Chambre des pouvoirs locaux

SESSION D’AUTOMNE
CPL(15)8REP
31 octobre 2008

Démocratie locale en Belgique :
la non-nomination de trois bourgmestres par les autorités flamandes

Michel Guégan, France (L, NI)
Dobrica Milovanovic, Serbie (R, NI)

Exposé des motifs
Commission institutionnelle

R : Chambre des régions / L : Chambre des pouvoirs locaux
GILD : Groupe Indépendant et Libéral Démocratique du Congrès
PPE/DC : Groupe Parti Populaire Européen - Démocrates Chrétiens du Congrès
SOC : Groupe Socialiste du Congrès
NI : Membre n’appartenant à aucun groupe politique du Congrès

I           Introduction

1. Conformément à l’article 2.3 de la Résolution statutaire (2000) 1 du Comité des Ministres, le Congrès prépare régulièrement des rapports sur l’état de la démocratie locale et régionale dans les Etats membres ainsi que dans les Etats candidats à l’adhésion.

2. La Belgique est membre du Conseil de l’Europe depuis 1949. Elle a signé la Charte européenne de l’autonomie locale en 1985 et l’a ratifiée le 25 août 2004, avec des réserves[1]. La Charte est entrée en vigueur en Belgique le 1^er décembre 2004.

3. La situation de la démocratie locale et régionale en Belgique a déjà fait l’objet d’un rapport ainsi que de la Recommandation 131 adoptée par le Congrès en 2003[2].

4. En novembre, puis en décembre, 2007 des membres de la délégation belge au Congrès ont fait état de la persistance en Belgique d’une situation résultant du refus du Ministre de l’Intérieur flamand de nommer trois bourgmestres démocratiquement élus dans trois communes[3] dites « à facilités linguistiques » situées dans la périphérie bruxelloise. A la suite d’une demande adressée par le Président du Bureau de la Chambre des Pouvoirs Locaux au Ministre Marino Keulen, celui-ci a, par courrier du 6  février 2008, communiqué des informations justifiant son refus de nommer les trois bourgmestres en dépit de leur élection.

5. La décision d’organiser une visite d’enquête en Belgique a été prise par le Bureau de la Chambre des pouvoirs locaux lors de sa réunion du 15 février 2008. Conformément à l’article 8 de la résolution 31(1996), le Bureau peut décider qu’il soit procédé à l’établissement des faits par le biais d’une première mission exploratrice conduite par au moins deux membres du Congrès permettant l’ouverture d’un dialogue franc et constructif aussi bien avec les autorités nationales qu’avec les autorités territoriales de l’Etat membre concerné, et ce à la demande notamment des autorités locales et régionales des Etats membres.

6. Le Bureau de la Chambre des Pouvoirs Locaux a nommé pour cette mission, les Rapporteurs pour la Belgique de la Chambre des Pouvoirs Locaux, Michel Guégan (France) et pour la Chambre des Régions, Dobrica Milovanovic (Serbie). La délégation a reçu l’aide du Prof. Dian Schefold (Allemagne), vice-président du Groupe d’experts indépendants sur la Charte européenne de l’autonomie locale, et l’en remercie.

7. Lors de la visite, la délégation d’enquête du Congrès s’est entretenue avec des représentants des autorités gouvernementales (Ministères de l’Intérieur du Gouvernement flamand et du Gouvernement fédéral, membres du Gouvernement de Bruxelles-Capitale, du Gouvernement de la communauté germanophone), avec la présidente du Parlement flamand et le président de la Commission parlementaire responsable des affaires de l’Intérieur et des autorités locales et régionales du Parlement de Bruxelles Capitale et des représentants des associations nationales des collectivités locales ainsi que d’experts (pour le programme détaillé des visites, voir l’annexe ci-après).

8. Le présent rapport a été établi sur la base des informations rassemblées lors de la visite, de l’étude de l’ensemble de la législation pertinente et d’autres informations et documents fournis par les représentants des autorités belges et par les experts, ainsi que de la Charte européenne de l’autonomie locale.

9. Les Rapporteurs souhaitent remercier les autorités belges pour leur accueil et l’aide qu’elles ont apportée à l’organisation de la visite et à l’obtention des informations présentées dans ce rapport.

II.         Les questions recensées à l’issue de la mission d’enquête

10. Les Rapporteurs souhaitent attirer l’attention des membres sur six points en particulier qui semblent poser problème au regard de la Charte européenne de l’autonomie locale.

A.  Trouble dans la gestion des affaires publiques

11. La situation telle qu’elle a été exposée aux membres de la délégation du Congrès à l’occasion de cette visite peut être présentée comme suit :

En l’espèce, trois candidats bourgmestres ont participé à un scrutin local (élections communales) dans trois communes dites « à facilités situées » en périphérie bruxelloise, qui s’est déroulé le 8 octobre 2006. Les sièges obtenus sur leur liste respective leur ont permis d’être désignés confortablement par leur majorité municipale[4]. Toutefois, en vertu de l’article 59 § 1 du décret communal de la région flamande du 15 juillet 2005, c’est au Ministre de l’Intérieur du Gouvernement flamand qu’il revient de les nommer. Or, le Ministre Keulen refusa de les nommer aux motifs d’une part, que ceux-ci avaient délibérément envoyé les convocations de vote en français aux électeurs francophones, et en néerlandais, aux électeurs néerlandophones. Ils auraient dû, selon le Ministre flamand, envoyer l’ensemble des convocations de vote en néerlandais, et faire un envoi en français uniquement sur demande expresse des électeurs concernés. D’autre part, les bourgmestres auraient toléré l’usage du français par certains membres de leur conseil communal pendant les séances de ce conseil alors que seul le néerlandais constitue la langue autorisée. Les bourgmestres auraient ainsi contrevenu à plusieurs reprises à la législation telle qu’interprétée par le Ministre de l’Intérieur flamand, et ne présentent, selon lui, ni les qualités ni l’autorité morales requises pour exercer, avec la confiance du Gouvernement, la fonction de bourgmestre. Ils n’ont donc pas été nommés. A ce jour, ils sont « bourgmestres faisant fonction » et occupent le siège du 1^er échevin au sein de leur conseil communal. 

12. Cette situation appelle les remarques suivantes : En premier lieu, depuis janvier 2007, les trois communes en question n’ont toujours pas de bourgmestres nommés. Le délai raisonnable dans lequel les administrés étaient en droit d’attendre une solution a été largement dépassé, ce qui porte atteinte à la bonne gestion des affaires publiques de ces communes. Cette entrave est également constituée par le fait que le bourgmestre, dont la liste a été élue mais qui n’a pas été nommé, prend la place du 1^er échevin. Par conséquent, le conseil communal fonctionne actuellement avec un échevin en moins, ce qui compromet l’efficacité de la gestion municipale.

13. A ce titre, les Rapporteurs considèrent que l’esprit et la lettre de la Charte européenne de l’autonomie locale s’en trouvent affectés.

B.  Participation à la vie politique locale

14. Les lois linguistiques telles qu’interprétées par le Gouvernement flamand imposent l’usage du néerlandais par tous, lors des séances du conseil communal, à savoir par le collège des bourgmestre et échevins (sur ce point la loi et la jurisprudence sont claires), mais aussi, par les membres du Conseil municipal pour lesquels la législation et son interprétation semblent moins évidentes.

15. En effet, un arrêt du 10 mars 1998 rendu par la Cour d’arbitrage belge (devenue depuis 2007, la Cour constitutionnelle belge) dispose que les membres du Conseil municipal peuvent s’exprimer dans la langue de leur choix, et que les échevins et le bourgmestre peuvent utiliser la langue utilisée par l’administré ou le conseiller dans leurs réponses aux questions qui leur sont posées. Cet arrêt semble aller dans le sens de l’esprit de l’article 30 de la Constitution belge ainsi que l’article 23 des lois coordonnées (lois linguistiques) du 18 juillet 1966.

16. Les autorités flamandes réfutent en général la portée de cet arrêt et se réclament plutôt de plusieurs arrêts rendus par le conseil d’Etat belge, dont un rendu le 23 décembre 2004. Le demandeur avait formé un recours en invoquant l’illégalité d’une circulaire interprétative qui n’autorisait l’envoi d’informations électorales en français que sur demande explicite de l’électeur. Dans cet arrêt toutefois, le Conseil d’Etat avait débouté le demandeur au motif qu’il n’avait pas d’intérêt à agir, sans se prononcer au fond sur la question de la légalité de ladite circulaire. Par conséquent, l’arrêt ne saurait être interprété comme étant un fondement implicite de la légalité de la circulaire.

17. En l’état actuel, les autorités flamandes interprètent la loi comme interdisant par quiconque l’usage du français pendant les séances du conseil communal des communes à facilités linguistiques. Les Rapporteurs estiment que cela pose le problème de la participation des administrés à la vie locale. Les trois communes à facilités sont des communes situées sur le territoire flamand mais dont une majorité de la population est francophone. Par exemple, les séances du conseil communal sont publiques, mais si l’usage du néerlandais est la règle pendant les discussions, les administrés non néerlandophones peuvent difficilement suivre les débats, et donc participer à la vie politique locale. De même, l’obligation faite de demander des documents dans sa propre langue après l’avoir reçu dans une autre langue, n’est pas de nature à encourager la participation électorale.

18. Sur ce point également, les Rapporteurs considèrent que cet état de fait peut être perçu comme une violation du Préambule de la Charte européenne de l’autonomie locale.

C.  Le problème de proportionnalité de la décision de non nomination et l’absence de procédure disciplinaire diligentée à l’encontre des trois bourgmestres

19. Les Rapporteurs constatent que par rapport aux fautes imputées aux bourgmestres, leur non-nomination à titre de sanction apparaît disproportionnée. Ils se sont, par exemple, étonnés de l’absence de procédures disciplinaires (et de sanctions) engagées contre les trois bourgmestres. Ils auraient contrevenus à la loi notamment en autorisant des membres du conseil communal à s’exprimer en français, et pourtant, ils n’ont pas fait l’objet de sanctions. Aucune plainte n’aurait été déposée contre eux.

20.  Les Rapporteurs remarquent qu’au regard des résultats des élections démocratiques qui font état de scores assez élevés en faveur des listes présentées par les bourgmestres, leur non nomination pour des raisons de non usage exclusif du néerlandais à l’égard de leurs administrés francophones, et dans un contexte où la législation fait l’objet d’interprétations opposées, pose un problème de proportionnalité au sens de la Charte.

21.  Un éventail de sanctions disciplinaires administratives, de degré variable selon la gravité de la faute commise par l’élu, existe pourtant. En l’espèce, le Ministre a considéré que les infractions commises à l’égard de la législation en vigueur ne pouvaient qu’impliquer le refus de nomination de ces bourgmestres. Le Ministre a en effet fait valoir que, dans la mesure où les bourgmestres n’avaient pas été encore nommés après l’élection de leur liste, ils n’étaient pas officiellement « bourgmestres » et ne pouvaient par conséquent faire l’objet d’une procédure disciplinaire. Cet argument apparaît recevable s’agissant du grief portant sur l’envoi en français des convocations de vote, mais il l’est plus difficilement quant à celui relatif à la tolérance de l’usage du français pendant les séances du conseil communal car à l’époque les candidats étaient déjà maires, et auraient donc pu faire l’objet d’une procédure disciplinaire.

22.  Le recours à une procédure disciplinaire aurait dû permettre de constater puis de sanctionner les fautes commises. Une réponse administrative (voire judiciaire) adaptée aurait peut-être pu permettre d’éviter l’ampleur de ce litige, ou bien l’aurait cantonné à une question de proportionnalité de la sanction éventuellement prononcée à leur encontre.

23.  En conclusion sur ce point, les Rapporteurs soulignent qu’à supposer que les griefs allégués contre les bourgmestres soient fondés au regard de la loi, le refus de nomination de ces candidats dont, en outre, les suffrages ont été clairement exprimés en leur faveur, apparaît comme disproportionné au sens de l’article 8-3 de la Charte européenne de l’autonomie locale.

D.  L’absence de recours formé par les bourgmestres à l’encontre de la décision de refus de nomination prise par le Ministre de l’Intérieur flamand.

24.  Lors des rencontres qui se sont succédées au cours de la visite d’enquête, la question de l’absence de recours formé par les bourgmestres a été récurrente. En effet, les bourgmestres ont la possibilité de former, devant le Conseil d’Etat, un recours contre la décision du Ministre refusant leur nomination. Ils ne l’ont pas fait. Ils ont en revanche utilisé leur faculté de soumettre une deuxième (et dernière) fois leur candidature de bourgmestre au Ministre en motivant leur demande. Si le Ministre de l’Intérieur rejette à nouveau leur demande, ils n’auront d’autre alternative que d’accepter cette décision ou bien de former cette fois un recours devant le Conseil d’Etat.

25. La voie du recours judiciaire apparaît nécessaire pour donner une réponse juridique au problème d’interprétation des lois linguistiques. L’utilisation de cette procédure permettra peut-être de déterminer plus nettement les contours des lois linguistiques et de leur application, mais aussi de porter le litige, s’il y a lieu, devant des juridictions internationales (par exemple, la question de la composition des chambres unilingues du Conseil d’Etat, qui sont appelées à régler, précisément, un problème de nature linguistique, pourrait être examinée au regard de l’exigence d’impartialité objective).

26.  Les rapporteurs considèrent qu’il est indispensable que les candidats bourgmestres forment un recours devant le Conseil d’Etat pour obtenir une réponse juridique au litige qui les oppose au Ministre de l’Intérieur. Ils auront épuisé les voies de recours internes et pourraient le cas échéant, et s’ils l’estiment nécessaire, faire valoir leurs droit devant des juridictions internationales telles que la Cour européenne des droits de l’Homme.

E.  La tutelle exercée par les autorités flamandes

27.  Comme il a été relevé précédemment, les bourgmestres dans la Communauté flamande sont nommés par le Gouvernement flamand. Cette nomination ne consiste pas en une simple validation des résultats issus des élections locales. Le Ministre demande l’avis du Gouverneur de province et du Procureur du Roi. Il dispose ensuite d’un véritable pouvoir discrétionnaire lui permettant de valider ou non l’élection en nommant ou pas le bourgmestre. Dans la mesure où la Belgique, le Gouvernement et le Parlement flamands en particulier, ont émis une réserve sur l’article 3-2 de la Charte, il n’y a pas lieu de discuter la portée et l’étendue de ce pouvoir discrétionnaire du Ministre. Toutefois, les Rapporteurs soulignent que cette situation contribue à faire peser sur les communes une tutelle assez lourde de l’autorité gouvernementale, qui peut être perçue même comme une ingérence, puisque malgré les suffrages exprimés par les électeurs, l’autorité politique gouvernementale impose sa décision. Or, ceci est contraire à l’esprit général de la Charte de l’autonomie locale.

F.  Le non-respect de la recommandation 131 (2003)

28.  En 2003, un rapport sur la situation de la démocratie locale en Belgique avait été élaboré par la Rapporteure, Mme Brigitta Halvarsson (Suède)[5], et une recommandation 131 (2003) avait été adoptée par le Congrès.

29.  Cette recommandation était, d’une certaine manière, prémonitoire du litige actuel opposant les candidats bourgmestres au ministre de l’Intérieur flamand. En effet, le texte recommandait aux autorités belges de préférer le système de l’élection des bourgmestres par le conseil municipal ou par les citoyens au système de nomination par l’exécutif.

30.  Le texte de la recommandation incitait également les autorités à signer et à ratifier la Charte européenne des langues minoritaires et régionales ainsi que la Convention Cadre pour la protection des minorités nationales.

31.  La Belgique a depuis lors ratifié, en 2004, la Charte européenne de l’autonomie locale mais ne s’est pas conformée à la recommandation précitée, en tous cas, pour ce qui concerne la région flamande et la région de Bruxelles-Capitale où l’élection des bourgmestres est toujours sujette à la validation de l’exécutif gouvernemental. En revanche, la Wallonie semble être sur la voie d’une réforme pour s’y conformer.

32.  Les Rapporteurs, sur ce point, ne peuvent que réitérer les termes de la recommandation précitée en incitant les autorités belges à se conformer pleinement aux dispositions de la Charte européenne de l’autonomie locale qu’elles ont ratifiées, et partant, en respectant le texte de la recommandation 131.

III.        Conclusions

33.  Les Rapporteurs considèrent que les points soulevés ci-dessus posent des questions sérieuses et sont inquiétantes au regard de la Charte que la Belgique a ratifiée. La délégation ne pense pas qu’une autre visite d’enquête soit nécessaire en Belgique, les autorités politiques rencontrées ayant apporté dans l’ensemble des réponses jugées satisfaisantes. Les Rapporteurs demandent au Bureau de se prononcer en faveur de ce rapport, et de donner son accord pour le communiquer à la Commission institutionnelle.

34.  Les Rapporteurs estiment qu’il appartient au Bureau de décider s’il y a lieu d’élaborer une recommandation immédiate sur la situation relative à la non nomination des bourgmestres, ou de procéder ultérieurement à un monitoring général, ou bien s’il y a lieu d’envisager les deux.

35. Ils souhaitent attirer l’attention du Bureau  et de la Commission institutionnelle quant au choix des dates d’une éventuelle prochaine mission en Belgique en lui demandant de veiller à ce qu’elles ne coïncident pas avec des dates importantes prévues dans le calendrier politique de ce pays afin que la mission conserve la distance objective qui doit guider ses travaux et de sorte à ce qu’elle ne soit pas instrumentalisée dans le cadre d’évènements politiques internes concomitants.

IV.  Autres remarques générales

36.  En marge des problèmes relevés ci-dessus, les Rapporteurs souhaitent faire les observations plus générales qui dépassent le seul cadre de la Belgique et dont le Bureau pourra faire l’usage qu’il souhaite.

37. Les Rapporteurs ont relevé que si les différentes autorités de la Belgique ont signé et ratifié le texte de la Charte, des réserves ont toutefois été posées sur des dispositions importantes du texte, sur le fondement de l’article 12 de la Charte qui les autorise. Ainsi, la Belgique ne se déclare pas liée notamment par les articles 3-2 et 8-2 de la Charte. Les Rapporteurs ne peuvent que prendre acte des réserves émises sur ces dispositions, mais il estime que cela peut poser des questions plus générales en ce qui concerne l’applicabilité de la Charte lorsque les réserves posées sont relatives à des dispositions substantielles.

38.  Un rapport transversal sur les dispositions ayant fait l’objet de réserves, les pays qui les ont posés et les conséquences que cela peut avoir dans leur système administratif, juridique et politique interne pourrait s’avérer très utile. Cela permettrait de mesurer au cas par cas la portée effective de la Charte européenne de l’autonomie locale.

39.  Les Rapporteurs relèvent également une autre question résultant de l’architecture institutionnelle, unique en Europe, de la Belgique. Elle réside dans l’absence de hiérarchie entre les entités fédérées et l’entité fédérale. Cela conduit à ce que chaque entité ratifie un texte international, pose éventuellement des réserves et se trouverait ainsi, indépendamment des autres entités, engagée. Dans l’hypothèse d’un manquement à la Charte, la question de la responsabilité de ce manquement se pose. Qui est alors comptable de la signature ? La réponse qui a été donnée à la délégation à cet égard n’a pas été la même selon les interlocuteurs à qui elle a été posée, et il semble que ce point, pourtant fondamental pour donner à la Charte sa force contraignante, mériterait d’être clarifié.

40. La question de l’existence et de la nature d’une instance d’arbitrage efficace dans un Etat fédéral essentiellement à base linguistique se pose également. Un organe judiciaire indépendant et impartial, dans sa composition (Chambres à parité linguistique par exemple) et dans son fonctionnement, est une des clefs de la cohésion entre les entités fédérées.

41. Enfin, des problèmes tels que ceux rencontrés en Belgique dans le domaine linguistique semblent avérés dans d’autres pays d’Europe ayant ratifié la Charte de l’autonomie locale. Les Rapporteurs considèrent que ces points d’ordre linguistique ont un impact certain sur la vie politique locale et devraient faire l’objet d’un examen attentif.

42. Les Rapporteurs estiment que la Commission institutionnelle devrait être saisie de ces questions.

Annexe

Programme of the fact-finding mission of the Congress of Local and Regional Authorities

in Belgium

(Brussels, 13-14 May 2008)

Congress delegation:

Rapporteurs:

Mr Michel GUÉGAN                   France, Chamber of Local Authorities, Mayor of Chapelle-Caro,
President of the Community of municipalities of Val d'Oust et de Lanvaux, Head of the delegation

Mr Dobrica MILOVANOVIC        Serbia, Chamber of Regions, Mayor of the Assembly of the City of Kragujevac

Expert:                                    

Prof. Dian SCHEFOLD              Germany, Vice-President of the Group of independent experts on the European Charter of local self-government

Congress secretariat:

Mr Jean-Philippe BOZOULS       Executive Secretary of the Chamber of local authorities

Mrs Stéphanie POIREL              Co-Secretary of the Institutional Committee

Tuesday 13 May 2008

09:00                Meeting with Mr Charles PICQUÉ, Minister-President of the Government of the Brussels-Capital Region and Mr Benjamin CADRANEL, Head of the Private Office

11:00                Meeting with Mr Patrick DEWAEL, Vice Prime Minister of the Federal Government and Minister for Home Affairs

14:30                Meeting with delegation of the Flemish Ministry for Home Affairs, Urban Policy, Housing and Civic Integration:

Mr Marino KEULEN, Flemish Minister for Home Affairs, Urban Policy, Housing and Civic Integration

Mr Sami SOUGUIR, Deputy Head of Private Office

Mr Didier DETOLLENAERE, Deputy Head of Private Office

Mr Guido DECOSTER, Chief Administrator of Agency for Internal Overseights

17:00                Meeting with the three non-appointed burgomasters (mayors) of Linkebeek, Kraineem/Crainhem and Wezembeek-Oppem:

Mr Damien THIÉRY, non-appointed burgomaster of Linkebeek

Mr Arnold D’OREYE DE LANTREMENGE, non-appointed burgomaster of Kraineem /Crainhem

Mr François VAN HOOBROUCK D’ASPRES, non-appointed burgomaster of Wezembeek-Oppem

20:00                Working dinner with members of the Belgian Congress Delegation and the Municipal Secretary of Schaerbeek on invitation of the CoE

Mr Jacques BOUVIER, Municipal Secretary of Schaerbeek and expert of the GIE

Mr Marc COOLS, échevin at municipality of Uccle, President of the Association of the City and the Municipalities of the Brussels-Capital region

Mr Jef GABRIELS, President of the Association of Flemish Cities and Municipalities and Mayor of Genk

Mr Marc THOULEN, Director of the Association of the City and the Municipalities of the Brussels-Capital region

Mr Jean-Claude VAN CAUWENBERGHE, Deputy of the Walloon region

Mr Etienne VAN VAERENBERGH, échevin at municipality of Lennik

Wednesday 14 May 2008

08:00                Meeting with Mr Karl-Heinz LAMBERTZ, Minister-President of the Government of the German-speaking Community

09:00                Meeting with Mr Etienne VAN VAERENBERGH, President of the Association of

                        Flemish Cities and Municipalities and Mrs Betty de Wachter (Co-ordinator of the Association)

11:00                Meeting with Mr Hervé DOYEN, Chairman of the Parliamentary Committee for Home Affairs, responsible for local and regional authorities in the Parliament of the Brussels-Capital Region and Mayor of Jette

                       

12:00                Working lunch on the invitation of Mrs Marleen VANDERPOORTEN, Speaker of the Flemish Parliament and Mayor of Lier

                       

16:30                Press Conference

Venue:              Schuman Meeting Room, Crowne Plaza Europa Hotel Brussels, rue de la Loi - Wetstraat 107, B-1040 Brussels, tel. +32 2 2301333

18:30                Meeting with Mr Michel DANDOY, President of the French-speaking Association of the Brussels periphery

                        And 4 co-presidents of the Association:

Mr Christian VAN EYKEN

Mr Jean-René DEGAND

Mr Jean-Louis ROEFS

Mr Georges CLERFAYT