation de l’« identité nationale », mise récemment en avant dans plusieurs Etats membres[60], influence doublement le débat sur la régionalisation. Tout d’abord, elle limite la marge de manœuvre des régions en ce qui concerne la mise en pratique des éléments de différenciation. Deuxièmement, elle fait peser sur elles une pression grandissante pour qu’elles alignent leurs politiques sur les grandes orientations de l’Etat central. Même si la notion d’« identité nationale » ne figure pas expressément dans la constitution ou un texte équivalent, elle exerce une contrainte politique sur la définition et l’exécution de l’ensemble des politiques au niveau régional.

120. Construction nationale (« Nation-building »)

« Les expériences de la communauté internationale (…) dans les Balkans (…) ont affûté le regard sur le fait que la désagrégation d’un Etat et la fragmentation d’une société peuvent déclencher des conflits violents ou empêcher leur règlement. Ces situations peuvent peser sur les développements économiques, sociaux et politiques, provoquer des catastrophes humanitaires, déstabiliser des régions entières et devenir la source d’un terrorisme international. »[61]

121. Pour résoudre les problèmes issus d’une telle désagrégation, la communauté internationale encourage un processus de « construction nationale »[62]. Ce processus peut avoir une connotation programmatique ou conceptuelle, en visant par exemple à favoriser la stabilité de la société ou le développement économique à travers l’Etat-nation. Quoi qu’il en soit, la démarche de « construction nationale » dans ce contexte ne laisse pratiquement aucune marge de manœuvre pour déléguer certaines fonctions de l’Etat à différents niveaux de gouvernement. Il va de soi que le processus de régionalisation rencontre des difficultés particulières dans les pays d’Europe orientale en transition ou dans les pays en voie de désagrégation. Si, dans un tel contexte de fragmentation, le respect du droit à l’autodétermination conduit des Etats-nations à se séparer, il n’y a plus de place pour la création de structures régionales dotées d’une autonomie accrue au sein de l’Etat concerné.

4.4     Orientations des Etats membres en matière régionale

4.4.1       Politique territoriale des Etats centraux

122. L’ancien Premier ministre français Jean-Pierre Raffarin a mis en 2003 le doigt sur un point capital : « L’Etat ne peut répondre des succès ou des échecs dans toutes les parties du territoire. » Une fois que l’on a pris conscience que les Etats ne sont plus omnipuissants, la nécessité d’une répartition du pouvoir entre plusieurs niveaux de gouvernement s’impose plus aisément. Cela est d’autant plus vrai que la souveraineté des Etats a été largement limitée depuis quelques dizaines d’années à la fois par l’intégration européenne et internationale et par les effets de la mondialisation.

123. L’Etat central réagit donc de façon logique et raisonnable lorsqu’il se décharge de certaines missions et transfère aux entités régionales (ou locales) des compétences dans des domaines comme la voirie, la santé publique, l’ordre public, l’éducation, l’assainissement, l’aide sociale ou autres. L’exercice de ces compétences au niveau régional présente plusieurs avantages pour l’Etat central :

-     perspectives de résultats favorables en termes de développement socioéconomique ;

-     en règle générale, moindre charge financière pour l’Etat central ;

-     réduction de la responsabilité de l’Etat dans des secteurs parfois difficiles, « embarrassants » sur le plan politique ou financier ;

-     augmentation de la responsabilité politique et financière des régions, d’où un véritable allègement pour le niveau central et un renouveau de sa capacité de pilotage politique.

124. Une meilleure répartition des pouvoirs et des compétences entre plusieurs niveaux de gouvernement peut d’ailleurs être le seul moyen de maintenir l’unité nationale si, pour des raisons culturelles, ethniques, linguistiques, confessionnelles ou d’autres facteurs de différenciation, la cohésion de l’Etat unitaire est menacée par des tendances séparatistes.

125. La régionalisation a ainsi valeur de test. Ceux qui réclament une plus grande autonomie régionale au nom de la démocratie sont-ils prêts à accepter les mêmes principes au niveau national ? Le souci du maintien de l’unité nationale et la volonté d’accroissement de l’autonomie régionale sont deux faces de la même médaille : nous voulons organiser l’Etat en différents niveaux aptes à mettre en œuvre l’ensemble des politiques nécessaires pour garantir l’indépendance et la sécurité de l’Etat, le bien-être et la prospérité de la population, et les principes et structures constitutionnelles de l’exercice du pouvoir.

4.4.2       Intérêts nationaux et intérêts régionaux

126. Certains événements récents :

-     le renforcement du degré de l’autonomie de la Catalogne,

-     l’intention du gouvernement espagnol d’engager des négociations avec des réprésentants de la communauté basque,

-     la séparation de la Serbie et du Monténégro,

 

ont augmenté les craintes de nombreux responsables politiques nationaux qui considèrent que le régionalisme et les autonomies qu’il suscite constituent un danger pour l’intégrité nationale[63].

127. Bien que le Congrès ait pris en compte cette préoccupation du niveau central dans son projet de charte de l’autonomie régionale en précisant que les entités régionales sont tenues de respecter l’unité et l’intégrité nationales[64], cela n’a pas suffi à lever les doutes. Mais il nous faut renverser les faits : une meilleure répartition des pouvoirs et des compétences entre plusieurs niveaux de gouvernement peut en effet être le moyen de maintenir l’unité nationale, si pour des raisons culturelles, ethniques, linguistiques, confessionnelles ou d’autres facteurs de différenciation, la cohésion de l’état unitaire est menacée par des tendances séparatistes. La Belgique offre un exemple particulièrement parlant. Ce pays n’aurait pu fêter ses 175 ans d’existence sans les 25 ans de fédéralisme qui ont vu la création des régions et des communautés. La participation accrue aux affaires nationales, européennes ou internationales, le renforcement de la coopération interrégionale et le développement des instruments juridiques de coopération transfrontalière[65] obligent les régions à mener leurs actions transrégionales avec prudence et dans le respect des intérêts nationaux communs.

4.4.3       Positions des entreprises et des syndicats

128. Les intérêts des entrepreneurs et des syndicats vont généralement dans le sens de la centralisation. Un premier argument invoque la nature des choses :

« Les disparités économiques sont normales et ne deviennent un motif de préoccupation que lorsque telle ou telle entité territoriale est particulièrement déshéritée. L’argument du « pied d’égalité » ne tient pas, car il y aura toujours des différences dans les ressources et les talents disponibles. La situation n’a jamais été et ne sera jamais homogène. »[66]

129. Si les différences socioéconomiques découlent pour ainsi dire d’une loi naturelle, il ne sert à rien de mener une politique de contrepoids à travers les institutions. Le niveau régional ne sera jamais en mesure de changer véritablement la situation[67]. Mais cette approche est rejetée notamment par le cabinet du Vice-Premier ministre britannique :

« Le cabinet du Vice-Premier ministre affirme qu’il y a, pour diverses raisons, des différences manifestes dans les résultats économiques des régions et que, si l’on comprenait mieux ces différences et leurs causes, les régions – et par conséquent la «SARL Royaume-Uni » – pourraient tirer le meilleur parti de leur potentiel économique. »[68]

130. Il serait donc utile d’analyser la performance économique relative des entités régionales. Même si une entité n’est pas plus performante qu’une autre, il serait intéressant de savoir si elle fournit les services publics à un prix inférieur.

131. Un second argument est l’intérêt, pour les entrepreneurs et les syndicats, de maintenir l’unité juridique et l’unité économique sur le plan national. Ainsi, lors des négociations salariales entre les Länder allemands et les représentants des médecins hospitaliers, cet argument a tenu une place particulière : des accords régionaux sur les salaires entraînent un manque de transparence, un développement des particularismes, une augmentation des coûts et une perte d’influence des instruments de négociation centralisée.

4.4.4       Relations entre les différents niveaux territoriaux

132. Le succès du processus de régionalisation dépend aussi de la capacité des gouvernements concernés à mettre en place un niveau de gouvernement régional effectif sans porter atteinte aux droits et compétences des collectivités locales[69]. Le préambule du projet de charte européenne de l’autonomie régionale de 1997 était très clair à cet égard :

« 7. Affirmant que la régionalisation ne doit pas se réaliser aux dépens de l’autonomie des collectivités locales et doit au contraire être accompagnée de mesures visant à protéger celles-ci dans le plein respect des acquis de la Charte européenne de l’autonomie locale ; »

133. Il est donc bon de souligner que les Etats membres, si leur constitution ne contient pas d’autres dispositions, sont libres d’adopter les principes directeurs suivants concernant les relations entre les niveaux de gouvernement local et régional :

-     indépendance des collectivités locales et des collectivités régionales ;

-     absence de rapport de subordination hiérarchique entre les collectivités locales et les collectivités régionales ;

-     absence de surveillance exercée sur les collectivités locales par les collectivités régionales.

4.5     « Forces motrices » des réformes

134. Etant donné que les processus de régionalisation sont des projets politiques, motivés par des intérêts politiques et exécutés à travers des procédures institutionnelles dirigées par les partis politiques représentés dans les instances législatives, il semble utile, pour mieux définir et orienter l’action du Congrès, de repérer les forces motrices et les raisons des changements en matière de régionalisation et de régionalisme dans les relations entre les différents niveaux de gouvernement. Indépendamment de l’analyse concrète des réformes en cours, les critères ci-après présentent un intérêt particulier.

4.5.1       Instigateurs des réformes

135. Les exemples de réformes régionales menées dans les pays membres examinés plus haut mettent en évidence au moins les instigateurs suivants :

a) institutions européennes – politique de cohésion structurelle

ex. : nouveaux pays membres de l’UE

b)    Etats centraux – politique du territoire

ex. : France, Royaume-Uni, Turquie

c)    entités régionales – renforcement de leur rôle respectif

Länder allemands et autrichiens, cantons suisses, régions belges, communautés autonomes espagnoles

d) partis politiques – centralisateurs ou favorables aux régions

e) collectivités locales de deuxième niveau – autonomie et hiérarchie

Royaume-Uni : comtés (counties), France : départements, Italie : provinces

f)     entreprises et syndicats – notion d’unité juridique et économique

g) société civile et citoyens – démocratie / augmentation des coûts[70]

h) médias

4.5.2       Modèles de réforme et prises de position politiques

136. On peut distinguer, dans les options des gouvernements et des groupes politiques, différents types de régionalisation, de régionalisme ou d’autonomie régionale et les classer dans une grille de modèles d’autonomie régionale[71] selon le degré d’autonomie et notamment de compétences législatives. En ce qui concerne les prises de position politiques, il faut citer le livre blanc « Your Region, Your Choice » (Cm 5511) publié en 2002 par le gouvernement du Royaume-Uni[72], qui a préparé et suscité un débat intensif sur la question de la régionalisation au Royaume-Uni, ainsi que l’allocution prononcée le 28 février 2003 par le Premier ministre français Jean-Pierre Raffarin, qui a esquissé les grandes orientations de son gouvernement sur la question de la régionalisation[73]. Relevons également des interventions comme celle de Romano Prodi le 19 février 2006[74].

4.5.3       Motivations

137. L’appréciation des perspectives de renforcement de la régionalisation ou même de codification de l’autonomie régionale dans un instrument juridique au niveau européen dépend largement des motivations des acteurs politiques dans les Etats membres à l’égard de la répartition du pouvoir public entre les différents niveaux de gouvernement. Les motivations secondaires des réformes à vocation régionale sont extrêmement variées. On peut tout de même les regrouper en plusieurs catégories. Par exemple :

a)     Renforcement des principes démocratiques

Répartir les compétences entre les entités de l’autonomie selon le principe de subsidiarité ; garantir la transparence par une répartition judicieuse et explicite des compétences entre les niveaux de gouvernement ; répartir et définir les responsabilités et donc respecter les principes fondamentaux de la séparation du pouvoir.

b)    Aspects économiques ou financiers

Pour accroître l’efficacité du gouvernement ou de l’administration du pays, faut-il augmenter l’influence de l’Etat ou, au contraire, accroître le rôle des régions ? Les entreprises sont généralement favorables à la centralisation des décisions législatives[75], tandis que la Commission européenne voit un lien entre la compétitivité européenne et l’attractivité des régions[76].

138. Le membre de la Commission Européenne et responsable pour la politique régionale Mme Hübner a trouvé des justifications pour accroître l’autonomie régionale comme suivant [77]:

« Ma question est donc la suivante : où l’Europe peut‑elle trouver l’énergie nécessaire pour renouveler sa capacité d’évolution et de croissance ? C’est là qu’interviennent les régions et les collectivités locales.

Le renouveau de l’Europe peut se faire, et se fera, par le bas c’est-à-dire en partant de l’échelon local et régional, mais nécessitera une autorité sans faille à tous les niveaux de gouvernance. Nous avons besoin de systèmes de gouvernance multiniveaux, efficients et efficaces. Plusieurs raisons me donnent à penser que la croissance doit venir d’en bas.

        Premièrement en Europe, elle dépend aujourd’hui largement de l’innovation.

        Deuxièmement, les stratégies descendantes ne permettent pas, à elles seules, d’assurer une véritable mise en œuvre de l’innovation sur le terrain.

        Troisièmement, si l’innovation doit être un vrai moteur de la croissance et de la compétitivité, la proximité des partenaires – hommes d’affaires, chercheurs, autorités locales, institutions financières – est néanmoins essentielle. Il nous faut donc libérer, mobiliser, exploiter et engager un potentiel local d’expérience, de savoir-faire et de coopération.

        Et enfin, en générant une pensée et une action novatrices, l’administration locale et régionale est manifestement avantagée.

En conclusion, je répondrai à la question de savoir d’où peut venir l’énergie nécessaire au renouveau de l’Europe en disant que pour faire de cette dernière un continent attractif pour les investisseurs, il nous faut exploiter le réservoir local d’expéreience et d’esprit d’entreprise.

C ‘est pourquoi une politique régionale rénovée est la clé de la reprise de la croissance et de la compétitivité en Europe.

Pourquoi, selon moi, la relance de la compétitivité en Europe repose-t-elle notamment sur une réforme de la politique régionale ? La réponse réside essentiellement dans la nature du remaniement de cette politique dont les principaux éléments sont les suivants :

        une subsidiarité renforcée par une décentralisation administrative accrue et par la prise en compte de la dimension et des spécificités territoriales. En matière de politique régionale, il n’y a manifestement pas de stratégie « à taille unique ».

La coopération est au cœur de notre méthode et implique la participation non seulement des autorités nationales, régionales et locales mais aussi des partenaires économiques et sociaux et d’autres organismes de la société civile à toutes les étapes du processus de négociation et de mise en œuvre. »

139. Les forces centralisatrices dénoncent très souvent un manque de gouvernance au niveau régional ou une faiblesse des régions dans l’exercice des compétences[78] et en tirent la conclusion qu’il faut (re)centraliser certaines compétences ou au moins orienter l’action dans le sens de l’intérêt national à travers des instances centrales. En ce qui concerne les contraintes budgétaires, une rationalisation du tissu des structures territoriales, voire une fusion des entités territoriales s’impose ; les entités régionales sont à cet égard particulièrement visées.

c)     L’autonomie régionale : enjeu des négociations politiques

Le niveau central accorde une plus grande autonomie régionale en transférant des compétences ou des moyens financiers aux régions afin de gagner leur appui pour des projets de réforme au niveau national, ou vice-versa[79].

d)    L’autonomie régionale : abandon de compétences centrales embarrassantes ou présentant peu d’intérêt

Dans beaucoup de pays, le niveau central délègue les compétences qui le « gênent » politiquement ou financièrement (par exemple voirie, santé publique, ordre public, éducation, assainissement, aide sociale, etc.). Il réduit ainsi sa propre responsabilité dans ces secteurs et accroît la responsabilité politique et financière des régions[80]. Pour ces dernières, un tel transfert est un cadeau empoisonné. Il élargit l’éventail de leurs compétences mais alourdit également leurs charges financières. Il serait donc utile, dans un instrument juridique, de prévoir des règles de procédure pour ce type de délégation de compétences. Faute de quoi, il serait nécessaire de négocier et de fixer par contrat les conditions d’un tel transfert volontaire entre l’Etat et les régions.

4.5.4       Conditions constitutionnelles

140. Les constitutions nationales sont un élément important pour déterminer quelles responsabilités doivent être concentrées à quel niveau de gouvernement. Certaines normes constitutionnelles horizontales demandent soit une décentralisation, soit une centralisation des tâches ; c’est de cas par exemple des notions d’unité nationale, d’unité juridique et d’unité économique ou encore de la garantie d’un niveau de vie équivalent ou au moins comparable[81]. Il faut alors régler la question suivante : qui doit requérir l’application de la règle et sous quelles conditions ? Dans ce contexte, il faut mieux analyser les mécanismes de coopération entre les différents niveaux de gouvernement pour savoir s’ils jouent en faveur de la centralisation ou de la décentralisation.

4.5.5       Spécificités des pays membres en transition[82]

141. Etant donné qu’il existe de nettes différences entre les pays d’Europe occidentale et les pays d’Europe orientale dans l’évolution de l’autonomie régionale, il convient de distinguer plusieurs groupes de pays dans l’inventaire des mécanismes de la régionalisation :

a)     Europe occidentale ;

b)    nouveaux pays membres de l’UE, Roumanie et Bulgarie ;

c)     autres pays d’Europe orientale et d’Europe du Sud-Est membres du Conseil de l’Europe.

142. Le rythme et l’intensité des processus de transformation dans les nouveaux pays membres du Conseil de l’Europe ont eu partout des conséquences géostructurelles : comme presque aucun de ces pays ne disposait de l’autonomie locale ou régionale, l’étendue des réformes territoriales a été beaucoup plus importante que dans les anciens pays membres, en particulier pour ce qui concerne l’échelon régional. En effet, ce niveau de gouvernement partait institutionnellement de zéro. En outre, il était exposé à la concurrence des organes administratifs déconcentrés de l’Etat. Enfin, la nécessité de restructurer le pays, de créer un stock de capital suffisant et de relancer le développement économique empêchait la création de structures territoriales considérées comme un « luxe ».

143. L’influence des institutions européennes de l’UE sur la direction et l’ampleur des réformes régionales est assez nette. Alors que la politique de l’UE dans le secteur du marché intérieur tend en principe vers la centralisation, la politique des fonds structurels soutient davantage les partenariats entre l’Union et le niveau régional. Dans les nouveaux membres de l’UE, la pression de la Commission en faveur de l’établissement, dans le cadre du « renforcement des institutions », d’entités chargées de mettre en œuvre la politique régionale a eu une influence directe sur les décisions étatiques concernant le tissu administratif. Il faudrait donc évaluer plus précisément les effets de l’intégration européenne sur l’autonomie régionale.

144. S’agissant des activités du Conseil de l’Europe, leur influence est moins évidente. Mais la stratégie de suivi de la démocratie locale et régionale pèse sans aucun doute dans le débat sur la régionalisation et sur l’autonomie locale.

4.5.6       Approche scientifique de la bonne gouvernance

145. Bien que l’influence de la recherche sur les réformes étatiques en matière d’autonomie régionale soit assez faible, le rôle de la « bonne gouvernance » et la théorie de la fiscalité régionale sont un cas à part. Les chercheurs insistent surtout sur les points suivants :

a)     répartir les compétences entre les niveaux central et régional de manière à optimiser les services publics compte tenu des attentes de la population ;

b)    créer une complémentarité entre les entités aux différents échelons et laisser une marge d’action au secteur privé afin de tirer profit de la concurrence entre les secteurs. A cet égard, la privatisation peut jouer un rôle important en tant qu’alternative à la régionalisation/au régionalisme ;

c)     rationaliser les structures territoriales en fonction de l’efficacité et de l’efficience des services publics et de manière à réduire au minimum les coûts d’administration ;

d)    évaluer l’incidence sur les structures territoriales de la compétition internationale accrue sur le plan économique et fiscal.

4.5.7       Rôle des élites

146. La division du pouvoir entre le niveau central et le niveau régional est largement influencée par le comportement et le rôle des élites gouvernementales et administratives à ces deux échelons de gouvernement. Le nombre d’emplois et la réduction des effectifs, la rapidité de l’évolution de carrière, les pouvoirs de gestion, le degré d’internationalité, la durabilité des influences politiques et l’intensité des relations avec le secteur privé, le niveau de dotation financière des postes, tous ces facteurs jouent un rôle décisif dans la répartition des tâches entre les niveaux de gouvernement. Il faudrait donc examiner également les positions des associations de fonctionnaires. Il est à noter que les systèmes fortement régionalisés ou fédéraux offrent de meilleures chances de carrière politique au niveau national aux (ministres-) présidents des régions ou des Länder[83].

5. Le projet de la « Charte de l’autonomie régionale de 1997 » du Congrès et les facteurs de refus d’une approbation par les pays membres

5.1 Les élements cléfs du projet du Congrès du 1997 [84]

147. Pour ses travaux en matière d’autonomie régionale, le Congrès a pris comme point de départ un instrument juridique existant du Conseil de l’Europe, la Charte européenne de l’autonomie locale de 1985[85], et notamment la définition de l’autonomie locale[86] donnée par cette Charte.

148. Le rapport Mildon sur l’état d’avancement des travaux relatifs au projet de Convention du Conseil de l’Europe sur l’autonomie régionale[87] retrace les étapes de l’élaboration du projet de charte. Ces travaux sont partis des considérations suivantes :

a)     Le Congrès s’est prononcé en faveur d’une cohérence juridique avec la Charte de l’autonomie locale. La garantie de l’autonomie régionale au niveau européen ne peut pas être inférieure à celle prévue par les dispositions relatives aux collectivités locales.

b)    Le Congrès s’engage pour l’autonomie régionale dans le respect de l’unité nationale, l’intégrité territoriale et de la diversité régionale des pays membres.

c)     Le Congrès plaide pour l’adoption de normes de base, portant au minimum sur la garantie de l’autonomie, les compétences, l’organisation, les finances, la participation des régions aux affaires nationales et européennes et la coopération interrégionale.

d)    Le Congrès souhaite renforcer le statut juridique des régions en complémentarité avec l’Union européenne. Celle-ci veut renforcer les droits des régions à travers un nouveau protocole de subsidiarité. Le Conseil de l’Europe peut soutenir cette approche par une charte régionale, ce qui n’est pas possible au niveau de l’Union européenne.

e) Le Congrès a obtenu pour son projet de charte le soutien unanime de l’Assemblée parlementaire et du Comité des régions de l’UE [88].

149. Le projet du Congrès était en somme marqué par des élements suivents:

Une très grande cohérance avec la charte de l’autonomie locale du CoE de 1985

Le projet était valable pratiquement pour tous les états membres, donc un dégré de différenciation assez faible.

Le projet partait plutôt d’un concept de regionalisation avancé,  type régions à pouvoir legislatives.

Le projet mettait l’accent plutôt sur les droits des unités régionales, d’un moindre degré sur leurs devoirs dans le contexte national et européen.

Malgré une clause évolutive favorisant le développement régionale, le projet ne contenait pas un programme sophistiqué pour des pays en voie de régionalisation.

5.2 Travaux des conférences ministérielles d’Helsinki et de Budapest

150.  Le projet de Charte du Congrès sur l’autonomie régionale n’a pas trouvé l’accord du Comité des Ministres jusqu’aujourd’hui.  Au cours de la conférence des Ministres pour les affaires locales et régionales des états membres du CoE à Helsinki 2002 les ministres se sont mis d’accord sur la faisabilité d’un instrument juridique relatif aux élements de bases de l’autonomie régionale. Mais les états membres ne trouvaient pas d’accord sur la question, s’il faut adopter cet instrument sous forme d’une convention – contraignante -  ou d’une recommendation – non contraignante - .  Malgré ses divergences, la conférence a adopté sur la bases des travaux préparatoires intensifs du CDLR  des concepts de bases de l’autonomie régionale ainsi qu’un grille schématique pour repertorier la diversité régionale en Europe en six modèles.

151. Une autre approche en faveur de l’adoption d’un instrument juridique est échouée lors de la conférence ministérielle de Budapast 2005. Le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe, a donné un mandat au CDLR de rédiger un rapport de fond sur les faits nouveaux observés dans les Etats membres en matière d’autonomie régionale, en identifiant notamment les innovations et tous les problèmes communs à plusieurs Etats, en vue de communiquer ce document à la 15e session de la Conférence.

5.3 Fondement des réserves de certains pays membres à l’égard d’un instrument juridique garantissant les éléments clés du régionalisme européen

152. Malgré le parallélisme des approches politiques dans d’autres organes du Conseil de l’Europe ou de l’UE, il n’a pas été possible jusqu’à présent d’adopter, au sein du Conseil de l’Europe, un instrument garantissant l’autonomie régionale. Les perspectives de succès de nouvelles initiatives politiques dépendent donc largement de la bonne connaissance des réserves et des réticences des Etats membres.

153. Le débat mené à l’occasion de l’élaboration du projet de charte européenne de l’autonomie régionale a montré qu’une partie des pays membres était hostile ou du moins réservée à l’égard de l’adoption d’un tel instrument. Le Congrès a donc intérêt à identifier précisément le fondement des réserves exprimées pour mieux structurer son action future.

154. Le débat se poursuit au sein du Conseil de l’Europe sur la nécessité un instrument juridique qui garantisse les éléments clés de l’autonomie régionale et sur la forme de cet instrument. 117. On peut classer les pays membres en deux catégories selon leur attitude face à la question de l’autonomie régionale : ceux qui se sont exprimés – au cours des réunions du CDLR ou des conférences d’Helsinki et de Budapest – d’une façon claire et concrète ; et ceux qui sont restés plutôt discrets et n’ont pas développé en détail leurs réserves ou se sont exprimés d’une façon plutôt diplomatique, mais ont tout de même soutenu les résolutions finales des conférences ministérielles d’Helsinki et de Budapest.

155. On constate une divergence des approches parmi les pays membres, que l’on peut classer en cinq groupes :

a)     pays membres favorables à l’adoption d’un instrument juridique au niveau européen, de préférence sous la forme d’une convention européenne ;

b)    pays membres favorables à l’adoption d’un instrument juridique au niveau européen sous la forme d’une recommandation ;

c)     pays membres favorables à la protection juridique de l’autonomie régionale au niveau national ;

d)    pays qui se contenteraient d’une déclaration solennelle ;

e)     pays plutôt « neutres » ou indécis.

156. Néanmoins, les réserves les plus importantes peuvent être classées comme suit en première analyse :

a)     Il y a une opposition générale à des contraintes juridiques qui s’exerceraient au niveau européen en vue de défendre la souveraineté nationale ou de définir le contenu et l’ampleur de l’autonomie régionale ; un instrument juridique concernant l’autonomie régionale augmenterait la pression en instaurant un contrôle du Conseil de l’Europe sur les Etats membres ;

b)    Certains gouvernements nationaux expriment des réserves en particulier à l’égard d’une codification de l’autonomie régionale en raison d’expériences de régionalisation peu satisfaisantes ou de l’incapacité des administrations régionales à exercer les compétences d’une façon efficace et économiquement efficiente ;

c)     Certains pays se méfient des risques qu’un développement trop radical de l’autonomie régionale entraînerait pour l’intégrité nationale et territoriale, voire des dangers découlant des tendances séparatistes. Le maintien de l’unité nationale et de l’égalité est donc un souci primordial. Des obstacles constitutionnels nationaux qui limitent la portée de la notion d’autonomie régionale sont considérés comme souhaitables.

d)    Le gouvernement envisage l’adoption de normes au niveau national pour garantir l’unité juridique et économique du pays ; un instrument juridique européen sur l’autonomie régionale entraînerait par conséquent des contraintes pour la législation nationale.

e)     Les instances centrales veulent maintenir les grandes orientations des développements économiques et politiques dans l’intérêt national – surtout dans les pays en transition. Dans cette optique, la régionalisation est « remise à plus tard » car elle est considérée comme un « luxe » qui demande une situation économique et politique et une société civile avancées et mûres.

f)     Crainte d’une fragmentation de la politique nationale par suite d’une concurrence accrue entre les instances régionales, d’une perte de cohérence politique.

g)    Crainte de l’échelon central de perdre des moyens financiers ou de les partager avec des instances régionales et, dans le cas des fonds européens, de ne plus avoir la possibilité d’influencer les contenus des programmes.

h)     Un instrument juridique international risquerait de gêner, retarder ou influencer des réformes nationales en cours.

i)      Les gouvernements nationaux hésitent à approuver un instrument juridique contraignant comme le projet du Congrès, car il pourrait fixer des objectifs de référence dépassant leurs ambitions nationales : certains pays craignent qu’un tel instrument n’ouvre la voie à un développement régional qui échappe à leur contrôle et dans lequel ils ne sont pas, pour l’instant, prêts à s’engager ou du moins pas aussi rapidement.

j)      Résistance plutôt politique, s’expliquant par la crainte d’une dévaluation des réformes nationales en cours ou envisagées si leur portée est en recul par rapport aux potentialités du projet de charte du Congrès.

k)     Crainte d’une perte d’influence des élites nationales et du personnel des organes nationaux déconcentrés en cas de renforcement des structures de l’autonomie régionale. Crainte de voir les salaires diminuer en raison de rémunérations inférieures au niveau régional. Crainte de voir s’aggraver les disparités régionales.

l)      Incertitude, en particulier, quant aux conséquences financières et administratives d’une réforme régionale, compte tenu de la nécessité d’une réorganisation complète des relations entre Etat, régions et collectivités locales. Un tel processus est coûteux, prends du temps et absorbe une grande partie des énergies de la classe politique.

m)   Les gouvernements centraux se méfient du pouvoir de modulation des dossiers complexes dont jouiraient les gouvernements régionaux. Chercher des réponses nationales aux questions de mondialisation semble plus à la mode que croire en l’efficacité de la décentralisation et de la subsidiarité.

n)     Déçus du cours actuel de l’intégration européenne, les gouvernements nationaux sont tentés par un retour aux valeurs de la nation.

o)    Crainte de l’échelon central qu’un niveau de gouvernement, une fois créé, ne puisse plus jamais être supprimé.

157. Lorsqu’on analyse l’évolution de l’autonomie régionale dans les pays cités en exemple, il faut donc autant que possible démontrer l’importance des considérations ci-dessus.

5.4 Acceptation mitigée de la régionalisation par la société civile et les médias

158. Les réserves vis-à-vis d’un projet de l’autonomie régionale exprimées par les représentants gouvernementales se retrouvent d’avantage dans des parties considérables de l’opinion publique et les médias. Il paraît donc compréhensibles, que les responsables politiques réagissent avec prudence sur toutes les propositions du Congrès de renforcer la démocratie régionale, si l’opinion publique signale des réserves importantes

159. Pour prendre quelques exemples récents, les médias, dans leurs commentaires sur les résultats du référendum italien sur la Constitution, la séparation de la Serbie et du Monténégro et la nouvelle Constitution catalane, ont émis plusieurs thèses importantes :

-     la régionalisation/fédéralisation a échoué (cas de l’Italie) ;

-     la régionalisation/séparation alimente la criminalité (cas de la Serbie et du Monténégro) ;

-     la régionalisation/le renforcement de l’autonomie régionale est une perte de temps (cas de la Catalogne) ou un pas vers la « balkanisation » de l’Espagne.

160. Dans le cas de l’Italie, les médias se sont concentrés sur quelques éléments particulièrement sensibles : solidarité et concurrence entre les régions du nord et du sud, augmentation de la complexité et de la bureaucratie par suite d’un partage peu transparent des compétences[89].

161. En ce qui concerne la séparation de la Serbie et du Monténégro, prédominait la crainte que les futures entités, en raison de leur moindre taille, ne soient plus à même de contrer toutes les formes de criminalité organisée[90]. D’autres médias ont plutôt mis l’accent sur le travail immense à accomplir par le nouveau gouvernement monténégrin pour avoir une chance réelle d’adhérer à l’UE[91].

162. Le débat sur le renforcement du statut de la Catalogne a été résumé comme suit :

« « On voit enfin le bout de ce processus laborieux, complexe, tendu et épuisant », écrit un éditorialiste sur le site Web du journal.

Cet article affirme que la nouvelle Constitution établit pour la première fois une liste de droits et d’obligations et définit un modèle social avancé pour la région. C’est peut-être vrai, mais selon M. Muro, la rédaction de la Constitution absorbe depuis deux ans la plus grande partie de l’énergie politique et du temps du gouvernement catalan.

« Les parties veulent à tout prix montrer qu’elles ont accompli quelque chose. Or d’autres secteurs, comme l’éducation et la santé, réclament l’attention du gouvernement. Je crois que les gens voteront en faveur de la Constitution lors du référendum, mais en fait ce sera simplement pour se débarrasser de la question afin que le gouvernement puisse passer à autre chose. » »[92]

163. D’un autre côté, de nombreux commentateurs se demandaient si le référendum du 18 juin en Catalogne n’était pas le prélude d’un éclatement du pays [93]. D’autres ont critiqués les différentes démarches des forces régionales en Espagne, d’augmenter le dégré de l’autonomie dans les secteurs, qui selon eux, seraient peut approprié pour une régionalisation [94].

o   Eléments d’une nouvelle approche du Congrès en faveur de la codification  de l’autonomie régionale

164. Si la polémique entre Congrès et états membres sur l’adoption d’un instrument juridique sur la base du projet présenté par le Congrès en 1997 reste dans l’impasse, il parait nécessaire pour le Congrès  d’évaluer d’autres approches juridiques et politiques adéquates pour aboutir finalement à un résultat acceptable de renforcer la démocratie régionale dans les états membres du CoE. Le Congrès peut donc s’appuyer sur différents éléments juridiques et politiques issues des réformes sur le niveau régional en cours. Il peut donc orienter son action sur trois éléments différents :

       Est-ce qu’il y a dans la législation des institutions européennes ou des états membres du CoE des élements, qui jouent en faveur d’une codification juridique de la démocratie régionale ?

       Est-ce que le droit européen met à la disposition du Congrès des alternatives de codification?

       Quels aspects économiques et politiques soutiennent le processus de codification de la démocratie régionale ?

6.1.  Protection juridique de la démocratie régionale au niveau européen

165. Compte tenu de la complexité des réserves mentionnées ci-dessus à l’égard d’un instrument juridique en matière d’autonomie régionale, les travaux menés au sein du Comité des Ministres, du CDLR et lors des conférences d’Helsinki et de Budapest ont tout de même permis de faire évoluer l’approche juridique. La déclaration d’Helsinki sur l’autonomie régionale[95] a reconnu la nécessité d’un instrument juridique :

« 11.  le Conseil de l’Europe devrait reconnaître et promouvoir des principes communs de l’autonomie régionale dans un instrument juridique européen qui prend en compte l’expérience des Etats membres ; »

166. D’autre part, cette déclaration consacre les concepts de base et les principes communs de l’autonomie régionale identifiés par le CDLR. Ce texte est une déclaration politique mais a une valeur juridique, puisqu’il donne aux Etats membres des repères pour une garantie minimale de l’autonomie régionale.

 

167. De plus, le CDLR a entrepris un travail de normalisation des modèles d’autonomie régionale. Les différentes évolutions observées dans les Etats membres peuvent maintenant être classées selon les six modèles adoptés lors de la 13conférence ministérielle d’Helsinki[96] [97].

168. Il semble donc important d’analyser les textes juridiques existants ou en cours d’élaboration au niveau de l’Union européenne ou du Conseil de l’Europe qui prévoient des garanties juridiques pour l’échelon régional dans son ensemble ou pour certains secteurs de l’autonomie régionale. Il faudrait également étudier de manière plus approfondie la jurisprudence de la Cour de Justice de l’UE (y compris du Tribunal de première instance) pour déterminer si le statut des collectivités territoriales est garanti par les organes judiciaires de l’UE.

169. Si, par suite d’une évolution des normes communautaires primaires (sur le plan institutionnel), des normes communautaires secondaires (sur le plan politique) ou de la jurisprudence des organes de l’UE, la situation juridique des collectivités territoriales, et notamment des régions, est renforcée, les obstacles s’opposant à l’adoption d’un instrument juridique relatif à l’autonomie régionale au niveau du Conseil de l’Europe seront plus faciles à lever. Il serait probablement contradictoire pour un Etat membre d’accepter des normes européennes ou internationales qui accordent des garanties juridiques aux entités régionales dans certaines législations de l’UE et de s’opposer à un instrument juridique global sur l’autonomie régionale au niveau du Conseil de l’Europe.

6.1.1       Législation primaire de l’Union européenne

170. Le traité de Maastricht[98] contient au moins trois éléments susceptibles d’avoir une incidence sur l’étendue de la protection juridique des collectivités territoriales :

171. L’article 203[99] ouvre la voie à la participation, le cas échéant, de ministres régionaux aux réunions du Conseil. Mais comme ceux-ci engagent la responsabilité de l’Etat membre, ce droit de participation ne renforce pas le statut juridique de leurs régions respectives.

172. Il en va de même pour l’article 263 « Comité des régions »[100] et l’article 5[101] « principe de subsidiarité ». Le Comité des régions est un organe consultatif qui n’a jusqu’à présent aucun droit de recours devant la Cour. Du point de vue juridique, le principe de subsidiarité joue uniquement entre la Communauté européenne et les Etats membres.

173. La déclaration n° 3 des gouvernements allemand, autrichien et belge relative à la subsidiarité, annexée au traité d’Amsterdam[102], ne change pas cette appréciation car aucune collectivité régionale de ces pays membres n’a saisi la Cour pour manquement des organes de l’UE au principe de subsidiarité. Même si la justice admettait l’existence d’un effet direct sur ces collectivités, une telle décision ne serait valable qu’entre les parties concernées.

174. S’agissant des projets de lois primaires de l’Union Européenne, il convient de citer le projet de traité établissant une constitution pour l’Europe. Le préambule énonce en son quatrième paragraphe[103] :

« Assurés que, « Unie dans la diversité », l’Europe leur offre les meilleures chances de poursuivre, dans le respect des droits de chacun et dans la conscience de leurs responsabilités à l’égard des générations futures et de la planète, la grande aventure qui en fait un espace privilégié de l’espérance humaine ; »

175. Le préambule est complété par l’article I-5[104] qui dispose que l’UE respecte les structures fondamentales des Etats membres, « y compris en ce qui concerne l’autonomie locale et régionale », ce qui implique nécessairement l’acceptation du principe d’autonomie régionale en droit européen.

176. Enfin, il est précisé au premier paragraphe du préambule de la partie II, « La Charte des droits fondamentaux de l’Union », que :

« Les peuples d’Europe, en établissant entre eux une union sans cesse plus étroite, ont décidé de partager un avenir pacifique fondé sur des valeurs communes. »

177. Et le paragraphe 3 est formulé comme suit :

« L’Union contribue à la préservation et au développement de ces valeurs communes dans le respect de la diversité des cultures et des traditions des peuples d’Europe, ainsi que de l’identité nationale des Etats membres et de l’organisation de leurs pouvoirs publics aux niveaux national, régional et local ; elle cherche à promouvoir un développement équilibré et durable et assure la libre circulation des personnes, des services, des marchandises et des capitaux, ainsi que la liberté d’établissement. »

178. L’organisation des pouvoirs publics en trois niveaux de gouvernement, dans le respect de la diversité, constitue donc une garantie des valeurs communautaires. Il en découle que l’autonomie régionale doit faire l’objet d’une protection juridique aux niveaux tant national qu’européen.

179. Cet aperçu des instruments à caractère juridique au niveau de l’UE doit être complété par l’article I-1, paragraphe 3[105] :

« 3. En vertu du principe de subsidiarité, dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, l’Union intervient seulement si, et dans la mesure où, les objectifs de l’action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les Etats membres, tant au niveau central qu’au niveau régional et local, mais peuvent l’être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l’action envisagée, au niveau de l’Union. »

et par l’article 8 du Protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité[106], qui permet non seulement aux chambres « régionales » des parlements nationaux mais aussi au Comité des régions de former devant la Cour des recours pour violation du principe de subsidiarité.

180. Etant donné que le principe de subsidiarité protège le champ des compétences des Etats membres et de leurs régions, si celles-ci ont le droit de légiférer selon la répartition des compétences prévue par le droit interne dans les domaines non réservés à l’UE, cette dernière garantit, grâce à ce principe, un élément clé de l’autonomie régionale : la possibilité pour les régions de légiférer dans les domaines qui leur sont transférés par les Etats membres et la protection effective de ce pouvoir de légiférer.

6.1.2       Législation secondaire de l’Union européenne

181. Pour illustrer la reconnaissance juridique du niveau régional dans la législation secondaire de l’UE, on peut citer l’article 8 du Règlement (CE) n° 1260/1999 du Conseil du 21 juin 1999 portant dispositions générales sur les Fonds structurels[107], qui concerne la complémentarité et le partenariat[108]. L’établissement d’un partenariat qui « porte sur la préparation, le financement, le suivi et l’évaluation des interventions » doit se faire dans le respect des compétences des autorités régionales et locales dans les domaines visés.

182. Le Parlement européen adopte la même approche à l’égard des fonds structurels. L’amendement 9[109] à la proposition de décision du Conseil relative aux orientations stratégiques de la Communauté pour le développement rural (période de programmation 2007-2013) (COM(2005)0304 – C6 0349/2005 – 2005/0129(CNS)) introduit une référence aux niveaux régional et local afin d’élargir les objectifs d’une politique clé de l’UE – la politique agricole commune (PAC) –, notamment en étendant la notion de compétitivité et de développement durable à ces niveaux.

61. Les réformes de la PAC de 2003 et 2004 représentent une avancée majeure pour améliorer la compétitivité et le développement durable de l’activité agricole dans l’UE et établissent le cadre des réformes futures. Des réformes successives ont stimulé la compétitivité de l’agriculture européenne en réduisant les garanties en matière de soutien des prix. L’introduction de paiements directs découplés encourage les agriculteurs à réagir aux signaux du marché correspondant aux attentes des consommateurs, plutôt que de réagir en fonction de mesures d’incitation liées aux quantités. L’inclusion de normes en matière d’environnement, de sécurité des denrées alimentaires et de santé et de bien-être des animaux renforce la confiance des consommateurs et améliorera la viabilité environnementale de l’agriculture.

Les réformes de la PAC de 2003 et 2004 représentent une avancée majeure pour améliorer la compétitivité régionale et locale et le développement durable de l’activité agricole dans l’UE et établissent le cadre des réformes futures. Des réformes successives ont stimulé la compétitivité de l’agriculture européenne en réduisant les garanties en matière de soutien des prix. L’introduction de paiements directs découplés encourage les agriculteurs à réagir aux signaux du marché correspondant aux attentes des consommateurs et aux besoins de la société, plutôt que de réagir en fonction de mesures d’incitation liées aux quantités et à la pratique de l’agriculture intensive. L’inclusion de normes en matière d’environnement, de sécurité des denrées alimentaires et de santé et de bien-être des animaux renforce la confiance des consommateurs et améliorera la viabilité environnementale de l’agriculture.

183. Cet amendement, proposé par la commission du développement régional du Parlement, était semble-t-il inspiré par le souci de voir les collectivités locales et régionales bénéficier davantage des retombées positives de la politique agricole commune. Le Parlement souhaitait que cet amendement ne soit pas limité aux lignes directrices de la PAC mais qu’il soit introduit dans le règlement lui-même. L’amendement a cependant été rejeté par le Conseil[110].

184. Une autre proposition figure dans l’avis du Comité des régions sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à l’amélioration de la sûreté des ports (2005/C 43/08)[111]. Le Comité voulait élargir la portée des obligations en matière de sûreté portuaire à toutes les collectivités territoriales concernées, ce qui impliquait une reconnaissance de leurs compétences juridiques.

Comme dans le cas de la PAC exposé précédemment, le Conseil a rejeté cette proposition du Comité des régions[112].

6.1.3       Garantie de la participation des niveaux régional et local à la mise en œuvre des politiques communautaires

185. Dans sa question parlementaire du 12 décembre 2003 (E-3833/03), le député Bigliardo souhaitait savoir si les provinces italiennes seraient associées à la gestion des fonds structurels[113]. La commission a approuvé le principe selon lequel

« les administrations responsables des programmes opérationnels doivent associer les provinces, en tant qu’autorités locales, lorsque les règles nationales le prévoient et doivent les associer lorsqu’elles l’estiment opportun, en fixant les modalités appropriées d’implication et concertation, afin d’assurer une application correcte et efficiente du principe du partenariat. »

186. Elle a bien entendu exprimé cette réserve : « lorsque les règles nationales le prévoient ». Mais si le droit interne du pays membre prévoit l’implication des régions, le contenu de la garantie juridique de la participation des collectivités dépend du droit communautaire.

6.1.4       Jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes et du Tribunal de première instance concernant le statut des collectivités territoriales dans l’ordre juridique communautaire

187. La jurisprudence de la Cour et du Tribunal concernant les collectivités territoriales des Etats membres est assez précise :

« Il incombe à toutes les autorités des Etats membres, qu’il s’agisse d’ autorités du pouvoir central de l’Etat, d’autorités d’un Etat fédéré ou d’autres autorités territoriales, d’assurer le respect des règles du droit communautaire dans le cadre de leurs compétences. En revanche, il n’appartient pas à la Commission de se prononcer sur la répartition des compétences opérée par les règles institutionnelles de chaque Etat membre et sur les obligations qui, dans un Etat doté d’une structure fédérale, peuvent incomber respectivement aux autorités fédérales et aux autorités des Etats fédéraux. Elle ne peut que contrôler si l’ensemble de mesures de surveillance et de contrôle établi selon les modalités de l’ordre juridique national est suffisamment efficace pour permettre une application correcte des prescriptions communautaires. »[114]

188. Une analyse approfondie des arrêts pertinents de la Cour et du Tribunal par Levrat[115] montre cependant les lacunes et les contradictions de la jurisprudence communautaire en la matière. Mais la conclusion est claire : les collectivités territoriales ne sont pas encore des sujets de droit à part entière au sein de l’ordre juridique communautaire. En tant que composantes des Etats membres, leurs droits découlent normalement du statut de ces derniers et leurs capacités juridiques devant la Cour sont limitées par les restrictions prévues à l’article 230, paragraphe 4 CE[116]. Par conséquent, le droit communautaire actuel ne fournit pas d’arguments de poids en faveur du renforcement du statut juridique des régions au niveau du Conseil de l’Europe.

189. Le Congrès doit donc miser davantage sur l’adoption future du projet de traité établissant une constitution pour l’Europe dont l’article I-5, paragraphe 1, dispose que l’Union européenne respecte les structures fondamentales des Etats membres, y compris en ce qui concerne l’autonomie locale et régionale – ce qui implique nécessairement l’acceptation du principe d’autonomie régionale en droit européen. L’organisation des pouvoirs publics en trois niveaux de gouvernement, dans le respect de la diversité, constitue une garantie des valeurs communautaires. Il en découle que l’autonomie régionale doit faire l’objet d’une protection juridique aux niveaux régional, national et européen.

        Instruments alternatives de protection de l’autonomie régionale

6.2.1       Nouvelle recommandation / résolution

190. L’action du Congrès pourrait aboutir à une nouvelle résolution sur les perspectives du régionalisme en Europe. Pour synthétiser la multitude de recommandations et de résolutions du Congrès en matière de démocratie régionale, il serait préférable d’adopter, lors de la Conférence de Valence, une brève déclaration qui regroupe les propositions relatives à l’évolution de l’autonomie régionale et énonce des critères concrets.  Une autre approche – à moyen terme – est liée à l’idée d’élaborer un « code européen de la subsidiarité et de l’autonomie locale ou régionale »[117]. Ce code fixerait sans contrainte juridique les positions de principe des institutions européennes à vocation régionale et locale en matière d’autonomie régionale et fournirait des lignes directrices aux Etats membres pour leurs politiques concernant les collectivités territoriales.

                        Refonte de la Charte européenne de l’autonomie locale

191. Dans le rapport qu’elle a établi pour le Congrès[118], Mme Halvarsson a analysé le fonctionnement de la Charte européenne de l’autonomie locale vingt ans après son adoption par le Conseil de l’Europe. Examinant l’application de la Charte par les Etats membres, elle a relevé plusieurs exemples qui militent en faveur d’une refonte de ce texte. La réalité de la démocratie locale a évolué au-delà de certaines garanties énoncées par la Charte, qui est donc devenue trop limitative. D’un autre côté, certains pays membres interprètent ces garanties d’une façon restrictive qui tend à dénaturer le texte. Dans le cadre d’une refonte de la Charte, une deuxième partie pourrait être consacrée à l’autonomie régionale ; les deux éléments de l’autonomie territoriale seraient ainsi regroupés dans le même instrument.

192. Une telle approche présente cependant de nombreuses difficultés. Tous les acteurs ne s’accordent pas sur le besoin d’une refonte de la Charte de l’autonomie locale. La combinaison avec un texte sur l’autonomie régionale est une source de complexité politique et juridique considérable. Les divergences d’opinion sur la nécessité d’un instrument juridique en matière d’autonomie régionale se retrouveront dans la Charte. Au fond, on risquerait un échec complet du projet, qui pourrait se répercuter sur la partie consacrée à la démocratie locale. Le Congrès, en tant que représentant des intérêts fondamentaux des deux types de collectivités territoriales, n’a aucun intérêt à porter atteinte à ce pilier de la démocratie locale.

6.2.3       Protocole additionnel à la Charte européenne de l’autonomie locale

193. Les collectivités locales et régionales ont un intérêt commun à promouvoir la démocratie à ces deux niveaux. C’est pourquoi le Congrès a approuvé à l’unanimité le projet de charte européenne de l’autonomie régionale. On pourrait par conséquent envisager d’adjoindre à la Charte de l’autonomie locale un protocole additionnel relatif à la démocratie régionale. Toutefois, même avec deux instruments juridiquement distincts, les mêmes incertitudes subsistent : le désaccord sur l’instrument juridique régional pourrait se reporter sur la Charte de l’autonomie locale et compromettre l’existence même de cet instrument. De plus, proposer un protocole additionnel ne serait pas politiquement acceptable, surtout pour les régions ayant des compétences touchant les affaires locales qui ne verraient pas d’un bon œil que leurs intérêts soient régis dans un protocole additionnel à la Charte de l’autonomie locale.

6.2.4. Conclusion d’une convention sur la base du droit international au-delà du Conseil de l’Europe

194. M. Van Staa a proposé, lors de la réunion du groupe de travail du Congrès « Régions à pouvoir législatif » d’octobre 2005, de réfléchir à l’exemple de la Convention des Alpes du 7 novembre 1991. Par ce texte, sept (aujourd’hui huit) nations européennes et la Communauté européenne ont conclu un contrat de collaboration comportant les obligations générales suivantes :

195. La Convention des Alpes est un contrat-cadre de droit international public qui lie les neuf partenaires en vue des objectifs suivants :

« Les Parties contractantes, dans le respect des principes de précaution, du pollueur-payeur et de coopération, assurent une politique globale de préservation et de protection des Alpes en prenant en considération de façon équitable les intérêts de tous les Etats alpins, de leurs régions alpines ainsi que de la Communauté économique européenne tout en utilisant avec discernement les ressources et en les exploitant de façon durable. La coopération transfrontalière en faveur de l’espace alpin est intensifiée et élargie sur le plan géographique et thématique. »

196. Des protocoles techniques fixent les obligations concrètes en matière de protection et de développement durable des Alpes.

197. Cette idée peut certes être transposée dans le domaine de la démocratie régionale. Cependant, en raison de certaines particularités, on ne peut procéder par simple analogie.

a)     La Convention vise un territoire bien défini géographiquement et regroupe un nombre limité d’Etats partenaires qui l’ont tous ratifiée. Une convention sur l’autonomie régionale qui ne rassemblerait qu’une poignée d’Etats parties serait limitée dans sa portée.

b)    Les obligations concrètes à remplir ne sont pas réglées dans la Convention proprement dite, mais dans des protocoles additionnels. A l’inverse, un instrument juridique sur l’autonomie régionale devrait traiter de tous les aspects qui garantissent une autonomie régionale vivante. Si nous nous contentions d’une réglementation-cadre limitée, le contenu de l’autonomie régionale serait dispersé.

c)     La Convention des Alpes crée une administration particulière chargée de veiller à son application. Nous avons intérêt à concentrer les entités administratives responsables de la promotion de la démocratie régionale pour éviter la fragmentation de l’action et limiter les coûts.

198. Malgré ces différences, il est recommandé d’étudier de manière approfondie quels seraient les avantages et les inconvénients d’une transposition de ce modèle.

6.3 Développement d’un nouveau instrument juridique du Congrès 2007

199. Le Congrès s’est concentré jusqu’à présent sur la codification de l’autonomie régionale dans un instrument juridique approprié. Vu l’agenda de la Conférence ministérielle de Budapest, qui demande l’adoption d’une législation au moins en matière de subsidiarité, il convient de continuer à soutenir cet objectif. Nous sommes invités à développer notre projet de charte en tenant compte de l’état actuel du débat au sein du Conseil de l’Europe.

200. L’action du Congrès en matière de démocratie régionale doit probablement porter sur tout un faisceau d’instruments. Ces initiatives prendront notamment en considération les réserves exprimées au niveau national à l’égard d’un instrument juridique. En plus les changements économiques, sociales et politiques dans le contexte de la démocratie régionale depuis 1997 demandent une adaptation profonde du projet. Plusieurs élements doivent être modifiées :

201. 1) Renforcer la responsabilité des entités régionales dans le souci, d’une part, de valoriser la démocratie régionale et, d’autre part, de respecter l’unité et l’intégrité nationale. L’obligation qui incombe aux entités régionales de respecter l’unité nationale peut être introduit dans le dispositif de la charte.

202. Etant donné que les réserves exprimées à l’égard de l’autonomie régionale sont en partie dues au fait que les instances centrales veulent conserver la maîtrise des grandes orientations économiques et politiques dans l’intérêt national, nous devons trouver une solution pour garantir la cohérence des décisions politiques prises au niveau national et au niveau régional en termes de procédure et de contenu. Cela est particulièrement nécessaire s’agissant du comportement budgétaire et fiscal des entités régionales et des décisions concernant certains secteurs clés (économie, enseignement, affaires sociales, santé, infrastructures).

203. 2) Moduler le texte de la charte en fonction du degré d’autonomie régionale, conformément aux types/modèles de régionalisation dans les pays membres concernés.

204. Le projet de charte du Congrès de 1997 a choisi une approche globale consistant à définir des règles communes indépendamment du statut concret des régions. La discussion actuelle nous conduit à aborder différemment la question : nous devons d’abord essayer de regrouper dans un tronc commun les règles génerales qui reflètent les valeurs communes et la réalité de la démocratie regionale sur la base des expériences faites dans les états membres.

205. Après avoir exposé les raisons et les objectifs qui sont à la base des évolutions régionales actuelles, il nous paraît important de synthétiser ou de regrouper celles-ci pour tenter de dégager un « tronc commun » ou des tendances similaires. En effet, nous devons nous attacher tout particulièrement à cerner des évolutions communes à un certain nombre d’Etats membres, car la Conférence de Budapest (et le mandat fixé par le Comité des Ministres le 11 mai 2005) prévoit de ne prendre en considération que les développements qui sont « communs à plusieurs Etats ».

206. Pour ce travail de synthèse, on peut se guider sur les quelques paramètres clés ci-dessous, qui sont assez caractéristiques pour permettre d’évaluer l’orientation des réformes au niveau régional et le degré d’autonomie régionale.

207. On constate en effet que la plupart des réformes menées dans les pays membres cités en exemple ont une incidence au moins partielle sur les éléments suivants :

a)     la définition, la portée ou le degré de l’autonomie régionale ;

b)    la répartition et les conditions d’exercice des compétences dans le respect du principe de subsidiarité[119] ;

c)     les structures et les moyens d’action des institutions constitutionnelles ;

d)    les procédures de concertation/coopération/coordination entre les niveaux de gouvernement qui sont prévues par la Constitution, la législation ou les procédures administratives, ainsi que la participation des régions aux affaires nationales ;

e)     les relations financières (horizontales et verticales)[120] ;

f)     les structures administratives étatiques ou régionales[121] ;

g)    le statut et la rémunération des fonctionnaires ;

h)     les contrôles juridiques de l’autonomie régionale ;

i)      la coopération interrégionale[122] ;

j)      la participation des régions aux processus d’intégration européenne.

Un accent particulier devrait être mis sur la compatibilité des réformes à l’échelon national avec les textes (conventions/recommandations/résolutions) du Conseil de l’Europe.

208 Ensuite il faut définir des règles particulières pour respecter la diversité au niveau régional en Europe au moins pour quatre type de l’autonomie régionale :

       des régions des Etats fédéraux, 

       des régions dans les États fortement décentralisés avec des status particuliers de l’autonomie,

       des régions dans les Etats doté des modèles de coopération entre différentes entités territoriales

       ainsi que des pays en transition.

209. Indépendamment du fait que la plupart des réformes touchent un ou plusieurs des paramètres de classification susmentionnés, une difficulté structurelle demeure. L’évolution de la régionalisation, du régionalisme ou de l’autonomie régionale dans les pays membres à ce jour montre que, dans la majorité des cas, les forces motrices et les objectifs des réformes sont multiples et concernent plusieurs paramètres. Il serait donc souhaitable de trouver le « centre de gravité » des réformes selon les critères mentionnés. De plus, il arrive très souvent que les réformes engagées ne soient pas seulement le résultat d’un plan d’action gouvernemental homogène, cohérent et de longue haleine, mais qu’elles soient dictées par les circonstances. Ainsi, des dysfonctionnements de la « gouvernance » entre les divers niveaux de gouvernement ou les disparités socioéconomiques entre différentes parties du territoire national peuvent se traduire par des résultats électoraux favorables à un renforcement de l’échelon régional, que les responsables politiques se doivent alors de transposer dans la législation nationale. Le débat actuel en Italie est une illustration de tels développements. Le succès des réformes du niveau régional dépend également des majorités au sein des parlements concernés, qui reflètent les résultats des élections aux niveaux national et régional.

210. 3) Instaurer une responsabilité régionale à l’égard des processus d’intégration européenne.

211. Les grandes régions des Etats fédéraux ou fortement décentralisés aménagent de plus en plus leurs instruments de participation au niveau européen. Les Etats membres ont tout de même intérêt à préserver une certaine homogénéité de l’action. Il va de soi qu’une intégration intensifiée au niveau régional entraîne des obligations réciproques. Pour définir l’obligation qui incombe aux régions de respecter les intérêts des Etats, on pourrait s’inspirer des exigences qui découlent du pacte de stabilité de l’Union européenne.

212. 4) Mieux différencier la clause d’expérimentation et d’évolution.

213. La clause d’expérimentation prévue à l’article 23 du projet de charte de 1997 est probablement trop générale. Nous pourrions élargir les conditions autorisant à déroger aux dispositions de la charte, sans toutefois perdre de vue sa finalité, qui est de garantir à terme un certain niveau d’autonomie régionale.

6.4     Complément de l’action juridique par une action politique du Congrès

6.4.1       « La bonne gouvernance » dans l’approche de la Conférence ministérielle de Budapest de 2005

214. La Conférence ministérielle de Budapest a placé les questions relatives à l’autonomie régionale dans une perspective plus large, mettant l’accent sur la notion de « bonne gouvernance au niveau local et régional »[123]. Elle a ainsi décidé :

« 1. de faire de « la bonne gouvernance au niveau local et régional » un objectif essentiel que doivent poursuivre nos Etats membres pour relever les défis auxquels nos sociétés sont confrontées et pour répondre aux attentes légitimes de nos citoyens. »

215. Les raisons de cette approche sont à trouver principalement au point VII du préambule, bien que la nature des « multiples défis et exigences » qui y sont mentionnés ne soit pas définie concrètement :

« vii) Observons que nos pays sont confrontés, aux plans national et européen, à de multiples défis et exigences qui concernent en particulier la capacité des collectivités locales et régionale à proposer des services de haute qualité et à fournir une réponse appropriée aux attentes légitimes des citoyens, l’adéquation entre les compétences des collectivités locales et régionales et leurs ressources, l’intérêt et la participation des citoyens dans les affaires publiques au niveau local et régional, et le développement de la coopération, y compris transfrontalière, entre les autorités locales et régionales ; »

216. La Conférence de Budapest a établi, à partir de ces objectifs, un « agenda pour une bonne gouvernance locale et régionale » qui contient quelques éléments intéressant les régions, notamment :

·       Principe de subsidiarité

« Donner pleinement effet au principe de subsidiarité en définissant les compétences, les structures et les limites territoriales des collectivités locales et régionales et en légiférant en la matière ; »

·       Relations entre les différents niveaux d’administration

« Promouvoir des relations efficaces entre les différents niveaux de l’administration territoriale, particulièrement entre les autorités centrales et locales. »

217. L’action envisagée reste tout de même assez générale :

« Suivre l’évolution de l’autonomie régionale de manière à mettre en lumière en particulier les innovations et tout problème commun à plusieurs Etats ; »

et demande à être mise à exécution plus concrètement dans les mois à venir sur la base des résultats du questionnaire élaboré par le CDLR fin 2005.

218. En tout état de cause, il ressort du mandat de Budapest que le CDLR, en tant qu’organe chargé des préparatifs de la Conférence de Valence, devra s’intéresser particulièrement aux points suivants :

a)     Comment définir la « bonne gouvernance »[124] ?

b)    Comment améliorer la répartition des compétences entre les différents niveaux de gouvernement pour garantir au public une meilleure « performance » d’exécution d’une politique dans le respect du principe de subsidiarité ?

c)     Faut-il conclure des accords intergouvernementaux en matière de bonne gouvernance ? Quels seront les éléments clés de tels accords ?

d)    Peut-on définir des critères pour évaluer la qualité, l’efficacité et l’efficience des services publics ?

219. Il va de soi que le Congrès suivra attentivement cette démarche, puisqu’il milite depuis longtemps déjà en faveur de la « bonne gouvernance »[125]. De plus, la notion de « gouvernance » est tout à fait compatible avec les activités visant à renforcer les structures juridiques de l’autonomie régionale. Si l’on part de l’analyse de la « gouvernance » qui figure dans les conclusions du Conseil des ministres informel de l’UE tenu à Bristol en décembre 2005[126],

« la bonne gouvernance est caractérisée par les cinq principes suivants : ouverture, participation, responsabilité, effectivité et cohérence »,

au moins trois de ces critères – responsabilité, effectivité et participation – sont également mentionnés dans la définition de l’autonomie régionale donnée dans la déclaration finale de la Conférence ministérielle d’Helsinki[127]. Le principe de cohérence est ancré juridiquement au moins dans l’article 3, paragraphe 1, du traité de l’Union européenne[128] et donc contraignant pour les Etats qui sont membres des deux institutions européennes.

220. Quant au principe d’ouverture, il s’applique à l’exercice du pouvoir par les niveaux de gouvernement compétents. Etre ouvert aux demandes de participation de la population, d’autres niveaux de gouvernement ou d’autres organisations qui participent à la structuration de la société civile fait partie des principes démocratiques.

221. La mise en œuvre d’une « bonne gouvernance » repose donc sur des garanties juridiques déjà existantes ou sous-jacentes, ou requiert une codification juridique destinée à assurer une application complète et contraignante de ce principe. Une « bonne gouvernance » qui reste facultative n’atteint pas les objectifs fixés par le Conseil des ministres de l’UE lors de sa réunion de Bristol.

6.4.2         Mise au point d’une position politique du Congrès à l’égard de la démocratie régionale

222. Les six modèles d’autonomie régionale définis par la Conférence d’Helsinki s’attachent plutôt à une analyse statique des cadres juridiques de l’autonomie régionale dans les pays membres. Il ne respectent plus la realité européenne en matière de démocratie régionale. La conférence de Budapest ayant inscrit le développement régional dans une perspective élargie en mettant l’accent sur la « bonne gouvernance au niveau local et régional », il convient d’étoffer ces modèles par des critères politiques et économiques pour saisir toute la complexité du régionalisme et tenter de développer à moyen terme une « philosophie » commune au niveau régional.

223. A côté de la démarche d’ajustement de l’instrument juridique, le Congrès pourrait élaborer un modèle d’autonomie régionale qui reflète les discussions en cours sur les futures relations infra-étatiques entre les différents niveaux de collectivités, eu égard notamment aux notions de solidarité et d’individualité des entités étatiques et régionales. On peut concevoir trois types d’organisation du pouvoir régional pour rendre compte de la réalité de l’autonomie régionale dans les pays cités en exemple :

224. a) régionalisme à caractère compétitif ou concurrentiel : 

Ce modèle se caractérise par une autonomie accentuée des unités subnationales (e.g états fédérés, cantons) de concurrencer entre eux sur la base des compétences propres, d’une fiscalité autonome et d’un pouvoir discrétionnaire particulièrement en matière des dispositions économiques, sociales, culturelles et éducatives ainsi qu’en matière d’autoorganisation de leurs administrations respectives. Les préconisateurs de ce type de construction de l’autonomie régionale réclament une hausse des innovations, du niveau de l’activité économique et des impôts, facteurs pour améliorer le BIP et le pouvoir d’achat de leurs populations. Le modèle implique à la longue une plus grande différenciation du niveau de vie entre unités régionales selon leurs évolutions socio-économiques. Indicateurs pour le dégré de compétivité sont donc particulièrement l’absence des normes horizontales constitutionnelles, que définissent des standards uniforme de niveau de vie nationals ainsi qu’une précise répartition des compétences entre les niveaux de gouvernement, l’étendue de la capacité fiscale et le dégré d’indépendance institutionnelle et des procédures de coordination.

225. b) régionalisme à caractère plutôt solidaire :

Le modèle  est caractérise par une vaste solidarité entre les unités territoriales de l’État [129]. Normalement, la constitution défini le niveau de péréquation qualitative et financière, au moins les procédures de transfert des moyens entre les différents unités territoriales. Le fonctionnement des effets de solidarité peut varier selon le modèle vertical (rééquilibrage entre le niveau central et les régions), horizontal (rééquilibrage entre les unités régionales) et des modèles mixtes. Ce modèle réclame normalement une forte unification dans le secteur des compétences ainsi qu’une concentration des pouvoirs législatifs en matière de fiscalité. Il en résulte un fort nivellement en matière de compétence et de fiscalité entre des unités territoriales ainsi que des systèmes efficaces de péréquation financière. Les avantages socio-économiques de ce modèle consistent très souvent dans une très grande homogénéité du territoire, des conditions de vie équivalent, peut de flux migratoire intra-étatique et l’absence des tensions sociales accentués. Les inconvénients se fondent dans la complexité institutionnel, les procédures de coordination lents, et dans la lenteur de réaliser des réformes nécessaires. Comme l’unité le plus faible du convoi détermine la vitesse de législation,  il peut en résulter une perte de compétivité du pays sur le plan international.

226. c) régionalisme à caractère coopératif :

Le régionalisme à caractère coopératif vise une coopération reglémentée entre les différents unités territoriales dans le but de diminuer la compétivité entre elles, de garantir un minimum de standards de niveau de vie comparables et de fournir des aides financiaires solidaires en tant que de besoin.  Ce modèle ne favorise donc pas un nivellement absolu des conditions de vie ni une uniformation des structures étatiques sur les différent niveau gouvernementals et permets dans les limites prévues par la constitution une compétivité « restreinte » entre les niveaux de gouvernement. Le dégré de différenciation dépends d’une part des règles de majorités dans les processus législatives (principe de l’unanimité ou vote à la majorité des voix) et d’autre part de l’institutionnalisation des structures de coopération et de concertation au sein de l’état.

227. Il en va de soi, que la réalité constitutionnelle et la pratique de l’organisation des relations entre les unités dans les états membres ne correspond guère à un modèle type. Très souvent, celle-ci est caractérisés par un mélange des modèles différents. Le Congrès pourrait donc essayer de formuler les conditions préalables pour définir le terrain de la notion « autonomie régionale » , sur lequels les unités territoriales sont libre d’exercer leurs modèles de régionalisme et d’adapter les modèles au besoin étatiques particulières. Un tel concept permettrait aussi une plus grande cohérence avec certaines politiques clés de l’UE, notamment la politique régionale. La Commission a en effet proposé de fonder la politique régionale de l’UE sur trois grands objectifs : cohésion, compétitivité et coopération.

6.4.3 Les relations entre niveau de l’autonomie régionale et perspéctives économiques et financiers

228. Il nous faut en outre essayer de préciser les rapports entre le niveau d’autonomie régionale et les performances économiques d’un pays, ainsi qu’entre le statut juridique des régions et leurs performances économiques.

229. En ce qui concerne les pays membres de l’Union européenne, on peut s’appuyer sur les bases de données communautaires. La Commission a publié récemment un 3e rapport d’étape sur la cohésion[130]. Le diagramme ci-dessous montre les disparités régionales en termes de PIB entre les régions les plus performantes et les régions les moins performantes au sein d’un même Etat. Ces données ne permettent pas de vérifier à première vue si les régions des Etats membres où existe un haut niveau d’autonomie régionale réussissent mieux que les autres.

230. En Allemagne, en Grèce ou aux Pays Bas, les différences sont minimes, indépendamment du statut des régions dans ces pays membres.

231. Il semble cependant opportun d’analyser de plus près le 3e rapport de la Commission européenne sur la cohésion économique et sociale, paru en février 2004[131], et de comparer les principaux indicateurs régionaux, notamment le PIB par habitant et son évolution dans le temps.

232. Le tableau ci-dessous montre qu’en 2003 cinq des dix régions ayant le PIB le plus élevé bénéficiaient d’un statut autonome, ce qui n’est le cas d’aucune des dix régions ayant le PIB le plus bas.

Source : Eurostat - Communiqué de presse 63/2006 du 18 mai 2006

233. On peut en conclure que le développement de l’autonomie régionale est économiquement rentable. Les résultats de la politique de cohésion de l’Union européenne semblent prouver qu’il existe bien une corrélation entre le degré d’autonomie régionale et la prospérité économique. Bien que les statistiques de l’UE ne fassent pas ressortir ce lien, quelques exemples militent en faveur de cette thèse. En effet, certaines régions dotées d’un statut d’autonomie particulier dépassent largement la moyenne nationale. Cela est particulièrement net pour les îles Åland en Finlande, les régions (NUTS II) Vallée d’Aoste et Bolzano en Italie, Madère au Portugal et la plupart des entités de l’Ecosse[132].

234. Le gouvernement britannique a choisi une approche similaire en comparant le PIB de quelques régions du Royaume-Uni aux performances des régions d’Europe centrale. S’agissant des recettes fiscales, il est difficile de savoir avec certitude si les régions dotées d’une plus grande autonomie ont un niveau de recettes supérieur aux autres types de régions. En règle générale, on ne trouve des statistiques détaillées par régions que dans les Etats fédéraux. D’autre part, cette question demande une réflexion complexe. Même si une partie importante des recettes fiscales d’une région est transférée à l’Etat central, il faut aussi considérer les dépenses nationales (et européennes dans les pays membres de l’UE) engagées sur son territoire. Bien souvent, on constate un effet positif pour la région – un solde positif[133].

235. Même si nous ne pouvons pas encore généraliser ces conclusions, les Etats pourraient prendre en compte ces constats économiques en créant des régions pilotes, dotées de compétences susceptibles de relancer notamment l’économie et le marché du travail. Une plus grande autonomie dans la fixation des règles, en particulier, sur les marchés des produits et du travail au niveau régional peut contribuer à augmenter la productivité et, partant, produire des effets positifs sur la prospérité[134].

236. D’autre part, il faut prendre en considération les conséquences politiques d’une telle démarche. Si des régions économiquement puissantes renforcent leur position institutionnelle au sein de l’Etat, voire augmentent leur degré d’autonomie, il existe un risque que l’écart entre entités régionales s’accentue, éventuellement jusqu’à devenir irrémédiable, même si l’Etat central dispose d’instruments de péréquation politiques, structurels et financiers. De plus, les régions « riches » demandent davantage d’investissements étatiques sur leur territoire pour répondre aux besoins d’infrastructure consécutifs à leur prospérité économique[135]. Il est donc recommandé de combiner une augmentation des compétences des entités régionales, symétrique ou asymétrique, et un renforcement des structures et garanties juridiques offerts par les systèmes de péréquation horizontale et verticale[136].

237. Il conviendra donc, dans la prochaine étape qui consistera à formuler la position politique du Congrès sur le renforcement du rôle des collectivités régionales, de regrouper par pays et sous des aspects plus généraux toutes ces évolutions, somme toute assez divergentes en ce qui concerne les fondements de l’autonomie régionale et particulièrement leur apparition dans le temps :

a)     identification des grands types d’évolution, en se guidant sur les trois modèles de démocratie régionale tournés vers la compétitivité, la solidarité ou la concertation coopérative ;

b)    mise en évidence des rapports entre renforcement du niveau régional et développement (croissance) économique et fiscal ;

c)     analyse des différences de performance des entités régionales en fonction de leur statut juridique ;

d)    évaluation des tendances en matière de régionalisation : orientation vers un renforcement des forces décentralisatrices ou dans le sens inverse ?

e)     recensement, dans un souci d’évaluation comparative, des transferts d’idées entre les pays membres en matière de régionalisation.

6.4.4       Plan d’action cohérant pour promouvoir la démocratie régionale

238. Vu les obstacles substantiels et les réticences de certains Etats membres à l’égard d’un instrument juridique, seule une approche complexe paraît adaptée pour relancer le débat sur les fondements juridiques de l’autonomie régionale. L’adoption d’un instrument juridique ne sera sans doute possible qu’à l’issue d’un processus de réflexion et de persuasion. Nous devrons porter notre attention au moins sur les éléments suivants :

Ø  Intensifier la coopération interinstitutionnelle

Le Congrès pourrait intensifier la coopération interinstitutionnelle au sein du Conseil de l’Europe – surtout avec l’Assemblée parlementaire (rapport de Puig prévu pour la fin 2006[137]) mais aussi avec la DG I (Affaires juridiques) du Secrétariat – ainsi qu’avec le Comité des régions de l’UE. Je me réfère particulièrement au point 6 des recommandations finales du rapport Juncker de 2005 « Conseil de l’Europe – Union européenne : Une même ambition pour le continent européen ».

Ø  Tirer parti du suivi exercé au sein du Congrès

Nous avons au Congrès une grande expérience en matière de suivi de l’autonomie régionale et locale. Il serait donc souhaitable de mettre en commun l’expérience des rapporteurs du Congrès qui ont récemment établi des rapports sur des Etats membres où des réformes de l’autonomie régionale sont en cours.

Ø  Mobiliser les régions autour du projet de charte

Les régions (notamment les régions à pouvoir législatif), par l’intermédiaire des membres du Congrès, doivent se mobiliser davantage pour effectuer auprès de leurs gouvernements respectifs les démarches nécessaires à l’adoption d’un instrument juridique sur l’autonomie régionale. La Chambre des Régions du Congrès pourrait organiser un échange de vues à ce sujet entre ses membres lors de sa session plénière.

Ø  Intensifier le dialogue politique avec les acteurs nationaux

Malgré les efforts de lobbying régional déployés avant la rencontre ministérielle d’Helsinki, le Congrès doit mettre à profit le temps qui reste jusqu’à la Conférence de Valence pour mener une série d’entretiens avec les ministres responsables de l’autonomie régionale dans les Etats membres. Le Congrès pourrait se concentrer sur les points suivants :

Ø  Clarifier les avantages

Tout d’abord, il serait utile d’expliciter les avantages d’un renforcement de l’autonomie régionale sur les plans suivants : fonctionnement de la démocratie locale et régionale, transparence des processus politiques, efficacité, performance économique, subsidiarité et adaptation aux conditions économiques internationales.

Ø  Apaiser les craintes

Si une partie des réticences est due à la crainte des élites nationales de perdre en influence, il serait bon de montrer comment fonctionne en pratique la concertation entre les niveaux central et régional dans les pays membres fédéralisés ou fortement régionalisés, en mettant notamment l’accent sur les instruments de coopération et l’élargissement des perspectives pour le niveau central de gouvernement. Il ressort de l’expérience de ces pays que les processus de coopération et de concertation sont parfois complexes et de longue haleine. Mais le champ d’action s’est élargi pour les administrations tant nationales que régionales, car les deux niveaux sont tenus de respecter dans leurs actions la cohésion nationale et territoriale.

Ø  Créer des instruments juridiques adaptés aux besoins des pays membres pour tenir compte de la complexité régionale

Le projet de charte de l’autonomie régionale du Congrès offre une grande souplesse juridique lui permettant de s’adapter aux différents besoins des pays membres. Pour autant, nous devons étudier – en particulier sur la base des critères d’Helsinki – d’autres possibilités de flexibilité pour répondre à leurs exigences.

7.       Conclusions

239. « Il n’y a guère de doute qu’une répartition décentralisée du pouvoir valoriserait la liberté d’expression, libérerait la créativité et créerait davantage de prospérité. Les périodes historiques caractérisées par de petites entités étatiques (la Renaissance italienne vers 1500 ou l’ère classique allemande vers 1800) ont engendré un grand nombre de génies, se sont accompagnées de progrès scientifiques remarquables et ont favorisé la croissance dans le monde. »[138]

240. Ce commentaire issu d’un article sur l’état de la réforme du fédéralisme allemand publié au début de 2006 montre clairement que la question est complexe mais riche de perspectives. Au niveau du CDLR et du Congrès, d’importants travaux sur l’évolution du régionalisme européen sont en cours.

241. Comme les gouvernements existent pour servir l’individu et non l’inverse, et que la structure même du pouvoir doit se conformer à ce principe pour bénéficier d’une légitimité durable, il est évident que régionalisme et démocratie sont deux faces d’une même médaille. Apparemment, cette approche joue aussi un rôle important dans la politique de régionalisation du gouvernement britannique :

Q16 M. Pugh :« Le Vice-Premier ministre, dans une remarquable allocution prononcée devant cette commission, a déclaré : « Ce que je n’apprécie pas – et il est inévitable que cela arrive de plus en plus souvent –, c’est que les décisions qui sont prises pour les régions soient de moins en moins assorties de l’obligation de rendre des comptes. J’appartiens, a-t-il poursuivi, à une école de pensée qui croit dans la responsabilité démocratique. » Manifestement, il préférerait avoir un gouvernement régional, sous une forme ou sous une autre. Que compte faire toutefois le ministère pour rendre les gouvernements régionaux tels qu’ils existent aujourd’hui plus responsables devant les parties prenantes et les populations qu’ils sont censés servir ? »[139]

242. Rapprocher les institutions du citoyen n’est donc pas seulement une question de subsidiarité : le fait d’intéresser aux décisions ceux qui en subiront les conséquences ou en bénéficieront est l’essence même d’un approfondissement démocratique. Porteuse d’histoire, de vécu, de projets identifiés, de relations de proximité, de sentiment d’appartenance, la région est un niveau encore capable de susciter des émotions politiques utiles au renforcement démocratique, en intéressant et en associant les citoyens aux affaires publiques.

243. Les mandats sont différents : le CDLR se concentre sur l’élaboration d’« un rapport de fond sur les faits nouveaux observés dans les Etats membres en matière d’autonomie régionale, en identifiant notamment les innovations et tous les problèmes communs à plusieurs Etats », qui devra être présenté lors de la Conférence de Valence. Le CDLR va certainement se pencher plus particulièrement sur la question suivante :

a)     Quelles réformes ayant une incidence sur la décentralisation ou l’autonomie régionale sont en cours dans les pays plutôt centralisés et dans les pays plutôt décentralisés ou fédéraux ?

244. Le mandat du Congrès est plus large et vise particulièrement les objectifs suivants :

a)     élaboration d’un rapport à caractère politique destiné à stimuler le débat sur les grands axes du régionalisme européen et à fournir des éléments utiles en vue d’une contribution du Congrès à la Conférence de Valence ;

b)    argumentation justifiant la nécessité d’un instrument juridique contraignant du Conseil de l’Europe en matière d’autonomie régionale.

245. Le Congrès, dont la mission est de promouvoir l’évolution de la démocratie locale et régionale en Europe, ne peut s’en tenir à une simple description. Les éléments principaux du mandat :

a)     clarifier les grands axes du régionalisme européen,

b)    présenter des arguments en faveur d’un instrument juridique contraignant,

c)     contribuer à la Conférence de Valence,

justifient une approche plus large.

246. Pour mettre pleinement à profit le mandat du Congrès, il serait donc utile de s’attacher aux conclusions de la Conférence de Budapest sur l’autonomie régionale, et plus particulièrement au paragraphe 7 de son préambule :

« (…) l’importance de l’autonomie régionale et le fait qu’elle peut enrichir les sociétés démocratiques, contribuer à relever les nouveaux défis d’une bonne gouvernance démocratique et, en fonction des circonstances, peut répondre à la nécessité de traiter les affaires publiques au plus près des citoyens » –

une affirmation qui met l’accent plutôt sur les valeurs et les perspectives futures de l’autonomie régionale que sur la description statique de son état présent.


NOTE EN BAS DE PAGE



[1] Art. 2 de la Résolution statutaire (2000) 1 relative au Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe (adoptée par le Comité des Ministres le 15 mars 2000 à la 702e réunion des Délégués des Ministres)1 :

Article 2

« 1. Le CPLRE est un organe consultatif ayant pour objectifs :

a. d’assurer la participation des collectivités locales et régionales à la réalisation de l’idéal de l’union de l’Europe telle que définie à l’article 1er du Statut du Conseil de l’Europe, ainsi que leur représentation et leur engagement dans les travaux du Conseil de l’Europe ;

b. de soumettre au Comité des Ministres des propositions afin de promouvoir la démocratie locale et régionale ;

c. de promouvoir la coopération entre collectivités locales et régionales ;

d. de maintenir, dans le domaine de ses compétences, des contacts avec les organisations internationales, dans le cadre de la politique générale des relations extérieures du Conseil de l’Europe ;

e. de travailler en coopération étroite, d’une part, avec les associations démocratiques nationales des collectivités locales et régionales et, d’autre part, avec les organisations européennes représentatives des collectivités locales et régionales des Etats membres du Conseil de l’Europe.

2. Le Comité des Ministres et l’Assemblée parlementaire consultent le CPLRE sur les questions qui sont susceptibles de mettre en cause les compétences et les intérêts essentiels des collectivités locales et/ou régionales que le CPLRE représente.

3. Le Congrès prépare régulièrement des rapports – pays par pays – sur la situation de la démocratie locale et régionale dans tous les Etats membres ainsi que dans les Etats candidats à l’adhésion au Conseil de l’Europe, et veille, en particulier, à la mise en œuvre effective des principes de la Charte européenne de l’autonomie locale.

4. Les recommandations et les avis du CPLRE sont adressés, selon le cas, à l’Assemblée parlementaire et/ou au Comité des Ministres. Les résolutions et autres textes adoptés qui n’impliquent pas une éventuelle action de la part de l’Assemblée et/ou du Comité des Ministres sont communiqués à ceux-ci pour information. »

[2] Délégués des Ministres, document CM(2005)80 final du 17 mai 2005.

Plan d’action :

« 3. Consolider la démocratie, la bonne gouvernance et l’Etat de droit dans les Etats membres

Nous œuvrerons pour réaliser notre objectif commun de promouvoir, dans l’intérêt de tous nos citoyens, une démocratie et une gouvernance de la plus haute qualité sur les plans national, régional et local, et nous poursuivrons notre combat permanent contre toutes les formes de totalitarisme. »

[3] Déclaration de la Conférence ministérielle de Budapest (24-25 février 2005) pour une bonne gouvernance locale et régionale :

« II.3 (…) Nous invitons le Congrès à promouvoir par tous les moyens la diffusion, la facilité d’accès et la prise de conscience des acquis et de la base d’informations dans le domaine de la démocratie locale et régionale, et à s’en servir dans le cadre du suivi de la mise en œuvre de la Charte européenne de l’autonomie locale. »

[4] CPR/INST (12) 3.

[5] 926e réunion – 11 mai 2005, Point 10.1

14e session de la Conférence des ministres européens responsables des collectivités locales et régionales (Budapest, 24-25 février 2005), rapport du Secrétaire Général (CM(2005)45).

[6] Voir document CDLR (2006) 8 du 24 avril 2006. Cette note du Secrétariat du CDLR contient les réponses de 16 pays membres : Albanie, Belgique, Bulgarie, Croatie, République tchèque, Finlande, Italie, Lettonie, Malte, Norvège, Portugal, Roumanie, République slovaque, Suisse, « l’ex-République yougoslave de Macédoine », Royaume-Uni. Une version actualisée à paraître à l’automne 2006 présentera en outre les réponses du Danemark, de la Suède, de l’Espagne, de l’Autriche et de la France.

[7] Nicolas Levrat, L’Europe et ses collectivités territoriales, page 85 et suiv., Peter Lang publishing Group, Bruxelles, Bern, Berlin, Frankfurt am Main, New York, Oxford, Wien, 2005. 304 p. ISBN 90-5201-174. ; Gamper, Die Regionen mit Gesetzgebungshoheit, 2004, page 68 et suiv.

[8] Charte communautaire de la régionalisation, JO CE C 326/296 du 19.12.1988.

[9] Jean-Pierre Paulet , Les régions à l’heure de la mondialisation, Armand Colin 1998.

[10] Voir note 7.

[11] C’est l’approche de la Conférence ministérielle d’Helsinki : Conférence des ministres européens responsables des collectivités locales et régionales, 13e session, Helsinki, 27 – 28 juin 2002, doc. MCL-13 (2002) 4.

[12] Voir Schubert, Klaus/Martina Klein, Das Politiklexikon. 3., aktualisierte Auflage Bonn : Dietz 2003.

[13] Voir Congrès, Projet de charte européenne de l’autonomie régionale de 1997, CG (5) 22 du 5 juin 1997, art. 3.

[14] Concepts de base et principes communs de l’autonomie régionale, par. A.1.2.

[15] Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (état au 31 janvier 2006).

« Art. 3 Cantons

Les cantons sont souverains en tant que leur souveraineté n’est pas limitée par la Constitution fédérale et exercent tous les droits qui ne sont pas délégués à la Confédération. »

[16] Loi fondamentale de la RFA, art. 20 par. 1 : « La République fédérale d’Allemagne est un Etat fédéral démocratique et social ».

[17] Je tiens à remercier les membres du Groupe d’experts indépendants sur la Charte européenne de l’autonomie locale : Mme Anna Gamper (Autriche), MM. Jacques Bouvier (Belgique), Zvonomir Lauc (Croatie), Mme Vineke Vinten (Danemark), MM. Olli Mäenpää (Finlande), Jean-Marie Woehrling (France), David Losabaridze (Géorgie), Mauro Volpi (Italie), Edvins Vanags (Lettonie), António Rebordão Montalvo (Portugal), Corneliu-Liviu Popescu (Roumanie), Chris Himsworth (Royaume-Uni), Milan Bucek (Slovaquie) et Ruşen Keleş (Turquie) de leur concours pour l’analyse pays par pays.

[18] Voir détails en annexe.

[19] Verfassungsreform : Besonderer Ausschuss des Nationalrates beendet Arbeit (Bericht des Österreich-Konvents einhellig zur Kenntnis genommen) Parlamentskorrespondenz/02/04.07.2006/ Nr. 646.

[20] Voir par exemple : DOC 51 2547/001

Chambre des représentants de Belgique, 4e session de la 51e législature 2005-2006

Proposition de résolution du 14 juin 2006 relative à la défédéralisation des établissements scientifiques et culturels fédéraux (déposée par M. Ortwin Depoortere).

Le 4 mai 2006, M. Bert Anciaux, ministre flamand de la Culture, a déclaré qu’il était au courant de cette problématique et qu’il voulait prendre des initiatives en la matière : « Je souhaite élaborer au sein du Gouvernement flamand un dossier sur la révision de la loi spéciale de réformes institutionnelles. Cela conduira pour le moins à une concertation équilibrée et à une procédure de décision. Je souhaiterais en outre étudier, à la lumière des négociations de 2007, quelles compétences pourraient être fédéralisées. A cet égard, je songe notamment aux institutions fédérales ou biculturelles. Je suis fermement convaincu qu’une partie des établissements culturels fédéraux sera transférée aux communautés. »

[21] Voir détails en annexe.

[22] Selon l’article 133 de la Constitution croate (telle que modifiée par la loi du 9 novembre 2000), les communes et les villes sont les entités de l’autonomie locale. Leur territoire est fixé par la loi. Celle-ci peut prévoir d’autres entités de l’autonomie locale.

Les comitats sont les entités de l’autonomie régionale. Leur territoire est fixé par la loi. La ville de Zagreb est une entité de l’autonomie régionale. Les grandes villes de la République de Croatie peuvent être définies par la loi comme des comitats.

[23] Selon l’article 6 de la loi sur l’autonomie locale et régionale, Narodne Novine 33/2001, le comitat est une entité dotée de l’autonomie régionale. Son territoire présente une unité naturelle, historique, économique et sociale. Il exerce des compétences d’intérêt régional.

Les régions sont notamment compétentes en matière d’éducation, de santé, d’aménagement du territoire et d’urbanisme, de développement économique, de transports et de voirie, de planification et de développement de réseaux dans les secteurs mentionnés.

[24] Voir détails en annexe.

[25] Ministère de l’Intérieur et de la Santé, La réforme des collectivités locales, décembre 2005 ;

Congrès : Recommandation 164 (2005)1 sur la démocratie locale et régionale au Danemark : Discussion par le Congrès et adoption le 2 juin 2005, 3e séance (voir doc. CG (12) 8, projet de recommandation présenté par K. Smith (Royaume-Uni, L, SOC), K. Behr (Allemagne, R, PPE/DC) et R. Ruocco (Italie, R, NI), rapporteurs).

Voir détails en annexe.

[26] Voir détails en annexe.

[27] Constitution de la République française du 4 octobre 1958 telle que modifiée par les lois constitutionnelles n° 2005-204 du 1er mars 2005 modifiant le titre XV de la Constitution et n° 2005-205 du 1er mars 2005 relative à la Charte de l’environnement.

« Art. 72. - Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d’outre-mer régies par l’article 74. Toute autre collectivité territoriale est créée par la loi, le cas échéant en lieu et place d’une ou de plusieurs collectivités mentionnées au présent alinéa.

Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon.

Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s’administrent librement par des conseils élus et disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences.

Dans les conditions prévues par la loi organique, et sauf lorsque sont en cause les conditions essentielles d’exercice d’une liberté publique ou d’un droit constitutionnellement garanti, les collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent, lorsque, selon le cas, la loi ou le règlement l’a prévu, déroger, à titre expérimental et pour un objet et une durée limités, aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l’exercice de leurs compétences.

Aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre. Cependant, lorsque l’exercice d’une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l’une d’entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune.

Dans les collectivités territoriales de la République, le représentant de l’Etat, représentant de chacun des membres du Gouvernement, a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois. »

[28] C’est pourquoi la présence des régions françaises, auprès de l’UE par exemple, et leurs compétences en ce qui concerne l’utilisation des fonds structurels européens sont assez limitées. Voir :

« L’Alsace fait exception en gérant elle-même ses fonds européens

LE MONDE | 27.04.06 | 14h06

L’Alsace est la seule région à décider elle-même de l’emploi des fonds européens dont elle est bénéficiaire. Ce régime dérogatoire lui avait été accordé, à titre expérimental, le 1er janvier 2003, par le gouvernement de Jean-Pierre Raffarin, qui avait fait de la décentralisation l’un de ses chevaux de bataille.

Lors de la présentation des nouvelles règles de programmation des aides européennes, le 6 mars, le premier ministre, Dominique de Villepin, a annoncé que cette expérimentation serait reconduite pour la période 2007-2013, qui couvre la prochaine période budgétaire européenne. L’Alsace recevra, au cours de ces années, 178 millions d’euros au titre du Fonds européen de développement régional (Feder) et du Fonds social européen (FSE). »

[29] Voir détails en annexe.

[30] Congrès : Recommandation157 (2004)1 sur la démocratielocale et régionale en Géorgie : Discussion et adoption par la Commission permanente du Congrès le 4 novembre 2004 (voir document CG (10) 22 rév., projet de recommandation présenté par I. Micallef (Malte, L, PPE/DC) et D. Shakespeare (Royaume-Uni, R, PPE/DC), rapporteurs).

En ce qui concerne le niveau régional, la recommandation se borne à mentionner les difficultés s’opposant à une régionalisation accrue par suite du non-règlement de la situation dans les régions de l’Adjarie, de l’Ossétie du Sud et de l’Abkhazie. 

[31] Voir détails en annexe.

[32] Loi portant modification de la Loi fondamentale, Bundesrats-Drucksache 462/06 du 7 juillet 2006, Résolution du Bundesrat du 7 juillet 2006, Loi accompagnant la réforme du fédéralisme, Bundesrats-Drucksache 463/06 du 7 juillet 2006.

[33] Voir détails en annexe.

[34] Voir détails dans le document CDLR (2006) 8 du 24 avril 2006, page149 et suiv.

[35] Voir détails en annexe ainsi que le rapport de Kathryn Smith et Miljenco Doric, « La démocratie locale et régionale au Portugal », CG (10) 5 rév partie II du 25 mai 2003, chapitre VII Conformité aux principes de la Charte européenne de l’autonomie locale : régions (observations sur les régions administratives au par. 101).

[36] Selon le document CDLR (2006) 8 du 24 avril 2006, page 190.

[37] Constitution de la Roumanie du 29 octobre 2003 :

« Article 3

1) Le territoire de la Roumanie est inaliénable.

2) Les frontières du pays sont établies par une loi organique, en respectant les principes et les autres normes généralement admis du droit international.

3) Le territoire est organisé, du point de vue administratif, en communes, villes et départements. Dans les conditions définies par la loi, certaines villes sont déclarées municipalités.

4) Les populations étrangères ne peuvent être transférées ou établies en colonies sur le territoire de l’Etat roumain.

Article 120

1) L’administration publique dans les unités administratives-territoriales est fondée sur les principes de la décentralisation, de l’autonomie locale et de la déconcentration des services publics.

2) Dans les unités administratives-territoriales où les citoyens appartenant à une minorité nationale ont un poids significatif, est assuré l’usage de la langue de la minorité respective, écrit et oral, dans les relations avec les autorités de l’administration publique locale et avec les services publics déconcentrés, dans les conditions prévues par une loi organique.

Article 121

1) Les autorités de l’administration publique, par lesquelles se réalise l’autonomie locale dans les communes et dans les villes, sont les conseils locaux élus et les maires élus, dans les conditions fixées par la loi.

2) Les conseils locaux et les maires agissent, dans les conditions fixées par la loi, comme autorités administrativesautonomes. Ils règlent les affaires publiques des communes et des villes.

3) Les autorités prévues à l’alinéa (1) peuvent également être constituées dans les subdivisions administratives-territoriales des municipalités.

Article 122

1) Le conseil départemental est l’autorité de l’administration publique chargée de coordonner l’activité des conseils communaux et des villes, afin de réaliser les services publics d’intérêt départemental.

2) Le conseil départemental est élu et fonctionne dans les conditions fixées par la loi.

Article 123

1) Le Gouvernement nomme un préfet dans chaque département et dans la municipalité de Bucarest.

2) Le préfet est le représentant du Gouvernement sur le plan local et dirige les services publics déconcentrés des ministères et des autres organes de l’administration publique centrale des unités administratives-territoriales.

3) Les attributions du préfet sont établies par une loi organique.

4) Entre les préfets, d’une part, les conseils locaux et les maires, ainsi que les conseils départementaux et leurs présidents, d’autre part, il n’y a pas de rapports de subordination.

5) Le préfet peut attaquer, devant l’instance de contentieux administratif, un acte du conseil départemental, du conseil local ou du maire, au cas où il considère l’acte illégal. L’acte attaqué est suspendu de droit. » 

[38] Voir détails en annexe.

[39] Voir document CDLR (2006) 8, page 212.

[40] Congrès : Recommandation 121 (2002)1 sur la démocratie locale et régionale en Espagne :Discussion et adoption par la commission permanente du Congrès le 14 novembre 2002 (voir document CG (9) 22, projet de recommandation présenté par MM. J. Olbrycht et A. Lloyd, rapporteurs).

[41] Voir Boletín official de las Cortes generales, Congreso de los diputados, Serie B, 21.10.2005, Núm 210-1

Texte adopté : Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya, Any 30 / 2a època Dijous, 20 de juliol de 2006 DOGC número 4680, DECRET 306/2006, de 20 de juliol, pel qual es dóna publicitat a la Llei orgànica 6/2006, de 19 de juliol, de reforma de l’Estatut d’autonomia de Catalunya.

« Llei orgànica 6/2006, de 19 de juliol, de reforma de l’Estatut d’autonomia de Catalunya.

Artículo 1. Cataluña.

Cataluña, como nacionalidad, ejerce su autogobierno constituida en Comunidad Autónoma de acuerdo con la Constitución y con el presente Estatuto, que es su norma institucional básica.

Artículo 3. Marco político.

1. Las relaciones de la Generalitat con el Estado se fundamentan en el principio de la lealtad institucional

mutua y se rigen por el principio general según el cual la Generalitat es Estado, por el principio de autonomía, por el de bilateralidad y también por el de multilateralidad.

2. Cataluña tiene en el Estado español y en la Unión Europea su espacio político y geográfico de referencia e incorpora los valores, los principios y las obligaciones que derivan del hecho de formar parte de los mismos. »

[42] Voir Congrès : Recommandation 176 (2005)1 sur la démocratie locale et régionale en Turquie : Discussion et adoption par la commission permanente du Congrès le 8 novembre 2005 (voir document CG (12) 25, projet de recommandation présenté par A. Knape (Suède, L, PPE/DC) et H.-U. Stöckling (Suisse, R, GILD), rapporteurs) et document CG (12) 25 partie II.

[43] Voir détails en annexe.

[45] Rapport sur la démocratie régionale en Hongrie – CPR (9) 2 Partie II rapporteur : Jan OLBRYCHT (Pologne) et Recommandation 116 (2002) sur la démocratie régionale en Hongrie, du 6 juin 2002.

https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=821489&BackColorInternet=e0cee1&BackColorIntranet=e0cee1&BackColorLogged=FFC679 - P4_25#P4_25

[46] Congrès : Recommandation 180 (2005)1 sur l’état des finances locales aux Pays-Bas : Discussion et approbation par la Chambre des pouvoirs locaux le 8 novembre 2005 et adoption par la commission permanente du Congrès le 9 novembre 2005 (voir doc. CPL (12) 8, projet de recommandation présenté par K. Smith (Royaume-Uni, L, SOC), rapporteur).

[47] Recommandation 120 (2002)1 sur la démocratie locale et régionale en Pologne : Discussion et adoption par la commission permanente du Congrès le 14 novembre 2002 (voir document CG (9) 21, projet de recommandation présenté par Mme K. Smith et M. M. Doric, rapporteurs).

Voir aussi article 164 de la constitution polonaise du 2 avril 1997 :

1. La commune (gmina) est la collectivité territoriale de base.

2. Les autres collectivités régionales, ou locales et régionales, sont définies par la loi.

3. La commune accomplit toutes les missions des collectivités territoriales qui ne sont pas réservées à d’autres collectivités territoriales.

[48] Congrès : Recommandation 143 (2004)1 sur la démocratie locale et régionale en Fédération de Russie : Discussion par le Congrès et adoption le 26 mai 2004, 2e séance (voir doc. CG (11) 5, projet de recommandation présenté par G. Rhodio (Itlaie, L, PPE/DC) et H. U. Stöckling (Suisse, R, GILD), rapporteurs) ; voir aussi Rhodio, Stöckling, exposé des motifs du 4 avril 2004, CG (11) 5 partie II chapitre I : La démocratie régionale ; Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, Doc. 10568 du 3 juin 2005, « Respect des obligations et engagements de la Fédération de Russie », La démocratie locale et régionale, par. 105-108.

[49] En juin 2006, la Catalogne a adopté par référendum un nouveau statut d’autonomie, mais avec un taux de participation électorale assez faible (environ 50%).

[50] Création d’un « Fonds d’ajustement à la mondialisation » pour soutenir les régions connaissant des difficultés économiques ou des problèmes sur le marché de l’emploi par suite de la mondialisation.

Voir : Conseil de l’Union européenne, Bruxelles, 19 décembre 2005 (20.12), doc. 15915/05 :

« 12. Le Conseil européen marque son accord sur la création d’un Fonds d’ajustement a la mondialisation, charge defournir une assistance complémentaire aux travailleurs qui perdent leur emploi en raison des modifications majeures de la structure du commerce mondial, afin de les aider dans leur reconversion professionnelle et dans les efforts qu’ils déploient pour chercher un emploi. L’intervention du fonds sera soumise a des critères rigoureux que le Conseil européen invite le Conseil à fixer sur la base d’une proposition de la Commission, en fonction de l’ampleur de la perturbation économique et de son incidence sur les économies locales, régionales et nationale. Le montant maximum des dépenses consenties par le fonds sera de 500 millions d’euros par an. Aucune disposition financière spécifique n’est prévue dans les perspectives financières pour le fonds. Par contre, il sera financé au moyen des montants sous-utilisés par rapport aux plafonds budgétaires fixes dans les présentes conclusions (en termes d’engagements) et/ou au moyen des fonds dégagés. »

[51] Conférence des ministres européens responsables des collectivités locales et régionales, 13e session, Helsinki, 27-28 juin 2002 (MCL-13(2002) 8 final), Déclaration d’Helsinki sur l’autonomie régionale :

« 11. le Conseil de l’Europe devrait reconnaître et promouvoir des principes communs de l’autonomie régionale dans un instrument juridique européen qui prend en compte l’expérience des Etats membres ; »

[52] Voir par exemple le nouvel art. 72 par. 2 de la Loi fondamentale de la RFA : La Fédération avait jusqu’alors seulement le droit de légiférer « lorsque et pour autant que la réalisation de conditions de vie équivalentes sur le territoire fédéral (…) rendent nécessaire une réglementation législative fédérale ». Cette condition est maintenant supprimée pour une bonne dizaine de compétences matérielles. Il n’y a donc plus de restriction au pouvoir législatif de la Fédération, ce qui renforce le pouvoir central.

Un autre exemple concerne le Royaume-Uni. Le conseiller municipal Dick Cole, chef du Parti pour les Cornouailles, a présenté les thèses suivantes lors des auditions sur l’avenir du gouvernement régional en Angleterre :

« 20. Il ne s’agit pas en réalité de décentralisation, mais de centralisation au sein d’une région. Si l’on prend par exemple la planification, les plans structurels des conseils de comté sont en train d’être supprimés, avec un recul de la participation locale à l’élaboration des politiques que les conseils eux-mêmes sont censés appliquer.

21. Pour ce qui est de cette régionalisation du sud-ouest, l’expérience des Cornouailles a de quoi faire réfléchir. Parallèlement aux réformes introduites par le gouvernement, il y a eu une centralisation considérable de toute une série d’instances et d’organismes publics qui ont été déplacés des Cornouailles vers d’autres régions du sud-ouest, un coup dur pour l’économie et les populations locales. La centralisation du Service national de santé et celle des services d’urgence locaux en sont des exemples récents. »

Is there a future for Regional Government ? Draft Volume of Written Evidence Vol.1 page 76

Memorandum by Councillor Dick Cole, Leader of Mebyon Kernow – Parti pour les Cornouailles (RG 20)

[53] Memorandum by Mr Anthony Lenton (RG 03) HoC Committee on the Office of the Deputy Prime Minister, Is there a future for Regional Government ? Draft Volume of Written Evidence Vol.1 page 5.

[54] Memorandum by The Campaign for the English Regions (CFER) (RG 28)

The United Kingdom Parliament House of Commons Session 2005-06

Office of the Deputy Prime Minister (ODPM): Housing, Planning, Local Government and the Regions Committee Publications

Written Evidence ordered by the House of Commons to be printed 6 March 2006.

[55] ODPM : ibid.

[56] Voir par exemple les effets de la suppression des quotas sur les importations de produits textiles. Les conséquences sur les structures économiques et les marchés de l’emploi dans les régions sont considérables : « Entre 2001 et 2004, dans l’UE, la production a chuté de 15 % dans le secteur du textile et de 25 % dans le secteur de l’habillement. Au premier semestre 2005, juste après la levée des quotas, la production a diminué de 10 %. » (Frankfurter Allgemeine Zeitung, 25 juillet 2006, page 9)

[57] Voir la présentation par la Commission européenne des mesures visant à augmenter la compétitivité de l’industrie de l’UE :

Verheugen, SPEECH/06/403 « La compétitivité – la réponse à la restructuration et à la concurrence

Nous avons mis en route une politique européenne commune pour la croissance et l’emploi. Il faut maintenant l’appliquer avec énergie – sur les plans européen, national, régional – partout. Sinon, nous resterons désarmés face à la poursuite du démantèlement de notre modèle social – se traduisant par la fermeture d’usines et la délocalisation de laboratoires de recherche – oui, ce processus est déjà amorcé. »

[58] Voir le document du 20 septembre 2006 de l’institut Bruegel « The EU and the Governance of Globalisation » Alan Ahearne, Jean Pisani-Ferry, André Sapir et Nicolas Véron

[59] Certains craignent une « uniformisation par l’intégration européenne » : Thomas König, Aus Politik und Zeitgeschichte, Heft 36/2005 du 5 septembre 2005.

[60] Voir Le Monde du 21 juillet 2006 :

« Le premier ministre polonais se porte garant de la défense de l’identité nationale et de la morale »

Lutte anticorruption, défense de « l’identité nationale (contre) les attaques de l’extérieur », apologie de la famille traditionnelle : le nouveau premier ministre polonais, Jaroslaw Kaczynski, a martelé son credo dans un discours de plus d’une heure prononcé, mercredi 19 juillet, devant le Parlement. »

[61] Jochen Hippler (Hrsg.), Nation-Building – ein sinnvolles Instrument der Konfliktbearbeitung ?,
Dietz Verlag (Bonn), Reihe Eine Welt der Stiftung Entwicklung und Frieden, décembre 2003.

Voir aussi : J. Buchsteiner, Bescheidenere Ziele « Nation building » ist Mode. Aber großen Erfolg hat es nicht“,Frankfurter Allgemeine Zeitung du 18.07.2006, page 1.

[62] « 30 % du kilométrage des frontières politiques du continent européen ont été établis dans les quinze dernières années », Foucher, La perspective d’adhésion à l’UE peut être un facteur de fragmentation, Le Monde du 7 juin 2006.

[63] Voir note 63 : cas de l’Espagne.

[64] Projet de charte du Congrès, préambule :

« Affirmant que la reconnaissance de l’autonomie régionale implique la loyauté envers l’Etat dont les régions relèvent dans le respect de sa souveraineté et de son intégrité territoriale ; »

[65] Par exemple à travers le nouvel instrument de l’UE : Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l’institution d’un groupement européen de coopération transfrontalière (GECT) COM (2004) 496 , 2004/0168/COD.

Voir aussi Parlement européen : FINAL A6-0227/2006 du 26.6.2006

Recommandation pour la deuxième lecture relative à la position commune du Conseil en vue de l’adoption du règlement du Parlement européen et du Conseil établissant un groupement européen de coopération territoriale (GECT) (9062/2/2006 – C6‑0189/2006 – 2004/0168(COD))

Commission du développement régional, rapporteur : Jan Olbrycht.

[66] Memorandum by Nicholas Capp (RG 05)

Is there a future for Regional Government ? Draft Volume of Written Evidence Vol.1 page 7.

[67] La représentante de la Chambre de Commerce britannique (BCC) a avancé quelques arguments positifs en faveur d’un rôle accru des régions :

« Mme Moore-Blick : Je crois que la question portait en fait sur la nature des propositions concernant l’Assemblée régionale du Nord-Est. Du point de vue des entreprises, le fait d’ajouter un niveau de gouvernement, comme disait Sally, sans rien supprimer par ailleurs, serait extrêmement coûteux. En effet, cet échelon supplémentaire aurait pris des compétences aux collectivités locales, plutôt que de s’en voir déléguer par le niveau central. Nous ne voulons pas enterrer le système régional, il a encore un rôle essentiel à jouer ; il s’agit simplement de savoir comment il doit jouer ce rôle. Je crois qu’il existe actuellement un risque qu’un gouvernement régional soit mis en place par des moyens détournés. Les agences de développement régional se voient attribuer davantage de responsabilités, en particulier en matière d’exécution, au lieu d’avoir un rôle primaire stratégique. C’est pourquoi il y a réellement lieu d’être préoccupé. »

[68] Memorandum by the Office of the Deputy Prime Minister (RG 32)

The United Kingdom Parliament House of Commons Session 2005-06

Office of the Deputy Prime Minister (ODPM): Housing, Planning, Local Government and the Regions Committee Publications

Written Evidence ordered by the House of Commons to be printed 6 March 2006.

[69] Voir en particulier le chapitre II, partie II « La recherche d’un Etat territorial plus cohérent » du rapport d’information de l’Assemblée nationale française sur l’équilibre territorial des pouvoirs, 22 février 2006, doc. n° 2881.

[70] Albert Boadella (metteur en scène), dans un interview donné au journal Tageszeitung le 17 juin 2006, mentionne un problème délicat : « ll y a trente ans, nous avions peu d’administrations en Catalogne. Il n’y avait que les administrations de l’Etat. Peu de citoyens étaient dépendants du pouvoir. Aujourd’hui, un million de Catalans, sur une population de sept millions, vivent directement ou indirectement de l’administration autonome. Cela a complètement changé notre pays. Les citoyens protestent de moins en moins contre le gouvernement, parce qu’ils dépendent d’une façon ou d’une autre des structures politiques. »

[71] MCL-13 (2002) 4, Conférence des ministres européens responsables des collectivités locales et régionales 13e session, Helsinki, 27-28 juin 2002.

[72] http://www.communities.gov.uk/index.asp?id=1139487

Le gouvernement du Royaume-Uni énonce les objectifs ci-dessous dans son livre blanc de l’été 2002 « Your region – your choice : Revitalising the English Regions » :

- Les décisions doivent être prises au plus près des citoyens.

- Il faut augmenter l’efficacité et l’efficience par des solutions sur mesure, adaptées aux besoins spécifiques de la région.

- Les régions auront des compétences particulières en matière de développement économique, de loisirs, d’aménagement du territoire, de logement, de transport, d’enseignement professionnel et de culture.

[73] Discours sur la décentralisation en France prononcé par J.P. Raffarin le 28 février 2003 à Rouen. Le gouvernement français entend fonder les réformes sur les idées directrices suivantes :

- Face aux conséquences de la mondialisation, les citoyens ont besoin de proximité, de transparence et de structures démocratiques visibles. Ce sont en particulier les collectivités territoriales et les élus qui peuvent relayer la politique étatique en la rapprochant des citoyens.

- La proximité est source d’efficacité et d’administration judicieuse des ressources financières. L’argent public est rare, il faut donc l’utiliser de façon optimale. Cela sera fait au mieux par des administrations qui connaissent parfaitement les problèmes locaux, en particulier dans les domaines de l’enseignement général et professionnel, de l’aide sociale et de la politique de santé ainsi que dans les secteurs de l’aménagement du territoire et de la politique structurelle économique.

- La démocratie exige que des représentants légitimes présentent le bilan de leur action, surtout aux niveaux local et régional. D’où la nécessité d’une répartition des compétences claire et transparente comme condition préalable à la répartition des responsabilités.

- Enfin, les collectivités portent responsabilité pour le développement économique de leur territoire, l’Etat ne peut répondre des succès ou des échecs dans toutes les parties du territoire.

[74] Voir par exemple l’interview donné par Romano Prodi au journal autrichien Der Standard le 19 février 2006 au sujet de l’état des relations entre l’Autriche et l’Italie concernant le Tyrol du Sud :

« Romano Prodi : (…) Les Tyroliens du Sud voulaient probablement davantage de garanties maintenant que l’Italie devient une fédération. Il est évident que de grandes régions économiquement puissantes comme la Lombardie ne seront pas disposées, à long terme, à accepter les avantages financiers dont bénéficient la Sicile, le Tyrol du Sud et le Trentin. Le modèle fédéral italien est contradictoire. Mais il me paraît évident qu’on doit redistribuer le gâteau. »

[75] Voir communiqué de presse du BDI (Fédération de l’industrie allemande) du 17 février 2006 n° 17/06 :

« v. Wartenberg a regretté que le gouvernement fédéral dépende toujours d’une coordination complexe avec les Länder pour ce qui est de la représentation de l’Allemagne auprès de l’Union européenne : « Au lieu de cela, j’aurais préféré un renforcement de la voix du gouvernement fédéral à Bruxelles par une plus grande indépendance vis-à-vis des Länder. La grande coalition et les Länder aurait dû montrer ici plus d’audace, puisque en fin de compte l’UE pèse de manière déterminante sur la législation économique allemande. » »

[76] Danuta Hübner, membre de la Commission européenne, Speech/06/360.

[77] Speech by Ms. Danuta Hübner, Member of the European Commission responsible for Regional Policy

at the European Policy Center Breakfast Policy Briefing on “Narrowing the divide: regional policy as an instrument for boosting Europe’s competitiveness?” Brussels, 18 July 2006

http://ec.europa.eu/commission_barroso/hubner/speeches/pdf/epc_18_07_2006.pdf

[78] Voir par exemple les critiques du Ministre fédéral allemand de l’Alimentation, de l’Agriculture et de la Protection des consommateurs, M. Seehofer, à l’égard du chef du Landkreis (arrondissement) de Rügen (Der Spiegel du 27 février 2006) concernant les mesures locales contre la grippe aviaire, à son avis insuffisantes :

« Le ministre fédéral de la Protection des consommateurs, Horst Seehofer (CSU), s’est exprimé en faveur de compétences renforcées pour la Fédération et les Länder en matière de lutte contre les épizooties. « Je souhaite un débat sur la question de savoir si notre système n’est pas archaïque, au moment où les villes-arrondissements et les Landkreise doivent combattre des infections mondiales ». Une compétence centrale accrue est indispensable pour prendre les décisions importantes. « Nous ne serons plus en mesure de maîtriser la situation si nous ne la considérons et ne la combattons pas globalement. » »

[79] La NZZ (16 juin 2006) a retracé l’histoire du nouveau statut d’autonomie de la Catalogne ; voir aussi Die Zeit du 24 février 2006, commentaire de Stefanie Müller sur les arrière-pensées dans le contexte de l’OPA E.ON – Endesa :

« La Catalogne lutte depuis la fin de la dictature pour une plus grande indépendance vis-à-vis de Madrid. Depuis l’arrivée au pouvoir de gouvernements socialistes dans la capitale et à Barcelone, les appels à l’indépendance deviennent de plus en plus forts. M. Zapatero, au début ouvert à ces revendications, a vite remarqué que les exigences de ses amis politiques devenaient de plus en plus impudentes. Ainsi, au cours des négociations sur un nouveau statut d’autonomie, le chef du gouvernement catalan, Pascal Maragall, pressait Zapatero de lui accorder une nationalité propre et l’autonomie fiscale (…)

Sa cote de popularité a sensiblement baissé dans les sondages d’opinion. Mais en fin de compte, il a négocié avec habileté et utilisé l’OPA sur Endesa, pour laquelle Gas Natural avait besoin de l’accord du gouvernement, pour exercer une pression sur Maragall. Pour obtenir cet accord, Maragall a abandonné une partie de ses revendications en matière d’autonomie régionale. »

[80] Voir ci-dessus discours sur la décentralisation en France prononcé par J.P. Raffarin le 28 février 2003 à Rouen.

- Les collectivités portent responsabilité pour le développement économique de leur territoire, l’Etat ne peut répondre des succès ou des échecs dans toutes les parties du territoire.

[81] Voir article 72, par. 2, de la Loi fondamentale allemande :

« 2) Dans ce domaine, la Fédération a le droit de légiférer lorsque et pour autant que la réalisation de conditions de vie équivalentes sur le territoire fédéral ou la sauvegarde de l’unité juridique ou économique dans l’intérêt de l’ensemble de l’Etat rendent nécessaire une réglementation législative fédérale. »

Cet article a été modifié lors de la réforme du fédéralisme allemand en 2006, voir annexe sur l’Allemagne.

[82] Pour plus d’informations, voir Recommandation 83 (2000)1 sur l’évaluation de la régionalisation en Europe centrale, notamment en Pologne : Discussion et approbation par la Chambre des Régions le 23 mai 2000 et adoption par la commission permanente du Congrès le 25 mai 2000 (voir doc. CPR (7) 3, projet de recommandation présenté par M. L. Kieres, rapporteur).

[83] G.H., Frankfurter Allgemeine Zeitung du 24 juillet 2006, article sur les carrières des chanceliers allemands depuis 1949 : « Dans un Etat fédéral, les « princes provinciaux » ont les meilleures chances d’accéder à la tête de l’Etat. »

[84] LE CONGRES / REC 34 (1997) F / 5 juin 1997
Recommandation 34 du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux sur le projet de Charte européenne de l'autonomie régionale.

[85] Charte européenne de l’autonomie locale, Strasbourg, 15 octobre 1985, Conseil de l’Europe : Série des traités européens n° 122.

[86] « Article 3 – Concept de l’autonomie locale

1. Par autonomie locale, on entend le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques.

2. Ce droit est exercé par des conseils ou assemblées composés de membres élus au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel et pouvant disposer d’organes exécutifs responsables devant eux. Cette disposition ne porte pas préjudice au recours aux assemblées de citoyens, au référendum ou à toute autre forme de participation directe des citoyens là ou elle est permise par la loi. »

[87] Rapport du 26 octobre 2005 - CPR/INST (12) 3.

[88] Le Congrès a adopté la Recommandation 34 (1997) le 5 juin 1997. L’Assemblée parlementaire a soutenu le projet en adoptant la Recommandation 1349 (1997) le 7 novembre 1997. Le Comité des régions de l’UE a également exprimé son appui lors de sa 36e session plénière, le 13 décembre 2000.

[89] Der Spiegel du 26 juin 2006 :

« Les régions riches du nord auraient mis en place des services de santé de haut niveau. Et tant pis pour les régions pauvres du sud. Par ailleurs, la coalition de centre-gauche craignait un chaos législatif : ainsi, l’Etat central aurait fixé les grandes orientations en matière d’éducation, y compris les programmes scolaires, tandis que les régions, chacune de son côté, auraient réglé l’organisation et décidé de la partie des programmes scolaires « d’intérêt régional ». »

[90] Der Spiegel du 22 mai 2006 :

« La crainte est grande que le Monténégro ne devienne un fief de la mafia russe, des casinos et de la contrebande. »

[91] The Economist du 25 mai 2006, « Enter Montenegro ».

[92] The Guardian du 7 juin 2006, « Catalan Conundrum ».

[93] Voir par exemple Wieland, Frankfurter Allgemeine Zeitung, « L’Espagne de Zapatero » :

« Une interprétation positive serait qu’un pays politiquement stable et économiquement dynamique peut se permettre de satisfaire aux multiples demandes de ses régions dans le sens d’un élargissement de leur autonomie, dans le dessein de renforcer l’ensemble en s’appuyant sur une solidarité nationale sans prévention. Une interprétation moins positive est que Zapatero, avec sa politique du sourire et des concessions, a ouvert une boîte de Pandore qui pourrait mener à une déstabilisation intérieure de ce partenaire de l’UE, à des revendications toujours plus importantes des nationalistes tribalistes locaux et en fin de compte à une balkanisation ibérique. »

[94] Noch eine spanische „Nation“  (Encore une „nation“ espagnole)

Eine Stunde Unterschied: Die Galicier wollen jetzt ihre eigene Uhrzeit / Von Leo Wieland,   FAZ du 5.février 2007

[95] Déclaration d’Helsinki sur l’autonomie régionale : Conférence des ministres européens responsables des collectivités locales et régionales, 13e session, Helsinki, 27-28 juin 2002, MCL-13 (2002) 8 final.

[96] Voir annexe 2, Conférence des ministres européens responsables des collectivités locales et régionales, 13e session, Helsinki, 27-28 juin 2002 : Esquisses, synthèses et aperçus de six modèles d’autonomie régionale, MCL-13 (2002) 4.

[97] Modèles d’autonomie régionale :

Modèle 1       Régions avec pouvoir législatif primaire et dont l’existence est garantie par la Constitution / par un Pacte fédéral et ne peut pas être remise en cause contre leur volonté.

Modèle 2       Régions avec pouvoir législatif primaire1, mais dont l’existence n’est pas garantie par la Constitution / par un Pacte fédéral.

Modèle 3       Régions avec pouvoir d’adopter des lois, conformément au cadre (principes, dispositions générales) établi par la législation nationale, et dont l’existence est garantie par la Constitution.

Modèle 4       Régions avec pouvoir d’adopter des lois ou d’autres textes législatifs en accord avec le cadre juridique (principes, dispositions générales) établi par la législation nationale, dont l’existence n’est pas garantie par la Constitution.

Modèle 5       Régions avec pouvoir décisionnel2 (mais sans pouvoir législatif) dont les conseils sont élus au suffrage universel direct.

Modèle 6       Régions avec pouvoir décisionnel2 (mais sans pouvoir législatif) dont les conseils sont élus par les autorités locales qui les composent.

1 Pouvoir législatif primaire de la région : pouvoir d’adopter, dans certains domaines de compétence, des législations applicables à la région et ayant pour ces domaines la même valeur juridique que les législations adoptées par le parlement national dans les domaines relevant de sa compétence.

2 L’étendue de ce pouvoir décisionnel peut varier. Il porte en général sur la mise en œuvre des dispositions législatives nationales.

[98] Version consolidée du traité instituant la communauté européenne, Journal officiel n°C 325 du 24 décembre 2002.

[99] Article 203

« Le Conseil est formé par un représentant de chaque Etat membre au niveau ministériel, habilité à engager le gouvernement de cet Etat membre. »

[100] Article 263

« Il est institué un comité à caractère consultatif, ci-après dénommé « Comité des régions », composé de représentants des collectivités régionales et locales qui sont soit titulaires d’un mandat électoral au sein d’une collectivité régionale ou locale, soit politiquement responsables devant une assemblée élue. »

[101] Article 5 par. 2

« Dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, la Communauté n’intervient, conformément au principe de subsidiarité, que si et dans la mesure où les objectifs de l’action envisagée ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les Etats membres et peuvent donc, en raison des dimensions ou des effets de l’action envisagée, être mieux réalisés au niveau communautaire. »

[102] Déclaration n° 3 des gouvernements allemand, autrichien et belge relative à la subsidiarité, annexée au traité d’Amsterdam, Journal officiel n° C 340 du 10 Novembre 1997 :

« Pour les gouvernements allemand, autrichien et belge, il va de soi que l’action de la Communauté européenne, conformément au principe de subsidiarité, concerne non seulement les Etats membres mais aussi leurs entités dans la mesure où celles-ci disposent d’un pouvoir législatif qui leur est conféré par le droit constitutionnel national. »

[103] Journal officiel n° C 310 du 16 décembre 2004.

[104] Article I-5

« Relations entre l’Union et les Etats membres

1.   L’Union respecte l’égalité des Etats membres devant la Constitution ainsi que leur identité nationale, inhérente à leurs structures fondamentales politiques et constitutionnelles, y compris en ce qui concerne l’autonomie locale et régionale. Elle respecte les fonctions essentielles de l’Etat, notamment celles qui ont pour objet d’assurer son intégrité territoriale, de maintenir l’ordre public et de sauvegarder la sécurité nationale.

2.   En vertu du principe de coopération loyale, l’Union et les Etats membres se respectent et s’assistent mutuellement dans l’accomplissement des missions découlant de la Constitution.

Les Etats membres prennent toute mesure générale ou particulière propre à assurer l’exécution des obligations découlant de la Constitution ou résultant des actes des institutions de l’Union.

Les Etats membres facilitent l’accomplissement par l’Union de sa mission et s’abstiennent de toute mesure susceptible de mettre en péril la réalisation des objectifs de l’Union. »

[105] Article I-11

« Principes fondamentaux

1.   Le principe d’attribution régit la délimitation des compétences de l’Union. Les principes de subsidiarité et de proportionnalité régissent l’exercice de ces compétences.

2.   En vertu du principe d’attribution, l’Union agit dans les limites des compétences que les Etats membres lui ont attribuées dans la Constitution pour atteindre les objectifs qu’elle établit. Toute compétence non attribuée à l’Union dans la Constitution appartient aux Etats membres.

3.   En vertu du principe de subsidiarité, dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, l’Union intervient seulement si, et dans la mesure où, les objectifs de l’action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les Etats membres, tant au niveau central qu’au niveau régional et local, mais peuvent l’être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l’action envisagée, au niveau de l’Union.

Les institutions de l’Union appliquent le principe de subsidiarité conformément au protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité. Les parlements nationaux veillent au respect de ce principe conformément à la procédure prévue dans ce protocole.

4.   En vertu du principe de proportionnalité, le contenu et la forme de l’action de l’Union n’excèdent pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs de la Constitution.

Les institutions de l’Union appliquent le principe de proportionnalité conformément au protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité. »

[106] Article 8

« La Cour de justice de l’Union européenne est compétente pour se prononcer sur les recours pour violation, par un acte législatif européen, du principe de subsidiarité formés, conformément aux modalités prévues à l’article III-365 de la Constitution, par un Etat membre ou transmis par celui-ci conformément à son ordre juridique au nom de son parlement national ou d’une chambre de celui-ci.

Conformément aux modalités prévues audit article, de tels recours peuvent aussi être formés par le Comité des régions contre des actes législatifs européens pour l’adoption desquels la Constitution prévoit sa consultation. » 

[107] Journal officiel n° L 161 du 26/06/1999, p. 0001 – 0042.

[108] Article 8

« Complémentarité et partenariat

1. Les actions communautaires sont conçues comme des compléments des actions nationales correspondantes ou des contributions à celles-ci. Elles sont arrêtées dans le cadre d’une concertation étroite, ci-après dénommée « partenariat », entre la Commission et l’Etat membre ainsi qu’avec les autorités et les organismes désignés par l’Etat membre dans le cadre des règles nationales et pratiques actuelles, notamment :

- les autorités régionales et locales et les autres autorités publiques compétentes,

- les partenaires économiques et sociaux,

- tout autre organisme approprié dans ce cadre.

Le partenariat est conduit dans le plein respect des compétences institutionnelles, juridiques et financières respectives de chacun des partenaires, tels que définis au premier alinéa.

En désignant les partenaires les plus représentatifs aux niveaux national, régional, local ou autre, l’Etat membre crée une large et efficace association de tous les organismes appropriés, conformément aux règles et pratiques nationales, en tenant compte de la nécessité de promouvoir l’égalité entre les hommes et les femmes ainsi qu’un développement durable, par l’intégration des exigences en matière de protection et d’amélioration de l’environnement.

Toutes les parties désignées, ci-après dénommées « partenaires », sont des partenaires poursuivant un but commun.

2. Le partenariat porte sur la préparation, le financement, le suivi et l’évaluation des interventions. Les Etats membres veillent à associer chacun des partenaires appropriés aux différents stades de la programmation en tenant compte du délai fixé pour chaque étape.

3. En application du principe de subsidiarité, la mise en oeuvre des interventions relève de la responsabilité des Etats membres au niveau territorial approprié en fonction de la situation spécifique de chaque Etat membre, sans préjudice des compétences de la Commission, en particulier en matière d’exécution du budget général des Communautés européennes.

4. Les Etats membres coopèrent avec la Commission pour assurer une utilisation des fonds communautaires conforme au principe de la bonne gestion financière.

5. Chaque année, la Commission consulte les organisations représentant les partenaires sociaux au niveau européen, sur la politique structurelle de la Communauté. »

[109] Adopté par le Parlement européen le 16 février 2006, Rapport : McGuinness A6-0023/2006.

[110] Voir par. 2.2 de l’annexe à la Décision du Conseil du 20 février 2006 relative aux orientations stratégiques de la Communauté pour le développement rural (2006/144/CE, JO CE L 55/20 du 25 février 2006).

[111] Journal officiel de l’Union européenne du 18 février 2005 C 43/26 FR.

[112] Voir le 10e considérant de la directive 2005/65/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 octobre 2005 relative à l’amélioration de la sûreté des ports, Journal officiel de l’Union européenne L 10/29 du 25 novembre 2005.

[113] Questions parlementaires du 12 décembre 2003 (E-3833/03).

Question écrite posée par Roberto Bigliardo (UEN) à la Commission :

« Objet : Participation des provinces à la gestion des Fonds structurels de l’UE

Dans le cadre de la programmation des Fonds structurels de l’Union européenne, l’utilisation des fonds communautaires est assurée par les régions concernées, grâce à la participation des collectivités locales, c’est-à-dire, dans ce cas, des provinces. Dans les régions éligibles au titre de l’objectif 1, dont l’Italie relève, les provinces, en s’appuyant sur des accords cadres conclus avec les régions concernées, ont joué un rôle important dans la gestion des fonds relatifs au Programme opérationnel régional (POR).

1. La Commission confirme-t-elle que les régions éligibles au titre de l’objectif 1 (dont l’Italie) doivent prévoir, pour la gestion des fonds du POR, d’y associer également les provinces et peut-elle affirmer que cette démarche, vu la longueur des procédures de coordination, ne portera pas préjudice à l’utilisation des fonds dans les délais impartis?

2. La Commission peut-elle également préciser si la participation des collectivités locales à la gestion des fonds du POR (provinces) ne constitue qu’un acte formel, ou si elle est au contraire un acte substantiel, sachant que le Cadre communautaire d’appui 2000/2006 a été mis sur pied sans que les collectivités locales y soient associées? »

JO C 782 E du 27/03/2004 (p. 314).

Réponse donnée par M. Barnier au nom de la Commission :

« Les deux questions posées par l’Honorable Parlementaire se réfèrent au principe de l’implication du partenariat dans la programmation et gestion des interventions cofinancées par les Fonds structurels communautaires.

Ce principe est indiqué à l’article 8 du règlement (CE) no 1260/1999 du Conseil du 21 juin 1999 portant dispositions générales sur les Fonds structurels(1). Cet article prévoit que "les actions communautaires (…) sont arrêtées dans le cadre d’une concertation étroite entre la Commission et l’Etat membre ainsi qu’avec les autorités et les organismes désignés par l’Etat membre dans le cadre des règles nationales et pratiques actuelles, notamment les autorités régionales et locales". Il prévoit aussi qu’il incombe à l’Etat membre de garantir l’association des partenaires appropriés dans chaque étape de la programmation.

Dans ce contexte, les administrations responsables des programmes opérationnels doivent associer les provinces, en tant qu’autorités locales, lorsque les règles nationales le prévoient et doivent les associer lorsqu’elles l’estiment opportun, en fixant les modalités appropriées d’implication et concertation, afin d’assurer une application correcte et efficiente du principe du partenariat. »

(1) JO L 161 du 26.6.1999.

JO C 782 E du 27/03/2004 (p. 315).

[114] Arrêt de la Cour du 12 juin 1990 - République fédérale d’Allemagne contre Commission des Communautés européennes - Agriculture - FEOGA - Non-reconnaissance de dépenses - Affaire C-8/88. Recueil de jurisprudence 1990 page I-02321.

[115] Levrat, L’Europe et ses collectivités territoriales, notamment le chapitre III : La délicate question du statut des collectivités territoriales au sein de l’ordre juridique communautaire, page 109 et suiv.

[116] « Article 230

4) Toute personne physique ou morale peut former, dans les mêmes conditions, un recours contre les décisions dont elle est le destinataire et contre les décisions qui, bien que prises sous l’apparence d’un règlement ou d’une décision adressée à une autre personne, la concernent directement et individuellement. »

[117] Voir les propositions formulées dans le rapport Stöckling/Mans/Andreotti, Les garanties des droits fondamentaux des collectivités locales et régionales dans les 45 Etats membres du Conseil de l’Europe en vertu des conventions de Conseil de l’Europe : La CEAL et le projet de Convention sur l’autonomie régionale, CG /Inst (11) 3 et (11)5, 2004, page 10 et suiv.

[118] Strasbourg, 27 avril 2005, CG (12) 6 Partie II, 12e session (Strasbourg, 31 mai – 2 juin 2005), 20e anniversaire de la Charte européenne de l’autonomie locale, Rapporteur : Birgitta Halvarsson, Suède.

[119] Voir aussi la Résolution du Comité des régions de l’UE du 21 novembre 2005 : « Lignes directrices pour l’application et le contrôle des principes de subsidiarité et de proportionnalité ».

[120] Recommandation Rec(2004)1 du Comité des Ministres aux Etats membres sur la gestion financière et budgétaire aux niveaux local et régional.

[121] Recommandation Rec(2004)12 du Comité des Ministres aux Etats membres relative aux processus de réforme des limites territoriales et/ou de la structure des collectivités locales et régionales.

[122] Recommandation Rec(2005)2 du Comité des Ministres aux Etats membres relative aux bonnes pratiques et à la réduction des obstacles en matière de coopération transfrontalière et interterritoriale des collectivités ou autorités territoriales.

[123] Projet de déclaration sur la bonne gouvernance locale et régionale, Conférence des ministres européens responsables des collectivités locales et régionales, 14e session, Budapest, 24-25 février 2005, MCL-14 (2005) 4 rév.

[124] Voir annexe 6 : Conclusions du Conseil des ministres informel de Bristol sur le thème des communautés durables, Présidence britannique, Bristol, 6–7 décembre 2005, annexe 3 :

« 3. Quel que soit le contexte, la bonne gouvernance est caractérisée par les cinq principes suivants : ouverture, participation, responsabilité, effectivité et cohérence. »

[125] Recommandation 123 (2003)1 sur les perspectives d’un troisième Sommet du Conseil de l’Europe : Discussion et adoption par la commission permanente du Congrès le 21 mars 2003 (voir document CG (9) 25, projet de recommandation présenté par M. H. van Staa, rapporteur). 

« 13. Situe par conséquent son action et son rôle essentiel au sein de l’Organisation en tant que promoteur de la démocratie locale et régionale en Europe, en application du principe de subsidiarité et dans le souci d’une gouvernance plus juste et plus efficace ;

(…)

B. Le sommet devrait être aussi l’occasion d’apporter un soutien au Congrès pour la poursuite et le développement de ses actions en matière de promotion de la démocratie locale et régionale qui comporte les principaux volets suivants : (…)

e. la mise en œuvre d’une nouvelle gouvernance locale et régionale fondée sur la transparence, l’intégrité et l’accès à l’information, ainsi que l’application du principe de subsidiarité dans la distribution des responsabilités publiques ; « 

[126] Voir annexe 6.

[127] « Par autonomie régionale, on entend la compétence juridique et la capacité effective pour les collectivités régionales, de régler et de gérer, dans le cadre de la constitution et de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part des affaires publiques, conformément au principe de subsidiarité. »

[128] « Article 3

L’Union dispose d’un cadre institutionnel unique qui assure la cohérence et la continuité des actions menées en vue d’atteindre ses objectifs, tout en respectant et en développant l’acquis communautaire. »

[129] Staatssekretär Hartenbach dans la séance du Bundestag du 11.février 2004 (Stenografischer Bericht

90. Sitzung, point 2: Questions orales (Drucksache 15/2460)

„Ein solidarischer Föderalismus bedeutet, dass wir alle füreinander einstehen.“ (Féderalisme solidaire signifie, que nous portons garant de nous mutuellement)

[130] Rapport COM (2005) 192 du 17 mai 2005 : Troisième rapport d’étape sur la cohésion : vers un nouveau partenariat pour la croissance, l’emploi et la cohésion ; voir communiqué de presse du 18 mai 2006 d’Eurostat, 63/2006, concernant le PIB par habitant dans l’Europe des 25 en 2003.

[131] La Commission propose un nouveau partenariat pour la cohésion dans l’Union élargie, IP/04/232 du 18 février 2004.

[132] Voir annexe au 3e rapport : Principaux indicateurs régionaux.

[133] Der Standard du 19 février 2006

« Environ 92 % des recettes fiscales du Tyrol du Sud reviennent à Bolzano. Si l’on ajoute les dépenses nationales consacrées à la défense, à la politique extérieure et à d’autres postes relevant de l’Etat, la province reçoit davantage de ressources financières qu’elle n’en verse. »

[134] Document de travail 509 du Département économique de l’OCDE « Regulation, competition and productivity convergence », du 12 septembre 2006

[135] Voir l’analyse politique des conséquences éventuelles des élections sur les relations entre l’Italie du nord et de l’Etat central dans l’article de Heinz-Joachim Fischer, Frankfurter Allgemeine Zeitung du 27 juillet 2006, page 8 :

« Discours milanais

Prodi : En Italie aussi, il y a un problème du nord

(…) Si l’on écoute les discours de Formigoni et d’autres personnalités du nord, on peut avoir l’impression que, pour la Lombardie ou la Vénétie, la cohésion avec le reste de l’Italie, l’« unité de la nation » tant de fois invoquée, n’est source que d’embarras et d’inconvénients. (…) cette situation ne serait supportable que s’il y avait un engagement du gouvernement italien et des progrès réels en ce qui concerne les grands projets d’infrastructure auxquels aspire le nord. Chaque embouteillage autour de Milan ou de Venise – et ils sont tous les jours nombreux et denses – semble accuser le gouvernement Prodi. Pour les Italiens du nord, il n’est pas réconfortant de savoir que leur bien-être dépasse celui des Siciliens ou des Napolitains. Mais ils s’agacent de rester des « Européens du sud » pour Francfort, Hambourg ou Zurich, avec leurs impeccables infrastructures. Prodi a peut-être plus à craindre de cette opposition du nord que des partis politiques de centre-droit avec leur minorité parlementaire (…) ».

[136] Voir à cet égard St.Galler Tagblatt du 21 juin 2006, citant le nouveau député italien Antonio Razzi : « Avant de faire de l’Italie une fédération, il faut réfléchir à des compensations horizontales entre les régions. « Nous devons pas introduire en Italie, par une opération de circonstance, un système qui, en Suisse, a mis plusieurs siècles pour se développer. » »

[137] Assemblée parlementaire, Doc. 10844 du 3 mars 2006, proposition de recommandation sur la régionalisation en Europe.

[138] Rainer Hank, Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung du 26 février 2006, page 10.

[139] Uncorrected transcript of oral evidence to be published as HC 977-I

House of Commons, minutes of evidence, taken before Office of the deputy prime minister: housing, planning, local government and the regions committee 

Is there a future for regional government?

Monday 13 March 2006, Evidence heard in Public Questions 1 - 124