Estrasburgo, 27 de noviembre de 2003 CCJE (2003) OP N.°4
[ccje/docs 2003/ccje(2003) op n.° 4f]
CONSEJO CONSULTIVO DE LOS JUECES EUROPEOS
(CCJE)
INFORME N.º 4 ( 2003 )
DEL CONSEJO CONSULTIVO DE LOS JUECES EUROPEOS (CCJE)
A LA ATENCIÓN DEL COMITÉ DE MINISTROS
DEL CONSEJO DE EUROPA
SOBRE LA FORMACIÓN INICIAL Y CONTINUADA
DE LOS JUECES
A LOS NIVELES NACIONAL Y EUROPEO
Introducción
1. En el momento en que el interés por el papel y la importancia del poder judicial, considerado como el último garante del un funcionamiento democrático de las instituciones, tanto en el seno de los Estados como a nivel europeo y en el escenario internacional, la cuestión de las modalidades de formación prevista para los futuros jueces antes de su toma de posesión, y de la formación continua, adquiere una importancia especial (ver Informe del CCJE N.° 1 (2001), párrafos 10-13 e Informe N.° 3 (2002), párrafos 25 y 50.ix).
2. La independencia de la justicia confiere derechos a los jueces de todas las jurisdicciones y de cualquier nivel, así como les impone unas obligaciones éticas. Entre éstas últimas se encuentra el deber de cumplir con sus funciones judiciales con profesionalidad y diligencia, lo que implica, por parte del juez, una competencia profesional reforzada , constituida, mantenida y desarrollada a través de la formación a la que tiene el deber de dedicarse, pero a la que también tiene derecho.
3. Una formación elaborada, profundizada y diversificada de los jueces seleccionados al término de los estudios jurídicos completos, es imprescindible para que éstos ejerzan su oficio de modo competente.
4. También es una garantía de su independencia y de su imparcialidad, en virtud del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales.
5. Es, por fin, una condición para que la justicia sea respetada y respetable. La confianza de los ciudadanos en la justicia se verá reforzada si los jueces tienen conocimientos profundos y diversificados que van más allá de los ámbitos de la técnica jurídica, por ejemplo, en los ámbitos de gran interés social, si poseen cualidades personales y profesionales y si son compresivos a la hora de tratar las causas, tratando a todas las personas afectadas, de manera abierta y adecuada. Por consiguiente, una formación es imprescindible para que los jueces ejerzan sus funciones judiciales de modo objetivo, imparcial y con profesionalizad , y para protegerles contra las influencias indebidas.
6. Existe una gran diversidad entre los diferentes países de Europa, en cuanto a la formación y al desarrollo profesional de los jueces. Dichas diferencias pueden estar, en parte, relacionadas con las características particulares de los distintos sistemas judiciales, pero en algunos aspectos no parecen ser inevitables o necesarias. Algunos países proponen una formación institucionalizada de larga duración impartida en un centro especializado y seguida de una formación continua intensiva. Otros prevén una especie de aprendizaje bajo la tutela de un juez experimentado, que imparta conocimientos y consejos profesionales sobre ejemplos concretos, mostrando la marcha a seguir y evitando cualquier tipo de didactismo. Los países de la Common law dan una gran importancia a una larga experiencia profesional, habitualmente como abogados. Entre dichas posibilidades existe toda una variedad de países en los que la formación está más o menos organizada y es más o menos obligatoria.
7. Sin embargo, la formación debería, cualesquiera que sean la diversidad de los sistemas institucionales nacionales y las dificultades encontradas en algunos Estados, estar reconocida como esencial pensando en la necesidad de mejorar, no sólo las competencias de los actores del servicio público de justicia, sino también, el funcionamiento mismo del servicio público.
8. La importancia de la formación de los magistrados está reconocida en textos internacionales como los principios fundamentales de la ONU relativos a la independencia de la magistratura adoptados en 1985, y los textos del Consejo de Europa, adoptados en 1994 (Recomendación N.° R (94) 12 sobre la independencia, la eficacia y el papel de los jueces) y en 1998 (Carta Europea sobre el Estatuto de los Jueces), y fue abordada en el párrafo 11 del Informe N.° 1 del CCJE.
I. Derecho a la formación y nivel al que debería estar garantizada
9. Los principios constitucionales deberían garantizar la independencia y la imparcialidad del juez, que son los que constituyen su legitimidad. Por su parte, los jueces deberían procurar mantener un nivel alto de competencias profesionales (ver el párrafo 50 (ix) del Informe n.°3 del CCJE).
10. En muchos países, la formación de los jueces es objeto de una regulación particular. Lo más importante es la mención expresa en la regulación del estatuto de los jueces a la necesidad de una formación; dicha reglamentación no debería definir en detalle el contenido de la formación, sino confiar dicha tarea a un órgano específico, que deberá elaborar el programa de formación, su ejecución o el control de su ejecución.
11. El Estado tiene la obligación de poner a disposición del poder judicial, o de otro órgano independiente encargado de la organización y del control de la formación, todos los medios necesarios y de hacer frente a los gastos ocasionados por los jueces y por otras instancias concernidas.
12. Por consiguiente, el CCJE recomienda que los textos de cada país relativos al estatuto de los jueces prevean la formación del juez.
II. La autoridad encargada de la formación
13. La Carta Europea sobre el Estatuto de los Jueces (párrafo 2.3) precisa que cualquier autoridad encargada de garantizar la calidad del programa de formación debe ser independiente de los poderes ejecutivo y legislativo y estar compuesto, al menos en un 50%, por magistrados. La exposición de motivos indica también que la formación de los magistrados no debería limitarse a una formación jurídica técnica, sino que también debiera tener en cuenta que la naturaleza de la función judicial requiere a menudo una intervención del juez en situaciones complejas y difíciles.
14. Dichas indicaciones subrayan la importancia del carácter relevante de la independencia y de la composición de la autoridad encargada de la formación y de su contenido. Se trata de un corolario al principio general de la independencia de la magistratura.
15. La formación compete al interés público, y la independencia de la autoridad encargada de definir los programas y de decidir qué formación tendría que ser impartida, debería ser preservada.
16. El poder judicial debería jugar un papel muy importante o estar él mismo encargado de organizar y de controlar la formación. Con este fin, acogiéndose a las disposiciones de la Carta Europea sobre el estatuto de los jueces, el CCJE preconiza que, en cada Estado miembro dichas atribuciones no sean confiadas al Ministerio de Justicia o a otra autoridad dependiente de los poderes legislativo o ejecutivo, sino al poder judicial mismo o a otro órgano independiente (incluso un Consejo Superior de la Magistratura). Las asociaciones de jueces pueden también desenvolver un papel importante promoviendo y facilitando la formación, trabajando coordinadamente con un órgano judicial u otro órgano independiente que sea directamente responsable.
17. Sin embargo, es importante, para dejar claras las atribuciones de cada uno, no confiar directamente a la misma autoridad la responsabilidad de la formación y de la exigencia de responsabilidad disciplinaria a los magistrados. El CCJE recomienda con este fin que, bajo la responsabilidad general del poder judicial o de otro órgano independiente, la formación esté asegurada por un centro particular que se beneficie de un estatuto de autonomía y esté dotado de su propio presupuesto, que le permita definir a él mismo, con el acuerdo de los jueces, los programas de formación y de garantizar su puesta en marcha.
18. Las personas encargadas de la formación de los jueces no deberían ser, además, directamente responsables de su nombramiento ni de su promoción. Si el órgano, (por ejemplo un Consejo Superior de la Magistratura) mencionado en el Informe N.º 1 del CCJE en los párrafos 73 (3), 37 y 45, es competente para la formación y el nombramiento o la promoción, debería existir una separación clara entre las secciones del mismo que son responsables de dichas tareas.
19. Con el fin de que el centro permanezca ajeno a las influencias externas inadecuadas, el CCJE recomienda que el personal de dirección y los formadores de dicho centro sean nombrados por el poder judicial o por otro órgano independiente encargado de organizar y de controlar la formación.
20. Es importante que la formación sea impartida por jueces y por expertos en cada disciplina. Los formadores deberían ser elegidos entre los mejores de su profesión y seleccionados cuidadosamente por la autoridad encargada de la formación, tanto por sus conocimientos, como por su aptitud pedagógica.
21. Cuando los jueces están encargados de las actividades de formación, es importante que dichos jueces mantengan un contacto con la práctica jurisdiccional.
22. La metodología de la formación debería estar definida o renovada por la autoridad encargada de la formación, que además tendrá que organizar encuentros periódicos de los formadores destinados a compartir sus experiencias y a perfeccionar sus prácticas profesionales.
III. La formación inicial
a. ¿La formación tiene que ser obligatoria?
23. Si bien la obligación de formación de los jueces es evidente cuando los jueces son nombrados al principio de su carrera profesional. La pregunta de si la formación es necesaria, se plantea cuando la elección del juez se realiza entre los mejores juristas con una gran experiencia, como por ejemplo en los países de la Common law.
24. En opinión del CCJE, se debe plantear para ambos grupos de jueces , una formación inicial: el ejercicio de las funciones judiciales constituye, efectivamente, para todos una nueva profesión, con un enfoque particular en muchos ámbitos, especialmente los de la deontología del juez, del procedimiento y de las relaciones con todas las personas implicadas en los procedimientos judiciales.
25.- Sin Embargo, es importante tener en cuenta las peculiaridades de los modos de designación para dirigir y adaptar los programas de formación de modo adecuado. Los juristas experimentados sólo deberán recibir la formación necesaria para su nueva profesión. En algunos países con una magistratura restringida, las oportunidades de formación local pueden ser más limitadas y no oficiales, pero dichos países pueden beneficiarse de oportunidades de formación compartidas con otros países.
26. Por consiguiente, el CCJE recomienda una formación inicial obligatoria con programas adaptados a la experiencia profesional de los candidatos seleccionados.
b. El programa de formación inicial
27. Según el modo de contratación de los jueces elegido, el programa y la intensidad de la formación inicial requerida son muy diferentes. La formación no sólo debería comportar una iniciación a las técnicas de tratamiento de los litigios por parte de los jueces, sino que también debería tomar en consideración la necesidad de una sensibilización hacia la problemática social y de una comprensión amplia de las diferentes disciplinas que reflejan la complejidad de la vida en sociedad. Además, la apertura de fronteras significa que los futuros jueces deberán ser conscientes de que son jueces europeos y, por lo tanto, deberán tener un mejor conocimiento de los temas europeos.
28. Teniendo en cuenta la diversidad de los sistemas aplicables a la formación de los jueces en Europa, el CCJE recomienda:
i. que todos los candidatos seleccionados para las funciones judiciales adquieran, antes de su toma de posesión, conocimientos jurídicos amplios en ámbitos de derecho material y procesal nacional e internacional ;
ii. que los programas de formación más específicos para el ejercicio de la profesión de juez sean determinados por el centro que imparte la formación, los formadores y los mismos jueces;
iii. que dichos programas teóricos y prácticos no se limiten a las técnicas del ámbito puramente jurídico, sino que incluyan también una formación ética, así como una apertura a otros ámbitos pertinentes para las actividades judiciales, como por ejemplo, la gestión de los asuntos y la administración de los tribunales, las tecnologías de la información, los idiomas extranjeros, las ciencias sociales y los modos alternativos de resolución de conflictos :
iv. que la formación sea pluralista con el fin de garantizar y de reforzar la apertura de espíritu del juez;
v. que en función de la existencia y de la duración de una experiencia profesional anterior, la formación tenga una duración significativa con el fin de evitar su carácter puramente formal.
29. El CCJE recomienda la práctica que consiste en garantizar un periodo de formación común a las diferentes profesiones jurídicas y judiciales (por ejemplo, los abogados, los fiscales para los países en los que éstos ejercen funciones separadas de las de los jueces). Dicha práctica, garantiza, efectivamente, un mejor conocimiento y una comprensión recíproca entre los jueces y otros profesionales.
30. El CCJE también ha observado que muchos países subordinaban el acceso a las funciones judiciales a una experiencia profesional anterior. Si la imposición de este modelo a todos los jueces no es posible y si la adopción de un sistema que mezcle diferentes tipos de sistemas de designación presenta la ventaja de la diversidad del origen de los jueces, es importante que el periodo de formación inicial incluya para los candidatos procedentes de la universidad, estancias de una duración significativa en el medio profesional, ( despachos de abogados, empresas, etc...)
IV. La formación continua
31. Independientemente de los conocimientos de base que han de adquirir antes de su toma de posesión, los jueces están “condenados a estudiar y aprender de por vida” (ver informe de R. Jansen “¿Cómo preparar a los magistrados para ser jueces competentes en 2003?” doc. CCJE-GT (2003) 3).
32. Dicha formación continua se ha hecho imprescindible, no sólo por la evolución del derecho, de las técnicas y de los conocimientos requeridos para el ejercicio de las funciones judiciales, sino también por la posibilidad ofrecida en muchos países a los magistrados, de desempeñar , nuevas responsabilidades con motivo de un cambio de puesto. Por consiguiente, los programas de formación continua deberían ofrecer la posibilidad de formación, en los casos de cambio de orden jurisdiccional , como el paso de un tribunal penal a un tribunal civil; hacerse cargo de una jurisdicción especializada (juzgado de familia, de menores, social) y responsabilizarse de un cargo como la presidencia de una sección o de un tribunal. Tales cambios de función deberían ir acompañados de un programa de formación adecuado.
33. La sociedad tiene derecho a que los jueces hayan recibido una buena formación, por lo que se hace imprescindible la organización de un sistema de formación continua. No obstante, es preciso asegurar la difusión en el cuerpo judicial , una cultura de formación
34. La imposición de una formación continua obligatoria en todas las circunstancias es poco realista. Efectivamente, corre el riesgo de llegar a tener un carácter burocrático y puramente formal. La formación propuesta debería ser atractiva para convencer a los jueces de que participen en ella. La mejor garantía de eficacia de dicha formación sería la decisión voluntaria. Asimismo, la convicción necesaria de cada juez respecto a la existencia de una obligación deontológica sobre el mantenimiento y la renovación de los conocimientos, debiera facilitarla.
35. El CCJE también alienta , en el marco de la formación continua, la colaboración con otros organismos profesionales responsables de la formación continua en el ámbito jurídico sobre cuestiones de interés común (por ejemplo, una nueva legislación).
36. También destaca la oportunidad de organizar la formación judicial continua, de tal manera que ésta incluya todos los niveles del poder judicial. Cada vez que sea posible, éstos últimos deberían ser representados en las mismas sesiones, lo que les permitirá intercambiar opiniones entre ellos. Esto permitirá romper las tendencias jerárquicas, tener todos los niveles del poder judicial al corriente de las dificultades y preocupaciones de cada uno de ellos, así como a promover una mejor cohesión y coherencia en el conjunto de dicho poder.
37. Por consiguiente, el CCJE recomienda:
i. que la formación continua debería, en principio, partir de la voluntad de los jueces;
ii. que, excepcionalmente, una formación continua podría ser impuesta en ciertas circunstancias, por ejemplo (si el poder judicial u otro órgano responsable así lo ha decidido) cuando un juez acepta un nuevo cargo o un tipo de trabajo o de función diferente o de funciones particulares, o en caso de cambios fundamentales de la legislación.
iii. que los programas de formación deberían ser definidos por la autoridad de un órgano judicial u otro encargado de la formación inicial y continua, así como por los formadores y los jueces mismos.
iv. que dichos programas, puestos en marcha por el mismo órgano, deberían girar entorno a cuestiones jurídicas y entorno a otras cuestiones relativas a las funciones ejercidas por los jueces y responder a las necesidades de éstos (ver párrafo 27 más arriba);
v. que las jurisdicciones mismas deberían animar a sus miembros a seguir cursos de formación continua;
vi. que los programas deberían encargarse de promover un entorno en el que los miembros de los diferentes sectores y niveles de las jurisdicciones puedan reunirse e intercambiar sus experiencias y materializar ideas comunes;
vii. que, si bien la formación es para el juez un deber deontológico, también les incumbe a los Estados miembros la puesta a disposición de los magistrados de los recursos financieros, el tiempo y los demás medios necesarios para la formación continua.
V. Evaluación de la formación
38. Con el fin de mejorar constantemente la calidad de la formación de los magistrados, el órgano responsable de dicha formación debería controlar regularmente los programas y los métodos. A estos fines, la opinión de los participantes en las actividades de formación es de gran importancia y debería obtenerse por medios apropiados, (por ejemplo, cuestionarios, entrevistas, etc).
39. Si bien es cierto que las prestaciones de los formadores deberían controlarse, la evaluación del aprovechamiento de los participantes en las actividades de formación judicial y la utilización de dichas evaluaciones son mucho más discutibles. La formación continua de los jueces sólo puede dar sus frutos cuando su participación en los programas de formación es libre y no está influenciada por intereses profesionales.
40. El CCJE considera que, en los países en que se nombra a los jueces al principio de su carrera profesional, es necesaria una evaluación de los resultados de la formación inicial , con el fin de asegurar el nombramiento de los candidatos que sean más apropiados para las funciones judiciales. Si embargo, en los países en los que eligen a sus jueces entre los juristas experimentados, existen métodos objetivos de evaluación que preceden al nombramiento. En estos casos, la formación sólo interviene cuando el candidato es seleccionado. Por consiguiente, en dichos países la evaluación durante la formación inicial no es adecuada.
41. No obstante, es importante que, para los candidatos sometidos a la evaluación, éstos puedan beneficiarse de garantías legales que los preserven de la arbitrariedad en la evaluación de su trabajo. Además, para los Estados que poseen un sistema de nombramiento provisional de los jueces, la exclusión de éstos al final del periodo de formación implica el respeto de las garantías aplicables al juez cuando está previsto el cese de sus funciones.
42. Según lo escrito anteriormente, el CCJE recomienda:
i. que los programas y métodos de formación estén controlados regularmente por los órganos responsables de la formación judicial;
ii. que el aprovechamiento de los jueces en el marco de la formación no sea, en principio, sometido a una evaluación cualitativa; no obstante, su participación como tal en dicha formación pudiera ser tomada en cuenta en su evaluación profesional;
iii. que los resultados de los participantes en los programas de formación sean, sin embargo, evaluados en los sistemas en los que la formación inicial es parte integrante del proceso de nombramiento .
VI La formación europea de los jueces
43. Cualquiera que sea la naturaleza de sus funciones, ningún juez puede ignorar el derecho europeo, ya sea el Convenio europeo de Derechos Humanos u otros convenios del Consejo de Europa, o, llegado el caso, del Tratado de la Unión Europea y de los textos que de derivan de éste, ya que ha de aplicarlo directamente en los litigios que tiene a su cargo.
44. Con el fin de promover esta dimensión esencial de la función del juez, el CCJE considera que los Estados miembros, después de haber reforzado el estudio del derecho europeo en las universidades, deberían promover su inclusión en los programas de formación inicial y de formación continuada propuesta a los jueces, haciendo particularmente referencia a sus aplicaciones prácticas en el trabajo cotidiano.
45. También aconseja el refuerzo de la Red europea de intercambio de información entre las personas y entidades encargadas de la formación de los jueces (Red de Lisboa), que garantiza la promoción de la formación en las cuestiones de interés común y en el derecho comparado. Dicha formación se dirige tanto a los formadores como a los mismos jueces . El funcionamiento de dicha Red sólo puede ser eficaz si cada Estado miembro le concede su apoyo, especialmente estableciendo un órgano encargado de la formación de los jueces, como se indica en la parte II más arriba, y a través de una cooperación paneuropea en este ámbito.
46. El CCJE considera, además, que la cooperación con otras iniciativas encaminadas al acercamiento de las instituciones encargadas de la formación de los jueces en Europa, especialmente con la Red europea de formación judicial, podría contribuir eficazmente a una mejor coordinación y a la armonización de los programas y de los métodos de formación de los jueces en todo el continente.