Strasbourg, 27 noiembrie 2003
CCJE (2003) Aviz nr. 4
Consiliul Consultativ al Judecătorilor Europeni (CCJE)
Avizul nr. 4 ( 2003 ) al Consiliului Consultativ al Judecătorilor Europeni (CCJE) în atenţia Comitetului de Miniştri privind formarea iniţială şi continuă specifice judecătorilor la nivel naţional şi european
Introducere
1. Ne aflăm într-un moment în care se acordă o atenţie crescută rolului şi importanţei sistemului judiciar, care este văzut ca garantul suprem al funcţionării democratice a instituţiilor la nivel naţional, european şi internaţional. Astfel problema formării viitorilor judecători înainte de numirea lor în funcţie, precum şi chestiunea formării lor la locul de muncă are o importanţă deosebită (a se vedea Avizul CCJE nr. 1 (2001), alineatele 10-13 şi Avizul nr. 3 (2002), alineatele 25 şi 50, punctul ix) .
2. Independenţa sistemului judecătoresc conferă drepturi judecătorilor la toate nivelurile, indiferent de competenţa teritorială, impunând totodată şi anumite obligaţii de ordin etic. Acestea din urmă includ obligaţia de a depune toate diligenţele pentru în vederea îndeplinirii atribuţiilor judiciare într-un mod profesional, ceea ce implică faptul că trebuie să posede calităţi profesionale dobândite, menţinute şi îmbunătăţite prin formare, fapt care reprezintă atât o obligaţie, cât şi un drept.
3. Este esenţial ca judecătorii să aibă, după selecţia ulterioară absolvirii studiilor de drept, o instruire detaliată, amănunţită şi diversificată, pentru a-şi îndeplini obligaţiile într-un mod satisfăcător.
4. Formarea în acest fel reprezintă totodată o garanţie a independenţei şi imparţialităţii lor, în conformitate cu cerinţele Convenţiei privind protecţia drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.
5. În cele din urmă, formare reprezintă o premisă esenţială pentru ca sistemul judiciar să fie respectat şi demn de respect. Încrederea cetăţenilor în sistemul judiciar va fi consolidată dacă judecătorii vor avea cunoştinţe detaliate şi diverse care să se extindă dincolo de domeniul legislativ, către domenii cu importanţă socială, precum şi dacă înţelegerea şi abilităţile demonstrate în sala de judecată şi cele personale le vor permite să soluţioneze cauzele şi să trateze într-un mod corespunzător toate persoanele implicate. Pe scurt, formarea este esenţială pentru îndeplinirea obiectivă, imparţială şi competentă a atribuţiilor judecătoreşti şi pentru protejarea judecătorilor de influenţe necorespunzătoare.
6. Există diferenţe semnificative între statele europene în ceea ce priveşte formarea iniţială şi cea la locul de muncă a judecătorilor. Aceste diferenţe pot avea parţial legătură cu caracteristicile particulare ale diferitelor sisteme judiciare, dar unele aspecte nu par a fi inevitabile sau imperativ necesare. Unele state impun o educaţie formală de durată în instituţii specializate, urmate de formare continuă intensivă. Alte state impun un tip de ucenicie sub supravegherea unui judecător cu experienţă care îşi pune la dispoziţie cunoştinţele şi sfatul profesional în baza unor exemple concrete, arătând abordarea cauzei care trebuie avută în vedere, evitând în acest fel orice fel de didacticism. Statele în care funcţionează sistemul de drept anglo-saxon se bazează într-o mare măsură pe experienţa profesională a celor numiţi de obicei din rândurile avocaţilor. Între aceste posibilităţi există un număr mare de state unde tipul de formare este într-o măsură mai mare sau mai mică organizat şi obligatoriu.
7. Indiferent de diversitatea sistemelor instituţionale la nivel naţional şi de problemele care survin în anumite state, formarea trebuie văzută ca fiind esenţială în lumina necesităţii de îmbunătăţire atât a capacităţii celor care activează în serviciul public judiciar, cât şi a funcţionării în sine a acestui serviciu.
8. Importanţa formării judecătorilor este recunoscută în instrumente internaţionale cum ar fi Principiile de bază ale ONU privind independenţa sistemului judiciar, adoptate în 1985 şi textele Consiliului Europei adoptate în 1994 (Recomandarea nr. R (94) 12 privind independenţa, eficienţa şi rolul judecătorilor) şi în 1998 (Carta europeană privind statutul judecătorilor). De asemenea, se fac referiri în această privinţă şi în alineatul 11 al Avizului nr. 1 al CCJE.
I. Dreptul la instruire şi nivelul juridic la care acest drept trebuie garantat
9. Principiile constituţionale trebuie să garanteze independenţa şi imparţialitatea de care depinde legitimitatea judecătorilor, iar judecătorii trebuie, pe de altă parte, să asigure menţinerea unui înalt grad de competenţă profesională (a se vedea alineatul 50 (ix) din Avizul nr. 3 al CCJE).
10. În multe state, formarea judecătorilor este guvernată de regulamente speciale. Ceea ce este esenţial este includerea nevoii de formare în aceste regulamente care guvernează statului judecătorilor; regulamentele juridice nu trebuie să detalieze conţinutul precis al procesului de formare, ci să încredinţeze această misiune unui organism special responsabil cu elaborarea unei curricule prin care să se pună la dispoziţie activitatea de formare şi să se supravegheze acest proces.
11. Statul are datoria să pună la dispoziţia autorităţii judecătoreşti sau a unui alt organism independent cu atribuţii de organizare şi supraveghere a procesului de formare mijloacele necesare şi să întâmpine costurile ocazionate în urma activităţii judecătorilor sau a altor persoane implicate.
12. Prin urmare, CCJE recomandă ca legislaţia privind statutul judecătorilor din fiecare state să prevadă formarea judecătorilor.
II. Autoritatea cu atribuţii în procesul de formare
13. Carta europeană privind statutul judecătorilor (alineatul 2.3) prevede că orice autoritate cu atribuţii în supravegherea calităţii programului de formare trebuie să fie independent de puterea executivă şi cea legislativă şi că cel puţin o jumătate din membrii săi trebuie să aibă funcţia de judecător. Memorandumul explicativ indică, de asemenea, că formarea judecătorilor nu trebuie să se limiteze la formarea juridică tehnică, ci trebuie să ia în considerare faptul că natura funcţiei judecătoreşti necesită deseori intervenţia judecătorului în anumite situaţii dificile sau complexe.
14. Aceasta subliniază importanţa fundamentală în raport cu independenţa şi structura autorităţii cu atribuţii în procesul de formare, precum şi în conţinutul activităţii de formare. Acesta este un corolar al principiului general al independenţei judiciare.
15. Activitatea de formare reprezintă o chestiune de interes public şi, prin urmare, se impune protejarea independenţei autorităţii cu atribuţii în elaborarea planurilor de instruire şi în procesul decizional referitor la tipul de formare pus la dispoziţie.
16. Sistemul judiciar trebuie să aibă un rol major sau să fie în sine responsabil pentru organizarea şi supravegherea activităţii de formare. Astfel, conform recomandărilor Cartei europene privind statutul judecătorilor, CCJE recomandă ca aceste responsabilităţi să fie preluate în fiecare stat nu de către Ministerul de Justiţie sau de către o altă autoritate subordonată legislativului sau executivului, ci chiar de către autoritatea judecătorească sau de către un alt organism independent (incluzând o Comisie a Serviciului Judiciar). Asociaţiile de judecători pot juca un rol important în încurajarea şi facilitarea activităţii de formare dacă lucrează în strânsă legătură cu organismele judiciare sau cu alte autorităţi care prezintă o responsabilitate directă în acest sens.
17. Pentru a se asigura separarea corespunzătoare a rolurilor, trebuie ca aceeaşi autoritate să aibă atribuţii directe fie în activitatea de formare, fie în activitatea de disciplinare a judecătorilor. Prin urmare, CCJE recomandă ca activitatea de formare să fie încredinţată unei instituţii speciale autonome cu buget propriu subordonat autorităţii judecătoreşti sau unei alt organism independent. O astfel de instituţie specială ar putea elabora, prin consultare cu judecătorii, programe de formare şi punerea în aplicare a acestora.
18. Trebuie, de asemenea, ca persoanele cu atribuţii în activitatea de formare să nu fie în mod direct responsabile cu numirea şi promovarea judecătorilor. În cazul în care autoritatea respectivă (de exemplu o comisie a serviciului judiciar), la care se face referire în Avizul nr. 1 al CCJE, alineatele 73 punctul 3, 37 şi 45, are atribuţii atât în activitatea de formare, cât şi în numirea şi promovarea judecătorilor, trebuie făcută o separaţie clară între departamentele responsabile cu aceste activităţi.
19. Pentru a proteja o astfel de instituţie de influenţe exterioare necorespunzătoare, CCJE recomandă ca personalul managerial şi formatorii din cadrul instituţiei să fie numiţi de către autoritatea judecătorească sau de către o altă autoritate independentă cu atribuţii în organizarea şi supravegherea activităţii de formare.
20. Este important ca activitatea de formare să fie desfăşurată de către judecători şi experţi în fiecare disciplină. Formatorii trebuie aleşi dintre cei mai buni profesionişti şi selectaţi cu atenţie de către autoritatea cu atribuţii în activitatea de formare, luând în considerare atât cunoştinţele lor cu privire la subiectele predate, cât şi capacitatea pedagogică.
21. Atunci când judecătorii sunt responsabili cu activitatea de formare, este important ca aceştia să păstreze contactul cu practica judecătorească.
22. Metodele de formare trebuie stabilite şi revizuite de către autoritatea formatoare şi trebuie să existe întruniri regulate ale formatorilor pentru a le permite schimbul de experienţă şi îmbunătăţirea metodelor aplicate.
III. Formare iniţială
a. Este obligatorie activitatea de formare?
23. Deşi este evident faptul că judecătorii recrutaţi la începutul carierei lor profesionale trebuie formaţi, se naşte totuşi întrebarea dacă este necesară activitatea de formare atunci când judecătorii sunt selectaţi dintre cei mai buni avocaţi, având o vastă experienţă, cum ar fi de exemplu în ţările cu sistem de drept anglo-saxon.
24. În opinia CCJE, ambele grupuri trebuie să treacă prin procesul de formare iniţială: îndeplinirea obligaţiilor judiciare reprezintă o profesie nouă pentru ambele grupuri şi implică o abordare specifică în mai multe domenii, mai ales cu privire la etica profesională a judecătorilor, procedură şi relaţionarea cu toate persoanele implicare în acţiunile judecătoreşti.
25. Pe de altă parte, trebuie luate în considerare şi caracteristicile speciale de ale metodelor de recrutare astfel încât programele de formare să poată fi direcţionate şi adaptate corespunzător: avocaţii cu experienţă trebuie instruiţi numai în ceea ce este necesar pentru noua lor profesie. În unele state mici, care prezintă un sistem judiciar mai puţin dezvoltat, oportunităţile de formare locale pot fi mai limitate şi mai informale, dar aceste state pot beneficia mai ales de oportunităţi de formare comune cu alte state.
26. Prin urmare, CCJE recomandă formarea iniţială obligatorie prin programe conforme cu experienţa profesională a celor numiţi în funcţie.
b. Programul de formare iniţială
27. Planul de formare iniţială şi intensitatea formării vor varia în funcţie de metoda aleasă în recrutarea judecătorilor. Activitatea de formare nu trebuie să se rezume doar la învăţarea tehnicilor folosite în soluţionarea cazurilor de către judecători, ci trebuie să ia totodată în considerare necesitatea conştientizării sociale şi a înţelegerii amănunţite a diferitelor teme care reflectă complexitatea vieţii în societate. În plus, deschiderea graniţelor înseamnă că viitorii judecători trebuie să trebuie să conştientizeze faptul că sunt judecători europeni şi că trebuie să fie la curent cu temele europene.
28. Având în vedere diversitatea sistemelor de formare a judecătorilor din Europa, CCJE recomandă:
i. toate persoanele numite în funcţii judiciare să aibă sau să dobândească, înainte de preluarea îndatoririlor, cunoştinţe vaste în domeniul dreptului material naţional şi internaţional în domeniul dreptului procesual;
ii. programele de formare specifică exercitării profesiei de judecător să fie stabilite de către instituţia cu atribuţii în activitatea de formare şi de către formatori şi judecători;
iii. aceste programe teoretice şi practice să nu se limiteze la doar la aspectul tehnic al domeniilor juridice şi să includă şi formarea în domeniul deontologiei şi introducerea în alte domenii relevante pentru activitatea judiciară, cum ar fi managementul cauzelor şi administrarea instanţelor, tehnologia informaţiei, limbi străine, ştiinţe sociale şi soluţionarea alternativă a disputelor (SAD);
iv. activitatea de formare să fie pluralistă în sensul garantării şi consolidării deschiderii perspectivei judecătorilor;
v. în funcţie de existenţa şi durata experienţei profesionale anterioare, activitatea de formare trebuie să aibă o durată semnificativă pentru a evita restrângerea ei numai la nivel de formă.
29. CCJE recomandă ca practică o perioadă de formare comună cu alte profesii în domeniul juridic şi judiciar (de exemplu avocaţi şi procurori în state unde aceştia au atribuţii separate de cele ale judecătorilor). Această practică duce la o mai bună înţelegere între judecători şi practicanţii unor alte profesii.
30. CCJE a luat, de asemenea, notă că în multe state accesul la funcţiile de judecător are drept condiţie experienţa profesională. Deşi nu este posibil ca un astfel de model să fie impus în toate statele şi deşi adoptarea unui sistem ce combină diverse metode de recrutare poate avea avantajul diversificării bazei de plecare pentru judecători, este important ca perioada de formare iniţială să includă, în cazul candidaţilor care au venit direct din sistemul universitar, o perioadă substanţială de formare în mediul profesional (practici avocaţiale, companii etc.)
IV. Formarea la locul de muncă
31. În afara faptului că judecătorii trebuie să dobândească cunoştinţe de bază înainte de instituirea în funcţie, aceştia „sunt condamnaţi la studiu şi instruire perpetuă” (a se vedea raportul R. Jansen „Cum trebuie pregătiţi judecătorii pentru a deveni judecători cu înaltă calificare în 2003” [“How to prepare judges to become well-qualified judges in 2003”]), doc. CCJE-GT (2003) 3).
32. Activitatea de formare în acest sens este indispensabilă nu numai din cauza schimbărilor ce au loc în domeniul legislativ, al tehnologiei şi al cunoştinţelor necesare în îndeplinirea atribuţiilor judecătoreşti, ci şi din cauza posibilităţii ca în multe state judecătorii să dobândească noi atribuţii la instituirea în funcţie. Prin urmare, programele de formare la locul de muncă trebuie să ofere posibilitatea instruirii în cazul unei schimbări de carieră, cum ar fi transferul de la o instanţă penală la una civilă; preluarea unei competenţe specifice (de exemplu o instanţă de dreptul familiei, minori sau probleme sociale) şi preluarea unei funcţii cum ar fi cea de preşedinte de complet sau de instanţă. Un astfel de transfer sau asumarea unor astfel de atribuţii pot fi condiţionate de urmarea unui program de formare relevant.
33. Deşi organizarea formării la locul de muncă este esenţială, având în vederea faptul că societatea are dreptul de a beneficia de judecători bine pregătiţi, este de asemenea necesară cultivarea activităţii de formare în sistemul judiciar.
34. Nu este o practică eficientă obligativitatea activităţii de formare la locul de muncă în fiecare caz. Există pericolul ca o astfel de practică să devină birocratică şi să rămână numai la nivel de formă. Activitatea de formare sugerată trebuie să fie suficient de atractivă pentru a determina judecătorii să participe, deoarece participarea voluntară este cea mai bună garanţie pentru eficienţa activităţii de formare. Această acţiune este totodată facilitată prin asigurarea faptului că fiecare judecător trebuie să fie conştient că menţinerea şi actualizarea cunoştinţelor dobândite reprezintă o datorie de ordin etic.
35. CCJE încurajează, de asemenea, în contextul formării continue, colaborarea cu alte organisme profesionale juridice cu atribuţii în formarea continuă în raport cu chestiuni de interes comun (de exemplu noi apariţii legislative).
36. Se subliniază în continuare dorinţa de organizare a formării continue la nivel judiciar într-un mod care să includă toate nivelurile sistemului judiciar. Acolo unde este posibil, aceste niveluri trebuie reprezentate în totalitatea lor în cadrul aceloraşi sesiuni, oferind ocazia schimbului de perspective. Acest fapt duce la ruperea tendinţelor de ordin ierarhic, la diseminarea informaţiilor privind eventuale probleme la toate nivelurile sistemului judiciar şi promovează coeziunea şi o abordare mai obiectivă a sistemului judiciar.
37. Prin urmare, CCJE recomandă:
i. formarea la locul de muncă în baza participării voluntare a judecătorilor;
ii. obligativitatea formării la locul de muncă numai în cazuri excepţionale; exemplele pot include (în cazul în care autoritatea judiciară sau o altă autoritatea decide în acest sens) situaţii în care un judecător preia o funcţie nouă sau trebuie să îndeplinească noi atribuţii şi îndatoriri sau în cazul existenţei unor schimbări fundamentale în legislaţie;
iii. elaborarea programelor de formare sub autoritatea instituţiei judiciare sau a unui alt organism cu atribuţii în formarea iniţială şi formarea la locul de muncă şi efectuată de către judecătorii înşişi;
iv. aceste programe, puse în aplicare de aceeaşi autoritate, trebuie să se concentreze atât pe subiecte juridice, cât şi pe alte subiecte referitoare la atribuţii care trebuie îndeplinite de către judecători şi care corespund necesităţilor acestora (a se vedea alineatul 27 de mai sus);
v. instanţele trebuie să-şi încurajeze membrii să participe la cursuri de formare la locul de muncă;
vi. programele trebuie să se desfăşoare şi să încurajeze un mediu ăn care membrii diverselor ramuri şi niveluri ale sistemului judiciar ar putea să se întâlnească şi să facă schimb de experienţă, acumulând cunoştinţe comune;
vii. deşi activitatea de formare reprezintă o obligaţie de ordin etic pentru judecători, statele membre au datoria de a pune la dispoziţia judecătorilor resursele financiare necesare, timpul şi alte mijloace necesare pentru desfăşurarea de activităţi de formare la locul de muncă.
V. Evaluarea activităţii de formare
38. Pentru a îmbunătăţi continuu activitatea de formare judiciară, organismele cu atribuţii în activitatea de formare trebuie să facă în mod frecvent evaluarea programelor şi metodelor. Un rol important în acest proces îl are opinia participanţilor la iniţiativele de formare, care pot fi încurajate prin mijloace adecvate (răspunsuri la chestionare, interviuri)
39. Deşi nu există nici o îndoială că activitatea formatorilor trebuie monitorizată, evaluarea performanţelor participanţilor la iniţiative de formare judiciară este pusă sub semnul întrebării. Formarea la locul de muncă a judecătorilor poate da rezultate numai dacă interacţiunea lor voluntară nu este influenţată de consideraţii privind cariera.
40. În statele în care judecătorii sunt formaţi la începutul carierei lor profesionale, CCJE consideră că este necesară evaluarea rezultatelor formării iniţiale pentru a se asigura cele mai bune numiri în sistemul judiciar. Prin contrast, în statele în care judecătorii sunt aleşi din rândurile celor mai experimentaţi avocaţi, trebuie aplicate metode obiective de evaluare înainte de numirea acestora în funcţie, activitatea de formare desfăşurându-se abia după ce candidaţii au fost selectaţi, astfel încât în aceste state evaluarea în timpul formării iniţiale nu este o metodă adecvată.
41. Cu toate acestea, în cazul candidaţilor ce fac subiectul unei evaluări, este important ca aceştia să fie protejaţi împotriva evaluării arbitrale a muncii lor. În plus, în cazul statelor care organizează numirea temporară a judecătorilor, demiterea din funcţie a acestora la sfârşitul perioadei de formare trebuie să se desfăşoare având în vedere măsurile de protecţie aplicabile judecătorilor atunci când are loc demiterea acestora din funcţie
42. Luând în considerare cele menţionate mai sus, CCJE recomandă:
i. programele de formare şi metodele aplicate trebuie să facă obiectul unor evaluări frecvente efectuate de către autoritatea cu atribuţii în activitatea formare judiciară;
ii. în principiu, participarea la iniţiative de formare ale judecătorilor nu trebuie să facă subiectul unei evaluări calitative; cu toate acestea, participarea acestora, în sine, considerată obiectiv poate fi avută în vedere în evaluarea profesională a judecătorilor;
iii. cu toate acestea, calitatea performanţelor persoanelor care participă în activităţi de formare trebuie evaluată în cazul în care o astfel de evaluare este necesară în virtutea faptului că în unele sisteme judiciare, formarea iniţială reprezintă o etapă în procesul de recrutare.
VI. Formarea judecătorilor la nivel european
43. Indiferent de natura atribuţiilor lor, nici un judecător nu poate ignora legislaţia europeană, fie că este vorba de Convenţia europeană a drepturilor omului sau alte convenţii ale Consiliului Europei sau, după caz, Tratatul Uniunii Europene şi normele legislative ce derivă din acesta, deoarece aceştia trebuie să le aplice direct în cauzele aduse în faţa lor.
44. Pentru a promova acest aspect esenţial al obligaţiilor judecătorilor, CCJE consideră că statele membre, după consolidarea studiului legislaţiei europene în universităţi, trebuie să promoveze, de asemenea, includerea acestuia în programele de formare iniţiale şi de formare la locul de muncă pentru judecători, făcându-se referinţe în special la aplicarea sa practică în activitatea zilnică..
45. De asemenea, recomandă consolidarea reţelei europene pentru schimbul de informaţii dintre persoanele şi entităţile cu atribuţii în formarea judecătorilor (Reţeaua Lisabona), care promovează formarea în probleme de interes comun şi drept comparativ, această activitate de formare fiind atât în beneficiul judecătorilor, cât şi al formatorilor. Funcţionarea acestei Reţele poate fi eficientă numai dacă fiecare stat membru o susţine, mai ales prin constituirea unui organism cu atribuţii în formare judecătorilor, aşa cum s-a subliniat în secţiunea II de mai sus şi prin cooperare la nivel european în acest domeniu.
46. Mai mult, CCJE consideră cooperarea, printre alte iniţiative care au scopul de a aduce împreună instituţiile de formare judiciară în Europa, mai ales în cadrul Reţelei Judiciare Europene de Formare, ca fiind un aspect care poate contribui la o mai mare coordonare şi armonizare a programelor şi metodelor utilizate în formarea judecătorilor la nivelul întregului continent.